ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU CORPS MUNICIPAL

Si, en apparence, aucun changement ne s'est opéré,dans l'ensemble du système édililaire de Paris, entre les années 1852 et 1870, en réalité, les rouages furent faussés de nouveau, comme cela s'était vu, de 1804 à 1814.

Louis Bonaparte, devenu « prince-président », se proposa d'intervenir, à l'exemple de son oncle, dans la direction administrative de la capitale, quoique par un mode qm n'avait rien de commun avec les précédents évoqués. Napoléon I" étudiait et statuait, au milieu d'un groupe de fonctionnaires, après audilon de rapports et lecture de pièces ; Napoléon III

SOS HiSTOIRt: DE L'ADMINISTRATION PARISIENNE

se plaisait à méditer, dans la solitude ou en tète à tête avec le préfet de la Seine. Pourtant, ces procédés mystérieux devenaieni inapplicables, en certains cas ; et, lorsque, dans une réunion des ministres, la majorité du conseil opinait contre le sentiment du chef de l'Etat, celui-ci réservait sa décision, bien résolu, d'ordinaire, à ne pas céder devant la force des critiques.-

Pour comprendre et seconder les tendances impériales, il fallait un homme à la fois ardent, perspicace et ingénieux, exempt de préjugés et peu enclin aux scrupules, résolu à s'identifier avec les volontés du maître et à les faire prévaloir, coûte que coûte.

En 1808, devant lo. Corps législatif, Frochot avait appelé Napoléon P"" « un nouveau Trajan s> ; en 1842, du château de Ham, celui qui devait être Napoléon 111 écrivait à un historien, Amédée Thierry: « Je serai Auguste », parce qu'Octave, disent ses panégyristes, « fit de Rome une ville de marbre ».

Berger manquait d'audace, d'initiative et de souplesse, pour servir les desseins conçus, dans le but d'assurer la grandeur espérée du règne: on le remplaça par Haussmann (738).

C'est une figure étrange et difficile à décrire que celle de l'éminent administrateur dont le nom personnifie une œuvre et un système.

L'œuvre s'appelle « la transformation de Paris • ; son titre restera, dans la mémoire de la postérité, inséparable du souvenir de Tauteur.

Ce lien, entre l'impression subie, à la vue de grandes choses, et la reconnaissance envers Thomme qui les a produites, n'est qu'un hommage incomplet rendu, par le vulgaire, à de remarquables qualités dontil ne soupçonne, ni la consistance, ni l'étendue. Haussmann,en effet, sut embrasser des objets aussi complexes que variés, concevoir et mettre à exécution les innombrables mesures qu'ils comportaient. Pour remplir sa lourde tâche, le préfet-type du second Empire était merveilleusement doué, par la nature : on rencontrait, chez lui, une lucidité parfaite, dans les vues et le langage, une promptitude extrême à saisir les idées et à en discerner la valeur pratique, une puissance énorme de travail (739).

De tempérament autoritaire, il supportait, avec peine, les rertiontrances(740)el traitait avec hauteur les avis qui lui paraissaient dénoter peu de sagacité (741); lorsqu'au contraire une opinion, même déplaisante, émanait de quelque collaboraleur éprouvé pour son mérite, Haussmann savait se rendre (742),

Mais, il n'était pas d'humeur à s'accommoder de ^dépendance dont, avant son arrivée, avait joui

la Commission départementale et municipale. Les décrets des 4 juillet 1848, 8 septembre 1849 et 27 décembre 1851, qui désignaient les membres de cette assemblée, leur abandonnaient le choix des président, vice-présidents et secrétaires; puis, la loi du 7 juillet 1852 (art. 5) ayant investi le chef de l'Etat de la prérogative de nommer les présidents des conseilsgénéraux, un décret du 30octobre 1852 désigna les personnes appelées à composer le bureau de la commission « départementale de la Seine»; mais, on se rappela opportunément que la loi du 3 juillet 1848 avait institué ce corps sous un titre double (« et municipale de Paris ») ; le préfet de la Seine en profita pour faire rendre, le 4 janvier 1854, un décret qui plaçait le bureau à cheval sur les deux assemblées: la loi du 5 mai 1855 (art. 14) dispensa de ce stratagème, en dépouillant le conseil municipal d'uneatlribution qu'aucun gouvernement, jusque-là, ne lui avait disputée, depuis 1800; on trouva, cependant, que le législateur était encore trop libéral ; l'Empereur devait nommer un président : on lui fit choisir les vice-présidents et le secrétaire.

Non content de juguler ainsi ceux qu'il eut été à propos de revêtir, au contraire, de quelques marques de considération, Haussmann fit, peu à peu, exclure les hommes trop jaloux d'un contrôle des-

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tiné à être plus nominal qu'effectif et qui croyaient à la nécessité de ménagements, vis-à-vis des générations actuelles ou futures de contribuables. Afin d'accentuer les vues administratives, d'année en année, on épargna davantage aux conseillers municipaux la peine délire, dans les mémoires et pièces justificatives, des renseignements de nature à initier aux détails qu'il paraissait préférable de ne pas mettre en relief. D*aprèsHaussmann, le corps délibérant, auquel étaient soumises les affaires de la Ville, devait 1' € aider • et non le € contrecarrer ».

Mais» depuis 1863, le réveil de Tespril public et la participation plus active de la Chambre élective à Texamen des questions financières firent évoluer le chef de l'administration parisienne, dans ses procédés; tout en ne cachant passes regrets, à l'égard de l'état de choses qui opposait un frein à des mouvements trop libres, il s'efforça d'esquiver les critiques et censures dirigées contre lui, au sein des grands corps de l'Etat, à raison du sans-gêne avec lequel il faisait litière des formes et règles protectrices du patrimoine de la capitale.

Les bureaux ministérielsavaient reçu des instructions, pour ménager l'amonr-propre du préfet de la Seine et restreindre, le plus possible, vis-à-vis de lui, l'exercice de la tutelle administrative ; mais

Haussmann considérait encore comme un ennui d'avoir à solliciter, quotidiennement, l'approbation de ses actes; il obtint donc, de la faveur impériale, outre l'entrée au conseil des ministres, suivant (( lettre close », dit-il dans ses Mémoires^ une double violation des lois : on força, pour lui,raccès du Conseil d'Etat (743) et, par simple décret, il y eut mainlevée de la réserve faite, à l'égard du département de la Seine, pour les pouvoirs délégués aux préfets, en 1852 (744).

Dans une dépèche confidentielle, Persigny, minis* tre de l'intérieur, tenta de restreindre la portée de ce décret, en expliquant que rien n'était changé, au sujet des décisions qui, antérieurement à t852, exigeaient l'avis de l'assemblée générale ou d'une section du Conseil d'Etat. Or, c'était précisément cette procédure gênante dont voulait s'affranchir Haussmann, qui mit les ordres secrets dans un tiroir de sa table... et passa outre.

Quoique atteints, par les relations directes et quotidiennes de leur subordonné avec le souverain ; quoique humiliés, par l'appui ostensible que ce dernier donnait à son favori, les ministres osaient rarement entrer en lutte avec le préfet de la Seine; celui-ci ne rencontra d'hostilité redoutable qu'au sein du Conseil d'Etat (745), de la Cour des corap-

tes (746) et de la Cour de cassation (747). Le premier de ces trois corps était, sans contredit, le plus à craindre : on fit litière de ses avis (748), et, au besoin, on se dispensa de le consulter (749). .

La rivalité traditionnelle, entre les préfectures de la Seine et de police, avait pris, avec Haussmann, un caractère aigu, vis-à-vis de Pietri (Jean-Marie), qui s'exprimait,sur son collègue, ed termes fort vifs. Ce fut une occasion des'attaquer à l'arrêté consulaire du 12 messidor an VUI, qui, sous couleurde définir les pouvoirs du préfet de police, attribuait à ce magistrat des objets étrangers aux prévisions du législateur. Haussmann ne se contenta point de faire restituer à son autorité ce qui lui avait été pris indûment: il eut assez d'influence pour se faire confier certains services rangés, par les lois, au nom- . bredes matières de police (750). Il y aurait bien eu, à la rigueur, un moyen d'expliquer qu'une telle atteinte était plus apparente que réelle: mais nul n'y songea (751).

Enhardi par son succès, Haussmann méditait de confisquer toute la police administrative ; il fit rédiger, dans ce sens, un projet de vœu que le conseil municipal devait voter (752) ; mais, la tentative RTorta. Il en fut de môme pour l'essai de création d'un ministère de Paris (753).

Ces combioaisoDS n'avaient poinl pour but de mieux sauvegarder les intérêts de Paris, mais de rehausser la situation du préfet de la Seine ; elles rappelaient, d'une manière frappante, les efforts infatigables faits, par Dubois, dans un sens opposé, c'est-à-dire pour attirer vers la police toute Tadministration parisienne.

Afin de dédommager le préfet de police d'un amoindrissement, dans l'étendue de ses pouvoirs, on le chargea, en 1859, de remplir les fonctions de directeur général de la sûreté publique (754) : c'était un retour au système de 1814 (755); Haussmann n'aurait point consenti à recevoir une situation analogue : il lui fallait l'indépendance ; si, comme l'assure son exposé général de 1868, il envisageait, sans déplaisir, la perspective d'un examen du budget de la capitale, par le Corps législatif, c'est que, depuis ledécrèt du 19 janvier 1867, les ministres [)renaient part aux débats, devant les Chambres, et qu'Haussmann espérait rendre indispensable sa présence, mais avec la qualité de secrétaire d'Etat ayant <( le département de Paris ».

Le stratagème n'échappa point à Rouher, qui, accoutumé à une prépondérance qu'on ne lui contestait même pas, sur tous ses collègues, combattit énergiquement un mode de sanction budgétaire dont

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il appréhendait que les conséquences ne réfléchîssent sur sa situation personnelle, en accordant la parité de rang au profit d'un fonctionnaire déjà trop enclin à s'afifranchir de toute direction Après avoir pénélré les arcanes parisiennes du second Empire, l'esprit mesure difficilement le degré d'outrecuidance ou d'aberration auquel Haussmann en était venu, pour écrire, en 1868, dans son rapport à l'Empereur :

« Celte vaste administration ne craint aucun contrôle... certaine que, plus on scrutera ses affaires, plus on aura sujet de constater avec quel dévouement scrupuleux elles sont conduites... »

Lorsque le retour du régime parlementaire devint une éventualité sérieuse à envisager^ Haussmann' déclara qu'il ne s'en accommoderait pas ; puis, ▼oyant se lever, à Thorizon, l'aurore d'un nouveau systèqie de gouvernement, il se ravisa bientôt (756); mais. Tune des premières exigences du ministère formé, le 2 janvier 1870, fut l'éloignement du préfet de la Seine (757), dont la situation anormale était inconciliable avec la responsabilité du cabinet vis-àvis des Chambres. ^

Celle disgrâce était comme une dernière faveur du sort, car, en 1870, les ressources de la Ville étaient taries ; on se trouvait forcément ramena à

2i6 HISTOIRE DE L'ADMINISTRATION PARISIENNE

faire ce qu'Haussmann appelait, avec une raoue dé(]aigDeuse,<(de Tadministration àlaRambuleau ». Assurément, nnême dans un cercle ainsi restreint, il aurait pu déployer ses rares talents ; mais, l'opinion n'eut pas su apprécier, chez l'artisan des grandes opérations dont elle était éblouie, une œuvre moins vaste, quoiqu'exigoant des qualités supérieures, par cela même qu'on devait disposer de moyens limités, pour faire face à des besoins multiples.

D'ailleurs, les années, les fatigues, les imprudences, avaient aflFaibli, chez le chef prestigieux de la grande municipalité, l'amour du labeur et l'énergie du commandement; de sorte qu'en prolongeant son séjour, à l'Hôtel-de-VilIe, on eut hâté un déclin aussi pénible que manifeste.

Le ministère songeait, pourlapréfecturedelaSeine, àAuguslinCochin; mais,quoiquecenomfût,àla fois, très honorable et essentiellement parisien, il éveillai t,chez Napoléon III, d'insurmontables répugnances dues à une polémique courageuse, qui aVait froissé l'Empereur. On finit par se mettre d'accord, en nommant Henri Chevreau, dont le choix semblait destiné à montrer les qualités défaillantes, chez son prédécesseur, à ne rappeler de lui que certaines faiblesses et, en même temps, à faire ressortir la pro-

fondeur du vide laissé par Tadminislrateur mis à l'écart (758). D'un abord courtois et de manières distinguées, Henri Chevreau était un bon préfet de province, accoutumé à l'obéissance, n'usant d'initiative tju^ lorsqu'il pensait s'inspirer d'un sentiment gouvernemental, et soucieux de découvrir, en toutes choses, l'intérêt |>olitique ; étranger aux affaires de la capitale, il se trouva comme effacé par les collaborateurs d'Haussmann, au nombre desquels figuraient trois futurs académiciens : Âlphand, Belgrand, Gréard. Il est vrai qu'à côté de ces hommes éminenls se prélassaient des médiocrités ; mais elles parvinrent à faire illusion au nouveau préfet.

Les événements ne laissèrent point à Henri Chevreau le temps d'être jugé au dehors: il passa inaperçu, s'abstenant, d'ailleurs, de tout acte qui aurait pu le signaler, en bien ou en mal.

Au point dé vue municipal, la préfecture de police, depuis 1852, ne reçut, à aucun moment, l'impulsion vive et brillante qu'on rencontrait, dans l'autre administration parisienne.

De Maupas (759), Jean-Marie Piétri (760), Boittelle (76i), Joseph Piétri (762), étaient exclusivement des hommes politiques ; sous le rapport édiliaire, ils se laissèrent toujours conduire par leur

entourage, qui les compromit dans plus d'une circonstance.

A ne consulter que la liste des personnes qui composèrent la commission provisoire revêtue, en 1855, du litre de conseil municipal, on serait porté à croire que Tillustration ou la richesse de beaucoup d'entre elles était une sérieuse garantie d'indépendance et de contrôle. Mais la dignité de caractère n'est Tapanage, ni des hauts talents, ni des grandes fortunes. Sous le premier Empire, on avait voté, à l'occasion de la victoire d'iéna, un cadeau de grand prix à rimpératrice Joséphine; en 1863, on offrit à la comtesse de Théba, une parure de 600.000 fr., qui ne pouvait avoir pour objet de glorifier que la conquête de son impérial fiancé.

Du reste, parmi les noms célèbres qu'on rencontre, dans la composition de l'assemblée communale, beaucoup représentaient des spécialités professionnelles sans aucun lien avec les connaissances utilisables en administration; des physiologistes, comme Flourens; des écrivains, comme Scribe ; desarlisles, comme Paul Delaroche, Eugène Delacroix et Robert Fleury, siégeaient avec exactitude, sans prendre un intérêt véritable aux questions débattues devant eux.

En outre, dans le recrutement d'intelligences

supérieures, pour répandre un éclat trompeur, sur le rôle du conseil municipal, il y avait un écueil ; afin de concilier leurs occupations diverses, on ne réunissait ces hommes très en vue qu'une fois par semaine, le matin; les séances des comités duraient moins de deux heures; ensuite, venait un déjeuner, pour retenir les membres présents, et, lorsqu'arri- \ait la réunion générale, les rapports se succédaient rapidement : c'était un service mutuel, entre gens, pour la plupart,revêlus d'autres fonctions ou chargés d'autres affaires que celles concernant la Ville de Paris (763).

Les débats n'étaient approfondis que pour les questions de principe; alors, vraiment, ils prenaient une ampleur et une gravité de nature à faire regretter Tabsence de sténographie et de publicité. Encore, dans bien des cas, (it-on voter de lourds engagements, en dissimulant leur poids, sous l'apparence d'une convention très simple et de modeste portée (764).

Dureste, les illusions étaient grandes, sur l'avenir. Au cours de Tannée 1866, encore, comme des projets d'emprunts mal déguisés paraissaient jeter on trouble indicible, eu égard à l'inconnu qui planait sur la situation financière, Devinck s'écria : « En i872f époque où commencera le remboursement.

VOUS aurez 72 millions d excédents de receltes ; il y en a 60 d'engagés: vous pouvez bien en imputer 6 ! »

Mais, Tannée suivante, un pareil langage eut soulevé la réprobation. Le système, consistant à escompter les espérances, commençait à pâlir ; dos craintes de guerre étaient répandues dans Tair; un jour, en séance générale, Victor Dillais (765), de sa voix vibrante et de son geste énergique, dit, en se tournant vers Haussmann : « Pour s'aventurer hardiment, comme c'est votre fait, il faut avoir foi dans l'avenir : eh bien, je vous le déclare, cette foi elle me manque ! » Personne ne prolesta, pas même le préfet; il y c^ plus : celui-ci, quand son lourde parole fut venu, — car il ne pouvait garder le sijence, — essaya de la méthode des diversions; puis, certaines rumeurs Payant averti de son .insuccès, il laissa échapper, tout à coup, cet inconcevable argument, d'ailleurs dépourvu de base : ce Mais, Messieurs,^/! 1848^ l'octroi a continué sa marche progressive... » Il était difficile de souligner, avec plus de désinvolture et de maladresse, l'expression du sontimeul qui oppressait le Conseil.

L'ère des expédients occultes avait commencé, avec le réveil de Tesprit public, en 1863; il fallut, en 1867, faire l'aveu des engagements souscrits et en liquider le montant; le scandale d'opérations irr

gulièrement poursuivies, pendant plusieurs années consécutives, sous l'œil complaisant du monarque, ne contribua pas peu au résultat du scrutin, pour le choix des députés de la Seine au Corps législatif, en 1869; dans toutes les circonscriptions, la majorité fut acquise aux candidats anti-dynastiques. Hanssmann ne comprit, ni le caractère, ni les conséquences de cette manifestation; quand on vint lui annoncer les noms des élus, il répondit : « C'est bien fait : cela apprendra à ï Empereur quil n'y a aucun ménagement à garder vis-à-vis de Paris ».

Comme on le voit, un remarquable administrateur peut ne pas être un politique clairvoyant.

Réciproquement, les préfets de police du second Empire en fournissent l'exemple, des intelligences actives, éclairées, lorsqu'elles s'exercent dans le cercle des actes de gouvernement, deviennent hésitantes et obscures, quand il s'agit d(î pénétrer dans le domaine de l'économie sociale.

De même, des gens, individuellement honorables et en possession de la notoriété, ne constituent pas, pour cela, un corps délibérant dont les résolutions s'élèvent à la valeur moyenne des membres qui les ont élaborées.

La commission « provisoire » instituée, en 1848,

lit senti que, si son existence se liait au besoin

de prévenir une conflagration, entre assemblées électives, il importail également d'éviter, chez les citoyens et, en particulier, les contribuables, des griefs susceptibles de faire désirer une représentation élective pour prendre soin de leurs intérêts.

Ce souci disparut, depuis 1853 : le césarisme étant accepté,par la masse des Français,il sembla qu'on dût rendre le peuple heureux « malgré lui »; des lors, le devoir ne consistait point, désormais, à s'inspirer des vœux, que la population parisienne n'avait plus, d'ailleurs, de moyen normal et périodique d'exprimer, mais à obéir aux ordres du chef de TEtat, investi de la toute puissance < par la volonté nationale ».

Le premier Empire avait ostensiblement dessaisi l'assemblée communale de l'examen du budget extraordinaire, de peur d'avoir à compter avec des amendements et remontrances.

Le second Empire n'eut pas recours à ce procédé brutal : il se contenta de s'assurer la coopération servile d'une grande partie du Conseil municipal, afin de produire, comme au temps de Louis XV, des simulacres de délibérations.