XL VIII INTRODUCTION

sur les objets d'utilité générale? Ce que Textrême privation n'obtient pas, une simple gêne ne saurait l'obtenir.

Est-ce à dire que la troisième incidence lî'ait jamais lieu ? Deux causes très-différentes peuvent la produire t 1° Texcès de la souffrance, qui pousse aux mesures de désespoir etréduit le nombre des travailleurs ; 2° l'abondance des capitaux et le développement dé Tesprit d'entreprise, qui font rechercher la main-d'œuvre. Mais ces causes n'agissent pas d'une manière immédiate. Il faut répéter ici ce que Turgot disait, il y a près d'un siècle : «Le journalier qui n'a que ses bras, le pauvre qui n'a point de travail, le vieillard, l'infirme, ne peuvent vivre sans payer l'impôt ; c'est une avance qu'il faut bien que les propriétaires leur remboursent ou en salaires ou en aumônes ; mais c'est uue avance du pauvre au riche dont l'attente est accompagnée de toutes les langueurs de la misère \ »

En résumé, une taxe de consommation équivaut pour l'ouvrier à un besoin de plus ; or, un besoin de plus, dans la lutte de l'ofïre et de la demande, c'est une dépendance de plus, c'est une infériorité. Cette infériorité peut être atténuée, comme toutes les autres, par Ténergie personnelle des travailleurs, par leur prévoyance, par leur entente momentanée ou durable (si la loi leur permet les réunions et les associations); mais elle ne disparaît entièrement que dans les cas exceptionnels où la rareté delà main-d'œuvre fait monter le prix du travail.

Quand la troisième incidence a lieu, il est rare qu'elle ne soit pas suivie d'une quatrième. L'augmentation des salaires amène une augmentation des profils et une hausse de prix sur les objets non soumis à la taxe, analogue à la hausse sur les objets taxés. On voit par là comment les octrois des villes peuvent atteindre d'une double manière les cultivateurs des campagnes : par la restriction de leurs débouchés et par le renchérissement des objets fabriqués qu'ils consomment.

De ces diverses incidences, il résulte que l'impôt de consommation peut être très-divisé, très-diffus ; il n'en résulte pas qu'il soit également réparti. D'abord, parce que ces incidences

* (ÏEuvres de Turgot, t. I, p. 413, éd. Guillaumin.

INTRODUCTION. XLIX

sont éventuelles, influencées par une multitude de circonstances variables, ce qui rend la répartition incertaine et précaire, tandis qu'elle devrait avoir, pour être égale, le caractère d'un fait constant et régulier; ensuite, parce que ces incidences attribuent à chaque contribuable une part indécise, que le calcul le plus minutieux ne peut déterminer même d'une manière approximative; enfin, parce que ces incidences ont pour effet de distribuer le fardeau en raison des besoins et non en raison des forces de chaque contribuable, ce qui est précisément Tinverse d'une répartition conforme à la justice.

Que si Ton s'en tient à l'incidence normale, celle qui frappe le consommateur de l'objet taxé, d'autres inégalités apparaissent.

Ces inégalités se rattachent toutes à une même cause : Timpossibilité de soumettre à un tarif uniforme tous les objets de consommation. Le plus grand effort qui ait été fait eu ce sens l'a été au moyen âge. Les oi deniers pour livre » grevaient tous les objets mis en vente, dans les campagnes comme dans les villes, d'un droit de tant pour 100 sur le prix. Le moindre de leurs inconvénients était d'exiger une surveillance très-étendue, par suite dispendieuse et arbitraire. Us étaient iniques en ce qu'ils frappaient à plusieurs reprises les mêmes denrées, et pesaient particulièrement sur le menu peuple qui n'achète pas en gros. Louis XI les supprima. On essaya maintes fois depuis de les .rétablir; mais ils excitèrent de tels soulèvements qu'on ne put jamais les faire durer. Si, au lieu de percevoir le droit sur la vente, on le perçoit sur la fabrication, on est obligé de le restreindre à un petit nombre d'objets, car on ne saurait contrôler toutes les opérations industrielles sans une armée innombrable d'employés, et la production agricole se prêterait encore moins que l'industrie proprement dite à un pareil régime. Si on perçoit le droit sous forme de péage aux portes d'une ville, au passage d'un fleuve ou d'une route, à la frontière d'une province ou du royaume, on ne peut atteindre qu'une partie des objets consommés : ceux qui circulent, et en proportion de leur circulation; il se trouve ainsi que certains consommateurs payent pour les autres et qu'ils payent

L INTRODUCTION

plus OU moins, d'après des circonstances tQut autres que l étendue de leur consomnriaiion.

Soit que l'on perçoive les droits ^u n^oipent de la fabrication, soit qu'on les perçoive au moineqt du pî)ssage, il est très- (lifficile de les percevoir en raison delà v'^leûf exacte de l'objet lî^yé. Les droits ad valçrem tendent toujours à se irjinsformer eu drpits spécifiques, et alors ils sont néce^sairernent inégaux, ç^r ûu «e liept pas compte dé la qualité; la quantité seule eçt Ift mesure de l'imposition. De là Timpôt prpgressif à rebonrs, en sens inverse qe la fortune et en ni$on directe de la pauvreté. On établira^ par exemple, une taxe de 20 francs sur chaque pièce de vin d'une contenance donnée; nue pièce de vin ordinaire payera 50 pour 100, 100 pour 100 de sa valeur; une pièce de vin fin ne paiera q\ie 10 pour 100, 5 pour 100, W WÇiins encore. On peut, il est vrai, procéder par catégories et tenir compte^ sinon de la qualité dan? chaque espèi^e, du inQJns du prix moyen de chaque espèce. Ainsi, on imposera le §el i^ç^m que le sucre, la bière inoin§ quç. le vin et le yip il^om que l'eau-de-vie, le§ étoffes de laine moins que (e^ étoffes de soie, la houille moinsi que le chavbpn de bois. On peut même quelquefois descendre un peu plus d^ns le détail et distinjfuer, par exemple, le degré de force de certaines substances : sucres^! sels, liqueurs spiritueuses, etc, ; ou encore constater la provenance et régler le tarif d'après la valeur que la. provenance fait présumer. Mais ce sont là des palliatifs plqt^çt que à<^^ r^mède^. La nature des choses paralyse ici les meilleures^ intentions, Le^ matières encombrantes supportent bien mieux que les ^ufres des droits élevés ; par leur masse, elles découragent la contrebande et se trouvent; partout et à chaque instant sous la majn du fisc. Or, les matières encombrantes sont précisément des objets de première nécessité, des denrées h l'usage du peuple. Les objets de luxe, au contraire, représentent, sous un petit volume, une valeur considérable ; et si on les taxe trop, ils se dérobçnt. On a pu pousser jusqu'^ 2,Q00pour iOO la taxe du sel; le dixième d'une pareille taxe serait impossible sur le sucre. On ipjpose sanç peine un droit de 600 pour 100 sur le tabac grossier ; on ne dépasse çuère le

INTRODUCTION. H

tau}( cl4 100 pour tOQ sur les fin^i cigares de la Havane. Une longue expérieuce atteste que le^ ta^es somptuaires vi'offcent qu'une iné4iocre resaource. Pau& aucuu budget w ne les voit figurer pour dçs sapâmes considérables. Le? grosses recettes proviennent toujours des consommations co(U9)unes,

Faut-il en conclure que le système des impôts de consommation, mauvais en lui«même, ne soit susceptible d'aucune amélioration, au point de vue de T égalité contributive? Ce serait aller trop loin.,

Ewtre les objets de luxe et les choses de première nécessité, ily {^ une masse considérable de marcbandisçs qui offrent une assiette suffisamment large pour la perception des droits fiscaux. Cette mas^e s'accroît sans cesse avec le progrès de Tindustriç et du bien-être. L,e fisc ptîUt suivre ce progrès, que\quefoii^ métne le devancer. Pès qu'un objet de lui^.ç entre dans ls( cnnsommaiion usuelle, la t^xe qu'il supporte devient plus productive. Cette taxe doit alors se subsii\tuer aux taxes auciennes grevant des objets qui répondent h dfes besoins plus impérieux. L'usage du vin dispense d'imposer le blé ; Tusage du sucre dispense d'imposer le sel ; l'usage du tabac permet de dégrever les boissons, tlette marche, indiquée par la raison, se retrouve dans Thistoire; mais elle n'y est sensible que si l'on observe de longues périodes, car des interruptions fâcheuses, de mî^lencoutreuses déviations et des mouvements rétrogrades viennent sans cesse la ralentir ou la troubler. Un procédé plu§ hardi consiste à, devancer le progrès, c'est-à-dire Jl le hâter en |e provoquant. Lorsqu'un objet se trouve sur la limitç qui sép^rç Vvsage restreint deTusage général, en diminuant les taxes qui le grèvent, on H fait franchir cettç limite, et alors il arrive que le fisc, en demandant moins, obtient davantage. L'idée est récente, et les applications qui en ont été faites avec succès en Angleterre ont jusqu'ici bien peu siiduit nos hommes d'Etat.

Il ne faut pas, d'ailleurs, se faire d'illusion sur la portée de ces réfprmes. EU^s peuvent servir à soulager le peuple dans une certaine mesure ; elles ne peuvent pas rétablir l'égalité contributive entre les diverses classes de la société. Quoi qu'on

tll INTRODUCTION.

fasse, on ne parviendra jamais à atteindre tous les objets de consommation en raison directe de leur valeur, et souvent, sans le vouloir, on les atteindra en raison inverse. Parviendrait-on à un tarif véritablement proportionnel que Timpôt serait encore inique, car il ne s'adresse qu'aux revenus dépensés et il néglige les revenus épargnés. Or, on se demande à quel titre l'épargne jouirait du bénéfice de l'immunité? La richesse épargnée n'est-elle pas, plus encore que la richesse en voie de consommation, une ressource disponible ? Ne sontelles pas toutes deux également protégées par l'Etat ? Si l'épargne rend des services à la société, la consommation reproductive en rend aussi. L'épargne forme les capitaux; la consommation reproductive les met en œuvre et les fait valoir; et comme on ne peut pas, en pratique, distinguer la consommation reproductive de la consommation improductive, rien ne justifie le privilège qui exempte l'épargne au préjudice de la consommation.

Les impôts sur les successions, et en général sur les acquisitions à litre gratuit, peuvent être considérés , à certains égards, comme un correctif des impôts de consommation, puisqu'ils atteignent exclusivement les biens non consommés. Ils ne sont susceptibles que d'une seule incidence; celte incidence frappe du même coup celui qui transmet et celui qui recueille. Quand ils ne sont pas exagérés, ils ne découragent point répargne, et s'ils sont établis sur l'actif net, après déduction des dettes, ils sont parfaitement équitables* L'inégalité qui en résulte, au profit de ceux qui vivent par leur travail personnel et au préjudice de ceux qui sont riches par le travail des autres, est une inégalité qui n'a rien ' de très-choquant en ellemême, qui se présente d'ailleurs très-rarement dans notre milieu social^ où les inégalités en sens inverse sont si nombreuses, et qui peut être facilement compensée par des impôts d'un autre genre.

Il n'en est pas de même des impôts sur les autres actes qui constituent la vie civile et commerciale, tels que les ventes, les échanges, les baux, les prêts, etc. La fréquence de ces actes

INTRODUCTION. hlU

ne correspond nullement à Timportance des fortunes. Il y a plus, c'est que certains actes, comnae les ventes en cas de faillite ou de déconfiture, révèlent un état de détresse ; l'impôt alors vient rendre plus étroite la gène de ractiritébesoigneuse, tandis qu'il laisse hors de ses atteintes Taisance d'une vie inac-tive. Quelquefois ces sortes d'impôts sont susceptibles de répercussion. Cela arrive lorsque les actes qu'ils grèvent se répètent très-iréquemment à propos du même objet ou d'objets analogues. On peut citer comme exemple le cas de spéculations très-actives sur les terrains, provoquées par de vastes démolitions et une augmentation rapide de population ; en ce cas, les droits perçus par le fisc ne retombent ni sur les vendeurs ni sur les acheteurs, mais sur les locataires. Les droits sur les effets de commerce nous offrent, à l'état permanent, le même phénomène. Ils sont rejetés par les commerçants sur les consommateurs. Ils équivalent ainsi à un impôt de consommation, mais à un impôt de consommation moins inégal que la plupart des impôts de ce genre, parce qu'il atteint le commerce entier en proportion des sommes engagées dans les opérations commerciales, et, par suite, toutes Jes consommations en proportion de leur valeur.

Pris dans leur ensemble, les impôts sur les actes ne sont pas au nombre de ceux qui frappent le plus durement les classes laborieuses. Ils atteignent ihégalement ceux qui possèdent, mais le plus souvent ils n'atteignent que ceux-là. Aussi, quoique très-impopulaires à leur origine, ils ont été maintenus en 1790 par la grande Constituante, h une époque où l'on se préoccupait beaucoup de l'égalité en toute chose. Leur abolition absolue, immédiate, ne serait pas, selon nous, un progrès; mais, sans les abolir, on pourrait les modérer, les simplifier; peut-être même conviendrait-il, par une série d'éliminations successives, de les restreindre peu à peu aux transmissions de biens à titre gratuit.

Nous arrivons maintenant aux impôts directs. Eu principe, ils répondent mieux que les impôts indirects à l'idée d'une Juste répartition des charges publiques. Les faits qui servent

Lit INTRODUCfflON.

de base aux Impôts indirects ne correspottdiéttlaut irèssolirces des contribuables que d'une manière confuse, incmàitte, intermittente, inct)tnplète : souvèttt Ib sont ett settâ inverse de la capacité contributive. Les impôts directs, âu éttntfàik'e, prennent leur point d'appui ^lir le fait Même dé là pbs&eSsiôU de certaines re^êources, c'est-h-^dirè àuf le fait qui justifie Texîsie^m deTimpôl et qut eu donne là mesuré. Tel est le pHttcJpe théorique t tïi'm H faut avouer qu'iônlre la théorie et lâ pratiqué, il y a toujours un écart coOifdërable» Lâ qttestiôtt est de sâvtiir jusqu'à quel point cet écart compromet le principe.

L'impôt direct peut être inégal par riniuffisântt'. ou par Tincenitude de son assiette*

S'il embrasse tous les revenus» et qu'il ne soit pa* exjîes^îf, aucune répercussion ne peut atoir lieu i car, le même obsihcîé se présetitaot partout â la fois, nul ne songe à n^odifier Tétât dé chôsoii qui résulte du jeu naturel des lois économlquesi Quand l'impôt est excessif, il peut y avoir émigfation de capi^ tâUx au dehors^ et par ^uite^ à l'intérieur^ une haUsstâ du taut de l'intérêt au préjudice des producteurs et des consomma-^itMm mais cetlo hypothèse se réalise trèfe-raremefti.Uu impôt général sur tous les revenus excite h un tel point la susceptible llté dés coi^tribuàblëi qu'il est toujours renfermé d&ns des limites assez étt^ôttes. L'andentie monarchie, malgré les près-»sants besoins de ses finances , ne put dépasser la limité de trois vingtièmes, c'est-6-diré de 13 pour lOO.

Si l'impôt n'embrasse pas tous les revenus, la répercussion est fréquente : on fait etïbrt pour rétablir Téquilibre, les tapi-» tâUx se portent dans la direction oîi Ils rencontrent le moins dé taxes, et les industries surchargées ne se maintiennent qu*en rejetant une part du fardeau qui leur incombé. Cepett^* dant, même dans ce cas, la répercussion n*a pas toujours Heu, parce qu'il y à des industries qu'on n'abandonne qu'È la der^ nière extrémité. Telle est l'industrie agricole. Lâ Valeur d'un fonds rural sera dépréciée par un impôt foncier permanent; le fonds lui- même ne sera abandonné et la KiUlture restreinte que si l'impôt est assei lourd pour détruire le bénéfice de Tëxploi* tatîon. lin pareil abandon n*est pas impossible ,^ on énpêttt

INTftODUCTtoK. LV

dter quelques exemples sous la monarchie absolue ei i l'époque du régime féodal; mais, pour le trouver réalisé dans de grandes projportiotis, Il faut remonter jusqu'au derhier Siècle de la décadence romaine. On t)eut donc dire qu'en géhérâl l'impôt foncier, iriéme assez élevé, ne provoque pas l'abandon des forids iru^aux, qu'il lie diminue pas Tlmportance dés cultures, et que, dès lors, il reste tout entier à la charge du pi'opriétairé. Seiileftierit, il importe de ne pas confondre un îmt)ôt fixe sur la terfé ùveié Un \ta\t6\ qui suit les Variations du revenu agricole. Ce dernier est, en réalité, un impôt sur les éaj^itauit consacré* àl'âgricultUré.S'il est liniqui?, s'il h'éSt pas contrebalartcé pal^ liné lâXe ëqulvalehte silt* d*àtllrèîî brahchèà dô l'activité humaiiliî, il détourne lès capîtaUk de là terre , il rend là terre moins féCbnde, fet il lé'rid, àèit 5 feirfe hàUsàéi*, Éolt S empêcher de baisser lè)4 pl*oduUS agricoles.

Quand l'itapôl difect est rêpei-cUié, H êqUîvâUt à UU impftl de cottsômhi&tton : par rihiermédUirfe des pMpriêtâlfeS ëi des ftfrtnîers, des bâpitall&t^s el des ftbHcâhts, U atteint lés ton^ sommateurs. Il lui reste cependant un avantage Sulfleii Irîipôl^ de (ît)nsomi.naUon ordirtâires, (i'ëfet ijuMl ne peut \mi\h être progressif a rébutiN ; il i^éntrt dàn* les frais gértéMUk d'ci-^ plôitrttlon^ et il MËltiînbe SUr tihaqué prbdUit, en prdportiott dé sa valeur. Les objets de luxe, pris isolément, ëchâppfent JJlU* fàcilemëht & rimpOt qûë lés objets d'uti Usé^e tomittbh; les profits né sôht pas plus flifflcileà à Cottstàtèf dfems Un cas i\\it dahë rauire. Il est possible que léS locataires pàyëttt, en flefi^ nitive, tout oU pttrtié de TiWpôt Suif les'm&îSflrtS* niais le Ibcà'taire d'un appafleoiem de 600 flânes pâterà sUt* le ttiéme pléd quiK le lôtàialM d'UD appanettlfent de éiOOO MM^ : SOtrdUcs, si c6 dernier pajfe 800 francs^ 100 frâttts s'il payé i ,Ô00îratt\;s; dé MfRé, teiui qui achète une év^ i^enàbôursefH péur-ett'e âU fâbHcSitil la taxe établie sur le% pfbfits ibdttâtrièlsi Ifiâis Ib tant pour lOO ajouté au )irix Me sera pas pltib Stevé ^t^v» Utië étoffe de eotbn que poui* une étoffé de soie.

Alâsi, q«iand TimpAt direct est partiel, il est néeêSSairettiëfit inégal, et son inégalité peut tire Utténuée, IfiaiS lion bfRicéé, par la t^percdssion. (j^und il est g«iér^l, V^\M de sbn as-

LVI INTRODUCTION

siette ne peut être troublée par la répercussion. Mais il ne suffit pas que la base soit large, il faut encore qu'elle ne soit pas incertaine et, pour qu'elle ne soit pas incertaine^ il faut que les ressources des contribuables aient été au préalable constatées d'une manière exacte. L'exactitude des constatations est donc la condition essentielle de l'égalité de l'impôt direct.

Les moyens de constatation sont très-divers. Nous en indiquerons cinq, qui sont les plus usités et qui se combinent souvent entre eux :

1** Le cadastre, c'est-à-dire la description des biens imposables. Une fois établi, il a l'avantage de fournir une règle fixe aux répartiteurs; mais il est trop dispendieux pour éire renouvelé souvent et méme'pour être établi partout à la fois dans un pays d'une grande étendue; d'où le double défaut de ne pas donner des résultats suffisamment uniformes et de ne pas suivre d'assez près les changements qae le temps introduit dans la valeur des propriétés. Il n'est, d'ailleurs, applicable qu'aux fonds de terre.

Quelquefois, comme à l'époque romaine, le cadastre est complété par un recensement qui constate l'état des constructions, le nombre des travailleurs, des bestiaux et des instruments de culture.

2® Les actes publics, tels que ventes, baux, prêts hypothécaires, constitutions de sociétés, inventaires, etc. Ces actes sont très-précieux, et souvent ils précisent avec une exactitude parfaite les ressources des contribuables; mais, quelle que soit leur portée, ils ne peuvent tout embrasser.

3** Les déclarations individuelles des contribuables. Elles sont particulièrement utiles quand il s'agit de constater les revenus commerciaux et industriels : les commerçants et les fabricants, suspendus entre la crainte de payer un impôt trop élevé et la crainte de compromettre leur crédit, ont le plus souvent intérêt à être sincères. Ces déclarations, du reste, sont presque toujours soumises à un contrôle et, en cas de fraude évidente, des pénalités sont édictées.

4** Les enquêtes administratives, c'est-à-dire les évaluations

INTRODUCTION. tVII

faites d*après les témoignages d'un groupe de contribuables, témoignages que les agents du pouvoir se réservent d'apprécier.

5° Les présomptions tirées de certains signes extérieurs, tels que chevaux et voitures, livrées, domestiques ; portes et fenêtres ; ouvriers, machines et métiers employés dans une industrie; valeur localive des habitations, etc. Ce dernier moyen a l'inconvénient de faire connaître la dépense plutôt que le revenu. Cependant, quand il s*agit d'une dépense comme celle du loyer, qui est presque toujours en rapport avec la position sociale de Tindividu, on peut admettre que le signe apparent correspond assez exactement à la réalité.

De ces cinq moyens, l'ancien régime ne pratiqua guère que le troisième et le quatrième ; le quatrième surtout, celui de tous qui laisse à l'arbitraire la plus grande marge.

Les résultats furent déplorables. Les requêtes des États généraux et provinciaux, les remontrances des parlements, les écrits des publicistes, la correspondance des ministres, les mémoires des contemporains sont d'accord pour attester l'inégale répartition de l'impôt direct depuis le moyen âge jusqu'en 1 789, Les nombreuses ordonnances rendues au sujet des tailles, à des intervalles irès-rapprochés, confirment ces témoignages et mettent à nu la plaie qu'elles prétendent guérir. Charles V et Louis Xn, plus tard Sully et Colberl, déployèrent la plus grande énergie pour réformer le mal; ils ne parvinrent qu'à l'atténuer pour un temps plus ou moins long. De tous les documents, il ressort un fait qui est une des hontes de notre histoire : la surcharge constante du pauvre en faveur du riche. Non-seulement il y avait des classes entières qui, en vertu des institutions politiques, étaient exemptes de tailles, mais l'iniquité se continuait jusqu'au sein des taillables, et le riche roturier rejetait encore une part de son fardeau sur le petit propriétaire dépourvu d'influence ou de protection.

Il ne faudrait pas, toutefois, tirer de ce fait des conclusions exagérées. De ce que l'impôt n'était pas exactement proportionnel, il ne faudrait pas en conclure qu'il ne fût nullement proportionnel. Le riche payait moins que sa part contiibutive, mais il payait plus que le pauvre. Et la preuve, c'est Tempres-

LTIII INTRODDCTtOiî.

scmétît avec lequel on achetait, dèfe qil*on le pouvait, un privilège dMknittunité. Nous ne Voyons pas tju'à aucunie époque, quelle tju'aît été la vivacité des plaintes, rimpôt direct ait abouti, totûtne les glabelles et comme la plupart des impôts de côriisommàtion largement prod\ictifs, à Une capitatibn pure et siknple oU à urt impôt progressif h Rebours. Si l'on se rétèt*e alix tableaux quie Uotts avons présentés (p. xxiv et xtv) sut là prédominance de l'impôt direct et réciproquement, oii trouvera que, de 1862 à 1695, Hmpôl indireci prédominé dans Une proportion moyenne qui peut être fixée approximativeiUelit à 50 pour 100. Pe 1715 à 1774 (c'est-à-dire pendant le règne diè Louis XV), là prédo'rtiinîHice de l'iUipôt itiditect ^e téduit à 10 pour 100 tout aU plus; il y à à peu près éduillbre Dé 1662 à 1695, les tailles étaient à leUr chiffre le plus bas, et il n'y aVait encore ni capitatlon, ni dixièmes, rtl vingilèUifes. De 1715 à 1774, les tailles furent augmentée^ dans une assez forte mè^ sûre, et aux tailles Venaient se joindre la ciapitation et les ving* tièUies, sans compter les corvées, qui prirent ialofs Une trèsgrande extension. Il semble que lés populations ruràlés, plUs gravement atteintes que les autres par 1 impôt dii*ect, aient dû souffrir beaucoup plus dans la sécOridé péHodé qUe dàtts la preiiiière. C'est le contraire qui arrive, et lioUls en trôu^bUfe utt sigtH^ non équivoque dans les chiffrés qlii cortslâteni la VeUté volontaire du sel. On éait que la consommation dU sel efet uUe dé celles qui contribuent lé plus àU biett-être du paysâtt. Ot, là Vente dU ^el, quf, en 1664, était de 7,886 UiUids, reste stàliônnaire soUs Colbert, pUià, après une légèfé augnaeuiâlîon, descend à 6,954 iiiuids en 1691, et ne femonte qu'à 7,559 eU 1B97. Sous Louis XV, lé tîhiffre de la VëUté passe dé 1,S10 muids en i7l5 à 1S,313 en 1774; elle augmente dartià dîJUs la i^fopOrlioU de 82 pour 100. QUelqUe tmiiplexe que soit Tensemblé deis CaUseS qUi oUt produit Uiiè plUS gi^àhdt* âisahce au dix -huitième islècle, il est certain qU'ûri |)àt'eil pfogrès eût été i'rhpossible en présence d'un Impôt àlrefct ti*ès-élevém assez inégal pour équivaloi^ à une éapitàliôU fixe.

Que si l'on consulte lés répugnances des lôoMtKbUâblés, ntt

INtRODUCtIÔN. Lit

verra que les dixièmes et les vingtièmes ont exôitë beaucoup plus de plaintes parmi les privilégiés , ali sein de là haute magistrature et de ta Hche bourgeoisie, que dans les classés inférieures. Même les tailles ont été supportées dahs toutes lès campagnes, tandis que la gabelle ne Ta jamais été datts ceN taines provinces, et que l'imposition sur les ventes, à partir de* temps modernes, né put prendre racine dans aucune partie du royaume. Aussi, ert mWembre 1789, quand le marqilis dé Monlesquiou, au nom du comité des finances, dénonçait à TÀssemblèe nationale les impôts ^u'il était urgent d'abolir tout de suite, il ne citait parmi eux Ui les viUgtiëknes, Ui même les tailles. <t Nous nous hâtons (disait-il) d'effacef dès il présent de la liste des revenus de l'Étal lés impôts que la voix des peUpléis, celle des siècles et les Cahiers précurseurs de vos décrets ont proscHts. La gabelle, les aides et lé» dM)its r'éset^Vés doivent cesset d'exislei* à Tinstant marqué pat* vot^e sagesse pouf notfe régènéi'ation *. »

L'inégalité de l'impôt dii^fect, sôUS TafaCien régitne, ainsi réduite à sa juste mfesui^, il fèsteraft à diàcernel» datts cette ittégîalité !â part fc[ui reviertt à là hàtutè iflême de l'irtipôt et celle qui tôst imputable à l'organisation deS pouvoirs f)Ublîcs. Gë point délicat exigerait uUe longue étude, que tlbUi^ ne pbU* voUs entreprendre ici. Nous noUs contenterons dé î^aJJjpelef lés obstacles qai s'opt)Osaient jïlorà à uUe jUàte i*ét>anitioh ': l'at*bilraifë administratif, la difficulté déà t^écoUrs, rimpôssibilitê au contrôle, le défaut de gat'antie contre les abUs, en uU mot, Tàbsencé de la liberté, sans lai]uelle il ne àaûfàity tirait d'brdt^è véritable i

Depuis la Révolution, un giCand progrès s'éSl àceômpli. 0* Hé peut plus dire que le pauvre soit surchargé en faVëufr dà Hché. La base de Titopôt difect feil devenue plUïi Ct^hàlrië; mais Ce qu'elle a gagné en lâolidité, elle t'a përdU en étèi^dué. Lés irevenus mobiliers, qui ont acquis de nos joUfi Une M grande importance^ échappent presque coknplétëtlii^nt Aux ë^t^-

* Voir tiisioire pàrlàhèntaire âe ta Irévoluiion françàiie, par Ôuchez et Rôtt*, t. m, p. 3T0.

LX INTRODUCTION

gences du fisc. II y a là des lacunes qu'un gouvernement sin« cèrement démocratique devrait combler.

Le perfectionnement et, par suite, le développement de l'impôt direct serait favorisé, à coup sûr, par une des tendances les plus manifestes de la civilisation démocratique. Je veux parler de cette tendance qui nous porte, en toute chose, vers une publicité de plus en plus grande. Autrefois le secret paraissait être de l'essence même des affaires gouvernementales. C'était le grand argument invoqué parles théoriciens du pouvoir absolu. Les opérations financières surtout devaient être dérobées aux regards des profanes. De Ih, l'émotion si vive causée par le compte rendu de Necker en 1781 . Le clergé tenait au secret de ses biens comme l'État au secret de ses finances. Les compagnies commerciales et industrielles établies par l'autorité administrative agissaient dans Tombre. La noblesse cachait avec non moins de zèle l'état de ses affaires. Il faut entendre, dans Saint-Simon, les cris de douleur qu'elle poussa quand elle put craindre que le voile dont elle se couvrait ne fat déchiré par l'établissement de la capitation en 1695. La justice procédait à huis clos; les hypothèques étaient occultes; les mariages fréquemment secrets. La presse périodique existait à peine et n'était pas libre. La société tout entière était enveloppée de ténèbres. Aujourd'hui ces ténèbres ont été, sinon dissipées^ du moins très-sensiblement éclaircies. L-applicatîon du système représentatif a mis au grand jour les affaires de l'État. La publicité des audiences judiciaires, la publicité des hypothèques, la publicité des mariages et, à partir de 1850, celle des contrats de mariage, ont été instituées. La presse périodique est devenue une des puissances de l'esprit humain ; elle est une menace permanente pour les abus et un foyer perpétuel d'expansion pour les idées. Même mutilée et asservie, elle fait trembler tous ceux qui ont intérêt à cacher leurs actes ou à empêcher qu'on ne les discute. Quand elle ne peut pas discuter, elle raconte; quand elle ne peut pas raconter, elle insinue; quand elle ne peut pas insinuer, elle se tait, et son silence même est significatif. La publicité a pénétré jusque dans le domaine des affaires industrielles et commer-

INTRODUCTION. LXl

ciales, jusque dans le domaine du crédit, par les bulletins de la bourse, par les mercuriales des marchés, par les enquêtes, par les bilans des banques et des sociétés de toute sorte qui, réunissant à la fois d'immenses capitaux et de nombreux actionnaires ou commanditaires, se trouvent sans cesse dans la dépendance et sous la surveillance du public. Elle y pénétrera plus encore par les sociétés coopératives, qui commencent à peine et qui déjà se propagent avec une vigueur pleine de promesses. De plus en plus, on comprend que la publicité est tout à la fois le contre-poids naturel et la garantie nécessaire de la liberté. C'est elle qui, dans la sphère des intérêts politiques et économiques, rend possible l'application des principes de justice et d'égalité. Elle est dans l'ordre social ce que la lumière est dans Tordre physique : elle éclaire et vivifie.

XI. — L^impôt dans ses reports avec les libertés individuelles.

Nous avons vu qu'il n'y a pas d'impôt qui ne soit inégal dans une certaine mesure; il n'y a pas non plus d'impôt qui ne gène en quelque manière la liberté individuelle. L'impôt volontaire est une chimère. On décore quelquefois de ce titre les taxes de consommation; on est libre, en effet, de ne pas les acquitter, à condition de ne pas consommer, c'est-à-dire à condition de ne pas vivre; mais on est libre aussi de ne pas ac- ([uitter l'impôt direct, à condition de ne pas posséder. La liberté de s'abstenir est une liberté dérisoire,^ parce que, de toiites les nécessités, la plus cruelle est précisément l'abstention.

Pour rendre l'impôt volontaire, on a proposé de Tassimiler à un contrat et de le soumettre soit aux règles de l'assurance, soit aux règles de l'échange. Cette assimilation, séduisante au premier abord, ne résiste pas à un examen attentif. Si l'assurance est obligatoire, quel avantage a-t-elle sur l'impôt? L'évaluation des biens assurés ne sera pas plus facile que l'évaluation des biens imposés. Le mot est changé, la chose subsiste.

LXy INTRODUCTION.

Il n'y aursi pas une diffît^ult^ de mom et il y en aura une de plus, difficulté immeuse, qui consiste à apprécier l'étendue deç risques contre lesquels chaque citoyen doit être assuré. Si l'assurance n>st pas obUçatoire, elle pourra ^tre refusée, et dèç lors il y aura dans la société des hommes non assurés contre les risques sociaux, c'est-à-dire des hommes privés de toute protection, dépourvus de toute sécurité, m.i^ au ban de fhumanité. Ce serait le retour à Tétat sauvage. Quant aux règles de l'échange, comment les appliquer ici? L'État peut bien, sans doute, déterminer le prix de certains services qu'il rend aux individus; il peut fairç payer Tubage des roules qu'il construit, des écoles qu'il fonde, des tribunaux quMliusti^ue ; il le peut, et il le fait souvent; nr^ais le prix de ces services, n'étant pas librement discuté, ne peut être considéré coipme le résultat d'un échange. Il y a plus, c'est que la gratuité de ces services, totale ou partielle, sera, dans bien des cas, conforme à l'intérêt général; plus encore, c'est que les service? les plus importants, les plus essentiels, se dérobent à la fixation d'un prix. Tels sont les services qui se rapportent à l'honneur, à la sécurité, au crédit d'une nation. L'acquittement de la dette publique, l'entretiendes forceft militaires, Vétablisseuient de la police et delà justice cri* minelle sont des dépenses qui intéressent tous les citoyens, sans qu'il soit possible d*évaluer pour quelle part chacun d'eux y est intéressé. On peut étendre plus ou moins le eercle des dépenses de ce genre, selon le degré d'intensité que l'on croit convenable de donner au lien social ; mais on ne peut pas changer leur caractère, Ce sont des dépenses solidaires qui doivent être acquittées solidairen^ent, Chacun en profite selon ses besoins et cb^çun les paye selon ses ressources. L'impôt a été et est encore bien des fois un abus de la force. De plus en plus, il doit ^t^e l'expression de la solidarité nationale; il ne saurait être, comme la propriété, réimpression de la liberté individuelle : il ^ pour but fiï^l d^ U garantir, mais, pour la garantir, il la restreint,

S'il n'existe pas d'ipipôt volontaire, il y a des impôts qui iuQuent plus pu moins que d'autres sur nos volontés, sur nos besoins, sur nos actes, 3ur les diverses manifestations de no-

INTBODUCÇION. Ï.XHI

tre individualilé. Sous ce rîipport, les impôts directs sont préférables, parce qu'ils tendent vers Tunité etl^ simplicité et quç, diminuant toutes les ressources des contribuables, quelle qu'ep soit la nature, d^us la même proportion, ils laissent libre renaploi de ces ressources. Les impôts indirects, au contraire, tendent toujours vers la multiplicité et la variété ; ils interviennent à chaque ijistaut dans la vie quotidienne ; ils ne diminuent pas seulement nos moyens d'action, ils les dirigent, ou plutôt ils faussent leur direction naturelle, car ils n*alteig|içut les ressources que par l'intermédiaire des actes, et ils n'arrivent jamais à équilibrer les charges publiques de telle manière qu'au poiiJt de vue fiscal, il soit indifférent de choisir tel ou tçl mode d'activité» l«'iippôt direct est donc, dans un certain sens, un instrument d'émancipation individqelle, mais à deux conditions qu'il importe de relever : la première, c'est que l'individu, en échange d'une liberté plus grande, consente à unq plus grande publicité ; la seconde, c'est que le pouvçir chargé de la perception ?oit sérieusement contrôlé et efficace^ mçnt contenu, car entre les mains du despotisme^ riwpôt (Jirept dégénère en inslrunient d'oppression, 11 ne faut pas oublier que, sous J^ouis XIV et Louis XV, il a servi, hélas ! bien souvent à aggraver l€| sor( des populations protestantes re^té^s fidèles h leur foi.

> Xn. — Recouvrement de.rimpôt.

Sans épuiser la matière, nous avons cru devoir étudier avec quelque insistance les principales questions relatives à l*assiette de l'impôt. Elles méritaient une attention particulière, car elles sont d'un intérêt toujours actuel.

Les questions relatives au recouvrement, c'est-à-dire au mode de perception et au mode de payement, ne nous arrêteront pas'aussi longtemps. Presque toutes peuvent être considérées aujourd'hui comme résolues par l'expérience.

Le payement en nature, très-fréquent sous l'empire romain

LXIV INTRODUCTION

et SOUS le régime féodal, puis de plus en plus restreint, se perpétua jusqu'en 1789 par les dîmes ecclésiastiques et les corvées. En 1697, Vauban avait proposé de rétablir sur une vaste échelle. Pâris-Duverney tenla Tépreuve en 1725, mais il échoua. Les prestations exigées dans les communes rurales, pour les chemins vicinaux, sont les seuls vestiges du payement en nature qui subsistent encore dans notre pays.. C'est aussi le seul cas où Ton conteste les avantages du payement en espèces.

On ne conteste guère non plus les avantages de la perception directe parles agents de TÉiat. Personne ne songe à revenir au système des impositions affermées. Si, par hasard, ou y songeait, il suffirait d'un simple coup d'œil rétrospectif pour se convaincre des monstrueux abus de ce syslème. A plus forte raison doit-on repousser ces intermédiaires bien autrement funestes qu'on appelait officiers du roi et qui, munis, en effet, moyennant finance, d'un titre officiel, jetaient le trouble dans toutes les transactions et rançonnaient le commerce à tout propos : jurés vendeurs et contrôleurs de vins, jurés déchargeurs, rouleurs, chargeurs et jaugeurs, jurés cribleurs de blé, jurés auneurs de toile, mesureurs de charbon, botteleurs de foin, essayeurs de beurre salé, contrôleurs courtiers de la vente de la volaille et du gibier, inspecteurs et commissaires visiteurs des draps, contrôleurs des bans de mariages, etc. « Ces extravagances font rire aujourd'hui, mais alors elles faisaient pleurer *, »

Le système des fermes ne s'appliquait qu'aux taxes sur les marchandises et sur les actes. Quant aux offices, ils intervenaient partout, avec cette différence cependant que les officiers chargés de percevoir les impôts directs restaient toujours les agents du Trésor ; ils n'étaient pas propriétaires de la taxe, comme les officiers des ports et des marchés ; ils prélevaient seulement un droit accessoire et versaient le principal dans les caisses de l'État.

Des intermédiaires d'une tout autre nature étaient souvent

* Voltaire, Siècle de Louis XIV, chap. xxx.

INTRODUCTION. LXV

employés pour la perception des impôts directs : pour les tailles des pays d'États, les délégués des États ; pour les subventions extraordinaires des villes, les corps municipaux ; pour le «don gratuit » du clergé, les représentants de l'ordre ecclésiastique. L'emploi de ces intermédiaires serait incompatible avec les principes de notre organisation sociale ; même soas l'ancien régime, il avait l'inconvénient d'augmenter Tinégalité des charges communes, mais il facilitait singulièrement la perception et la rendait beaucoup moins vexatoire. Quelquefois, il amenait des résultats qui se recommandent à l'historien par leur originalité : par exemple, l'établissement d'un véritable impôt progressif au sein du clergé, impôt voté par l'assemblée de 1755 et continué jusqu'en 1789.

Le côté par où la perception de l'impôt dans le passé nous intéresse le plus aujourd'hui est le côté par où elle touche de plus près à la répartition. Je veux parler des frais qu'elle occasionne. Les frais de perception dépendent en effet très-étroitement de la manière dont l'impôt est réparti. Malheureusement, il n'est pas toujours possible de les constater. Il est rare qu'on arrive à rassembler tous les éléments d'appréciation et, quand on les a rassemblés, on trouve qu'ils sont susceptibles de combinaisons diverses qui ont chacune des avantages et des défauts particuliers. Cependant, du milieu de ces incertitudes, il se dégage un certain nombre de faits positifs. Les chiffres varient, mais le rapport dès chiffres entre eux est assez constant pour ne laisser aucun doute sur des points d'une très-haute importance.

Prenons, par exemple, les frais de perception en 1786.

D'après le Dictionnaire de V Encyclopédie ^j ils seraient de 10,56 pour 100. Necker les évalue à 10,80 '. M. de Chabrol (rapprochant le compte rendu par Necker le 1®' mai 1789, de l'état arrêté par le comité des contributions publiques de TAssemblée constituante) les porte à 13,96 3.

Si on examine le détail, on trouve pour les tailles, ving-

* Finances, y^ Revenu,

* Administration desfinances^ chap. ni.

' Rapport au roi en 1830, cité par M. de Parieu^ I^ p. 109.

tXVI JMTRODUCnON.

iiènuss «t autres imposons direetes : 6,05 pour 100 dâi|6 le premier document, 6 pour 100 dans le second et 5,70 dans le troisième ; — pour le domaine (dont les revenus se composaient en grande pariie de taxes analogues à notre timbre et enregisuemefU) : 10,38, 12,02 et 10,71 pour 100; -- pour les impôts M consommation (aides, gabelles, douanes, entrées^ etc.) : UM, 14^00 et $0 pour 100.

Quels que soie^t les chiffres qu'on adopte, il est dair qu'en 1786 les itfipAts de eonsommiition étaient de beaucoup les plus disfendieuxc comparés aux impositions directes, ils coAtaieat au minimum plus du double et au maximum un peu moins dii quadruple.

Prenons maintenant une époque plus réeenle : les années 1A53 et 1354. Des résultats analogues se présentent.

M» de Paristt ^ indique, pour l'ensemble des revenus en 1665, ie taux moyen de iO pour 100 ; -^ dont 4,40 pour les eontributions<Ureetes; 4,S0 pour Tenregistrement, le timbre H l«s domaines ; ll,tlO pour les boissons et droits dirers ; i7>70pour les d4)uanes et sels.

Mp Ponthier de Chamaillard^ indique une moyenne générale de 14,36 pour 100 ; — dont 7,65 pour les contributions direetes'; 4,87 pour le timbre et Tenregistrement; 43,95 pour les boissons et droits divers ; Si ,3& pour les douanes.

Ajoutons, comme renseignement complémentaire, que le produit brut des octrois éuit estimé en 1864 à 157 millions dont 16 millions de frais^ c'est-à-dire 10,19 pour lOOV

On ▼Ditqu'ini epcore les impôts de consommation sont plus onéreux que les impôts directs dans une proportion q^i varie nntre le double et le quadruple. Les impôts sur les actes seuls rivalisent avec tes contributions directes et tendent même vers un chiffre inférieur.

• Journal des Économistes ^ numéro de mai 1858. •

' Il ajoute aux frais annuels de perception 7 millions, représentant

rintérêt d'une somme de 140 millions dépensée pour le cadÂsItn. ^ Voir Moniteur du 27 mai iS#4, disooun de M. Glais-Bizoin «t ré*

ponse de M. O'iQuin, rapporteur de la oomsiission du budgf»t.

IHTRODOOTION. MVH

It Mt ciituto qtt'uui? nation qui aurait le courage de renoncer aux vJieuK errements, pour adopter un système fiscal plus simple etplus jusie, réaliserait sur son budget une économie eonsi- (bériblâi puisqu'elle réduiraitde moitié ses frais de perception. Sur uiigrAS budget, eamme le budget actuel de la France, ce serait «me écmpïm à' me centaine de millions ^

XIII. — Montant de nmpôt. — Recettes et dépenses ordinaljres et extraordinaires.

toil4p§Pd4^Amettt,4Qs questions de r^pirtition et de pereeptio9, fl y a un point qui doit sans ces&e préoccuper Tbiomme d'Ébil;, p^ricis qu'il touebe au vif rionérét des poutribuables : c'est le mont^ni M>tal de TipipOt ou plaiAt Tensemble des re.çette^ fiscales, car, k Texceptiofi des revenus du domaine, depuis longtemps rédiiits à ^e somme mirâme, toutes les re-^ cettes du fisc, sous quelque nom qu'on les déguise, aboutissent k rimpôt. Il ne s'agit plus du guomodo ; il s'agit du quantun^,

Pour déterminer ce quantum, il faut tenir compte de iom éUsf^nis : les besoins du pouvoir social et les forces 4X)Uirib|ir tiyesdu pays. Telle dépense pe^tètre considérée eomipebouoje, si elle entèv6 aux co^tribuiablesle vingtii^me de leurs ressourii!;es, qui ^ra mauvaise si elle lieur i^ead )e 4mèii9ie. 0« f^m^ Pfe^d qu'en pareille ipiiti^rf^ on ne p^ut guère établir 4e règile^s générales. La science ne fpfirnit pas 4e baUnciç qui perjOiMiHe d^pei^^raveç exactitude d^s élément? au^si variables, et le rapport même qui doit exister eptre eux j^ie saurait être fi$é f^f jme formule absolue. Rieo ^ci ne saurait suppléer à «e^e sagaf cité (individuelle ou cpll^c/jve] que récjaqae le majiieip^^tdi^ 9ff9ir^s publique;^. Ce n'^est pas que h ^mf^ù u^ puisse ymk

^ En Angleterre, les frais de perception sont moindres ; mais, malgré toutes les circonstances qui favorisent en ce pays les impôts de conffommaïUon, les proportions subsistait. Les douanes coûtent 6,91 pour 400 ; l'excis« (impôts sur les boissons, etc.), 5,18 ; le timbre, 2,77^; les taxes soraptuaires et Vineome tax, 2,83. ( M. Ponthier de Ghammilart^ lœ, cil.)

iXTIII INTRODUCTION.

en aide k la sagacité. II est évident que les progrès de la statistique faciliteront singulièrement l'appréciation des forces contributives du pays. Les travaux des théoriciens qui s'efforcent de définir les attributions de TÉtat ne doivent pas non plus être négligés, car les besoins de TÉtat dépendent en partie de ses attributions. L'histoire de TimpAt, par le fait seul qu'elle rapproche, à des époques diverses, les recettes des dépenses, apporte aussi de précieux enseignements.

Si Ton étudie la série de nos budgets depuis le commencement des temps modernes, on est frappé tout d'abord de leur énorme accroissement. Dans Tespace d'un peu plus de quatre siècles, on arrive de 2 millions de livres à 2 milliards de francs. 2 millions de livres, dans la première moitié du quinzième siècle, valant (valeur absolue) environ 14 millions de nos jours, on voit qu'après avoir fait la part de la différeuce des monnaies, il reste un écart tel que la somme primitive est à la somme actuelle comme 1 est à 142. Sans remonter aune époque aussi éloignée, on trouvera que, sous le ministère de Sully, en 4607, le budget montait à 32 millions de livres, valant 93,440,000 francs de nos jours ; en 1683, dernière année du ministère de Colberl, il était de 120 millions valant 225,600,000 francs; en 1786, il s'élève à 560 millions ' ; sous le Consulat, à 600 millions ; en 1830, 1 milliard. Ainsi notre budget actuel représente environ 21 fois le budget de Sully, près de 9 fois celui de Colbert, 3 fois 1/2 celui de Louis XVI et du Consulat, 2 fois celui de 1830.

Il est vrai qu'à côté de la valeur absolue qui exprime la quantité de métal fin contenue dans la monnaie, il y a la valeur relative qui correspond à la rareté plus ou moins grande des métaux précieux. Cette valeur n'a pu être jusqu'ici appréciée d'une façon parfaitement rigoureuse. Mais, quelque incertaines que soient les appréciations à cet égard, on ne saurait

^ Ce chiffre et le suivant sont approximatifs. Nous essayerons de les préciser plus tard. Les chiffres relatifs à la valeur absolue de la livre sont empruntés à M. Natalis de Wailly ( Mémoires de l'Académie des inscriptions, t. XXI, 5* tableau).

INTRODUCTION. LXIÉ

réroquer en doute le double fait d'une baisse considérable et d'une baisse inférieure à l'augmentation de l'impôt. D'après les calculs de M. Leber \ les 2 millions de Charles VII équivaudraient à eavirou 80 ou 100 millions de nos jours; les S2 millions de Sully, a 200 millions ; les 120 millions de Colbert, à 400 millions ; et les 560 millions de 1786, à plus d'un milliard. D'après M. Bailly ^ nous aurions pour Charles YII 55 millions ; pour Sully, 100 millions ; pour Colbert, 296 millions; pour 1786, 800 millions. En prenant les chiffres qui grossissent le plus la différence de valeur relative et par suite atténuent le plus Técart, on voit que notre budget actuel représenterait encore 20 fois celui de Charles VII, 10 fois celui de Sully, 5 fois celui de Colbert et près de 2 fois celui de 1 786. En prenant les chiffres les plus faibles, on aurait la proportion de 1 à 36, 20, 6 1/2 et 2 1/2 \

La marche ascendante de Timpôt a-t-elle été plus rapide que le développement de la richesse publique ? Si Ton s'en tient aux deux derniers siècles de l'ancienne monarchie , Taffirmative paraît certaine. Il est difficile de croire que la richesse publique ait doublé comme l'impôt de 1607 à 1683 : les trois années qui terminent le ministère de Sully (1607- 1610), les cinq ou six années qui précèdent la guerre de Hollande (1665-1671), voilà, à peu près, les seuls moments prospères qu'on puisse citer dans cet intervalle. La période de 1683 à 1715 est une des plus désastreuses qui existent dans notre histoire ; de 1715 à 1786, au contraire, une amélioration notable se fait sentir ; les ruines de la période précédente sont réparées et la richesse publique augmente ; mais, en tenant compte des pertes éprouvées pendant les viugtrcinq dernières

1 Essai sur l^appréciation de la fortune privée.

* Histoire financière de la France, t. II.

^ Ces proportions seraient sensiblement modifiées, si Ton admettait (avec M. Levasseur, Question de l'or) qu'il y a eu depuis \ 850, c'est-àdire depuis la découverte des mines de Californie et d'Australie, une baisse de la valeur monétaire, baisse évaluée à 20 pour 100. Cette baisse a été niée par plusieurs économistes, notamment par M. Léonce de Lavergne.

m INTReDUCTiOlf.

ânnéé9 An rèpe de Louis XIV^ on ne saurait admettre cfue eelle augmemation soit égale à celle de Vimpôt, qui esl de 150 pouf iOO au moinsv A partir de 1789, nous eiui'oos dans une pha&e meilleare ; «n eertain progrte se B^anifeste, prières bien faible^ il est vrai. L'impôt, aujourd'hui, absorbe le quart de notre reventf, environ 2 milliards sur 8 K En 1789, il pr^ Hdft àeb U 600 millions sur un revenu d'environ ^ milliard»^ soit un peu plus du quart et moins du tiefs. La part de l'impôt, quoiqudf légèrement réduite^ reste encore très-forte^

Une maison de commerce conduite avec sagesse dimiBue tout autrement la part properlionnelle de ses frais généraux» qdand le ehiffrci de se» affaires^ augmente. Or^ les dépenses gouveritementales peuvent être considérées eoinme les frais généraux d'une natton. Le6 mêmes cs^mei qui font déeroitre les uns devraient aussi faire déeroitre les autres. Ude nation de 40 millions d'babiiants siéra terlainemeat mieux protégée par une àrottée de «^500^000 hommes qu'une nation de 4 millions par une armée de 40,000. La répression des crimes et délits est cerfcainemdnt plus facile au sein d'une populaûoU aiéée qu'aC» milieu d'un peuple misérable* La perteptien des ifiSpôtl esll d'cittlant moins eoûteuse que le iiso espère Siur deë Htasaes plus compactes ou sur des valeurs^ plus éleVéeSi Le président des États-Unis reçoit aujourd'hui le mèÈtiê traitemeilt qtoe recevait en 1790 le général Washington, bien que la pO' pulation eb la richesse du pajFS aient pris, dans l'intervalle, de^ développements gigantesques ; la môme somme suffit pour lissurer uh service beaucoup pbis vasieet plus compliqué.

« Ce n'est pas à ce que le peuple peut donner qu'il faut me-* surer tes revet)Us publresy mais à ce qu'il doit donner ^. m One maxime de bon sens, si nettement exprimée par Montesquieu, a toujours été méconnue. Une tendance naturelle porte les gouvernements à demander au peuple tout ce qu'il peut doittiet ; bien peu résistent 8 cetie tendance. Il en résulte que l'impôt

^ Ce senties chiffres officiels indiqués par M. Cornnâet, commissaire du gouyetnement au Sénat, séance da 5 juin 4S66. > Montesquieu, Espril des lois, Uy. Xlll, chap. i.

IHTMDUCnON. un

suit de trè»<fvrè» la mârebe de la riebesâe publique i rare nrait il reste en ariière ; quel^ttefois même il la dépasse^

Tout eti suiTani la marche de ta richesse publique, riinpM peut étrâ trè8*oppressif pour les classes populaires i i^ parce que la richesse se développe d'une iaanière irès-iûégale ^ ÛP parce que Timpôt lui-méuae pèse inégalement sur les eon^ tribuablesi Supposons^ par exemple, que Timpôt preMe ert moyenne ^ pour 100 du revenu total ; il arrivera souveiRt qm celui qui a 100,000 livres de rente ne payeraque 3O,OO0fraRes^ soit 20 pour 100 } celui qui a 1,000 francs de reveM paiefft 300 francs^ soit 30 pour cent. Il est clair que Fimp^t, quoique très-lourd pour le premier» ne l'écrase pas. Le second^ au €ob* traire, m trouve réduit ans plus» e^itrémeè pritali^^ns; il travaille ttéamnoins el contribue à raceroissemem de la ri<îbessd. générale^

Pour conn^tre Veosemble des «charges pié)lfques, il iv» stff* fit pa& de connaître le ebiRre de Fimpôl pro|»f émètit dit. Il y ft des charges qui ne Agurent point au budget et qui profitent i^ l'État. Il en est d'autres qui y figurent, n^avs qu'i tfy figurent pas s<Mis le nom d'impôt $ d'autres enfiri qui ne profitant pafs il rÉtjTt^ fhm qui profitimt soit aux pouvoirs \ôcmtx, boiter d#^ communautés ou il ées classes privilégiées.

Parmi les charges qui m figurent p^nt au bddgef, muiâ^ qui profitent à VÉtat, on pottt citer leis corvées et le* serviee Nvili^ taire. Neckèr, estimait les corvées à tme somrm de 20 iiiiHrMis^* Aujourd'hui, elles n'existent plus (du moins^ au profit d« FÉtatlf^ m»s le service inilitaife» qui en 11^6 i^'était goèreétalué qu'à 6 milirons' et démit a pfia, par Pétabtisâemetvl de^ laf eo»«M scriptio» et FexteMion de nds armée» p^iitfafieme^, MB lelto utportaoceque, si on vodait Fapprëcier ed argent, orr m'vfe^ V9k à une somme de %om 306 millioiis^^

Les octrois des villes et led centimes addkioUudH përçc^ a« profit its dépat temiems ou des eommimeii (îonsttta^t des charge» qui ne préfttcmtps» à FÉtat, lAai^ qui néamuoin^ pèsetu sur les contribuables. Des ebarges amilogoes existaient soiis Faneitft régime^ Quant msL charge» étoMies m\ pf oAt de e^miiunauté^ ou de

MXII INTRODUCTION.

classes privilégiées, la Révolution les a fait disparaître. Tels étaient les droits féodaux perçus au profit de la noblesse et la dime perçue au profit du clergé. La dime seule s'élevait à 113 millions; et panui les droits féodaux, les droits de mutation levés par les seigneurs rapportaient environ 34 millions de livres. On peut ranger dans la même catégorie les droits de douane, quand ils ont un caractère prohibitiouniste ou protectionniste, car alors Tintérét du trésor devient accessoire ; en réalité, les droits sont perçus au profit de telle ou telle classe de producteurs et au préjudice de la masse des contribuables. Cette dernière charge, atténuée mais non effacée par les récents traités de commerce, subsiste encore.

Quand Tirnpôt est insuffisant pour couvrir les dépenses, on y supplée par des ressources extraordinaires. Ces ressources extraordinaires, quelle que soit la forme qu'elles affectent, quel que soit le nom qui les déguise, sont des charges qui pèsent snr le pays et profitent à l'État. Tels étaient, au moyen âge, les bénéfices tirés des Juifs et de la fausse monnaie ; tels furent, dans les temps modernes, les ventes d'offices, les émissions de rentes et le papier-monnaie ; dans tous les temps, les aliénations domaniales, les avances des receveurs et des fournisseurs; en un mot, les emprunts de toute sorte.

Le bénéfice tiré des Juifs consistait en ceci : on les laissait pendant quelques années se livrer à leurs opérations de banque et de change ; une fois enrichis, on les expulsait du territoire et on saisissait leurs biens ; puis on les rappelait, et on renouvelait les mêmes procédés de tolérance, préparant une persécution lucrative. C'était une espèce d'impôt anormal sur les capitaux prêtés à intérêt^ le taux de l'intérêt s'élevant d'autant plus que le préteur courait plus de danger, et le profit de Tusure revenant en définitive au roi ou au seigneur dans le domaine duquel les Juifs se trouvaient.

La fausse monnaie a des effets encore plus graves. Elle commence par déprécier la valeur de toutes les créances ; puis elle augmente le prix de toutes choses, et en premier lieu le prix des choses de première nécessité, qui généralement se vendent sur les marchés publics et dont les prix, moins dépen*

INTRODUCTION. LtXUl

dants de la coutume, obéissent avec plus de docilité à la loi de Toffre et de la demande ; elle fait motiter le taux de Tintérét, parce qu'elle ajoute un nouveau risque d'insécurité à ceux qui existent déjà ; enfin elle jette le trouble dans toutes les opéra tions du commerce. C*est donc un impôt qui pèse d'abord uniquement sur les capitalistes, puis sur les consommateurs de denrées de première nécessité, enfin sur tous les consommateurs et sur l'ensemble des contribuables. Le dommage causé au pays par un pareil impôt est hors de toute proportion avec le bénéfice que le gouvernement en tire, le produit fiscal étant en proportion de la somme de la monnaie et le dommage causé au pays en proportion de la somme d'affaires qui se concluent au moyen de la monnaie.

Le papier-monnaie avec cours forcé ressemble beaucoup à la fausse monnaie. II en diffère cependant en ce qu'il chasse la monnaie métallique et la remplace : d'où il résulte que les effets derahération monétaire ne se produisent ni aussi vite, ni aussi complètement. Ils ne se produisent dans toute leur force qu'en présence d'une émission exagérée. Il est vrai que cette circonstance se réalise presque toujours.

Les ventes d'offices ont tantôt le caractère d'un emprunt pur et simple, tantôt le caractère d'un emprunt mêlé d'impôt. Elles ont le caractère d'emprunt pur et simple, quand racheieur de l'office ne perçoit point de taxes sur le public et reçoit des gages du gouvernement. Elles ont le caractère d'un emprunt mêlé d'impôt, quand Tacheteur de l'office perçoit des taxes sur le public. Dans ce dernier cas, il y a impôt, puisque le gouvernement autorise une perception obligatoire, et il y a emprunt, puisqu'il aliène le profit de cette perception.

Les aliénations d'impôts et les aliénations domaniales, c'està-dire toutes les aliénations de revenus publics, doivent être considérées comme de véritables emprunts. Le remboursement de ces emprunts est facultatif ; mais il en est de même des rentes perpétuelles. Il y a emprunt par le fait seul qu'on se procure immédiatement un capital disponible par le sacrifice d'un revenu fatur ; peu importe que ce revenu soit aliéné défi-

UCXIV INTRODUCTION.

nitivemeni ou indéfiiiiiBeiil consacré au servico d'une rente {périodique.

De tous les emprunts, les moins mauvais sont eeui qui se font avec la plus grande franchise et qui sont accessibles au plus grand nombre de préteurs. Les emprunts limités à telle ou telle catégorie de personnes cachent toujours quelque prn vilége ou quelque désordre* Le système des avances par les fournisseurs de TÉtat ou les receveurs des deniers publics, si usité sous Tancien régime, était un système funeste. Les émissions publiques de rentes perpétuelles sont de beaucoup préférablesi mais il serait à désirer que le taux réel de l'émission filt toujours fidèlement indiqué par le taux nominal, c'est-à-dire que quand on emprunte à 6 pour 100, on ne prétendit pas émettre du 5, du 4 ou du 5 pour 100. On emprunterait peutêtre un peu plus cher, mais« une fois la crise passéd on rembourserait dans des conditions beaucoup plus avantageuses. Golbert, sous ce rapport ^ a donné un exemple qui devrait être suivie

Le capital fourni par l'emprunt est nécessairement enlevé à l'agriculture, au commerce ou à Tinduslrie; tout emprunt est donc par iui-méitie une charge immédiate, et de plus il annonce infailliblement ou une aggravation d'impôt ou une banqueroute. La banqueroute diminue en apparence le montant des charges publiques, elle amoindrit le diiffre de Timp&t ; mais elle n'est elle-même qu'une transformation de i'impdt et une transfert mation déplorable, aussi bien au point de vue économique qu'au point de vue moral. Les créanciers de l'État ne support tent pas seuls la perte qu'on leur inflige. Quelquefois même il arrive qu'ils ne la supportent pas du tout *' ils ont eu sioin de s'indemniser à l'avance par des intérêts exorbitants ou des bénéfices frauduleux ; c'est ainsi que les choses se payaient le plus souvent sous l'ancien régime. Dans tous les cas, la ban* queroute dont ils sont victimes est la eause ou le prétexte d'une multitude d'autres ; l'ébranlement du crédit public se communique de proche en proche à toutesiles institutions financières; le commerce tout entier s'en ressent; Viudustrie en reçoit le contre-coup; le déaordre pénètre di^ toutes les

urrBODDoriûN. uit

branches de ractivitéhumaiae, et les forées productives de la nation se trouvent énervées^

La banqueroute est la couséqueuce fatale de Tabus des ressources extraordinaires. Sous la monarchie absolue, elle était pour ainsi dire à Tétat chronique. On cile coinoie exception^ uelles les époques où elle a eu lieu sur une vaste échelle : 1648^ 1716 et 1720, 1770. On pourrait également citer comme exceptionnelles les époques où les payements se firent ave^ une parfaite régularité* L'état ordinaire, c'était la suspeusto» plus ou npfoins longue et la réduction plus ou moins forte du service de la dette.

L'examen attentif des faits que nous venous de rappeler e$i indispensable pour apprécier sainement le poids des charges publiques a tel ou tel moment de Thistoire. C'est surtout par Textension des resfH>urces extraordinaires que raugment^tiou des charges publiques arrive à dépasser « penâs^i!itcertaine& périodes, le développement des forces contributives du pays.

Prenons^ par exemple, les dernières années du règne de Louis XIV, les années 1708 à 1714« L'impôt ne fournit pendaut ces sept années que 572 millions, soit 81, 740,000 livres par an. Le budget en apparence est donc inférieur k celui de Colbert« qui en 1683 montait à 120 millions. Mais les dépenses pendant ces années désastreuses s élèvent à 1579 millions, soit 225 millions par an et ces 225 millions (dont 14^ couverts par des emprunts), sous une forme ou sous une autre, retombent eu définitive sur les contribuables. Dans Tintervalle qui s'écoule de 1683 à 1708,1a misère s'est aecrue et les exigences du fisc royal ont presque doublé*

On voit par là combien il importe de distinguer» parmi les faits qui diminuent le chiffre nominal de l'impôt, ceux qui produisent une diminutiou réelle des charges publiques et feux qui produisent seulement une diminution apparente.

Les emprunts et les banqueroutes ne sont pas les seuls faits qui produisent une diminution apparente. Le même tésultat peut être causé par une hausse de la valeur monétaire, par la transformation de services pécuniaires eu services persoûuels et par des mesures décentralisatrices.

LMVI INTRODUCTION.

La hausse de la valeur monétaire est un phénomène rare et transitoire ; cependant il se présente quelquefois, et alors, avec une somme moindre, TÉtat obtient des services équivalents à ceux qu'il obtenait avant la hausse : le chiffre de Timpôt change, le montant réel ne change pas. La transformation des services pécuniaires en services personnels est assez fréquente; la conscription, substituée au système des engagements avec prime, en est un exemple. Cette transformation peut être en ellemême une bonne chose (ce que nous n'avons pas à examiner ici), mais il ne faut pas se faire d'illusion sur l'économie qui en résulte : le contribuable donne son temps au lieu de donner son argent, voilà tout. Les mesures décentralisatrices n'ont point pour conséquence directe et nécessaire de transformer l'impôt ni de le diminuer; elles le déplacent; elles le (ransportent du pouvoir central aux pouvoirs locaux. C'est ainsi qu'après la chute de l'empire romain, l'impôt impérial tomba peu à peu aux mains des seigneurs. Après cette décentralisation poussée à l'extrême, un mouvement en sens inverse s'est manifesté et a duré jusqu'à nos jours. Aujourd'hui on se préoccupe, avec raison, de restreindre les attributions du pouvoir central. On peut attendre beaucoup d'une restriction sagement conçue; il en peut même résulter une certaine économie, car il est possible, par ce moyen , de simplifier les rouages administratifs; mais la plus grande partie du fardeau subsistera.

Il n'y a que deux faits qui puissent produire directement et certainement une diminution réelle des charges publiques; ces deux faits sont r une répartition meilleure des charges imposées, ou une éconbmie sérieuse dans les dépenses. Nous nous sommes étendu longuement sur la question de répartition, nous n'y reviendrons pas. Quant à l'économie dans les dépenses, elle peut être obtenue de diverses manières, qui ne sont pas toutes également avantageuses.

Les avantages d'une économie peuvent être relatifs ou absolus. Ils sont absolus quand on supprime à la fois et la dépense et le besoin auquel elle répond. Par exemple, si l'on perfectionne le mécanisme de l'impôt de telle sorte que la perception devienne moins coûteuse, la dépense supprimée de

INTRODUCTION. LXXVll

cette luaiiière a disparu complètement; elle ne se retrouve nulle autre part, sous aucune forme; le besoin qui la nécessitait est aboli ; c'est un bénéfice net et complet pour la société comme pour TÉtat. Il en est de même si un peuple se sent assez fort pour se débarrasser de la monarchie : les grosses dotations que, par ce moyen, il efface du budget ne laissent après elles aucun besoin en souffrance ; la somme épargnée se trouve tout entière réellement et absolument disponible.

Les avantages d'une économie ont, au contraire, un carac«^ tère relatif, quand la dépense çupprimée laisse subsister le besoin, qui doit être alors ou contenu ou satisfait sous une autrB forme. Supposons, par exemple, qu*on réduise le chiffre des travaux publics ; voilà une économie qui peut être justifiée par Tétat des finances, par les exigences de la politique extérieure, par la gêne des contribuables et par une foule d'autres raisons; mais l'avantage d'une pareille économie se trouve en partie compensé par Tincouvénient de suspendre des travaux utiles. Ce n'est pas un motif pour ne pas la faire : c'est un motif pour la résoudre avec une grande circonspection et pour rechercher avec un zèle scrupuleux le point précis où elle cesserait d'être utile.

Une hypothèse non moins grave est celle où certains services salariés par TÉtat sont abandonnés désormais à l'initiative individuelle. Tel serait le cas où le salaire des cultes serait supprimé. Au point de vue de la justice et de la liberté, cette mesure serait excellente. Au point de vue économique, ou ne pourrait pas dire, comme à propos des mesures décentralisatrices, qu'il y aurait une simple transposition de l'impôt. L'impôt n'existerait plus, puisque le caractère essentiel de l'impôt consiste à être obligatoire; mais la dépense, bien que devenue facultative, subsisterait en fait pour le plus grand nombre des contribuables, et, tout en la rayant du budget, il y aurait lieu d'en tenir compte. Le résultat final devrait être un dégrèvement plutôt qu'un virement.

Pour pénétrer plus avant dans l'examen des causes qui augmenteni ou diminuent les charges publiques, il faudrait rechercher k quels besoins répand l'impôt, c'est-à-dire analyser et

txxrm iMtftODUcn'iON.

apprécier les dépenses de l'État. Ce serait embrasser la politique tout entière; car il n'y a guère d'acte politique qui ne se traduise par une dépense. Dans le courant de cet ouvrage, BOUS indiquerons les rapports qui existent entra la direction de li politique et la marche de l'impôt. Nous nous bornerons, en ee moment, à quelques réflexions sur ce suj/et.

Il 7 a des dépenses qu'il faut couvrir à tout prix, parce qu'elles sont nécessaires : ce sont celles qui se rapportent à la sécurité sociale. Elles ne deviennent très-onéreuses que dans des cireonstances exceptionnelles, quand il s*agit, par exemple, comme en t438 et 1793, de délivrer ou de défendre le sol de la patrie. En temps ordinaire, elles n'imposent point par ellesmettes de trop lourdes charges aux contribuables; malheureusement^ elles servent de prétexte à des dépenses d'un tout autre genre; mais alors elles ne s'accroissent qu'en se dénaturant.

Après les dépenses nécessaires, se présentent les dépenses simplement utiles. Elles sont susceptibles tout à la fois et d'une plUB grande restriction et d'une plus grande extension. Telles senties dépenses relatives aux travaux publics ; ponts 6t<^haussées, canaux, chemins de fer, aqueducs, quais, ports, phares, etc. Telles sont aussi celtes qui concernent le développemeut moral et intellectuel de la nation : écoles, musées, bibliothèques, etc. Bans aucun pays, elles ne peuvent être ni supprimées, ni même suspendues, sans compromettre les intérêts de la civilisation ; mais, dans tous les pays, elles doivent être contenues avec prudence et fermeté. Tout ce qui est attribué aux dépenses gouvernementales étant enlevé aux dépenses individuelles, les premières ne sauraient être justifiées que par un degré d'utilité évidemment supérieur. On doit surtout se tenir en garde contre t'^exeès des dépenses consacrées aux moyens de transport. De (Mtes l«s dépenses utiles, ce eont les plus séduisantes, parce ^'dies donnent de suite des résultats positifs et permettent d*augmenter facilement, dans des proportions considérables, j# pnidiiit de certains impôts. Les dépenses consacrées à Tin- «imetbon 4o&iient des résultats d'une plus haute importance, mm «lee ne les dMiieut «pt'k la kwf ue et sous mt forme en

INTRODUCTION. LXÎIX

({«elque sorte iminatérielle, tt qui fait qu'ils ue peuvent être étalaés en chiffres et qu'ils paraissent incertains. D'ailleurs, ces sortes de dépenses, qui profitent toujours à la nation, ne profitent paâ toujours aux gouvernements ; souvent elles leur déplaisent, parce qu'elles les menacent.

Enfin, H y a des dépenses qui ne sont ni nécessaires ni utiles^ et ce sont celles-là surtout qui grossissent démesurélûcnt les budgets. Je veux parler des dépenses destinées à entretenir le luxe au dedans et à soutenir au dehors des guerres d'ambition. Toutes deux ont pour les souverains un puissant attrait, et les peuples eux-mêmes, dociles aux influences d'en haut, se laissent fasciner par elles. La guerre éveille dans le cœur de rhomme toutes les mauvaises passions et quelques-unes des bonnes : l'amour de la gloire, le dévouement à la patrie, Tardent désir des nobles sacrifices, mais aussi et surtout le mépris du droit, le goût de Tobélssance passive, le culte du hasard, l'amour de la force brutale et tous ces instincts saunages qui se trouvent dans les parties basses de l'être humain. Le luxe n'est guère moins funeste que la guerre, et il s'appuie sur des préjugés plus tenaces. On prétend « qu'il fait aller le commerce; » on va même jusqu'à dire « qu'il donne l'aisance au pauvre; » puis on le confond avec Fart, et l'intérêt du liixe devient ainsi l'intérêt de la société entière. Ces préjugés persistent en dépit des démentis de Fhistoire, qui nous montre à toutes les époques la détresse publique portée à son comble par le développement du luxe ; ils persistent à la faveur d'un certain vague qui entoure le mot et la chose. Il est difficile, en effet, de définir le luxe ; mais s'il est des cas où, faute d'une définition suffisante, on peut hésiter à le reconnaître, il en est d'autres, ce me semble, où l'hésitation n'est pas permise, et cela suffit pour aboutir à des conclusions pratiques. Les dépenses supérieures au montant du revenu sont des dépenses imprudentes; les dépenses hors de proportion avec le but qu'on veut atteirtdre sont des dépenses superflues ; ce ne sont pas nécessairement des dépenses de luxe. Quant aux dépenses artistiques, il est possible qu'elles soient exagérées, mais elles répondent à un besoin légitime, et dès lors elles sont utiles.

LXXX INTRODUCTION

On peut disicuter leur importance et leur rang; leur légitiniité est incontestable. Selon nous, les dépenses de luxe se reconnaissent à ce signe, que leur bu( principal ou unique est de satisfaire la vanité. Et voilà précisément ce qui les rend si malfaisantes. Elles ne visent point à améliorer la condition humaine, ni à produire quelque chose qui soit réellement bon ou beau. Leur rôle est d'éblouir. Dans ce but, les choses les plus laides, les plus monstrueuses seront recherchées, pourvu qu'elles aient de Téclat, pourvu qu'elles représentent un grand effort, pourvu qu'elles soient très-coûteuses, car le haut prix est un des éléments du luxe. C'est la dépense pour la dépensé. Dépense indéfiniment extensible, car la vanité est insatiable; et, qui pis est, dépense indéfiniment contagieuse, car la vanité d'un homme placé au sommet de l'échelle sociale surexcite la vanité de tous les autres. D'où ce << luxe d'imitation, » dont parle le sage Forbonnais, qui du souverain se communique aux ministres, des ministres aux grands seigneurs, des grands seigneurs à la haute bourgeoisie, et s'insinue même jusqu'au sein des classes laborieuses.

Il n'échappera, je pense, à personne que les dépenses de luxe et les dépenses militaires se rattachent par un lien trèsintime au système de la monarchie absolue. Il peut se rencontrer, et il s'est rencontré quelquefois, des souverains partisans de l'économie et de la paix; mais ce sont là si bien des exceptions, que le type royal semble effacé en eux : Louis XII est bien pâle à côté de François I". Henri IV bien peu roi à côté de Louis XIV. Quand l'autorité est indépendante de la supériorité morale et intellectuelle, elle a besoin , pour s'exercer dans toute sa plénitude, d'un prestige extérieur, et ce prestige doit être d'un ordre grossier, afin de saisir les masses, tenues à dessein dans l'ignorance et l'abrutissement. Ce prestige extérieur, le luxe le donne. La guerre le donne aussi, et elle y ajoute une force matérielle; tôt ou tard elle aboutit aux armées permanentes, avec lesquelles on intimide ou l'on écrase ceux qui résistent au prestige de l'autorité.

INTRODUCTION. UXXI

XIY. — Réformes fiscales. — Forces diverses qui les produisent. *- Progrès accomplis. — Progrès attendus.

Au moment de prendre pos&esriop du contrôle général des finauces, le 24 août 1774, Turgot écrivait k Louis XVI : a On peut espérer de parvenir, par ramélioration de la culture, par la suppression des abus dans la perception et par une répar-*> tition plus écpiitable des impositions, à soulager sensiblement le peuple, sans diminuer beaucoup les revenus publics ; mais si l'économie n'a précédé ^ aucune réforme n*est possible, parce qu'il n'en est aucune qui |i*entrattie le risque de quelque interruption dans la marche des recouvrements, et parce qu'on doit s'attendre aux embarras multipliés que feront naître les manœuvres et les cris des hommes de toute espèce intéressés à soutenir les abus, car il n'en est point dont quelqu'un ne vive *. »

Ces paroles méritent d'être retenues. Elles indiquent avec précision la marche qu'il convient de suivre quand le geuver* nement prend l'initiative d'une réforme fiscale sans y être con* traint par une nécessité absolue, et qu'il veut la mener à bonne fin sans provoquer une crise trop violente. Mais, en posant comme condition du succès la nécessité de Téconomie préalable^Turgot demandait au roi quelque chose de très-grave) non que les dépenses publiques ne fussent, à cette époque, susceptibles d'une large réduction $ le difficile n'était pas de reconnaître les économies possibles, c'était de les faire préva^» loin Pour les faire prévaloir, il aurait fallu que liouis XVI se mit au-dessus de sa cour et que le contrôleur général devint une sorte de premier ministre exerçant une influence décisive sur Tensemble des affaires publiques. Turgot n'obtint pas ce qu'il demandait, et il ne pouvait l'obtenir d'un prince naturel lement tourné vers le bien, mais incessamment poussé en sens inverse par ses propres préjugés et par les exigences du triste entourage dont il subissait le joug.

* Œuvres de Turgot, 1. 11, p. 167, éd. Guillaumin.

hXWU INTRODUCTION.

Les réformes accomplies dans les conditions voulues par Turgot sont excessivement rares. Tout au plus peut-on en citer un exemple par siècle. En 1364, Charles V; en 1498, Louis XII; en 1596, Sully appuyé par Henri IV, et, en 1662, Colbert appuyé par Louis XIV, entreprirent une série d'améliorations qui avaientpour point de départ Tordre etTéconomie. Aucun d'eux ne réalisa des réformes radicales. Ils se bornèrent, en général, k réprimer des abus condamnés par les lois, et n'introduisirent dans le système contributif qu'un très-petit nombre d'innovations. Il importe aussi de remarquer que Tœuvre de Charles V et de Louis XII périt après leur mort; que celle de Sully ne survécut pas à Henri IV, et que celle d^ Colbert fut bouleversée, au bout de quelques années, par le souverain même qui l'avait d'abord soutenue. Il faut ajouter que ces réformes, .bienfaisantes quoique peu profondes et peu durables, ont toujours élé précédées par une période plus ou moins longue d'agitations politiques ou par quelque grande manifestation de la volonté nationale. Charles V avait derrière lui les États de 1356 et de 1357; Louis XII, ceux de 1484; Sully, ceux de 1560, 1576, 1588, et l'assemblée des notables de 1595, qui vint clore Tère des guerres civiles; Colbert, enfin, arriva au pouvoir à un moment où le souvenir de la Fronde ne pouvait être encore effacé des esprits. Pour sortir de la routine dupasse, il faut autre chose que l'initiative d'un pouvoir monarchique.

Sous tous les régimes, quelque autoritaires qu'ils soient, il y a toujours eu et il y aura toujours certaines forces capables de faire contre-poids à la force gouvernementale et d'agir sur elle, tantôt pour la tenir en échec, tantôt, au contraire, pour la lancer en avant. Ces forces sont plus ou moins vives, plus ou moins régulières, plus ou moins apparentes, elles appartiennent plus ou moins à l'ordre moral ou à l'ordre matérielmais elles ne font jamais absolument défauts La grande différence entre les pays libres et les pays soumis, c'est que, dans les pays libres, la volonté des contribuables s'exprime et s'impose dans les temps calmes et prospères comme aux époques de crise, tandis que, dans les pays soumis, la résistance ne se fait sentir qu'au moment où^ ne pouvant plus prévenir le mal,

INTRODUCTION. LXXXIÏI

on s'efforce de. le réparer. Au fond, les forces sociales dont nous parlons ne sont que la manifestation, sous des formes diverses, de Tindépendance humaine, manifestation paisible ou violente, publique ou occulte, selon que cette indépendance est acceptée ou méconnue. Leur tendance ne varie pas moins que leur forme : les unes ont un caractère purement conservateur, elles ne tendent qu'à maintenir ce qui est; d'autres ont un caractère mixte, où domine l'élément progressiste, elles tendent tour à tour à conserver et à réformer.

Au nombre des forces purement conservatrices, on doit ranger en première ligne la coutume. La coutume est souvent un obstacle au progrès ; souvent elle contrarie et retarde la marche de la civilisation; mais, à certaines époques, elle oppose une utile barrière aux exigences du pouvoir. Dans les commencements du moyen âge, elle contribua beaucoup à améliorer la condition des hommes soumis aux redevances seigneuriales. Quand elle se combine avec la baisse de la valeur monétaire, elle agit dans le sens d'une réduction d'impôt. Salutaire ou nuisible, il y a là une puissance dont il faut tenir compte. Bien peu de gouvernements osent la braver en face. Ils l'éludent par des détours : comme, par exemple, quand ils imaginent des charges extraordinaires destinées à se fondre plus tard dans le budget ordinaire; les populations supportent les charges nouvelles, parce qu'elles les croient provisoires, et quand le provisoire devient définitif, elles s'y résignent, parce qu'elles commencent à s'y habituer.

L'intervention de certains corps, constitués d'une manière aristocratique, produit des effets assez analogues à ceux de la coutume : c'est tantôt un frein salutaire, tantôt une entrave nuisible. Tel a été le rôle de nos anciens parlements. On ne saurait trop louer leurs efforts, quelquefois couronnés d'un succès temporaire, pour obtenir la modération des dépenses, le contrôle régulier des comptes de l'État, la répression des fraudes, le respect des juridictions de droit commun ; mais il faut reconnaître aussi que les vieux privilèges, les vieux abus, les institutions condamnées par l'opinion publique trouvèrent en eux des défenseurs opiniâtres.

LXXXiy INTRODUCTION.

Il n*en est pas de même des assemblées représentatives. Le germe du progrès est eu elles, et il s'y développe d'autant plus qu'elles représentent plus directement et plus librement les intérêts généraux du pays ; il languit non-seulement dans les assemblées serviles, mais encore dans les assemblées qui ne représentent qu'une portion trop étroite du territoire ou de la société. Pour s'en convaincre, il suffit de comparer, avec les États généraux, les États provinciaux d'une part, et d'autre part les assemblées de notables. Parmi les États généraux eux-mêmes, les plus hardis et les plus féconds sont précisément ceux qui ont été animés d'un esprit plus libre et dans le sein desquels s'est rencontrée une combinaison moins incomplète des divers éléments sociaux. Les États généraux ont agité un grand nombre d'idées qui n'ont pas toutes abouti à des résultats immédiats, mais qui toutes ou presque toutes ont exercé une influence morale de la plus haute importance. Ils ont préparé les voies de Tavenir. A leur initiative se rattachent deux des plus grands actes qu'on puisse signaler en matière d'impôt : en 1439, la substitution de la taille royale k la taille sei^ gneuriale et, en 1484, une réduction des charges publiques qui a ouvert une période de prospérité et d'économie vraiment exceptionnelle.

Quel changement dans les destinées de la France, si le régime représentatif eût réussi (et il s'en est fallu de peu) à s'é* tablir quelques siècles plus tôt d'uue manière continue et ré*gulière! Que de misères prévenues! que de progrès anticipés! Malheureusement, il n'en a pas été ainsi, et l'inexistence ou l'intermittence de ce régime a reiulu nécessaire le déploiement d'une force sociale d'un caractère tout différent. Je veux parler de la résistance à main armée. L'insurrection est un de ces moyens, à la fois grossiers et héroïques, auxquels on ne doit recourir qu'à la dernière extrémité. Légitime là où la liberté n'existe pas, criminelle là où la liberté existe, elle peut être inopportune sans cesser d'être légitime, et, par cela seul qu'elle est inopportune, elle devient funeste. Elle a été souvent la cause ou le prétexte de maux affreux. Souvent aussi elle a été un instrument de progrès. Elle a corrigé, dans une cer^

lOTRODCCTiON. LXXIV

taille mesure, les vices du despotisme. C'est elle qui, en affranchissant les communes, leur a permis de restreindre et de transformer les droits féodaux; c'est elle qui a soustrait à l'odieux régime des gabelles nos provinces de l'Ouest ; c'est elle qui a empêché de prévaloir l'imposition sur les ventes, triste legs du moyen âge, dont les déplorables effets ont été tant de fois constatés en Espagne; c'est elle encore qui« à l'époque de la Fronde, arracha à la royauté une diminutiou d'un dixième sur les tailles, et fit si bien comprendre ce que cet impôt avait d'inique, que, pendant plus de trois quarts de siècle, on n'osa pas l'augmenter, même au milieu des besoins les plus pressants.

La résistance des contribuables se fait sentir alors même que le pouvoir est assez fort pour comprimer toute espèce de révolte ouverte : elle se manifeste par le développement de la contrebande, par des réclamations plus nombreuses, par la restriction de certaines dépenses, l'atonie des affaires, les retards dans l'acquittement des cotes individuelles, la multiplication des procédures et des saisies^ toutes choses qui font baisser les recettes et qui augmentent les frais de perception. C'est un ensemble de faits qui constitue ce qu'on appelle la nécessité, et la nécessité, qui suggère une foule d'expédients désastreux, produit quelquefois d'utiles réformes; comme nous l'avons déjà vu (page xxxvt), elle milite en faveur de l'égalité contributive.

Enfin, au-dessus de toutes ces forces, qui pousseut ou re-* tiennent les gouvernements, s'élève la plus puissante et la plu« légitime, la plus noble et la plus communicative, individuelle et sociale au suprême degré, émancipatrice et souveraine, la force de la Hbre pensée.

il est vrai quc^ durant des siècles, la libre pensée reste pour ainsi dire à l'état latent ; elle est le mobile secret des mou* vements rénovateurs , elle inspire de loin en loin des actes d'une haute portée : les chartes des communes et les requêtes des Etats ; mais elle ne se détache pas de la pratique, elle ne produit point d'ouvrages qui lui soient propres, qui l'expriment dans toute son indépendance, dans toute sa plénitude et dans