LXVIII INTRODUCTION

en aide à ia sagacité. Il est évident que les progrès de la statistique faciliteront singulièrement l'appréciation des forces contributives du pays. Les travaux des théoriciens qui s'efforcent de définir les attributions de l'État ne doivent pas non plus être négligés, car les besoins de TÉtat dépendent en partie de ses attributions. L'histoire de Timpôt, par le fait seul qu'elle rapproche, à des époques diverses, les recettes des dépenses, apporte aussi de précieux enseignements.

Si Ton étudie la série de nos budgets depuis le commencement des temps modernes, on est frappé tout d'abord de leur énorme accroissement. Dans l'espace d'un peu plus de quatre siècles, on arrive de 2 millions de livres à 2 milliards de francs. 2 millions de livres, dans la première moitié du quinzième siècle, valant (valeur absolue) environ 14 millions de nos jours, on voit qu'après avoir fait la part de la différence des monnaies, il reste un écart tel que la somme primitive est à la somme actuelle comme 1 est à 142. Sans remonter aune époque aussi éloignée, on trouvera que, sous le ministère de Sully, en 1607, le budget montait à 32 millions de livres, valant 93,440,000 francs de nos jours; en 1683, dernière année du ministère de Colbert, il était de 120 millions valant 225,600,000 francs; en 1786, il s'élève à 560 millions ^ sous le Consulat, à 600 millions ; en 1830, 1 milliard. Ainsi notre budget actuel représente environ 21 fois le budget de Sully, près de 9 fois celui de Golbert, 3 fois 1/2 celui de Louis XVI et du Consulat, 2 fois celui de 1830.

Il est vrai qu'à côté de la valeur absolue qui exprime la quantité de métal fin contenue dans la monnaie, il y a la valeur relative qui correspond à la rareté plus ou moins grande des métaux précieux. Cette valeur n'a pu être jusqu'ici appréciée d'une façon parfaitement rigoureuse. Mais, quelque incertaines que soient les appréciations à cet égard, on ne saurait

* Ce chiffre et le suivant sont approximatifs. Nous essayerons de les préciser plus tard. Les chiffres rela^^fs à la valeur absolue de la livre sont empruntés à M. Natalis de WaiUy ( Mémoires de l'Académie des inscriptions y t. XXI, 5« tableau).

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INTRODUCTION. LXIX

révoquer en doute le double fait d'une baisse considérable et d'une baisse inférieure à Taugmentation de l'impôt. D'après les calculs de M. Leber \ les 2 millions de Charles YIl équivaudraient à environ 80 ou 100 millions de nos jours; les 32 millions de Sully, à 200 millions ; les 120 millions de Colbert, à 400 millions; et les 560 millions de 1786, à plus d'un milliard. D'après M. Bailly % nous aurions pour Charles YII 55 millions ; pour Sully, 100 millions ; pour Colbert, 296 millions; pour 1786, 800 millions. Eu prenant*les chififres qui grossissent le plus la différence de valeur relative et par suite atténuent le plus l'écart, on voit que notre budget actuel représenterait encore 20 fois celui de Charles YII, 10 fois celui de Sully, 5 fois celui de Colbert et près de 2 fois celui de 1 786. En prenant les chiffres les plus faibles, on aurait la proportion de 1 à 36, 20, 6 1/2 et 2 1/2 '.

La marche ascendante de Timpôt a-t-elle été plus rapide que le développement de la richesse publique ? Si Ton s'en tient aux deux derniers siècles de l'ancienne monarchie , l'affirmative paratt certaine. Il est difficile de croire que la richesse publique ait doublé comme l'impôt de 1607 à 1683 : les trois années qui terminent le ministère de Sully (1607- 1610), les cinq ou six années qui précèdent la guerre de Hollande (1665-1671), voilà, à peu près, les seuls moments prospères qu'on puisse citer dans cet intervalle. La période de 1683 à 1715 est une des plus désastreuses qui existent dans notre histoire ; de 1715 à 1786, au contraire, une amélioration notable se fait sentir ; les ruines de la période précédente sont réparées et la richesse publique augmente ; mais, en tenant compte des pertes éprouvées pendant les vingt-cinq dernières

i Essai sur l'appréciatûm de la fortune privée.

' Histoire financière de la France, t. IL

* Ces proportions seraient sensiblement modifiées, si Ton admettait (avec M. Levasseur, Question de l'or) qu'il y a eu depuis i 850, c'est-àdire depuis la découverte des mines de Californie et d'Australie, une baisse de la valeur monétaire, baisse évaluée à 20 pour 100. Cette baisse a été niée par plusieurs économistes, notamment par M. Léonce de Lavergne.

m INTRODUCTION.

années du règne de Louis XIV, on ne saurait admettre que cette augmentation soit égale à celle de Timpôt, qui est de 150 pour 100 au moins. A partir de 1789, nous entrons dans une phase meilleure ; un certain progrès se manifeste, progrès bien faible, il est vrai. L'impôt, aujourd'hui, absorbe le quart de notre revenu, environ 2 milliards sur 8 '. En 1789, il prenait de 5 à 600 millions sur un revenu d'environ 2 milliards, soit un peu plu^du quart et moins du tiers. La part de l'impôt, quoique légèrement réduite, reste encore très-forte.

Une maison de commerce conduite avec sagesse diminue tout autrement la part proportionnelle de ses frais généraux, quand le chiffre de ses affaires augmente. Or, les dépenses gouvernementales peuvent être considérées comme les frais généraux d'une nation. Les mêmes causes qui font décroitre les uns devraient aussi faire décroitre les autres. Une nation de 40 milUons d'habitants sera certainement mieux protégée par une armée de 300,000 hommes qu'une nation de 4 millions par une armée de 40,000. La répression des crimes et délits est certainement plus facile au sein d'une population aisée qu'au milieu d'un peuple misérable. La perception des impôts est d'autant moins coûteuse que le fisc opère sur des masses plus compactes ou sur des valeurs plus élevées. Le président des États-Unis reçoit aujourd'hui le même traitement que recevait en 1790 le général Washington, bien que la population et la richesse du pays aient pris, dans l'intervalle, des développements gigantesques ; la même somme suffit pour assurer un service beaucoup plus vaste et plus compliqué.

« Ce p'est pas à ce que le peuple peut donner qu'il faut mesurer les revenus publics, maïs à ce qu'il doit donner *. i> Cette maxime de bon sens, si nettement exprimée par Montesquieu, a toujours été méconnue. Une tendance naturelle porte les gouvernements à demander au peuple tout ce qu'il peut donner; bien peu résistent à cette tendance. Il en résulte que Tinopôt

* Ce sont les chiffres officiels indiqués par M. Cornudet, commissaire du gouvernement au Sénat, séance du 5 juin i866. i Montesquieu, Esprit des lois, liv. X\\\^ chap. i.

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suit de très-près la marche de la richesse publique ; rarement il reste en arrière ; quelquefois même il la dépasse.

Tout en suivant la marche de la richesse publique, Timpôt peut être très-oppressif pour les classes populaires ; r parce que la richesse se développe d'une manière très-inégale ; 2® parce que l'impôt lui-même pèse inégalement sur les contribuables. Supposons, par exemple, que Timpôt prenne en moyenne 25 pour 100 du revenu total ; il arrivera souvent que celui qui a 100,000 livres de rente ne payera que 20,000 francs, soit 20 pour 100 ; celui qui a 1,000 francs de revenu paiera 300 francs, soit 50 pour cent. Il est clair que Vimpôt, quoique très-lourd pour le premier, ne Técrase pas. Le second, au contraire, se trouve réduit aux plus extrêmes privations; il travaille néanmoins et contribue à l'accroissement de la richesse générale.

Pour connaître Tensemble des charges publiques, il ne suffit pas de connaître le chiffre de Timpôt proprement dit. Il y a des charges qui ne figurent point au budget et qui profitent à l'État. Il en est d'autres qui y figurent, mais qui n'y figurent pas sous le nom d'impôt; d'autres enfin qui ne profitent pas à rÉtat, mais qui profitent soit aux pouvoirs locaux, soit à des communautés ou h des classes privilégiées.

Parmi les charges qui ne figurent point au budget, mais qui profitent à TÉtat, on peut citer les corvées et le service militaire. Necker estimait les corvées à une somme de 20 millions. Aujourd'hui, elles n^existentplùs (du moins au profit de TÉtat); mais le service militaire, qui en 1786 n'était guère évalué qu'à 6 millions et demi, a pris, par l'établissement de la conscription et l'extension de nos armées pernianentes, une telle importance que, si on voulait l'apprécier en argent, on arriverait à une somme de 2 ou 300 millions.

Les octrois des villes et les centimes additionnels perçus au profit des départements ou des communes constituent des charges qui ne profitent pas à l'État, mais qui néanmoins pèsent sur les contribuables. Des charges analogues existaient sous l'ancien régime.

Quant aux charges établies au profit de con)munautés ou de

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classes privilégiées, la Révolution les a fait disparaître. Tels étaient les droits féodaux perçus au profit de la noblesse et la dtme perçue au profit du clergé. La dtine seule s'élevait à 113 millions; et parmi les droits féodaux, les droits de mutation levés 'par les seigneurs rapportaient environ 34 millions de livres. On peut ranger dans la même catégorie les droits de douane, quand ils ont un caractère prohibitionniste ou protectionniste, car alors Tintérét du trésor devient accessoire ; en réalité, les droits sont perçus au profit de telle ou telle classe de producteurs et au préjudice de la masse des contribuables- Cette dernière charge, atténuée mais non effacée par les récents traités de commerce, subsiste encore.

Quand Timpôt est insuffisant pour couvrir les dépenses, on y supplée par des ressources extraordinaires. Ces ressources extraordinaires, quelle que soit la forme qu'elles affectent, quel que soit le Hom qui les déguise, sont des charges qui pèsent sur le pays et profitent à l'État. Tels étaient, au moyen âge^ les bénéfices tirés des Juifs et de la fausse monnaie ; tels furent, dans les temps modernes, les ventes d'offices, les émissions de rentes et le papier-monnaie ; dans tous les temps, les aliénations domaniales, les avances des receveurs et des fournisseurs; en un mot, les emprunts de toute sorte.

Le bénéfice tiré des Juifs consistait en ceci : on les laissait pendantquelques' années se livrer à leurs opérations de banque et de change ; une fois enrichis, on les expulsait du territoire et on saisissait leurs biens ; puis on les rappelait, et on renouvelait les mêmes procédés de tolérance, préparant une persécution lucrative. C'était une espèce d'impôt anormal sur les capitaux prêtés à intérêt^ le taux de l'intérêt s'élevant d'autant plus que le préteur courait plus de danger, et le profit de l'usure revenant en définitive au roi ou au seigneur dans le domaine duquel les Juifs se trouvaient.

La fausse monnaie a des effets encore plus graves. Elle commence par déprécier la valeur de toutes les créances : puis elle augmente le prix de toutes choses, et en premier lieu le prix des choses de première néèessité, qui généralement se vendent sur les marchés publics et dont les prix, moins dépen-

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dants de la coutume, obéissent avec plus de docilité à la loi de l'offre et de la demande; elle fait monter le taux de l'intérêt, parce qu'elle ajoute un nouveau risque d'insécurité à ceux qui existent déjà ; enfin elle jette le trouble dans toutes les opérations du commerce. C'est donc un impôt qui pèse d'abord uniquement sur les capitalistes, puis sur les consommateurs de denrées de première nécessité, enfin sur tous les consommateurs et sur l'ensemble des contribuables. Le dommage causé au pays par un pareil impôt est hors de toute proportion avec le bénéfice que le gouvernement en tire, le produit fiscal étant en proportion de la somme delà monnaie et le dommage causé au pays en proportion de la somme d'affaires qui se concluent au oioyen de la monnaie.

Le papier-monnaie avec cours forcé ressemble beaucoup à la fausse monnaie. Il en diflfère cependant en ce qu'il chasse la monnaie métallique et la remplace : d'où il résulte que les effets de l'altération monétaire ne se produisent ni aussi vite, ni aussi complètement. Ils ne se produisent dans toute leur force qu'en présence d'une émission exagérée. Il est vrai que cette circonstance se réalise presque toujours.

Les ventes d'offices ont tantôt le caractère d'un, emprunt pur et simple, tantôt le caractère d'un emprunt mêlé d'impôt. Elles ont le caractère d'emprunt pur et simple, quand l'acheteur de l'office ne perçoit point de taxes sur le public et reçoit des gages du gouvernement. Elles ont le caractère d'un emprunt mêlé d'impôt, quand l'acheteur de l'office perçoit des taxes sur le public. Dans ce dernier cas, il y a impôt, puisque le gouvernement autorise une perception obligatoire, et il y a emprunt, puisqu'il aliène le profit de cette perception.

Les aliénations d'impôts et les aliénations domaniales, c'està-dire toutes les aliénations de irevenus publics, doivent être considérées comme de véritables emprunts. Le remboursement de ces emprunts est facultatif; mais il en est de même des rentes perpétuelles. Il y a emprunt par le fait seul qu'on se procure immédiatement un capital disponible par le sacrifice d'un revenu futur ; peu importe que ce revenu soit aliéné défi-

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nitivement ou indéfiniment oonsaeré au service d*une rente périodique.

De tous les emprunts, les moins mauvais sont ceux qui se font avec la plus grande franchise et qui sont accessibles au plus grand nombre de préteurs. Les emprunts limités à telle ou telle catégorie de personnes cachent toujours quelque privilège ou quelque désordre. Le système des avances par les fournisseurs de l'État ou les receveurs des deniers publics, si usité sousTancien régime, était un système funeste. Les émissions publiques de rentes perpétuelles sont de beaucoup préférables, mais il serait à désirer que le taux réel de Téiriission fftt toujours fidèlement indiqué par le taux nominal, c'est-àdire que quand on emprunte à 6 pour 100, on ne prétendit pas émettre du 5, du 4 ou du 3 pour 100. On empruntepfiit peutêtre un peu plus cher, mais, une fois la crise passée, on rembourserait dans des conditions beaucoup plus avantageuses. Golbert, sous ce rapport, a donné un exemple qui devrait être suivi.

Le capital fourni par Temprunt est nécessairement enlevé à Tagriculture, au commerce ou à l'industrie ; tout emprunt est donc par lui-méine une charge immédiate, et de plus il annonce infailliblement ou une aggravation d'impôt ou une banqueroute. La banqueroute diminue en apparence la montant des charges publiques, elle amoindrit le chiffre de l'impôt ; mais elle n'est elle-même qu'une transformation de l'impôt et une transformation déplorable, aussi bien au point de vue économique qu^au point de vue moral. Les créanciers de l'État ne support tent pas seuls la perte qu'on leur inflige. Quelquefois mêfne il arrive qu'ils ne la supportent pas du tout 5 ils ont eu soin de s'indemniser à l'avance par des intérêts exorbitants ou des bénéfices frauduleux ; c'est ainsi que les choses se passaient le plus souvent sous Tancien régime. Dans tous les cas, la banqueroute dont ils sont victimes est la cause ou le prétexte d'une multitude d'autres ; l'ébranlement du crédit public se communique de proche en proche à toutes les institutions financières ; le commerce tout entier s'en ressent ; l'industrie en reçoit le contre-coup; le désordre pénètre dans toutes les

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branches de l'activité humaine, et les forces productives de la nation se trouvent énervées.

La banqueroute est la conséquence fatale de l'abus des ressources extraordinaires. Sous la monarchie absolue, elle était pour ainsi dire à l'étal chronique. On cite comme exceptionnelles les époques où elle a eu lieu sur une vaste échelle : 1648;, 1716 et 1720, 1770. Ou pourrait également citer comme exceptionnelles les époques où les payements se firent avec une parfaite régularité. L'état ordinaire, c'était la suspension plus ou moins longue et la réduction plus ou moins forte du service de la dette.

L'examen attentif des faits que nous venons de rappeler est indispensable pour apprécier sainement le poids des charges publiques îi tel ou tel moment de l'histoire. C'est surtout par l'extension des ressources extraordinaires que l'augmentation des charges publiques arrive à dépasser, pendant certaines périodes, le développement des forces contributives du pays.

Prenons, par exemple, les dernières années du règne de Louis XIV, les années 1708 à 1714. L'impôt ne fournit pendant ces sept années que 573 millions, soit 81, 740,000 livres par an. Le budget en apparence est donc inférieur à celui de Colbert, qui en 1685 montait à i20millions. Mais les dépenses pendant ces années désastreuses s'élèvent à 1579 millions, soit 995 millions par an et ces 225 millions (dont 143 couverts par des emprunts), sous une forme ou sous une autre, retombent en définitive sur les contribuables. Dans l'intervalle qui s'écoule de 1683 à 4708,1a misère s'est accrue et les exigences du fisc royal ont presque doublé.

On voit par là combien il importe de distinguer, parmi les faits qui diminuent le chiffre nominal de Timpôt, ceux qui produisent une diminution réelle des charges publiques et ceux qui produisent seulement une diminution apparente.

Les emprunts et les banqueroutes ne sont pas les seuls faits qui produisent une diminution apparente. Le même résultat peut être causé par une hausse de la valeur monétaire, par la transformation de services pécuniaires en services personnels et par des mesures décentralisatrices.

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La hausse de la valeur monétaire est un phénomène rare et transitoire ; cependant il se présente quelquefois, et alors, avec une somme moindre, TÉtat obtient des services équivalents k ceux qu'il obtenait avant la hausse : le chiffre de l'impôt change, le montant réel ne change pas. La transformation des services pécuniaires en services personnels est assez fréquente; la conscription, substituée au système des engagements avec prime, en est un exemple.' Cette transformation peut être en ellemême une bonne chose (ce que nous n'avons pas à examiner ici), mais il ne faut pas se faire d'illusion sur l'économie qui en résuite : le contribuable donne son temps au lieu de donner son argent, voilà tout. Les mesures décentralisatrices n'ont point pour conséquence directe et nécessaire de transformer l'impôt ni de le diminuer; elles le déplacent; elles le transportent du pouvoir central aux pouvoirs locaux. C'est ainsi qu'après la chute de Tempire romain, l'impôt impérial tomba peu à peu aux mains des seigneurs. Après cette décentralisation poussée à l'extrême, un mouvement en sens inverse s'est manifesté et a duré jusqu'à nos jours. Aujourd'hui on se préoccupe, avec raison, de restreindre les attributions du pouvoir central. On peut attendre beaucoup d'une restriction sagement conçue; il en peut même résulter une certaine économie, car il est possible, par ce moyen , de simplifier les rouages administratifs; mais la plus grande partie du fardeau subsistera.

Il n'y a que deux faits qui puissent produire directement et certainement une diminution réelle des charges publiques; ces deux faits sont : une répartition meilleure des charges imposées, ou une économie sérieuse dans les dépenses. Nous nous sommes étendu longuement sur la question de répartition, nous n'y reviendrons pas. Quaut à Téconomie dans les dépenses, elle peut être obtenue de diverses manières, qui ne sont pas toutes également avantageuses.

Les avantages d'une économie peuvent être relatifs ou absolus. Us sont absolus quand on supprime à la fois et la dépense et le besoin auquel elle répond. Par exemple, si l'on perfectionne le mécanisme de l'impôt de telle sorte que la perception devienne moins coûteuse, la dépense supprimée de

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cette manière a disparu complètement; elle ne se retrouve nulle autre part, sous aucune forme; le besoin qui la nécessitait est aboli ; c'est un bénéfice net et complet pour la société comme pour l'État. Il en est de même si un peuple se sent assez fort pour se débarrasser de la monarchie : les grosses dotations que, par ce moyen, il efface du budget ne laissent après elles aucun besoin en souffrance ; la somme épargnée se trouve tout entière réellement et absolument disponible.

Les avantages d'une économie ont, au contraire, un carac* tère relatif, quand la dépense supprimée laisse subsister le besoin, qui doit être alors ou contenu ou satisfait sous une autre forme. Supposons, par exemple, qu'on réduise le chiffre des travaux publics ; voilà une économie qui peut être justifiée par l'état des finances, par les exigences de la politique extérieure, par la gêne des contribuables et par une foule d'autres raisons; mais l'avantage d'une pareille économie se trouve en partie compensé par l'inconvénient de suspendre des travaux utiles. Ce n'est pas un motif pour ne pas la faire : c'est un motif pour la résoudre avec une grande circonspection et pour rechercher avec un zèle scrupuleux le point précis où elle cesserait d'être utile.

Une hypothèse non moins grave est celle où certains services salariés par l'État sont abandonnés désormais à l'initiative individuelle. Tel serait le cas où le salaire des cultes serait supprimé. Au point de vue de la justice et de la liberté, cette mesure serait excellente. Au point de vue économique, ou ne pourrait pas dire, comme à propos des mesures décentralisatrices, qu'il y aurait une simple transposition de l'impôt. L'impôt n'existerait plus, puisque le caractère essentiel de l'impôt consiste à être obligatoire ; mais la dépense, bien que devenue facultative, subsisterait en fait pour le plus graud nombre des contribuables, et, tout en la rayant du budget, il y aurait lieu d'en tenir compte. Le résultat final devrait être un dégrèvement plutôt qu'un virement.

Pour pénétrer plus avant dans l'examen des causes qui augmentent ou diminuent les charges publiques, il faudrait rechercher à quels besoins répond l'impôt, c'est-à-dire analyser et