CHAPITRE IV

Le 24 août 1866 Tancienne diète féodale tenait tristement sa dernière séance à Augsbourg, où elle s'était réfugiée le 14 juillet, deux jours avant que le général Vogel de Falckenstein se fût emparé de Francfort au nom de la Prusse. Ainsi disparut au milieu d'un mépris général, et, il faut le dire, bien mérité, le dernier débris vivant de cette vieille Confédération Germanique, qui, depuis 1815, avait été la citadelle de tous les despotismes, Tennemi de toutes les libertés, Tobstacle à tous les progrès. A l'époque où elle fut fondée, l'influence rétrograde de l'Autriche était prépondérante. D'ailleurs tous les gouvernements allemands, après avoir surexcité contre la France le patriotisme des populations par des promesses libérales qu'ils étaient tous également décidés à ne pas tenir, éprouvaient le même besoin de se fortifier contre les colères qu'ils prévoyaient. Le machiavélisme du vieux Metternich s'était chargé de constituer la Confédération de manière à en faire avant tout une machine de guerre des gouvernements contre les peuples, un ingénieux et solide instrument de réaction, dont il avait remis la direction suprême entre les mains de TAu* triche.

Les souverains les plus entêtés de leur droit divin, les plus convaincus des inconvénients de la liberté et des idées modernes, ressentent cependant une certaine pudeur à se déclarer supérieurs à l'univers. Ils comprennent dans une certaine mesure ce iquMl y a d'outrecuidance à faire de leur intelligence, en général bornée et mal cultivée, la règle et la limite de la perfection humaine. Malgré le dédain qu^ils aflectent pour les aspirations de leurs sujets et le mépris où ils sont habitués à tenir leur propre parole, quand il ne s'agit que d'engagements envers leurs peuples, ils éprouvent un certain soulagement à pouvoir dissimuler leur mauvaise foi sous des apparences plus honnêtes.

L'organisation de la Confédération Germanique leur rendait ce service. Le prince de Metternich, dans son zèle ardent contre la Révolution, avait compris deux choses essentielles : la première, qu'une réunion de princes se mettrait toujours facilement d'accord contre la liberté des peuples; la seconde, que le partage des responsabilités, en permettant à chacun d*eri rejeter le poids sur tous les autres et d'échapper awx dangers des luttes individuelles contre les aspiration^ locales, aurait pour eflet nécessaire d'assurer dans les délibérations communes Tadoption de^ mesures les plus rétrogrades et le triomphe définitif de la contre révolution.

Quant h la question de politique générale, il lui paraissait suffisant que la Confédération fCit tout entière subordonnée aux volontés de TAutriche. Il l'organisa en conséquence. La machine réussit adnoirablement à enrayer le progrès en AUeniagne. A cet égard le prince de Metternich n'eut qu'à se féliciter. Il avait pleinement atteint son but. Mais ce que n's^vait pas prévu cet esprit sans portée et uniquement préoccupé des résultats immédiats, c'est qne son ingénieuse combinaison devait avoir pour résultat final, après une applics^tion régulière de cinquante années, de soulever chez tous les esprits libéraux de l'Allemagne une haine violente contre TAutrlohe, et d'aboutir à la faire expulser violemment de cette Confédération dont elle avait voulu être Ta mattresse, pour s'en faire un instrument de corruption et de démoralisation générales. Quoi qu'en pensent les politi-

ques de la ruse ou de la force, Ti m moralité porte des fruits amers. Le mépris de la justice finit toujours par être chèrement payé.

Cette leçon aurait dû faire réfléchir M. de Bismarck. Il n'y vit qu'un encouragement à recommencer au profit de la Prusse TexploiLalion qui avait si mal réussi à l'Autriche. Le point était de s'y prendre plus habilement.

C'est l'histoire de cette reconstitution de TAUemagne que nous allons résumer dans les pages suivantes.

Le H juin 1866, l'Autriche avait déclaré au sein de la Diète Germanique, que « la Prusse, en envahissant le Holstein, placé sous l'administration de TAutriche, avait violé le traité conclu à Gastein le 14 mars 1865 et s'était fait justice elle-môme. En conséquence elle proposait, en vertu de l'article 19 de l'acte final de Vienne, l'intervention de la Confédération et la mobilisation immédiate de l'armée fédérale. » Cette motion ayant été adoptée le 14 juin, le représentant de la Prusse avait déclaré le traité d'alliance violé et annulé par ce vote, et avait forroulé les bases d'une nouvelle Confédération, à la formation de laquelle il invitait tous les États allemands, à l'exception de l'Autriche. Après quoi il avait déclaré ses fonctions terminées et avait quitté la séance. Le surlendemain, la Prusse avait envoyé à tous les gouvernements allemands l'invitation officielle de concourir à la constitution de cette Confédération nouvelle. Le 4 août elle avait soumis un projet d'alliance aux États qui avaient répondu à son appel du 16 juin, et le 13 août, un traité était conclu entre la Prusse d'une part, et de l'autre les Grands Duchés de Saxe-Weimar et d'Oldenbourg, les duchés de Brunswick, de Saxe-Altenbourg, de Saxe-Cobourg-Gotha et d'Anhalt, les principautés de Schwarzbourg-Sonderhausen, de Schwarzbourg-Rudolstadt, de Waldeck, de Reuss (ligne cadette), de Schaumbourg-Lippe et de Lippe, et les villes libres de Lubeck, Brome et Hambourg.

Parce traité, ces États formaient c une alliance offensive et défensive.pour le maintien de l'indépendance et de l'intégrité, ainsi que de la sûreté intérieure de leurs territoires respectifs, et dès ce moment ils s'engageaient

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à la défense commune de leurs possessions, qu'ils se garantissaient mutuellement par cette alliance. >

L'organisation de cette Confédération devait être fixée par une constitution fédérale, d'après les bases proposées par la Prusse, avant la guerre, les 9 avril et 11 mai 1866. En conséquence le commandement supérieur de toutes les forces militaires de la Confédération devait être remis au roi de Prusse. Les gouvernements des États alliés s'engageaient à procéder en même temps que la Prusse aux élections des députés appelés à voter cette Constitution fédérale, et à prendre pour base la loi électorale du 12 avril 1849. Cette base n^était autre que le suffrage universel et direct de tous les citoyens âgés de 25 ans. Enfin M. de Bismarck voulut que la durée de Talliance, jusqu'à la détermination définitive des nouvelles relations fédérales, fut fixée provisoirement à une seule année.

Le 21 août les grands duchés de Mecklembourg- Strélitz et de Mecklembourg-Schwerin accédèrent à ce traité, qui fut également signé le 3 septembre par le Grand-duché de Hesse, pour les parties de cet État situées au nord du Main, le 26 septembre par la Principauté de Reuss (ligne ainée), le 8 octobre par le duché de Saxe-Meiningen et enfin le 21 octobre par le royaume de Saxe.

C'était en tout 22 États qui allaient former la nouvelle Confédération du nord, sans compter les cinq États annexés et les deux parcelles de la Bavière et de la Hesse- Darmstadt incorporées à la Prusse.

Le duel séculaire de la Prusse et de l'Autriche de» vait finir de cette manière. Ce résultat était tellement dans la nécessité de la situation que Voltaire a pu le prédire un siècle avant qu'il ne s'accomplit : € La multiplicité des petits États, disait-il en parlant de l'Allemagne, sert à tenir la balance, jusqu'à ce qu'il se forme en Allemagne une puissance assez grande pour engloutir les autres. > M. Henri de Sybel écrivait en 1861 : « Aussi certainement que les fleuves coulent vers la mer, il se formera en Allemagne à c^té de l'Autriche, une fédération restreinte sous la direction de la Prusse. Pour y arriver, on aura recoure à tpus les moyens de la

persuasion et de la diplomatie, mais aussi à la guerre en cas de résistance. > Enfiq un membre du parlement anglais, M, Grant Duff affirmait dans ses Études sur la politique Européenne, publiées en 1866 avant la guerre, que la Prusse et l'Italie arriveraient fatalement à l'unité, par la paix ou par la guerre, que c même des victoires signalées de TAutriche ne pourraient changer le résultai final, parcequ'il est amené par la force des choses. »

C'est cette force des choses qui a fait le succès de M. de Bismarck. Reste à savoir s'il a tiré de ce secours tout ce qu'il pouvait donner pour la véritable grandeur de l'Allemagne.

L'idée de l'unité était bien vieille en Allemagne. On avait eu le temps de la retourner sous toutes ses faces, d'en examiner le fort et le faible, de choisir les moyens les plus propres à l'assurer. En 1848 à Francfort, en 1850 à Erfurt, on avait vu défiler tous les systèmes. Mais cela n'empêche pas qu^en 1866 on ne fût fort embarrassé. L'opinion publique était très-divisée. Et en effet, '^ ne faut se faire illusion, le problème de Tunité allemande était loin d'être chose simple et qui allât de soi.

En quoi consiste essentiellement l'organisation d'une confédération ? Dans la création d'un pouvoir central, qui placé au dessus des différents États, soit chargé de résoudre certaines questions qui échappent à la compétence de chacun des confédérés, et qui soit mora* lement et matériellement en situation de faire prévaloir l'intérêt général sur les égoïsmes particuliers. Il faut donc pour ' cela que chaque État soit disposé à se sou* mettre au pouvoir directeur. C'est là qu'est la difficulté.

Jusqu'alors on n'avait vu que des confédérations républicaines, en Suisse, dans les Pays-Bas, en Amérique. En Allemagne il s'agissait de confédérer des monarchies, et, qui plus est, des monarchies de droit divin, de subordonner à un organisme supérieur des organismes dont le caractère propre est de nier toute supériorité, de décider à obéir des puissances qui se croient investies par Dieu même du droit exclusif de commander, et qui n'existent que pour cette unique fonction. Si Ton songe de plus à la rivalité séculaire de rAutriche et de la

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Prusse, la difficulté s'accroît encore. Subordonner deux puissances rivales à un pouvoir central, en quelque sorte idéal, conventionnel, à une autorité morale, comme le demandait le Nationalverein^ c'était une pure utopie, Evidemment il était nécessaire que le pouvoir revêtu de la souveraineté fût réelj effectif, capable de se faire respecter et obéir par la force. Il fallait donc donner l'hégémonie soit à TAutriche soit à la Prusse, exiger que Tune des deux consentit à se soumettre à la suprématie de l'autre et à donner, par l'abandon d'une partie de ses forces, une garantie sérieuse de sa volonté de se sou* mettre en toute circonstance aux décisions de l'autorité fédérale. C'était une autre utopie non moins invraisemblable que la précédente. Il ne restait donc qu'une ressource : exclure de la combinaison Tune ou Fautre des deux grandes puissances. Cette solution s'imposait logiquement. Elle était en quelque sorte consacrée par le projet Dahlmann, par la Constitution de 1848. par le vote de l'assemblée des princes à Francfort, C'était celle que reproduisait le projet de M. de Bismarck.

Mais le système de l'hégémonie était -il conciliable avec le principe de la fédération? Dans une fédération véritable, le pouvoir exécutif doit s'appuyer sur le libre assentiment des confédérés, tandis que dans le système de l'hégémonie les petites monarchies sont obligées de se soumettre à la monarchie prépondérante. On ne pouvait guère espérer que cette soumission fût volontaire. Mais du moment que la force devait intervenir, il était « manifeste qu'il ne restait plus de fédération que le nom.

On avait beau dire que les attributions du pouvoir central ne s'étendraient qu'à certaines parties de l'organisme public, telles que la constitution de Tarmée, la direction des affaires étrangères. Dès qu'on venait à la pratique, on arrivait fatalement à englober les voies de communication, les relations commerciales, les monnaies, les poids, les mesures, la législation civile ellemême. La limite du particulier et du générai était tellement indécise et arbitraire, qu'il ne restait presque plus rien qui rentrât certainement dans les attributions propres à chaque Etat. Il en résultait que les ménagements et la modération qu'affectaient les partisans de

runion n'élaient aux yeux des particularistes qu'une simple hypocrisie.

Les difficultés résultant de la forme monarchique des Etats allemands devenaient plus manifestes à mesure qu'approchait le moment de les résoudre. Les plus intelligents en conclurent qu'il fallait commencer par supprimer l'obstacle en supprimant les monarques. Mais cette solution était trop hardie pour la grande majorité habituée par l'exemple des rois à subordonner l'utilité générale aux considérations dynastiques. Un grand nombre se résignaient tristement à renoncer à Tunité politique de l'Allemagne, puisqu'elle était impossible; tandis que les plus résolus, sans se laisser décourager, s'habituèrent peu à peu à l'idée qui leur paraissait le plus pratique, de recourir tout simplement à la force, de démolir les objections des particularistes à coups de canon, et, au nom de leur intérêt bien entendu, de les annexer solidement au royaume de Prusse, c ce boulevard de la liberté et de l'indépendance allemandes. » Ge plan avait réussi en Italie, pourquoi ne le réussirait-il pas en Allemagne ?

Ces unionistes à outrance n'oubliaient qu'un point, qui était le point essentiel, c'est qu'en Italie le particularisme n'était représenté que par une minorité infime, que les princes Italiens étaient presque tous des étrangers plus ou moins imposés par la conquête, et enfin et surtout que le Piémont, loin de s'annexer les populations italiennes, s'annexait bien plutôt lui-même à l'Italie. Cette différence, dont ne tenaient pas compte les Allemands, est pourtant ce qui a assuré le succès des efforts de M. de Cavour, et c'est ce qui, au point de vue de la valeur morale, place son œuvre infiniment au-dessus de celle de M. de Bismarck.

Personnellement le roi n'éprouvait aucune répugnance à s'annexer toute l'Allemagne, en dépit du droit divin de ses confrères en royauté. On sait môme qu'il y aurait ajouté très-volontiers la Bohème ou la Silésie autrichienne, sans trop sMnquiéter de savoir comment tout cela constituerait une Confédération allemande. L'unité lui suffisait sous sa forme la plus simple. Ce n'était pas sans peine que M. de Bismarck était parvenu à conteniç

cette ambition surexcitée par Sadowa. Rien ne met eti appétit comme la gloire. Mais M. de Bismark se préoccupait avant tout de son futur Parlement, et il ne se souciait pas d'augmenter les difficultés de sa tâche en y introduisant des éléments trop discordants. Sachant qu'il aurait à diriger, il ne lui suffirait pas, comme au roi, de prendre. Il fallait choisir. La chose était déjà suffisamment embarrassante par elle seule. En tout cas il était bien décidé à laisser le moins possible au hasard.

Dès le commencement, il chercha les moyens de garder entre ses mains tous les fils qui devaient faire mouvoir la future Confédération. Ne pouvant composer luimôme l'Assemblée Constituante, il prit soin de faire lui-même et d'avance la Constitution. Il importait de ne pas laisser ces têtes allemandes s'emporter à la recherche de la pierre philosophale. Un Allemand abandonné à lui-même est toujours dangereux. Il peut être mené par la logique à des extrémités imprévues.

Le plus sûr est de le bien envelopper de bandelettes- C'est ce qui fut fait.

D'abord les traités d'alliance furent conclus pour une seule année, et il fut stipulé que la Constitution votée par le Parlement devrait être acceptée par tous les parlements particuliers des Etats confédérés. De cette manière on ne laissait à la discussion que quelques semaines. De plus la Prusse se chargeait de fournir elle-même le texte à discuter. Elle en avait soigneusement écarté toutes les généralités qui auraient pu prêter à des dissertations prolongées. Pour surcroit de précautions les termes de la Constitution furent présentés préalablement aux plénipotentiaires des différents États. Plusieurs d'entre eux étaient occupés par les troupes prussiennes, les autres pouvaient l'être d'un moment à l'autre ; tous savaient que la Prusse n'était pas disposée à faire de concessions. Leur opposition ne pouvait donc être bien redoutable, et leur assentiment donnait à M. de Bismarck une force irrésistible dans la discussion qu'il aurait à soutenir devant le Parlement.

Le 15 décembre 1866 les plénipotentiaires des Etats qui devaient former la Confédération se réunirent à Ber-

lin SOUS la présidence de M. de Bismarck. Celui de Saxe manquait. Les difficultés entre la Saxe et la Prusse n'étaient pas encore aplanies. Mais le 16 décembre le roi Jean vint à Berlin pour faire une visite à son nouvel allié et bon frère Guillaume, et obtint qu*on lui laissât certains dehors d'indépendance. L'armée Saxonne devait former un corps à part, ayant son drapeau, son admi> nistration particulière et restait, en temps de paix, sur le territoire et sous le commandement du roi de Saxe. En temps de guerre seulement elle devait passer sous les ordres du président de la Confédération, qui se réservait de nommer le général en chef. Les autres généraux devaient être nommés par le roi après en avoir référé au président.

Une fois ces arrangements pris, les troupes prussiennes quittèrent le territoire de la Saxe, et son plénipotentiaire, M. de Friesen, prit part aux discussions engagées entre M. de Bismarck et les plénipotentiaires des autres États.

M. de Bismarck ouvrit la délibération en en exposant l'objet : € L'ancienne Confédération, dit-il, manquait en deux points le but qui lui était assigné : Elle ne donnait pas à ses membres la sécurité qu^elle leur promettait, et elle gênait le développement de la prospérité nationale par le maintien des anciennes frontières intérieures. Pour que la nouvelle Constitution ne présente ni ces lacunes ni ces dangers, il faut relier plus étroitement les Etats confédérés par l'institution d'une direction unique de leurs forces militaires et créer un organe commun de législation pour protéger les intérêts généraux de la nation. C'est à ce double besoin, généralement reconnu et affirmé dans les. traités des 18 et 21 août que répond le projet du gouvernement. Que ce projet impose en vue de Tutilité commune des restrictions à Tautonomie des différents États, c^est une nécessité qui a dû être prévue. L'indépendance illimitée à laquelle, dans la suite des temps, les diverses fractions du peuple allemand et les dynasties qui les gouvernaient ont borné leurs préoccupations, est précisément ce qui a produit l'impuissance politique à laquelle s'est trouvée condamnée une grande nation, faute d'une organisation

qui lui ait permis de prendre des résolutions véritable<r ment communes et par suite des préoccupations égoïstes qui dirigeaient chaque fraction de la patrie commune dans Tadministsaiion de leurs intérêts particuliers, sans égard pour ceux du voisin. De pareilles conditions constituaient un obstacle invincible au développement de certains intérêts qui ne peuvent trouver la sécurité nécessaire que dans la législation d'une grande agglomération nationale. La féconde institution de Zollverein elle-même n'a pas pu se soustraire à cet inconvénient, parce que en somme son efficacité sur la législation douanière était limitée, et qu'elle ne pouvait prendre de développement que de 12 en 12 ans, juste aux moments critiques où son existence même était en jeu. »

C'était parfaitement raisonner. Mais dans tout cela, ce que les plénipotentiaires voyaient le plus clairement, c'est qu'en leur imposant à eux tous les sacrifices, la Prusse gardait pour elle tous les avantages. Il est vrai que le roi Guillaume déclarait hautement que, pour son compte, il était prêt à se dévouer ainsi que son peuple au plus grand bien de TÂllemagne, et que si ce n'était pas déjà fait, c'était uniquement parce que la Providence, en faisant de la Prusse le plus puissant royaume de l'Allemagne, lui avait manifestement imposé l'obligation de se mettre k la tête de la Confédération. Les moyens et petits Etats ne comprenaient pas beaucoup que ce fût une raison suffisante pour leur enlever le peu qui leur restait, et ils le défendirent avec une énergie plaintive mais tenace que le triomphant chancelier n'avait pas prévue. Il y eut des séances orageuses. Les princes ne voulaient pas se laisser convaincre que « le plus grand bien de l'Allemagne » exigeât qu'ils devinssent les vassaux de la couronne de Prusse, et M. de Bismarck tenait à ce qu'ils se laissassent convaincre. On désirait de part et d'autre ne pas en venir aux arguments de faits, et les petits Etats l'ésistaient d'autant plus qu'ils pensaient que la Prusse, voulant se donner l'air d'organiser une Confédération, hésiterait, par pudeur^ avant de recourir à la menace. Le 23 décembre on n'avait pu s'entendre sur aucun point. La conférence se sépara jusqu'au 4 jan* vier 1867. Dans l'intervalle on trouva moyen d'agir sur

les divers gouvernemenls. On leur fit comprendre discrètement que s'ils s'imaginaient que la Prusse s'arrêterait devant leur opposition, par crainte du scandaie, ils se faisaient de singulières illusions. Ils comprirent à demi-mot et la seconde partie des conférences fut moins agitée. Le projet de M. de Bismarck fut adopté presque sans modification, mais en compensation, on permit aux plénipotentiaires de consigner sur un registre spécial leurs observations, plaintes et doléances.

Ce projet de Constitution se composait de quinze titres que nous allons analyser le plus sommairement possible ^

I. Territoire fédéral. Il se compose des territoires appartenant aux 22 États réunis en Confédération,

II. Législation fédérale. Les lois fédérales priment les lois particulières des États. Ceux-ci conservent leur autonomie législative, politique, excepté en ce qui concerne Torganisation militaire, la marine, Tindigénat, les impôts affectés aux dépenses fédérales, le droit pénal et commercial, les droits contractuels, la procédure civile, l'exécution des jugements, la propriété intellectuelle, les brevets d'invention, les douanes, le commerce, les banques, la représentation consulaire, les postes, les télégraphes, les chemins de fer, les routes, la navigation intérieure par voies communes à plusieurs États, les monnaies, les poids et mesures, la police sanitaire, les assurances, la légalisation des documents publics. Le pouvoir législatif est exercé par deux assemblées, le Conseil fédéral et le Parlement. L'accord des deux majorités des deux assemblées est nécessaire et suffisant pour la confection des lois fédérales. — En cas de divergence dans le Conseil fédéral sur des questions concernant l'organisation militaire et la marine de guerre, la voix de la présidence — qui appartient de droit à la Prusse — est prépondérante, lorsqu'elle se prononce pour le maintien des institutions existantes.

1. Cette analyse se rapporte non pas au projet tel qu'il fut présenté par M. de Bismarck, mais au texte même, tel qu'il fut adopté définitivement. Les différences d'ailleurs sont peu considérables, et nous les indiquons plus loin en passant en revue les débats du Reichstag constituant.