CHAPITRE XII LES GRANDES CONFÉRENCES DE PAIX

Le 24 août 1898, le ministre russe des Affaires Etrangères Mouraviev fit remettre aux chefs des missions étrangères un manifeste impérial concernant la possibilité de réaliser une forme quelconque de désarmement. Il y était notamment déclaré: „Le Gouvernement Impérial croit que le moment actuel serait très favorable à la recherche, dans les voies d'une discussion internationale, des moyens les plus efficaces d'assurer à tous les peuples les bienfaits d'une paix réelle et durable, et de mettre avant tout un terme au développement progressif des armements actuels".^

Sans doute les armements et les alliances militaires avaient-ils pour but la sauvegarde de la paix, mais les effets destructeurs des armements

^ Sur la conférence de paix de 1899, voir Compte rendu. Publié par le Ministère des Affaires Étrangères. 1 — 3, La Haye 1899.

La conférence de paix en 1907. Actes et documents. Publié par le Ministère des Affaires Étrangères. 1 — 3, La Haye 1907.

Parmi les nombreux ouvrages d'ensemble sur les deux conférences, citons :

Philip Zokn, Die beiden Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907. Berlin 1915.

Fred. W. Holls, The Peace Conférence at the Hague, New York 1900.

Hans Wehberg, La contribution des conférences de la paix de la Haye au progrès du droit international, Recueil des cours 1931, tome 37.

Instructions to the American Delegates to the Hague Peace Conférences and their officiai reports. Edited, with an introduction, by James Brown Scott, New York 1916.

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étaient manifestes, notamment dans le domaine économique. On risquait, à longue échéance, de voir ces armements amener justement cet effondrement qu'ils étaient censés empêcher. Pour mettre fin à cette fatale évolution, le tzar russe proposait la réunion d'une conférence internationale chargée de discuter ce grave problème. Le manifeste fut une surprise totale aussi bien pour les diplomates que pour le public. On a naturellement, à cette époque et plus tard, recherché ce qui pouvait avoir incité le tzar à prendre cette initiative. Dans les milieux pacifistes, on y voyait volontiers le résultat de l'influence croissante du mouvement de paix organisé, notamment grâce à l'Union interparlementaire. On s'attachait au fait que le Consul général de Russie à Budapest, de Basily, avait assisté aux délibérations de l'Union qui s'y tenaient en 1896 et que, par l'intermédiaire de son attaché, Priklonski, il avait fait établir un rapport très favorable. Deux ans plus tard, ils furent l'un et l'autre mutés à Saint- Pétersbourg par la suite de certaines discussions techniques entamées au sein du gouvernement à propos de la défense ; ils avaient alors, paraît-il, soutenu l'idée que la Russie devait prêcher d'exemple dans les tentatives de désarmement, ce qui eut donc pour résultat le manifeste du tzar.^ Peu à peu, grâce à la publication de documents diplomatiques, on a reçu d'autres explications où se révèlent des éléments de politique de puissance. Des négociations entre le ministre de la guerre Alexis Kouropatkine et le ministre des finances Sergei Witte en mars 1898 seraient à l'origine du manifeste. Kouropatkine avait montré la nécessité de crédits accrus, si la Russie ne voulait pas se laisser distancer par la modernisation de l'artillerie que prévoyait le gouvernement autrichien. Pour éviter ces nouvelles dépenses très lourdes, le ministre des Affaires Etrangères Mouraviev aurait proposé un accord avec l'Autriche afin de freiner la course aux armements. Witte objectait en déclarant que cela équivaudrait à se découvrir de façon risquée, et proposa en revanche un désarmement de caractère international. Mouraviev aurait alors adopté avec enthousiasme l'idée de Witte.*

* Prikxonski en a plus tard donné un récit détaillé dans un article ,, Vorgeschichte der ersten Friedenskonferenz ", paru dans Die Friedenswart© 1929, pp. 129 SB.

' Jules Leoras, S. V. Witte, Souvenirs personnels. ,, La vie des Peuples, 1923 ", pp. 129 ss.

En ce qui concerne Witte, les considérations d'ordre financier n'auraient, malgré tout, pas été l'essentiel, mais plutôt l'idée d'obtenir que la Russie ait „le dos couvert" en Europe pendant qu'elle poursuivrait son expansion en Asie orientale. Il roulait aussi des projets visant à une compréhension entre la Russie, l'Allemagne et la France afin d'affaiblir la situation de l'Angleterre.^

Il est sans aucun doute justifié d'expliquer les motifs du manifeste par des considérations réalistes d'ordre politique, mais, si l'on veut juger l'élaboration même du manifeste et ce qu'on pourrait appeler V atmosphère qui l'entoure, il faut aussi se souvenir que, dans ces domaines, les tzars avaient créé une certaine tradition. On se rappelait nécessairement les projets de désarmement présentés en 181 G à l'Angleterre par Alexandre I^^", la déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868 — signée par 17 Etats et interdisant „1 'emploi par leurs troupes de terre ou de mer de tout projectile d'un poids inférieur à 400 grammes qui serait ou explosible ou chargé de matières fulminantes ou inflammables"^ et enfin la conférence de Bruxelles en 1874 sur le droit international de la guerre, conférence due à une initiative russe.

Une importante contribution russe à l'étude de la nature même de la guerre avait paru quelque temps avant la publication du manifeste. C'était un immense ouvrage en 6 volumes dû au financier d'origine polonaise Jean dE Bloch (1836 — 1902) et intitulé: „La guerre future, dans ses rapports avec la technique, l'économie et la politique". L'auteur y soutenait que les moyens de guerre modernes empêcheraient une puissance individuelle ou un groupe de forces de remporter une victoire décisive. Ce serait une longue guerre d'usure avec recours constant aux systèmes de tranchées, et la lutte militaire ne mettrait pas fin à la guerre, mais bien la famine, l'effondrement et la débâcle économique et sociale. Dans une guerre future, il n'y aurait ni vainqueurs, ni vaincus. En fait, la guerre s'était rendue elle-même impossible, c'était elle qui était devenue une utopie, et non pas l'idée d'une paix durable. Les chefs se devaient de tirer le plus tôt possible les conclusions de cet état de choses, arrêter les armements et introduire l'arbitrage obligatoire pour trancher les litiges.

* Die grosse Politik der europàischen Kabinette, vol. 15, p. 184.

• Vôlkerrechtsquellen in Auswahl, herausgegeben von dr. Max Fleischmann, Halle 1905, p. 88.

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Il n'est guère probable que Nicolas II et ses conseillers aient eu le temps d'étudier sérieusement l'ouvrage de Bloch, mais il se peut très bien que ses idées fondamentales aient exercé une certaine influence.

Les milieux officiels des différents pays réservèrent un accueil assez froid au maaifeste du tzar. Ils se demandaient en premier lieu quels étaient les motifs politiques et réalistes qui l'avaient dicté, et aussi, si la conférence projetée était peut-être de nature à nuire aux intérêts de leur propre pays. C'est ainsi que, du côté allemand, on soulignait qu'un éventuel accord de désarmement nuirait d'une façon unilatérale à l'Allemagne, car l 'état-major allemand devait toujours envisager la possibilité d'une guerre sur deux fronts. L'Allemagne avait donc intérêt à ce que l'idée ne fût pas réalisée. Mais, d'un autre côté, on ne désirait guère froisser le tzar en lui créant des difficultés alors qu'il s'occupait d'organiser la conférence. La meilleure solution de l'affaire, ce serait qu'une autre puissance — la Grande-Bretagne par ex. — renversât tout le jeu. Dans une dépêche, Bernhard von Bûlow, alors ministre allemand des Affaires Etrangères, donne des instructions très claires sur ce sujet à l'ambassadeur d'Allemagne à Londres: „rûr Deutschland wurde es von Wert sein, wenn dieser Friedens- und Entwaffnungsgedanke, der unter seiner idealen àusseren Form reale Kriegsgefahren birgt, an Englands Ablehnung scheitere, ohne dass wir in den Vordergrund trâten."^

Et, en effet, l'attitude du gouvernement britannique était sceptique, mais il ne s'opposait pas pour cela directement au projet. Il eut recours à la méthode bien connue „wait and see"; le 24 octobre seulement, il y eut une réponse officielle qui était, au fond, positive. Mais le gouvernement britannique doutait cependant fort qu'il fût possible d'effectuer un désarmement même après la conclusion d'accords satisfaisants. Lord Salisbury mentionna, à ce propos, ultérieurement, la guerre de libération de la Prusse contre Napoléon et y voyait une preuve de la facilité avec laquelle un gouvernement décidé pouvait organiser des cadres efficaces dans le secret le plus absolu. Aussi une forme quelconque d'organe de contrôle était-elle la condition absolue d'un désarmement.'

• Die grosse Politik .... vol. 15, pp. 146 ss.

' Lettre du 10 février 1899 à l'ambassadeur de Grande-Bretagne à Saint- Pétersbourg. Les documents britanniques relatifs à la conférence de La Haye en 1899 se trouvent dans les archives du Foreign Office : F.O. 83 (1694 — 1704).

L'initiative du tzar constituait une surprise désagréable pour le gouvernement français. On était froissé parce que le manifeste avait été élaboré et publié sans que la France eût été consultée. (L'ambassadeur de France à Saint-Pétersbourg n'avait été convoqué par Mouraviev que quelques heures avant que le manifeste n'eût été porté à la connaissance des représentants diplomatiques des autres pays). Du côté russe, le chef de l'état-major, Sakharov, expliqua à l'attaché militaire français que Mouraviev n'avait pas eu le temps de donner une orientation préalable, car le tzar avait soudain donné l'ordre de publication.* Cette déclaration ne pouvait cependant expliquer le fait que la France eût été tenue à l'écart au moment de l'élaboration du manifeste. Aussi l'explication donnée par Kouropatkine au même attaché militaire paraissait-elle plus convaincante, à savoir que le projet du tzar devait se présenter comme une initiative toute personnelle de sa part. S'il avait été le résultat d'une collaboration franco-russe, le projet aurait infailliblement eu un tout autre caractère aux yeux des autres Etats et aurait éveillé leurs soupçons.^

La véritable préoccupation des milieux gouvernementaux français était la même que celle des milieux correspondants en Allemagne, à savoir de ne pas avoir les mains libres dans la politique d'armements; on craignait en outre que le projet de congrès n'annonçât une diminution de l'appui apporté par les Russes aux revendications françaises concernant le rattachement de l 'Alsace-Lorraine à la France. Dans un éditorial du journal Le Temps, ce dernier point fut particulièrement souligné: „ — Les descendants des hommes de 1789, les fidèles héritiers de cette Révolution qui a retrouvé les titres du genre humain ne devront souscrire à l'application des principes invoqués par le comte Mouraviev et à la réalisation du rêve de l'abbé Saint-Pierre qu'après avoir sauvegardé, avec l'existence même de la France, la réparation du passé et le redressement de l'avenir".^"

Après une démarche à Saint-Pétersbourg, le gouvernement français fut cependant rassuré sur ces deux points. Mouraviev déclara que le projet du tzar ne comportait pas un désarmement „mais la recherche du moyen d'arrêter ou suspendre le formidable accroissement progressif des

' Documents diplomatiques français, I^""® série, XIV, no. 422.

" Le numéro du 29 août 1898.

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armements actuels" et, en outre, que „rEmpereur ne veut pas qu'aucune politique soit posée dans la Conférence projetée. Il ne le 'permettrait pas, en raison des considérations spéciales qui touchent la France".^^ Ces déclarations rendirent superflu le plan d'action établi par Delcassé immédiatement après la publication du manifeste, à savoir qu'on devait s'efforcer „d 'enlever toute portée politique au projet russe, en le détournant vers les discussions académiques, vers les problèmes de droit pur et de jurisprudence théorique". ^^

Les idées du manifeste furent accueillies avec bienveillance par les autres grandes puissances, l 'Autriche-Hongrie, l'Italie, et les Etats-Unis, qui se montrèrent cependant sceptiques quant à la possibilité de les réaliser.

En Russie, les milieux officiels soutenaient naturellement le projet du tzar et exprimaient leur déception devant l'attitude négative de la presse française, et surtout devant celle adoptée par Le Temps.^^

Mais en même temps s'élevaient, du côté russe aussi, quelques doutes et craintes. Dans les milieux conservateurs, on avait peur que les socialistes ne considèrent le projet comme une invite indirecte à „protester contre les charges du service militaire".

Parmi les panslavistes, on craignait que la France ne se sentît tenue à l'écart, et que les socialistes français ne pussent éventuellement profiter de l'occasion pour promouvoir leurs idées antimilitaristes. Dans les milieux militaires, plusieurs reprochaient à Kouropatkine de n'avoir pas fait obstacle à tout le projet ; mais on se consolait par ailleurs à la pensée qu'il ne résulterait rien de concret de toute cette affaire.^*

Chez les diplomates russes, la réaction d'Isvolski, alors ministre à Munich, présente un intérêt tout particulier. Il confia à son collègue

^^ Documents diplomatiques, tome XIV no. 317.

" Maurice Paléologue, Journal de l'affaire Dreyfus, Paris 1955, pp. 129—134.

" Dans l'éditorial en date du 29 août, le journal avait notamment souligné avec ironie que dans les Etats à régime absolutiste, c'était devenu une tradition que de lancer de majestueux projets de réforme qui étaient en contradiction criante avec la pratique exercée par ces Etats. Aussi bien Frédéric le Grand que Catherine II utilisèrent cette méthode lors de l'annexion de la Silésie et du partage de la Pologne.

^* Documents diplomatiques français, tome XIV, no. 310.

français sa surprise de constater que Mouraviev n'avait pas amené le tzar à renoncer à un projet inspiré par „de juvéniles et généreuses illusions", mais qui était à la fois utopique et nuisible, ceci notamment parce qu'il plaçait la France dans une situation difficile. A ce propos, Isvolski signale son profond désaccord avec la politique de Witte en Asie orientale, car elle écarte l'attention de ce qui devrait être un des points essentiels de la collaboration franco-russe, à savoir la Méditerranée. ^^

Les objections soulevées par le manifeste aussi bien en Russie qu'à l'étranger amenèrent le gouvernement du tzar à publier un nouveau manifeste le 11 janvier 1899. La conférence y était envisagée sur des bases plus larges, de sorte que son résultat ne dépendît pas entièrement de la question du désarmement. La modification avait été faite en collaboration avec l'éminent spécialiste de droit international Frédéric de Martens. Dans cette nouvelle édition, on avait fait place à la fois à l'arbitrage et aux „bons offices", ainsi qu'à quelques points concernant le droit de la guerre. Contrairement à de Bloch, de Martens estimait en effet que la guerre était toujours possible, et qu'on devait donc s'attaquer à la tâche la plus proche, à savoir humaniser la guerre plutôt que de poursuivre des rêves de paix éternelle.

Dans sa nouvelle forme, le manifeste fut approuvé par toutes les puissances auxquelles il avait été adressé. La question était maintenant de savoir où se tiendrait la conférence. A l'origine, Mouraviev aurait été favorable à Saint-Pétersbourg, et cette idée reçut l'appui allemand. Plus tard, il en vint cependant à penser que la capitale d'un des petits Etats européens serait préférable, ce que von Biilow, de sa façon sarcastique, déclara être dû au fait que Mouraviev ne croyait pas au succès de la conférence, résultat qui nuirait éventuellement au prestige de la Russie.^*

Dans les petits Etats eux-mêmes, le projet suscita des réactions quelque peu différentes. Alors que le gouvernement belge par exemple se

" Rapport du 20 janvier 1899 émanant du chargé d'affaires français à Munich. Le rapport contient en outre ce jugement intéressant sur la personne d'Isvolski : ,, Or les avis de M. Isvolski ont du poids. Cet agent, d'une valeur tout à fait éminente, est désigné par la généralité de ses collègues russes pour prendre un jour la direction des affaires étrangères de l'empire. Ses appréciations doivent en outre être le reflet d'un courant non sans importance qui règne dans les sphères officielles de St. Pétersbourg ". Doc. dipl. XV, no. 30.

" Rapport de l'ambassadeur de Grande-Bretagne à Berlin, F.O.

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montrait favorable, le gouvernement danois était très préoccupé à la pensée que Copenhague pourrait devenir le lieu de réunion d'une conférence oti se heurteraient vraisemblablement des forces très opposées, et que le Danemark assumerait apparemment la responsabilité d'un échec. Contre ce point de vue négatif, soutenu par un gouvernement fortement conservateur, se dressa un puissant mouvement populaire qui lança une campagne de signatures en faveur de traités d'arbitrage permanents et d'un désarmement efficace."

Lorsque, finalement, les Pays-Bas furent invités à convoquer la conférence, le gouvernement néerlandais se vit confronté avec deux problèmes délicats, car ni le Saint-Siège, ni les Républiques des Boers n'avaient été invités à participer à la conférence. En ce qui concerne le premier point, il fallait prévoir une vive réaction de la part des représentants catholiques à l'assemblée nationale; quant à l'exclusion des Boers, elle susciterait un profond mécontentement de l'opinion. Voici ce qui dicta l'attitude du gouvernement: s'il tenait compte de ces réactions, il était exclu de réunir la conférence à La Haye, car l'Italie s'était énergiquement opposée à la participation du Saint-Siège, et l'Angleterre exigeait l'exclusion des Républiques des Boers, celles-ci ne pouvant être reconnues comme Etats entièrement souverains. Il fallait cependant aussi se rendre compte que si la conférence se tenait en un autre lieu, cela n'aiderait guère ni le Saint-Siège, ni les Républiques des Boers, car ils ne seraient toujours pas invités. Et d'ailleurs, si les Pays-Bas soutenaient d'avance leurs revendications, ils auraient eux-mêmes quelque peine à participer à la conférence, ce qui ne serait guère dans l'intérêt du pays. Se fondant sur ces considérations, le gouvernement néerlandais accepta la tâche. Dans les discussions diplomatiques préludant à l'ouverture de la conférence, la question relative à la situation du pape avait joué un rôle prépondérant. Pour les empires centraux, ce problème causait de très grandes difficultés, car l'Allemagne et surtout l'Autriche devaient au fond adopter une attitude bienveillante à cause de leurs sujets catholiques. Mais une telle attitude soumettrait leur amitié avec l'Italie à rude épreuve; aussi l'idée en fut-elle abandonnée très tôt. En ce qui concernait la Russie et la France, une attitude bienveillante à l'égard du

*' Rapport du 22 janvier 1899 émanant du ministre de France à Copenhague. Archives du Quai d'Orsay. Russie. PoUtique étrangère.

Vatican ne présentait pas les mêmes risques, et le cardinal Rampolla fit quelques tentatives pour influencer les gouvernements des deux pays. Pour ce qui était de la France, il ne s'agissait d'ailleurs pas tellement de lui demander d'essayer d'obtenir une invitation que de s'assurer son appui, au cas où la „question romaine" serait débattue à la conférence. Ce sondage était accompagné de renseignements précisant que le Vatican avait pris toutes mesures pour que le clergé catholique se tînt en retrait pendant le voj^age de l'empereur Guillaume II en Terre Sainte, afin qu'il ne fût pas utilisé dans la propagande pour les intérêts de l'Allemagne."''

Ni la Russie, ni la France ne prirent cependant d'initiative pour satisfaire aux désirs du Vatican. Le gouvernement russe laissa au gouvernement néerlandais le soin de décider des invitations. (A Saint-Pétersbourg, le Vatican avait déjà été exclu pour causes techniques, car le manifeste en faveur de la conférence n'avait été adressé qu'aux Etats qui avaient une représentation diplomatique).

Le gouvernement français, lui, n'avait aucun intérêt à soulever à nouveau „la question romaine", d'une part, parce qu'il s'opposait d'une façon générale à la discussion de questions politiques lors de la conférence, et d'autre part, parce qu'il ne tenait pas à se brouiller avec le gouvernement italien; une telle initiative ne manquerait d'ailleurs pas de susciter des réactions très diverses au sein de l'opinion française.^^

Nous n'aurons pas ici l'occasion d'étudier la conférence dans son ensemble. Nous nous bornerons à rendre compte des principales questions discutées: le désarmement, le droit de la guerre et la question d'arbitrage.

En ce qui concernait le désarmement, les Russes présentaient la proposition suivante:

1) Etablissement d'une entente internationale pour un terme de cinq ans, stipulant la non-augmentation du chiffre actuel des effectifs de paix de troupes entretenues dans les métropoles.

2) Fixation, en cas de cette entente, s'il est possible, du chiffre des effectifs de paix des armées de toutes les Puissances, non compris les troupes coloniales.

"b Doc. dipl., XIV, no 2, 326.

" Ibid.

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3) Maintien, pour le même terme de cinq ans, du montant du budget militaire actuellement en vigueur. ^^

Les Russes estimaient que par l'expression „troupes coloniales", on devait aussi entendre leurs propres armées en Asie centrale et dans la région d'Amour.

L'idée d'une limitation des armements eut un chaleureux avocat en la personne d'Auguste Beemaert, Belgique, qui était pratiquement le seul civil à être membre de la commission traitant cette affaire (il en était d'ailleurs président). L'idée fut aussi puissamment soutenue par un général néerlandais dont la critique de la course aux armements était si sévère qu'à Bertha von Suttner elle rappelait August Bebel.

Mais ces deux représentants étaient délégués par de petits Etats. Chez les grandes puissances, le ton était beaucoup plus réservé. Ainsi, dans les instructions des délégués français, il leur était prescrit de ne prendre aucune initiative. Mais, si la majorité n'y était pas opposée, la délégation pouvait donner son appui à la limitation des armements sous réserve du maintien du statu quo actuel de tous les effectifs, pendant une durée de cinq années. En revanche, la délégation devait combattre toute proposition visant à fixer l'importance des forces armées en fonction du nombre d'habitants. Si une telle proposition était adoptée, la délégation devait insister pour que l'Empire colonial français fût compris dans les calculs. 2° Le gouvernement des Etats-Unis déclara, quant à lui, que „The first article, relating to the non-augmentation and future réduction of effective land and sea forces, is, at présent, so inapplicable to the United States that it is deemed advisable for the delegates to leave the initiative upon this subject to the représentatives of those powers to which it may properly belong''.^! L'Angleterre était opposée à l'idée d'une limitation des armements et surtout à une autre proposition aux termes de laquelle les budgets navals resteraient inchangés au cours d'une période de trois ans. Lors des discussions autour de cette question, le gouvernement britannique jugea cependant opportun de montrer quelque compréhension pour le point de vue russe. Les débats relatifs à cette question donnèrent d'ailleurs lieu à d'assez intéressantes con-

^* Hans Wehberg, op. cit., p. 595.

" Doc. dipl. XV, no. 175.

•^ Instructions to the American Delegates . . , p. 7.

sidérations dans le domaine de la politique de puissance. Ainsi, dans un mémoire du délégué naval britannique, il est dit que son collègue russe lui avait confié que le programme naval russe ne tenait pas compte de l'Angleterre, car la flotte russe ne pourrait pas seule se mesurer à celle de la Grande-Bretagne. En vérité, on songeait uniquement au Japon et à l'Allemagne. Aussi, même si la Russie pouvait être disposée à rencontrer l'Angleterre à mi-chemin, était-ce précisément co fait qui empêcherait un arrangement. -2 En outre, des conversations privées entre le délégué naval allemand et les autres délégués navals faisaient ressortir que la concentration d'unités de la flotte française à Toulon était plutôt considérée comme signe de préparatifs de guerre contre l'Angleterre que contre l'Allemagne.

Au cours du débat général sur la limitation des armements, ce fut le représentant allemand von Schwarzhoff qui s'opposa le plus nettement à l'idée même. Il réfuta d'abord l'argument selon lequel les armements détruisaient l'économie nationale. En Allemagne, on avait au contraire constaté que les armements n'avaient en aucune façon empêché l'accroissement des revenus et l'élévation du niveau de vie. Par ailleurs, les adversaires de l'armement se rendaient coupables d'une contradiction manifeste en affirmant, d'une part, que les gros armements mèneraient nécessairement à la guerre, alors qu'ils prétendaient, d'autre part, que l'épuisement de la richesse nationale rendrait la guerre impossible. La réalisation d'un contrôle international des armements se révélerait être une affaire très compliquée, car l'efficacité réelle de ces armements dépendait d'une série de facteurs rendant très différentes les conditions dans les divers pays. On ne pouvait choisir une partie de ce mécanisme compliqué et la soumettre à un contrôle international. Et — demanda-t-il — quelles conséquences pour les pays d'outre-mer entraînerait le fait qu'on exceptât à l'avance des limitations d'armements les forces que nombre d'Etats européens faisaient stationner dans les colonies?

La forme négative de l'intervention allemande donna l'impression que l'Allemagne se présentait comme le véritable adversaire de l'idée de désarmement, impression renforcée du fait qu'on avait nommé comme

" Charles à Court, attaché militaire de Grande-Bretagne à La Haye, dans une note en date du 29 juillet 1899 F. O.

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délégué von Stengel, dont nous avons déjà mentionné l'orientation nettement anti-pacifiste. L'attitude positive des autres grandes puissances était néanmoins plus apparente que réelle — et au fond plutôt dictée par des considérations d'ordre tactique. Ce n'étaient d'ailleurs pas seulement les grandes puissances qui étaient opposées à la proposition russe. Parmi les petites également, il y en avait aussi qui faisaient des réserves. C'était notamment le cas pour le représentant de la Suède et de la Norvège. Il objecta que la proposition ne distinguait pas entre les forces armées qui pouvaient être utilisées pour des buts à la fois offensifs et défensifs et celles qui n'avaient que des objectifs purement défensifs comme les forces suédoises et norvégiennes par exemple. A ce sujet, il fit remarquer que les armées suédoises et norvégiennes étaient pour le moment en train d'être réorganisées et que les Suédois ne voulaient pas, quant à eux, s'engager à conserver sans changement pendant 5 ans l'organisation existante et l'équipement périmé des troupes.^"'

Dès la première phase des débats, il était devenu évident que la proposition relative à une limitation des armements n'avait aucune chance d'être adoptée. Alors, pour d'un côté sauver le prestige de la Russie et de l'autre éviter une trop grande déception à tous ceux qui avaient placé de grands espoirs dans le congrès, le délégué français Léon Bourgeois présenta le projet de résolution suivant : „La Conférence estime que la limitation des charges militaires qui pèsent actuellement sur le monde est grandement désirable pour l'accroissement du bien-être matériel et moral de l'humanité". Par sa forme très générale et son contenu n'imposant aucun engagement, cette proposition était bien de nature à être adoptée à l'unanimité. Elle jetait d'une manière élégante un voile discret sur le résultat négatif des débats sur ce point essentiel.

Outre la question d'une limitation générale des armements, on étudia des propositions visant à interdire l'utilisation de certains moyens de guerre modernes. Cela aboutit à l'adoption de trois déclarations. La première d'entre elles interdisait „remploi des projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères". La seconde déclaration avait trait aux balles dites „dum-dum". A ce sujet, on décida l'inter-

^' La réorganisation mentionnée ici eut lieu à la suite de l'aggravation du conflit unionnel entre la Suède et la Norvège. La caractéristique sommaire des objectifs purement défensifs des deux armées n'était donc guère tout à fait exacte.

diction de „1 'emploi de balles qui s'épanouissent ou s'aplatissent facilement dans le corps humain, telles que les balles à l'enveloppe dure, dont l'enveloppe ne couvrirait pas entièrement le noyau ou serait pourvue d'incisions". La troisième déclaration interdisait „de lancer des projectiles ou explosifs du haut des ballons ou par d'autres modes analogues nouveaux". Contrairement aux deux déclarations précédentes, cette dernière ne devait valoir que pour une période de 5 ans; elle fut d'ailleurs renouvelée plus tard.

Au cours des débats relatifs à ces déclarations, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis s'étaient nettement prononcés contre leur adoption. Cette attitude était dictée en partie par des objections de principe, en partie par des doutes de caractère concret et dus à des considérations d'ordre militaire. Les objections de principe sont très nettement formulées dans les directives destinées aux délégués américains: „It is doubtful if wars are to be diminished by rendering them less destructive, for it is the plain lesson of history that the periods of peace hâve been longer protracted as the cost and destructivness of war has increased. The expediency of restraining the inventive genius of our people in the direction of devising means of defence is by no means clear, and, considering the temptations to which men and nations may be exposed in time of conflict, it is doubtful if an international agreement to this end would prove effective. The descent of a single powerful nation might render it altogether nugatory". (Instructions — pp. 7 — 8)

La délégation américaine ne pouvait pas non plus reconnaître que l'interdiction d'armes à gaz représentât un progrès dans la voie de l'humanisation. Les délégués britanniques soulignèrent avec beaucoup de force les objections concrètes d'ordre militaire soulevées par les projets. Cela était dû avant tout à ce que les Britanniques se réservaient le droit d'utiliser des balles „dum-dum" lors des combats dans les colonies. Le représentant britannique de la commission fit valoir à ce sujet quelques considérations où il essaya de voiler le cynisme des objections à l'aide d'étranges réflexions sur les devoirs que des peuplades sauvages étaient incapables de comprendre ou de remplir.^*

•* Le délégué britannique Sir John Ardagh combattit avec force cette proposition et déclara notamment : ,, Your civilized soldier — I said — when he haa had a bullet through him, recognizes the fact that he is wounded, and knows

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La délégation britannique n'était pas non plus disposée à accepter sans réserves l'interdiction de lancer des bombes d'un ballon. (D'un point de vue britannique, on pouvait d'ailleurs envisager cette question de deux manières: d'une part, une telle „stratégie aérienne" pouvait compenser l'absence d'une grande armée permanente; d'autre part, l'ennemi pouvait y trouver une arme efficace pour réduire la suprématie de la marine britannique) .^^

Ce fut seulement lorsque la délégation américaine eut proposé de limiter la validité de l'interdiction à une période de cinq ans que la Grande-Bretagne consentit à donner son accord, manifestement comme une concession aux Américains parce que ceux-ci avaient soutenu l'opposition britannique à une interdiction des balles „dum-dum".26 Dans le domaine général du droit international de la guerre, la conférence examina à nouveau les possibilités de faire appliquer également à la guerre navale la Convention de Genève de 1864. La question avait déjà été étudiée à une conférence de la Croix-Rouge en 1868, où fut adoptée une déclaration qui n'avait cependant pas été ratifiée.

Les principes généraux sur lesquels on tomba maintenant d'accord visaient à ce que la convention n'imposât que des engagements susceptibles d'être remplis en toutes circonstances. Pour jouir d'une garantie internationale, les navires-hôpitaux devaient ou bien n'avoir été construits par les différents Etats que dans V unique but d'apporter aide et assistance aux blessés, malades et naufragés ou bien n'avoir été destinés

that the sooner he is attended to, the sooner he will recover. He mounts his cacolet or lies down on his stretcher and is taken off the field to his ambulance where he is dressed and bandaged by his doctor or his Red Cross Society, according to the prescribed rules of the game as laid down in the Geneva Convention. But your fanatical barbarian when he receives wounds of a like nature, which are insufficient to stop or disable him, continues to dash on, spear or sword in his hand : — - and before you hâve had time or opportiinity to represent to him that his conduct is in flagrant violation of the understanding relative to the proper course for a wounded man to follow — he may hâve eut off your head. " C'est pour cette raison que les Britanniques avaient fait des essais avec les balles ,, d\imdxim " et n'entendaient pas y renoncer dans une ,, savage war ". Lettre du 15 juin 1899, F.O.

** Mémorandum non signé, F.O.

« Ibid.

qu'à cet usage. Les navires-hôpitaux de cette catégorie devaient être déclarés immédiatement après l'ouverture des hostilités et de toute façon avant leur mise en service. Les navires-hôpitaux équipés sur initiative privée pouvaient aussi bénéficier de la même approbation, à condition d'avoir été déclarés à l'avance et munis d'un certificat. On appliqua les mêmes règles aux bâtiments équipés dans les pays neutres. De toute façon, la condition préalable était que les navires-hôpitaux prendraient soin de l'une et de l'autre des parties belligérantes.

En ce qui concernait la querre terrestre, on se proposait de procéder à une révision de la déclaration de Bruxelles de 1874 qui n'avait jamais été ratifiée. Au cours de l'examen de ce problème se posèrent surtout trois questions de principe. La première concernait le fait de savoir jusqu'à quel point les accords auraient un caractère obligatoire. Un des points de vue - mis surtout en valeur par les Britanniques — était que les prescriptions de la convention ne pouvaient obtenir force de loi que grâce à leur pratique par les différents Etats. Le second point de vue — qui fut exprimé le plus nettement par de Martens — , précisait que de toute façon les clauses de la convention devaient former le fondement ferme des instructions que les divers pays donneraient à leurs forces armées en temps de guerre. Le développement du droit international avait eu pour résultat que ce qu'on appelait un „engagement conventionnel" en était arrivé à avoir une „force obligatoire pour les états contractants". Quant aux Etats n'ayant pas signé la convention, il allait de soi qu'ils ne pouvaient être liés par ses clauses, mais, en revanche, les Etats signataires, de leur côté, n'étaient pas liés par elles non plus. Le point de vue défendu par de Martens fut d'ailleurs accepté comme devant être celui sur lequel se fonderait la convention.

La deuxième question de principe avait trait aux conditions de la justice en période d'occupation. A ce sujet, Beernaert avait scrupule à accepter la légalisation du régime institué par le vainqueur. Aussi ne voulait-il accepter que les mesures prises en se fondant sur les conditions réellement existantes, sans aucune reconnaissance du droit du vainqueur, ce qui, selon lui, équivaudrait à „organiser la défaite". A cela de Martens objectait qu'il ne s'agissait pas ici d'une approbation morale du „droit" du vainqueur, mais d'une tentative visant — dans la mesure du possible — à assurer la vie quotidienne de la population des terri-

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toires occupés. On se proposait tout bonnement de „préserver les populations inoffensives, paisibles et désarmées contre les cruautés inutiles de la guerre et les maux d'une invasion, non imposés par les nécessités impérieuses de la guerre". Lors de la rédaction précise des articles, on tint largement compte des considérations de Beernaert, bien que la convention, dans son ensemble, fût fondée sur le point de vue fondamental exprimé par de Martens. A ce propos, Philip Zorn a souligné que ce point de vue fondamental reflète un raisonnement selon lequel „alle jene von Beernaert so genannten „Rechte" nichts sind als Einschrànkungen der an sich schrankenlosen Gewalt des Siegers".^'

La troisième question de principe concernait la définition du terme de „belligérant".

Le représentant de la Belgique, celui de la Grande-Bretagne et celui de la Suisse se firent les avocats du droit illimité à la résistance spontanée contre un Etat envahisseur. Du côté russe et allemand, en revanche, on n'était pas favorable à l'idée de donner sommairement les mêmes droits aux corps de volontaires qu'aux forces militaires régulières. A ce propos, von Schwarzhoff souligna que les soldats aussi avaient droit à quelque humanité. Lorsqu'ils revenaient à leur camp après de durs combats ou de longues marches, ils devaient pouvoir être sûrs qu'une population civile pacifique ne se transformerait pas subitement en un sauvage ennemi.2^

*' Die beiden Haager Friedenskonferenzen von 1899 \and 1907, p. 26.

" Ibid., p. 29.

On tomba d'accord svir les règles suivantes dans ce domaine :

De la qualité de belligérants — Article I.

Les lois, les droits et les devoirs de la guerre ne s'appliquent pas seulement à l'armée, mais encore aux milices et aux corps de volontaires, réunissant les conditions suivantes :

1° D'avoir à leur tête une personne responsable povir ses subordonnés.

2° d'avoir un signe distinctif fixe et reconnaissable à distance.

3° de porter les armes ouvertement, et

4° de se conformer dans leurs opérations aux lois et coutumes de la guerre. Dans les pays où les milices ou les corps de volontaires constituent l'armée ou eu font partie, ils sont compris sous la dénomination ,, d'armée ".

Contrairement au débat général sur le désarmement, les discussions relatives à la possibilité de créer des instances juridiques en vue de régler les litiges aboutirent à certains résultats positifs consignés dans „la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux". Elle comprenait quatre titres qui traitaient: le premier „Du maintien de la paix générale", le deuxième „Des bons offices et de la médiation", le troisième „Des commissions internationales d'enquête", et le quatrième „De l'arbitrage international".

Le titre I contenait un seul article établissant que „le8 Puissances signataires conviennent d'employer tous leurs efforts pour assurer le règlement pacifique des différends internationaux". En ce qui concernait les „bons offices" et la „médiation", les „bons offices" consistaient en ce qu'„une tierce puissance s'efforce de préparer les voies à des négociations directes entre les Parties en litige, tandis que dans „la médiation" la tierce Puissance prend elle-même l'initiative des négociations et cherche à concilier les parties". 2^. Dans les deux cas, on pouvait s'en référer à une certaine tradition internationale, car le principe en avait été fixé dans la Déclaration de Paris de 1856.

Il y était dit que „les Puissances .... décident qu'elles auront recours

aux bons offices, etc " Dans la convention de La Haye, cet article

fut formulé de la façon suivante: „En cas de dissentiment grave ou de conflit, avant d'appeler aux armes, les Puissances signataires conviennent d'avoir recours, en tant que les circonstances le permettront, aux offices ou à la médiation d'une de plusieurs Puissances amies", La clause concernant „les circonstances" et due à une initiative russe, suscita quelque mécontentement, surtout chez les petits Etats et ceux de grandeur moyenne. Elle fut d'abord repoussée, mais fut reprise après intervention allemande, et aussi parce que les Britanniques avaient changé d'avis. Dans les deux cas, ce furent des considérations d'ordre straté-

Article II.

La population d'un territoire non occupé qui, à l'approche de l'ennemi, prend spontanément les armes pour combattre les troupes d'invasion sans avoir eu le temps de s'organiser conformément à l'Article \^^, sera considérée comme belligérante si elle respecte les lois et coutumes de la guerre.

Conférence internationale de la Haye, I, p. 242.

*• Hans Wehberg, op. cit., pp. 571 — 572.

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gique qui jouèrent un rôle très important. Du côté allemand, on déclarait que la situation géographique de l'Allemagne et la place qu'elle occupait dans le grand canevas politique européen lui faisaient une nécessité de disposer d'une force armée qui pût en un minimum de temps déployer un maximum de force. Une longue période de médiation permettrait à d'autres puissances d'éliminer la différence d'efficacité. Les militaires britanniques soutenaient le même point de vue pour ce qui était de leurs propres forces navales. L'amiral Fisher fit valoir à ce propos que si le conflit de Fachoda avait abouti à la guerre, les chances de victoire de la Grande-Bretagne auraient été diminuées de moitié par rapport à ce qui aurait été la cas si la guerre avait eu lieu tout de suite sans longues et laborieuses négociations diplomatiques.^

En ce qui concernait la création de commissions internationales d'enquête, les divergences avaient surtout trait au fait de savoir si elles devaient être obligatoires, comme l'avait proposé de Martens, ou facultatives comme le préconisait notamment l'Autrichien Lammasch. Cette dernière alternative fut aussi appuyée par les représentants de plusieurs petits Etats, notamment les Etats Balkaniques qui craignaient que de telles commissions ne pussent être transformées en instruments servant aux intrigues diplomatiques. Aussi la décision de principe qui fut adoptée (article 9 de la convention) devait-elle contenir maintes réserves : „Dan8 les litiges d'ordre international n'engageant ni l'honneur ni les intérêts essentiels et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait, les Puissances signataires jugent utile que les Parties qui n'auraient pu se mettre d'accord par les voies diplomatiques instituent, en tant que les circonstances le permettront, une commission internationale d'enquête chargée de faciliter la solution de ces litiges en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux, les questions de fait". La dernière et la plus importante question examinée lors des délibérations relatives à la solution pacifique de litiges entre Etats, fut le projet de création d'un tribunal international d'arbitrage. Trois propositions avaient été présentées. Un projet russe consistait en ce que cinq puissances, après avoir conclu des traités mutuels d'arbitrage, nomment chacune un juge-arbitre choisi soit parmi les habitants du pays soit parmi les étrangers. La création d'un bureau permanent siégeant à La Haye devait assurer le

» Lettre du R. P. Maxwell, La Haye 30 Mai., F.O.

fondement objectif de l'activité du tribunal. Du côté britannique, on proposa que chacune des puissances signataires désignât un nombre déterminé de juges-arbitres. Les noms de ces derniers seraient inscrits sur une liste. Les parties en litige pourraient alors choisir librement un certain nombre de juges-arbitres pris sur cette liste. Tout comme le projet russe, la proposition britannique prévoyait aussi la création d'un bureau permanent pour le tribunal d'arbitrage, ainsi qu'un conseil d'administration et de contrôle. Enfin une proposition américaine voulait que la Cour suprême de chaque Etat nommât un membre du tribunal international. Celui-ci serait organisé dès que neuf puissances auraient adhéré à la convention. Pour chacune des causes soumises à l'arbitrage, on désignerait un tribunal spécial d'arbitrage, après accord préalable entre les parties en litige. En ce qui concernait le caractère de l'arbitrage, la lettre de Mouraviev en date du 30 décembre 1898 prévoyait qu'il serait facultatif. De Martens s'efforçait cependant de le rendre obligatoire et obtint, tout compte fait, quelque chose dans ce sens puisque la proposition russe acceptait le principe pour les causes relatives à des questions économiques et techniques. S 'appuyant sur les clauses d'arbitrage des traités relatifs à l'Union Postale Universelle, à la convention de Berne sur les frets de chemins de fer, à l'Acte du Congo et à la convention anti-esclavagiste de Bruxelles, les partisans de l'arbitrage obligatoire estimaient qu'il ne devait pas être impossible de faire introduire, en tout cas dans une grande mesure, des clauses analogues dans un traité juridique international de caractère général. La proposition souleva toutefois tant d'objections que la réserve concernant „les intérêts vitaux et l'honneur de la nation" fut aussi maintenue pour la catégorie des affaires économiques. Il y avait d'ailleurs des nuances très nettes dans les attitudes adoptées par les différents Etats vis-à-vis de l'idée d'arbitrage. La délégation française s'y montra le plus favorable. Elle proposa notamment d'accorder au bureau permanent du tribunal un certain droit d'initiative dans la solution de conflits.^^

" ,, La délégation française estime même qu'il est possible d'attribuer à cette institution permanente un rôle plus efficace ; elle pense que ce bureau pourrait être investi d'un mandat international, nettement limité, lui donnant un pouvoir d'initiative, propre à faciliter dans bien des cas le recours des Puissances à l'arbitrage. " Cit. chez Philip Zom, op. cit., p. 54.

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Cette attitude favorable a sans doute été dictée en partie par les égards à prendre envers la Russie et en partie par les grands efforts réalisés par Léon Bourgeois afin d'empêcher que la conférence ne déçoive par trop les espérances que plaçaient en elle les grandes masses. Les petits Etats et ceux de moyenne grandeur adoptèrent aussi en général une attitude extrêmement positive, et l'un des représentants de ce groupe, le Hollandais Tobias Asser, mena une dure lutte afin de faire admettre en tout cas le principe d'arbitrage obligatoire dans le domaine des affaires économiques. L'attitude de l'Autriche à l'égard de la question d'arbitrage pouvait être caractérisée comme étant empreinte d'une réserve bienveillante, tandis que l'Italie se rapprochait davantage de l'adhésion. Les deux pays tenaient cependant tous deux compte du grand scepticisme témoigné à ce sujet par leur alliée l'Allemagne. Un moment, il sembla bien que tout le projet allait échouer à cause de l'opposition allemande. L'empereur Guillaume II se montra ouvertement hostile à l'idée d'arbitrage, pomt de vue entièrement partagé par von Holstein. Un des autres hauts fonctionnaires de la Wilhelmstrasse souligna qu'il y avait en réalité moins de risques à s'opposer à la création d'un tribunal d'arbitrage qu'à faire preuve de loyauté envers l'institution une fois qu'elle aurait été créée. Von Bulow estima toutefois que l'affaire ne valait pas un „veto" de la part de l'Allemagne. A cette occasion, il envoya à l'empereur une missive très diplomatiquement rédigée. Le résultat ne se fit guère attendre: la délégation allemande reçut pleins pouvoirs pour voter four le projet de tribunal d'arbitrage. Le projet finalement adopté satisfaisait au fond aux exigences allemandes: l'arbitrage n'était pas rendu obligatoire, et le tribunal fut, dans ses grandes lignes, organisé d'après la proposition britannique, c'est-à-dire qu'il eut la forme d'une liste indiquant en tout temps les juges -arbitres disponibles. Malgré ces limitations très nettes des fonctions et de la compétence du tribunal, la délégation américaine jugea quand même nécessaire de faire la réserve suivante:

,,Rien de ce qui est contenu dans cette Convention ne peut être interprété de façon à obliger les Etats-Unis d'Amérique à se départir de leur politique traditionnelle, en vertu de laquelle ils s'abstiennent d'intervenir, de s'ingérer ou de s'immiscer dans les questions politiques ou dans la politique ou dans l'administration intérieures d'aucun Etat étranger.

Il est bien entendu également que rien dans la Convention ne pourra être interprété comme impliquant un abandon par les Etats-Unis d'Amérique de leur attitude traditionnelle à l'égard des questions purement américaines".^^

Dans les milieux pacifistes, le manifeste du tzar avait tout naturellement suscité beaucoup d'enthousiasme et d'optimisme, Nombreux furent ceux qui s'en servirent comme d'un tremplin pour se lancer dans une campagne d'information de grande envergure. Au premier rang de ceux-ci se trouvait William Stead. Au sein du mouvement pacifiste, il avait d'ailleurs adopté une attitude qui, par bien des côtés, était assez particulière. Contrairement à la plupart des pacifistes britanniques, il acceptait le principe d'intervention, s'il était utilisé au service de la civilisation supérieure (donc un point de vue analogue à celui de Bertha von Suttner). Se fondant sur cette conception, il préconisa, en 1876, une action internationale en faveur de l'indépendance de la Bulgarie; plus tard, il donna son appui à une action analogue pour mettre fin aux massacres commis par les Turcs. Tout comme ceux de ses compatriotes qui étaient pacifistes, il nourissait des sentiments très bienveillants à l'égard de la Russie. A ce sujet, il soutenait que parmi les peuples slaves régnait d'une façon générale un sens plus prononcé de la fraternité que ce n'était le cas en Grande-Bretagne. Cela apparaissait clairement dans l'administration des „territoires sous-développés". Sans doute le régime russe pouvait-il être dur, mais il était dénué de cet orgueil racial qui caractérisait l'administration britannique aux Indes par exemple.^ Aux yeux de Stead, le manifeste du tzar était justement une expression de cette idée slave de fraternité. Ses conceptions russophiles s'accordaient donc au fond bien avec ce qu'avaient soutenu Cobden et Henry Richard. Voici comment un commentaire ironique de 1899 caractérisait ceux qui avaient cette même orientation: ,, — they are always ready to trust the integrity and honour of Russian statesmen and to be suspicious of the motives of English ones".^^

" Ibid., p. 58.

" William Stead, United States of Europe, London 1898, p. 165. •* Henry H. Howarth ,, The Tsar's new Gospel of Peace ", „ The Nineteenth Century ", février 1899.

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Contrairement aux pacifistes „classiques", Stead n'était cependant pas opposé au recours à la force, il n'était pas non plus ennemi d'une politique coloniale active, mais il soutenait la nécessité d'un „impérialisme de la responsabilité", et c'était justement l'absence d'une telle responsabilité qu'il déplorait dans la politique britannique en Afrique du Sud, et qui faisait de lui, comme nous l'avons vu, un adversaire implacable de la guerre des Boers.

A l'occasion du manifeste du tzar, Stead lança ce qu'il appela une „Peace Crusade", tout d'abord en Grande-Bretagne, mais également dans plusieurs autres paj^s. Durant trois mois, il organisa des réunions presque tous les jours, en même temps qu'il publiait la revue pacifiste „War against the war". Pour couronner cette campagne, il avait projeté un pèlerinage devant le mener dans toutes les capitales européennes et lui permettre de remettre des adresses de paix aux gouvernements, mais il dut y renoncer à la suite de démarches diplomatiques. Stead attacha par ailleurs beaucoup d'importance au fait d'avoir été reçu en audience par le tzar avant et après „The Peace Crusade" et avait lui-même l'impression que ce dernier avait beaucoup apprécié ses renseignements et ses commentaires.^^

Certains auteurs estimaient que Stead n'avait pas étudié les problèmes suffisamment à fond. L'impérialisme sous toutes ses formes représentait nécessairement une menace contre la paix. Si favorable qu'on fût au programme du tzar, on n'en devait pas moins constater qu'il était empreint d'impérialisme. Il ne s'attaquait en réalité qu'aux symptômes et non à la maladie elle-même. Que les idées de paix parussent maintenant faire partie du domaine de la „politique réaliste" ne devait décevoir personne. Cela pouvait sans doute résulter en une certaine limitation des

*^ Dans xm rapport en date du 14 janvier 1899, l'ambassadeur de Grande- Bretagne à Saint-Pétersbourg affirme que Nicolas II lui avait fait part d'une opinion bien différente sur M. Stead :,,... He had received Mr. Stead at Livadia in compliance with a promise which he understood that His Father had given that gentleman ten years ago to give him another audience in similar circumstances, and he had conversed with Mr. Stead under the impression that he would exercice the same discrétion that he had shewn on that occasion, but he had been mistaken and had been much embarrassed by the publicity which Mr. Stead had since given to this interview, and by the exaggerated use which he had made of it in his campaign on behalf of the Conférence ". F.O.

armements de la part des grandes puissances, mais une véritable entente ne pouvait avoir lieu entre elles qu'aux dépens de l'indépendance des petits Etats.3«

Un point de vue assez original à propos de l'idée même de désarmement consistait à prétendre qu'un désarmement vraiment important ne ferait en réalité qu'augmenter le danger de guerre, car il enlèverait aux armements leur effet terrifiant."

§ 2. EVOLUTION DU DROIT INTERNATIONAL

Parmi les avocats des idées internationalistes au Congrès de La Haye, LÉON Bourgeois (1851 — 1925) occupait une place de premier rang. En outre, plus que chez la plupart des autres, son raisonnement était fondé sur une conception philosophique globale.

Il avait présenté ses points de vue en matière de philosophie sociale dans un livre paru en 1896 et intitulé „La Solidarité". L'idée maîtresse y était que l'individu est indissolublement lié à la société, les deux parties sont unies par les liens de la solidarité de même que les différents organes dans la nature. Les aptitudes et les possibilités mêmes de l'individu lui imposent une dette, lui confèrent une „obligation morale". Il a des droits certains et en même temps des devoirs tout aussi évidents envers la société. Dans ce domaine, il y a un „quasi-contrat social", un rapport organique qui, au commencement, est tout à fait inconscient; cette notion se distingue donc nettement du „contrat social" de Rousseau. Politiquement, la doctrine de la solidarité présentée par Bourgeois était une manifestation du courant radical de l'époque qui cherchait une „troisième alternative", une sorte de synthèse de l'individualisme classique et du socialisme intégral. Ce courant soutenait que le but, c'était la Uberté de l'individu, mais que cette liberté était conditionnée par „la solidarité". Cette doctrine. Bourgeois l'appliqua maintenant aux relations internationales : de même que la liberté de l'individu avait été l'objectif à atteindre, de même l'épanou ssement national devait être le but à poursuivre ; mais il fallait également se fonder sur le fait que chaque nation était solidaire des autres nations, et aussi que cette communauté

»• Westminster Review, 1899, p. 130.

»' The Contemporary Review, 1898, p. 630.

juridique internationale, en même temps qu'un lien, constituait une garantie de l'indépendance des différentes nations. „En établissant entre les personnes morales que sont les Etats civilisés — c'est-à-dire entre les patries — les rapports nécessaires du droit, en créant entre elles ce que 1789 a fait pour les individus, on les garantit, on les ennoblit, on les exalte. En définissant entre elles les droits égaux et les devoirs réciproques, on crée pour elles la plus haute des indépendances, celle qui ne connaît qu'une loi commune, celle de la conscience commune. Et l'on fonde sur la seule justice, la seule Paix qui soit assurée".^^

Tout comme la solidarité sociale, la solidarité internationale avait aussi un aspect matériel et spirituel. La solidarité matérielle se concrétisait par des rapports de dépendance mutuelle de plus en plus importants sur le plan économique; „ l'interdépendance", la solidarité spirituelle se manifestaient par un plus grand „respect de la vie" aussi bien en ce qui concernait chaque individu que chaque nation.

Au congrès de La Haye, Bourgeois illustra d'une manière particulièrement claire cette doctrine de la solidarité internationale dans sa réponse au raisonnement que von Schwarzhoff avait fait valoir dans le débat sur le désarmement, à savoir que les armements ne représentaient pas une charge économique ou sociale pour le peuple allemand. A ce propos. Bourgeois déclara: „Au reste, nous n'avons peut-être pas ici le droit de considérer seulement comment notre pays en particulier supporte les charges de la paix armée. Notre contrôle est plus haut: c'est l'ensemble de la situation des nations que nous sommes appelés à examiner ".^^

Le réseau de conventions internationales qui s'était étendu sur le monde civilisé était un résultat essentiel de cette solidarité internationale. Et précisément parce que cette solidarité était, aux yeux de Bourgeois, une réalité vivante, on pouvait en toute tranquillité envisager l'objection souvent émise au sujet d'accords internationaux, à savoir qu'on manquait de la puissance politique et militaire nécessaire pour les faire respecter. On avait d'ailleurs déjà vu que même de grandes puissances militaires s'étaient soumises à des sentences d'arbitrage. Ceci aurait lieu encore plus fréquemment à l'avenir grâce à la pression même exercée

" Pour la Société des Nations, Paris 1910, p. 27. »» Ibid., p. 36.

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par l'opinion. Cette pression se révélerait très efficace, parce qu'elle n'était pas simplement inspirée par un sens profond de ce qui était juste et raisonnable, mais également par des considérations d'utilité. On s'était rendu compte que des conflits entre deux Etats avaient tendance à s'élargir, de sorte qu'on pouvait risquer de voir son propre pays être entraîné dans un conflit armé.^° Le développement de la solidarité internationale, tant sur le plan des institutions que sur celui do l'opinion, amènerait le remplacement de la „diplomatie do puissance" en cours par une „diplomatie du droit", ce qui ferait une réalité du principe de l'égalité des Etats. Commentant la deuxième conférence de La Haye (1907), Bourgeois décrivait la situation de la façon suivante: „I1 fallait qu'on comprît qu'il découlait tout entier de ce principe que les nations sont des persomies morales égales en droit, parce qu'elles sont souveraines, c'est-à-dire libres: égales en obligations, parce qu'étant libres elles sont responsables. Ici les stipulations ne pouvaient être, comme dans les traités politiques, consenties au profit de tel ou tel, et contre tel ou tel autre. Tous devaient stipuler pour tous. Toute obligation devait être mutuelle. Il ne devait y avoir, au regard des institutions nouvelles, ni grands ni petits états. Il ne devait également y avoir qu'une juridiction commune, devant laquelle tous, petits et grands, parussent en égaux".^^ Le conseiller le plus proche de Bourgeois en matière de droit international était Louis Renault (1843 — 1918) qui joua d'ailleurs un rôle indépendant à la conférence de La Haye grâce à ses vastes connaissances et à la sûreté de son jugement, notamment dans l'action menée pour que la Convention de Genève fût également appliquée à la guerre navale. Il avait à cette époque déployé une activité considérable dans le domaine du droit international, surtout dans celui du droit international privé. Aux réunions concernant ce dernier sujet, réunions qui eurent lieu à La Haye en 1893 et 1894, il s'était fait le défenseur d'une conception nettement évolutionniste : on ne devait pas essayer d'organiser le droit international privé sur la base de conventions à caractère essentiellement abstrait. On devrait au contraire étudier des cas concrets comme par exemple la législation sur le mariage et la compétence judiciaire.

*• Ibid., p. 282.

" Ibid., p. 276.

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Un tel processus s'était déjà révélé fécond à propos de l'union pour la protection de la propriété littéraire et artistique.

Renault fit aussi valoir les mêmes points de vue objectifs et évolutionnistes dans le domaine du droit public international. Aussi ne fut-il pas parmi ceux qui furent déçus parce que la cour permanente d'arbitrage n'eut pas à examiner autant de cas qu'on l'avait espéré. Selon Renault, l'essentiel, c'était après tout que des litiges internationaux fussent soumis à des décisions juridiques. Il était souvent inutile de mettre tout l'appareil en branle, et même, dans certains cas, ce pouvait simplement être un avantage d'éviter la publicité qu'entraînait infailliblement une procédure devant la cour de La Haye. (Renault fut d'ailleurs lui-même souvent requis comme juge-arbitre. Sa réputation d'objectivité était telle que dans l'affaire dite de Savarkar entre l'Angleterre et la France en 1910, les deux parties le désignèrent comme juge). Renault estimait qu'une analyse objective des différentes questions litigieuses permettrait d'aboutir à une jjjm-idiction de la vie internationale" qui, à son tour, créerait un climat favorable au développement de l'idée de paix. A ce sujet, il signalait les dangers d'une affirmation sommaire du principe de „démocratie internationale". L'égalité de principe entre les Etats ne devait pas avoir pour conséquence que le vote du Luxembourg par exemple dans un cas ressortissant au droit maritime ait autant de poids que celui de la Grande-Bretagne. Cela n'empêche cependant pas les petits Etats de pouvoir jouer un rôle important: „ils représentent le plus souvent la justice, précisément parce qu'ils n'ont pas la force d'imposer l'injustice", comme il le remarquait ironiquement dans sa conférence Nobel.*^ Renault estimait en outre qu'il fallait, malgré tout, maintenir la règle de l'unanimité lors des conférences internationales. Il valait quand même mieux accepter les difficultés d'un tel système que de voir un Etat forcé d'accepter quelque chose contre sa volonté. L'opposition manifeste entre les efforts entrepris pour réaliser un ordre juridique international et la politique de puissance à peine voilée de nombreux Etats n'arriva pas non plus à ébranler la foi de Renault en une évolution dans le bon sens. Dans son „Introduction à l'étude du droit

" L'œuvre de La Haye en 1899 et en 1907, p. 6. Publié dans Les Prix Nobel, Stocholm 1907.

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international" parue en 1879, il commenta la situation de la façon suivante: ,,0n sait trop que les différends internationaux sont du domaine de la force plutôt que du droit, que les gros bataillons et les canons Kjupp jouent un rôle plus important que les arguments, que le succès a consacré les violations les plus scandaleuses de ce qu'on appelle le droit des gens.

Cela est vrai, cela s'est vu, cela se verra encore malheureusement, mais cela ne prouve rien contre notre thèse; ce que l'on signale comme la situation de fait des nations a été longtemps celle des individus. La force brutale a eu longtemps une influence décisive dans les relations privées; de même aujourd'hui, avec le progrès de la civilisation et le perfectionnement des institutions, est-il certain que le droit triomphe toujours des obstacles que peuvent lui susciter la force, la ruse, la richesse

etc ? Comme on l'a très justement remarqué, le droit ne doit, ne

peut jamais étendre son empire assez loin pour exclure le fait contraire de rinjustice".*3

Contrairement à Bourgeois et Renault, le juriste de droit international Frédéric de IVIartens (1845 — 1909) se fondait sur la thèse de la nécessité de la guerre. Sans doute condamnait-il toute apologie de la guerre, mais il concevait d'autre part les efforts entrepris pour réaliser „la paix éternelle" comme un gaspillage de forces. Il fallait en revanche viser à humaniser la guerre qui, en elle-même, ne pouvait être caractérisée comme une violation du droit. Cela ne veut pas dire que la guerre, dans la plupart des cas, soit menée à cause d'un litige relatif à une question de droit. En règle générale, la guerre résulte d'un antagonisme d'intérêts. Dans son ouvrage fondamental, „La guerre et la paix", paru en 1901, de Martens déclarait à ce propos: „L 'expérience du passé nous montre que les conflits entre les peuples sont dans l'ordre des choses. La guerre se présente ainsi comme un fait historique positif, qu'on ne saurait nier. Ce fait prouve que les causes de la guerre sont profondes et qu'elles tiennent, d'une part, à la nature de l'homme et de l'autre au monde extérieur. De même que la vie sociale se compose de la somme des aspirations, des désirs, des sentiments et des intérêts que poursuivent les individus, de même les relations internationales constituent un

« La Pradelle, op. cit., p. 252.

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ensemble de buts politiques que poursuivent les nations avec un certain système et dont elles se rendent parfaitement compte. Si, dans ces conditions, le choc des intérêts et des aspirations opposés est inévitable, les conflits entre les nations ne pourront cesser que lorsque les Etats consentiront à renoncer à leur indépendance et à la poursuite de leurs intérêts politiques. Cela est évidemment admissible. Chaque nation présente par elle-même une personnalité dotée par la nature de capacités et de vices, et qui se manifeste par des aspirations très précises de culture et par un organisme politique qui lui est propre. Les particularités d'un peuple, ses chances de progrès, le rôle qu'il est appelé à jouer, sont loin de dépendre uniquement de la situation géographique du pays qu'il occupe, et de son climat. Ce sont là, dans l'évolution de ses destinées, des conditions et non des causes déterminantes", (pp 27 — 28).

Malgré que de Martens fût plusieurs fois appelé au rôle de jugearbitre, il ne pouvait, pour sa part, reconnaître l'arbitrage comme constituant une alternative à la guerre en ce qui concerne la solution des conflits internationaux. A ce sujet, il se bornait à suggérer que cet état de fait pourrait peut-être se modifier sous l'impulsion du développement de la culture: „S'il est juste d'affirmer que là oii il n'y a pas la conscience du devoir, il n'y a pas celle du droit, la mission de la vie et de la science devra nécessairement consister à arriver à cette conscience des droits et des devoirs mutuels", (p. 3ô).

Pour ce qui était d'humaniser la guerre, les circonstances mêmes formant le cadre, la „toile de fond" de la guerre, étaient susceptibles de favoriser un tel développement. A ce sujet, de Martens était amené à formuler quelques considérations qui montraient à quel point il était influencé par l'impérialisme dans sa version russe. Faisant manifestement allusion à l'armée russe pendant la guerre contre la Turquie en 1877 — 1878, il déclara ainsi: „L'armée d'un peuple qui a immolé sa vie sur l'autel de la guerre pour affranchir ses frères d'un joug odieux ne saurait jamais oublier sa haute mission humanitaire .... Dans l'armée d'un tel peuple, le sentiment imié de compassion pour les victimes du combat sera toujours soutenu par celui du respect des usages et du droit de la guerre" (op. cité., p. 38).

Les efforts énergiques fournis par de Martens pour arriver à une codification des lois de la guerre se heurtèrent à une certaine résistance, non

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seulement de la part de quelques Etats, mais aussi de la part de divers juristes de droit international, surtout britanniques, qui estimaient qu'une telle codification ne ferait qu'avantager uniquement les grandes puissances. Certains désignaient tout simplement le projet de de Martens comme un „code d'invasion".

A la première conférence de La Haye, Beernaert, comme nous l'avons vu, exprima cet avis d'une façon très claire. Parmi ceux qui s'efforcèrent de réaliser l'idée d'arbitrage aussi bien à la conférence de La Haye que durant les années qui suivirent immédiatement cette conférence, Paul d'Estournelles de Constant (1852 — 1924) se fit remarquer par une activité extrêmement importante. Le point de départ de cette activité montre bien quelle influence les idées relatives à la garantie d'une paix durable avaient exercée sur lui. Diplomate de formation, il quitta le service en 1895, parce que cinq ans de fonctions comme conseiller d'ambassade à Londres l'avaient convaincu que les méthodes traditionnelles des diplomates de carrière n'étaient pas efficaces pour créer un climat d'entente harmonieuse et de coexistence pacifique entre les peuples de l'Europe. Il se décida donc à travailler pour ses idéaux en participant activement à la politique française et fut élu député de la Sarthe, dans la même circonscription qu'avait représentée son célèbre grand-oncle Benjamin Constant. A la conférence de La Haye, c'est essentiellement à lui que revient l'honneur d'avoir fait donner au principe établissant l'obligation d'arbitrage un caractère plus accentué que la plupart des Etats n'avaient été originellement disposés à accepter.*^

^* La proposition originelle était rédigée de la façon suivante: ,, Les Puissances signataires qui désirent s'adresser à la covir povu- le règlement de leurs différends . . . . "

La proposition de d'Estournelles avait la teneur suivante: ,, Les Puissances signataires, considérant comme tui devoir, dans le cas où un conflit aigu menacerait d'éclater entre deux ou plusieurs d'entre elles, de rappeler à celles-ci que la Cour permanente leur est ouverte, donnent mandat au secrétaire général du Bureau de se mettre, le cas échéant, à la disposition de chacune des Parties intéressées, en s'adressant par écrit à leurs représentants dans les Pays-Bas. L'exercice de ce mandat ne pourra pas être considéré comme un acte non amical ".

Dans sa rédaction finale (article 27 de la Convention) la proposition eut la forme suivante : ,,Les Puissances signataires considérant comme un devoir, dans le cas où un conflit menacerait d'éclater entre deux ou plusieurs d'entre elles, de rappeler

L'obligation était cependant uniquement de nature morale et, durant les premières années, la cour d'arbitrage de La Haye fut sabotée. D 'Estournelles se mit alors à faire campagne en faveur du recours à l'arbitrage. A cet égard, un voyage aux Etats-Unis, entrepris en 1902, fut d'une importance toute particulière. Il y entra en contact avec le président Roosevelt, dont les points de vue impérialistes n'empêchaient pas une attitude favorable à la cause de l'arbitrage. Comme président, Roosevelt essayait d'une façon générale et de différentes manières de conférer le caractère le plus positif à sa conception selon laquelle le droit primait la paix. Aussi se laissa-t-il convaincre par d 'Estournelles et conclut-il avec le Mexique un accord établissant que les deux Etats s'en remettaient à la Cour de La Haye pour trancher un vieux litige.45

Les Etats européens ne devaient pas tarder à suivre cet exemple. Par des compromis conclus avant la guerre de 1914, dix-sept affaires furent portées devant la Cour de La Haye, dont quatre, cependant, furent jugées par des tribunaux spéciaux se servant du cadre technique de la Cour. Parmi les affaires dont celle-ci fut saisie, il convient surtout de citer le cas concernant les déserteurs allemands de la Légion étrangère au Maroc, „raffaire de Casablanca" qui, en 1908, avait créé une tension dangereuse dans les rapports entre la France et l'Allemagne, ensuite le litige opposant la Grande-Bretagne aux Etats-Unis et ayant trait aux pêches de Terre-Neuve, litige soumis à la Cour en 1909, puis, en 1910, „raf faire

à celles-ci que la Cour permanente leur est ouverte. En conséquence Elles déclarent que le fait de rappeler aux Parties en conflit les dispositions de la présente convention, et le conseil donné, dans l'intérêt supérieur de la paix, de s'adresser à la Cour permanente ne peuvent être considérés que comme actes de Bons Offices ' '. *^ Dans son message à la deuxième session du 57^ congrès, Roosevelt déclara à ce sujet: ,, Wherever possible, arbitration or some similar method should be employed in lieu of war to settle difficulties between civilized nations, although as yet the world has not progressed sufficiently to render it possible or necessarily désirable, to invoke arbitration in every case. The formation of the international tribunal which sits at The Hague is an event of good omen from which great conséquences for the welfare of ail mankind may flow. It is far better, where possible, to invoke such a permanent tribunal than to create spécial arbitrators for a given purpose ". Adresses and Presidential Messages, New York and London 1904, p. 359.

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Savarkar" entre la France et la Grande-Bretagne sur l'arrestation et la restitution d'un Hindou Savarkar arrêté et remis à des fonctionnaires anglais sur le sol français, et enfin l'affaire entre la France et l'Italie en 1912 ayant trait à trois bâtiments de commerce pris par les Italiens lors de la guerre turco-italienne de 1911.

Toutes les causes soumises à la cour d'arbitrage étaient de nature purement juridique, mais avaient souvent des implications politiques si importantes (surtout l'affaire de Casablanca) que leur étude et les sentences qu'elles entraînaient contribuaient directement à assurer la paix. Il en était de même pour l'affaire du Doggerbank entre la Grande- Bretagne et la Russie en 1904. Elle fut soumise à une Commission internationale d'enquête conformément aux décisions de la conférence de La Haye. Le rapport de la commission rendu le 23 février 1905 ne se borna pas à l'éclaircissement des questions de fait, d'après la stricte teneur de la convention de La Haye, mais, en se prononçant aussi sur la responsabilité, il indiqua implicitement la solution juridique de l'affaire, aboutissant, peu après, au payement par la Russie d'une indemnité aux pêcheurs anglais.

En même temps que le recours à la cour d'arbitrage se faisait plus fréquent, un mouvement s'accentuait, qui visait à faire conclure des traités d'arbitrage entre les Etats. Dans ce domaine, l'exemple fut donné par les cinq républiques de l'Amérique Centrale qui, en 1889, conclurent un accord où elles s'engageaient à „ne pas recourir aux armes dans le cas où un différend viendrait à surgir entre elles, mais de soumettre la controverse à des arbitres". En 1907, elles créent une cour de justice centrale-américaine où elles porteront leurs désaccords. L'idée se propage bientôt dans le nord et le sud du continent. A la suite du congrès panaméricain tenu à Washington en 1889, de nombreuses républiques du Nouveau Monde adoptent l'arbitrage comme principe de leur droit international.

A la même époque, la République Argentine signa avec l'Uruguay, le Paraguay, la Bolivie, le Chili, quatre traités où l'obligation arbitrale était très largement reconnue; la Bolivie et le Pérou conclurent une convention d'arbitrage illimitée; une Union arbitrale intervint entre toutes les Républiques de l'Amérique Centrale, sauf le Guatemala. De nombreux Etats de l'Amérique Latine conclurent en outre des accords d'arbi-

trage avec l'Espagne, mais ceux-ci n'eurent pas le même caractère obligatoire.*®

Quant aux Etats-Unis, leurs négociations relatives à un traité d'arbitrage avec la Grande-Bretagne étaient si avancées qu'en 1897, Mac Kinley recommanda au sénat de le ratifier. Mais le sénat s'y refusa sous prétexte que des traités de cette nature limitaient sa liberté d'action en matière de politique étrangère. Le projet de traité contenait d'ailleurs de nombreuses réserves. Ainsi les juges devaient-ils uniquement être désignés parmi les citoyens des deux pays. La procédure stipulée pour des conflits financiers rendait leur jugement très difficile; et pour les questions territoriales le traité prescrivait un jugement unanime. En cas de divergences d'opinions au tribunal, les parties se réservaient le droit de déclarer le jugement erroné.*^

En Europe, la conclusion de traités d'arbitrage commence pour de bon à partir de 1903. La France et l'Angleterre prêchèrent l'exemple. En ce qui concerne la France, d'Estournelles de Constant avait bien préparé le terrain. Comme Moneta qui, en Italie, avait dû combattre à la fois l'austrophobie et la gallophobie, d'Estournelles dirigea ses attaques contre l'idée de revanche vis-à-vis de l'Allemagne et aussi contre les sentiments anglophobes excités par l'affaire de Fachoda en 1898. En 1903, il fonda „le Groupe parlementaire de l'arbitrage international", et, au mois de juillet de la même année, à la tête de ce groupe, il rendit visite au parlement britannique. Au mois de novembre, un groupe de parlementaires britanniques se rendit à son tour à Paris.

Du côté britannique, Thomas Barclay (1853 — 1941) avait travaillé, pendant plusieurs années, à améliorer les relations entre les deux pays. Contrairement à d'Estournelles, il n'était pas homme politique actif et n'avait jamais non plus été diplomate. Sa formation et sa profession faisaient de lui une combinasion assez rare de juriste et de journaliste. De 1876 à 1882, il avait travaillé à Paris comme correspondant du Times, continua par la suite à travailler à Paris comme conseiller de clients

*^ Albekt Guani, La solidarité internationale dans l'Amérique Latine. Recueil des Cours de l'Académie de droit international — 1925, Tome 8, p. 313. Guani cite aussi des exemples montrant que le principe d'arbitrage a été décrété dans la constitution.

*' Ragnvald Moe, op. cit., p. 122.

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britanniques dans des affaires ayant trait à la législation et à la jurisprudence françaises. Pour contribuer, pour sa part, à la détente dans les relations entre la Grande-Bretagne et la France, il obtint, en tant que président de la Chambre de Commerce britannique à Paris, que l'Union des Chambres de commerce britanniques tînt son assemblée générale dans la capitale française.

En 1901, Barclay proposa la conclusion d'un traité d'arbitrage entre la France et la Grande-Bretagne. Il souligna que la situation était propice à un tel accord, malgé le ton apparemment un peu amer des relations. Une anah'se objective prouverait en effet qu'entre les deux pays, il n'y avait guère de litiges économiques essentiels. On ne pouvait non plus déceler la présence d'autres facteurs générateurs de guerre. Il fallait en effet se rendre compte que les guerres commencent rarement pour des motifs strictement économiques. Même la guerre entre les Etats- Unis et l'Espagne ou celle entre la Grande-Bretagne et les Républiques des Boers étaient considérées par l'opinion comme nécessaires pour sauvegarder les droits et l'honneur du pays.*^

Le seul problème grave dans les relations franco-britanniques, c'était en fait l'Egypte. Dans ce cas, l'accord sur la neutralisation du canal de Suez avait cependant contribué à modérer les revendications françaises et l'occupation britannique avait été acceptée tacitement comme un fait acquis.

Barclay recommandait d'élaborer le traité d'après le modèle du projet anglo-américain de 1897. Il insistait surtout pour l'application du principe suivant lequel les juges-arbitres ne devaient être désignés que parmi les citoyens des pays intéressés. De cette façon, le tribunal deviendrait en effet en même temps une commission conciliatrice de médiation, „une commission mixte" qui aurait plus de liberté pour examiner et trancher tous les litiges existants. Cette manière de procéder amènerait plus efficacement une détente qu'un tribunal d'arbitrage ordinaire nécessairement tenu d'observer les formes juridiques les plus strictes. En d'autres termes, il serait possible de combiner les principes de „ conciliation" et „d'arbitrage".'*3

♦« The Fortnightly Review, 1901, pp. 1013—1029.

*' ,, In confining the Court to arbitrators chosen by the States themselves, and diapensing with an Empire to whose impartiality no State would choose to

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Le raisonnement de Barclay avait un point faible : dans sa tendance, il ne pouvait manquer d'être considéré comme étant dirigé contre la cour d'arbitrage de La Haye, Dans l'accord signé le 14 octobre 1903 et dont le texte était établi d'après un projet d'Anatole Leroy-Beaulieu, il était toutefois décidé que les parties devaient soumettre d'éventuels litiges à cette institution:

„ — Les différends d'ordre juridique ou relatifs à l'interprétation des Traités existant entre les deux Parties contractantes qui viendraient à se produire entre elles, et qui n'auraient pu être réglés par la voie diplomatique seront soumis à la Cour Permanente d'Arbitrage établie par la Convention du 29 juillet 1899 à La Haye, à la condition toutefois qu'ils ne mettent en cause ni les intérêts vitaux ni l'indépendance ou l'honneur des deux Etats Contractants, et qu'ils ne touchent pas aux intérêts de tierces Puissances".

Et le traité poursuit: „Dans chaque cas particulier, les Hautes Parties contractantes, avant de s'adresser à la Cour Permanente d'Arbitrage, signeront un compromis spécial, déterminant nettement l'objet du litige, l'étendue des pouvoirs des Arbitres et les délais à observer, en ce qui concerne la constitution du Tribunal Arbitral et la procédure".^"

Les efforts particulièrement énergiques de d'Estournelles et de Barclay visant à un rapprochement franco-britannique et la conclusion du traité d'arbitrage préparèrent la voie à l'entente franco-britannique du 8 avril 1904. Il était évident pour tous que cet accord était dicté par des considérations du domaine de la politique de puissance. Mais, malgré tout, de nombreux pacifistes dans les deux pays y virent un point de départ favorable pour la création d'une détente générale en Europe, une „entente cordiale" dans une acception plus large. Ce fait fut souligné avec force par d'Estournelles. Il déclara que pas plus que l'alliance franco-russe en 1894, l'Entente ne devait être utilisée comme

entrust a national question, and in providing for a sort of appeal in the médiation of a friendly Power which would hâve a naturely argued case, with issue joined, on which to base its recommendations, the draughtsmen of the Treaty seems to hâve solved the only real objection to arbitration viz: — the intervention of outsiders in the decreeing of final décisions possibly absolutely contrary to the national feeling ". Fortnightly Review, 1901, p. 1029.

" DE Martens, Nouveau recueil général des traités, 2^ série, Tome 32, p. 480.

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un moyen de pression vis-à-vis de l'Allemagne. De plus, il fit des efforts considérables pour orienter l'évolution dans une direction positive. C'est ainsi qu'il fonda en 1903 une association franco-allemande à Munich ; l'année suivante, il assistait aux régates de Kiel, où Edouard VII était l'hôte de l'empereur Guillaume II. En 1909, il fit une conférence devant la Chambre des seigneurs de Prusse sur „Le rapprochement franco-aUemand, fondement de la paix universelle". Il y souligna qu'il ne fallait pas oublier ce qui s'était passé. Mais en même temps il importait que les deux pays se rendissent compte que la paix était un impératif absolu, que la paix armée constituait une menace directe contre la stabilité économique et sociale des Etats: „Inquiétude, alertes continuelles au dehors, troubles, chômages, grèves au dedans, insécurité générale, ni paix intérieure, ni paix extérieure, tel est le bilan de la paix armée: bilan ridicule, s'il ne rappelait rien dans le passé et s'il n'était pas le prélude de lendemains non moins tragiques; si tant de mécontentements, sur tant de points à la fois, ne devaient fermenter partout, travaillant au discrédit de l'autorité Gouvernementale, pour le seul triomphe de l'anarchie, nous acheminant tous indistinctement sous des noms divers, aux pires catastrophes, les Républiques à la Dictature, les Monarchies à la Révolution". 51

Le but que d'Estournelles se proposait à longue échéance, c'était la création d'une union européenne. Chose étrange et avantageuse, une telle union serait d'une part un facteur de puissance considérable, mais, d'autre part, ne serait dirigée contre aucune des puissances non-européennes, comme les Etats-Unis par exemple. Au contraire, affirmait d'Estournelles, beaucoup d'Américains très influents souhaitaient une collaboration européenne étendue, car cela assurerait des relations mondiales bien organisées et garantirait la stabilité de la situation.^^ ç[[ y a là un parallèle frappant à établir avec nos propres discussions au sujet de la „Communauté européenne".)

Du côté britannique, Thomas Barclay travailla énergiquement à améliorer les relations avec l'Allemagne. Sans doute, en juillet 1904, on en

*^ Le rapprochement Franco -Allemand condition de la paix du monde, Paris 1909, pp. 20— 2L

*^ Conférence sur l'arbitrage, publiée dans le Bulletin mensuel du commerce et de l'industrie, septembre 1903.

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était arrivé à conclure un traité d'arbitrage germano-britannique, mais de tels traités ne pouvaient forcément concerner que des questions relativement déterminées. Ils n'avaient de valeur véritable que lorsqu'ils étaient l'expression d'une compréhension mutuelle plus profonde. C'était justement cette compréhension que Barclay se proposait de créer, et, comme cela avait été le cas lorsqu'il s'agissait de la France, il s'efforça d'abord de gagner le monde des affaires à cette idée. C'est ainsi qu'il chercha à persuader aux hommes d'affaires allemands qu'ils avaient un intérêt réel au maintien de la paix et que, personnellement, ils pouvaient exercer, dans ce domaine, une influence considérable. S 'adressant aux hommes d'affaires britanniques, il leur déclara qu'ils devraient se résigner à la concurrence allemande et la considérer comme un fait bien établi, et que, de toute façon, l'intérêt des deux pays — au point de vue économique aussi — était de résoudre d'éventuels litiges par des moyens pacifiques.

Le traité d'arbitrage franco-britannique de 1903 servit de modèle à une série d'autres traités. Le traité du 12 février 1904 entre les Pays-Bas et le Danemark est particulièrement intéressant parce qu'il représentait un grand pas vers l'arbitrage obligatoire. Les deux pays s'y engageaient en effet à soumettre à la Cour permanente d'arbitrage tous les différends et tous les litiges entre eux, qui n'auraient pu être résolus par les voies diplomatiques. Le Danemark conclut, par la suite, des traités similaires avec l'Italie et le Portugal, suivis par le traité entre les Pays-Bas et l'Italie, du 20 novembre 1909. L'Italie, de son côté, s'engagea à une obligation identique avec l'Argentine, par .a convention du 18 septembre 1907.

Un traité d'arbitrage, conclu en 1905 entre la Suède et la Norvège à la suite de la dissolution de l'union entre ces deux pays, contenait cet important article: „En cas de divergence sur le point de savoir si le différend qui se sera produit met en cause des intérêts vitaux de l'un ou de l'autre des Etats et, de ce chef doit être compris parmi ceux qui, aux termes de l'article précédent, sont exceptés de l'arbitrage obligatoire, la dite divergence sera soumise à la Cour d'Arbitrage susnommée".^'

Le nom de l'Argentin Luis Drago (1859 — 1921) est lié à un problème particulier relatif aux relations interétatiques de cette époque : ses publications sur le droit international et son activité diplomatique s'inspirent

** Recueil des traités de la Norvège, Christiania 1907, p. 613.

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de la situation d'ensemble de l'Amérique. Les nombreux troubles intérieurs dans la plupart de ces Etats avaient rendu encore plus brûlante la question de savoir dans quelle mesure les investisseurs de capitaux étrangers pouvaient réclamer une intervention diplomatique, voire militaire de la part de leur propre Etat. Le compatriote de Drago, Carlos Calvo (1829 — 1906), avait dénié la légalité d'une telle méthode. Elle était contraire au principe de l'inviolabilité du territoire d'un Etat souverain et à celui de l'égalité entre les propres citoyens de l'Etat et les étrangers qui exerçaient leur activité sur le territoire de cet Etat. En cas de préjudices économiques, les deux groupes devaient uniquement avoir recours aux tribunaux de leur paj^s de résidence. Cette „doctrine de Calvo" fut largement approuvée dans tous les Etats de l'Amérique Latine qui, à la conférence panaméricaine de Mexico en 1901, votèrent une résolution déclarant que „les Etats n'ont et ne se reconnaissent vis-à-vis des étrangers d'autres obligations et responsabilités que celles établies en faveur de leurs nationaux par leur constitution ou leurs lois".

Les Etats-Unis s'opposèrent cependant à cette résolution, et les Etats européens refusèrent également d'approuver les principes de la doctrine de Calvo.

En 1902, dans le conflit dit du Venezuela, la question d'une intervention étrangère s'actualisa à nouveau. A la suite de troubles intérieurs, des commerçants et industriels étrangers avaient subi de lourdes pertes, et comme le gouvernement de Caracas ne voulait ni les dédommager ni payer intérêts et amortissement des emprunts, onze puissances étrangères élevèrent des réclamations. Déclarant que l'affaire ne pouvait être examinée que par des tribunaux du pays, le gouvernement du Venezuela refusa aussi d'accepter une proposition d'arbitrage. Trois des Etats créanciers, l'Allemagne, la Grande-Bretagne et l'Italie, décidèrent alors d'avoir recours à la force et organisèrent en 1902 un blocus des côtes du Venezuela. Grâce à l'intervention des Etats-Unis, on arriva cependant à un arrangement aux termes duquel les revendications étrangères seraient examinées et jugées par une série de commissions mixtes et la question de la priorité des Etats européens tranchée par la Cour permanente d'arbitrage de La Haye.

Au moment où commença le blocus, Luis Drago était ministre des Affaires Etrangères d'Argentine. Le 29 décembre 1902, il adressa aux

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Etats-Unis une note où il soutenait que le blocus constituait une menace contre la souveraineté des Etats américains et, partant, une violation de la doctrine de Monroe. En ce qui concernait les points concrets du litige, la note s'occupait surtout de la dette d'Etat. Drago soutenait que les détenteurs de titres de rentes sur l'Etat n'avaient aucun moyen pour forcer un Etat débiteur à payer. Une dette ne devait en aucune circonstance être recouvrée à l'aide de la force armée. (Contrairement à Calvo, Drago ne niait d'ailleurs pas absolument le droit de recourir à une intervention diplomatique.)

A Washington, on ne pouvait sans plus accepter les points de vue que Drago avait fait valoir dans sa note. On n'était pas disposé à approuver la déclaration selon laquelle une intervention militaire devait être condamnée en toute circonstance. La doctrine de Monroe se contentait au fond d'établir que des mesures de punition d'ordre militaire ne devaient pas aboutir à la conquête de territoires américains. On estimait d'autre part que l'arbitrage semblait constituer une solution raisonnable de litiges de cette nature. Par la suite, les Etats-Unis se montrèrent plus favorablement disposés envers la doctrine de Drago, ce qui était notamment dû aux efforts du nouveau ministre des Affaires Etrangères, Elihu Root.

A la conférence panaméricaine de Rio en 1906, on discuta la possibilité de faire mettre l'examen de la doctrine de Drago à l'ordre du jour de la deuxième conférence de La Haye qui devait avoir lieu l'année suivante. Les divergences qui apparurent alors au cours de la discussion avaient surtout trait à la question de savoir si les affaires de dettes pouvaient en somme faire l'objet d'interventions diplomatiques, car les représentants de plusieurs Etats sud-américains adoptèrent le même point de vue que le Venezuela en 1902, à savoir qu'une telle façon de procéder constituerait une violation du principe de la souveraineté des Etats.

Les discussions aboutirent à une invitation relativement vague adressée aux différents gouvernements et oii on leur demandait d'étudier la possibilité de soumettre cette question à la conférence de La Haye. Drago élabora ensuite un rapport sur la situation des emprunts d'Etat dans la politique internationale.^^ Il y critiquait notamment la sentence

" Publié dans la Revue Générale de Droit international, 1907, pp. 251 — 287 et dans l'American Journal of International Law, 1907, pp. 692 — 726.

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de la Cour de La Haye établissant que les trois ..puissances de blocus" du conflit du Venezuela devaient avoir la priorité lors du règlement de la dette. Aux yeux de Drago, cela équivalait à récompenser la rudesse et la brutalité dans les relations internationales. Drago soulignait ensuite qu'on faisait toujours valoir le principe d'intervention vis-à-vis des petits Etats, jamais vis-à-vis des grands. Ainsi, lors des fréquentes crises de paiement de la Russie, on n'avait jamais exigé l'embargo sur les titres de rentes sur l'Etat russe. Tous les Etats d'Amérique devaient avoir un intérêt commun à défendre la doctrine de Drago, car elle représentait en réalité une extension du „principe de non-intervention" de la doctrine de Monroe au domaine financier. Et, comme nous le verrons bientôt, les délégués des Etats-Unis soulevèrent la question à la deuxième conférence de La Haye.

A la demande de l'Union interparlementaire, le président Théodore Roosevelt prit l'initiative de faire organiser une nouvelle conférence internationale à La Haye. Le 21 octobre 1904, il s'adressa aux Etats représentés lors de la première conférence, puis, le 16 décembre, ces Etats reçurent une circulaire du ministre des Affaires Etrangères, Elihu Root. Cette initiative devait cependant échouer par suite de la guerre entre la Russie et le Japon. Après la paix de Portsmouth en 1905, l'initiative passa au tzar, avec le consentement du président Roosevelt. La question dut cependant être ajournée une fois encore à cause de la conférence panaméricaine de Rio de Janeiro en 1906. Ce ne fut que le 15 juin 1907 que la conférence put se réunir à La Haye.

Dans le programme de la conférence, tel qu'il avait été exposé dans une note en date du 16/29 mars 1906, le gouvernement russe avait proposé comme but essentiel d'améliorer, de compléter l'accord de 1899 et de conclure, en outre, un accord sur les règles ayant trait à la guerre navale. En revanche, la note ne mentionnait cette fois-ci ni un désarmement général ni un arrêt momentané des armements. Mais le gouvernement britannique qui, lors de la conférence de l'Union interparlementaire à Londres en 1904, avait clairement exprimé son désir de voir se réaliser un accord de désarmement, souligna, tout comme le gouvernement amé-

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ricain, qu'il se réservait le droit de soulever la question d'une limitation des armements. Cependant l'Allemagne et l 'Autriche-Hongrie ne souhaitaient pas plus que la Russie voir discuter ce problème.

La deuxième conférence de la paix dura quatre mois. De la première à la deuxième conférence, le nombre des Etats représentés était passé de 25 à 44. Ce changement apparut surtout nettement dans la représentation de l'Amérique Latine. En 1899, seul le Mexique avait été représenté; cette fois-ci tous les Etats (sauf Costa-Rica) avaient envoyé des délégués. D'une façon générale, la nouvelle conférence avait une composition tout à fait universelle.

Très tôt au cours des débats, le premier délégué britannique, se conformant à ses instructions, souleva la question du désarmement. Il déclara que son gouvernement pouvait être disposé à „communiquer annuellement aux puissances qui agiraient de même le projet de construction de nouveaux bâtiments de guerre et les dépenses que ce projet entraînerait". Ce procédé serait un premier pas vers des négociations concernant un désarmement simultané. Cette proposition britannique fut favorablement accueillie dans les milieux français et américains, mais n'aboutit à rien de positif. La conférence se contenta d'adopter la proposition britannique suivante, formulée d'une façon très générale: „La Conférence confirme la Résolution adoptée par la Conférence de 1899 à l'égard de la limitation des charges militaires; et, vu que les charges militaires se sont considérablement accrues dans presque tous les pays depuis la dite année, la Conférence déclare qu'il est hautement désirable de voir les Gouvernements reprendre l'étude sérieuse de cette question". (A propos de la résolution, il fut donné lecture d'une lettre des représentants de l'Argentine et du Chili au sujet du traité de désarmement conclu par les deux Etats en 1902.)

Un point essentiel des délibérations de la conférence, c'était d'étendre et de compléter l'accord de 1899 concernant la solution pacifique de litiges. Dans les milieux pacifistes, on espérait cette fois-ci progresser encore quelque peu dans les efforts pour conférer au principe d'arbitrage un caractère plus obligatoire. Dans ce domaine, les pacifistes pouvaient rappeler les traités d'arbitrage qui, sur le modèle du traité franco-britannique de 1903, avaient été conclus par un grand nombre d'Etats, dont l'Allemagne. Ils estimaient que le moment était venu de faire conclure

une convention internationale d'arbitrage, comme l'avait recommandé l'Union interparlementaire en 1906.

La question fut mise à l'étude dans la première commission, dont le président était Léon Bourgeois. La proposition allant le plus loin fut présentée par les Danois. Elle déclarait que les Etats devaient accepter l'arbitrage dans tous les litiges, comme on l'avait souligné dans les traités conclus par le Danemark lui-même. Cette proposition n'eut cependant pas d'écho.

L'idée du „traité modèle" fut reprise par le Portugal qui, tout comme les Etats-Unis et la Suède, voulait que le principe d'arbitrage fût accepté pour la solution de conflits de caractère juridique, et surtout de ceux ayant trait à l'interprétation de traités. Même les Etats favorablement disposés étaient forcés de reconnaître qu'on ne pouvait, à cette époque, donner d'une façon générale un caractère obligatoire à cette forme d'arbitrage. On essaya donc, sur initiative britannique, d'aboutir à quelques résultats positifs en rendant l'arbitrage obligatoire dans certains cas spécifiés dans une liste concernant les questions relatives notamment aux collisions de bateaux, aux impôts sur les navires, aux poids et mesures, à la propriété littéraire ou artistique, aux créances à implications internationales. On devait en outre établir un „tableau" des questions que les Etats pouvaient déclarer susceptibles d'être soumises à l'arbitrage. Après de longues discussions dans des réunions plénières de la commission chargée d'étudier cette question, la proposition portugaise, combinée avec celle de la Grande-Bretagne, fut approuvée par 32 Etats. 9 Etats votèrent contre, cependant que 3 Etats s'abstinrent de voter.

L'Allemagne et l 'Autriche-Hongrie prirent la tête de l'opposition contre le principe même d'une „liste" ou d'un „tableau". Elles furent soutenues par plusieurs Etats balkaniques, dont la Grèce et la Roumanie qui, tout comme en 1899 lorsqu'il s'agissait de la proposition relative à la création de commissions d'enquête, craignaient que l'institution ne fût utilisée dans les grandes intrigues politiques. La Belgique et la Suisse figuraient parmi les Etats s 'étant abstenus ; elles approuvaient par ailleurs le principe même d'arbitrage pour ce qui est de la catégorie de problèmes mentionnée. L'Italie, de son côte, s'abstint de voter en ce qui concernait la liste, alors que la Russie, pour sa part, ne pouvait approuver que quelques-unes des questions figurant sur la liste, et seule-

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ment à la condition que l'unanimité se fasse sur l'ensemble du règlement. Les discussions aboutirent à l'adoption d'une résolution proposant une convention spéciale entre 32 Etats. EUe ne se traduisit cependant par aucun résultat concret par suite de l'attitude nettement négative de l'Allemagne et de l 'Autriche-Hongrie dans cette affaire, de l'attitude réservée du Japon et de l'Italie et des réserves expresses faites par la Russie. Le passage de l'accord final relatif à cette question (article 38) fut rédigé d'une façon tout à fait générale excluant tout caractère d'obligation. Le voici: „Dans les questions d'ordre juridique, et en premier lieu, dans les questions d'interprétation ou d'application des Conventions internationales, l'arbitrage est reconnu par les Puissances contractantes comme le moyen le plus efficace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n'ont pas été résolus par les voies diplomatiques. En conséquence, il serait désirable que, dans les litiges sur les questions susmentionnées, les Puissances contractantes eussent, le cas échéant, recours à l'arbitrage, en tant que les circonstances le permettraient." Un autre article (48) comportait cependant quelque chose de concret, même s'il était de portée très limitée. Il „autorisait les Gouvernements à s'adresser, en cas de conflit, directement au Bureau de La Haye pour demander ou proposer l'arbitrage". Auparavant les deux parties en litige devaient, comme on le sait, tomber d'accord pour solliciter une sentence d'arbitrage. Cette manière de procéder pouvait naturellement soulever bien des difficultés dans l'atmosphère tendue que créent — on le sait par expérience — les litiges. Le nouveau règlement donnait cependant à l'Etat qui avait pris l'initiative de l'arbitrage, la possibihté de mobiliser l'opinion dans l'autre Etat, et d'ailleurs aussi dans les Etats en dehors du conflit, en faveur d'une solution du litige dans les formes légales.

Au sujet de cette question d'arbitrage, la conférence devait aussi discuter une proposition des Etats-Unis concernant la création d'un tribunal international. Il devait se composer de 15 à 17 membres qui se réuniraient pour des sessions annuelles à La Haye (on prévoyait à ce sujet que le principe d'arbitrage aurait un caractère de plus en plus obligatoire, de sorte qu'il n'y aurait probablement pas pénurie d'affaires à juger). La nouvelle „Cour de justice internationale" devait siéger parallèlement à la „Cour d'arbitrage permanent". L'idée même reçut

l'adhésion générale de la délégation allemande. Et pourtant le projet échoua, en partie à la suite de l'opposition contre les tendances à rendre l'arbitrage obligatoire, et en partie à cause du désaccord manifesté lorsqu'il s'agissait de déterminer la composition du tribunal. Il était en effet évident qu'un tribunal composé d'un représentant de chacun des Etats participant à la conférence serait peu apte à remplir ses fonctions. On proposa de résoudre la difficulté en réalisant un système comportant des représentants permanents pour les grandes puissances et des représentants devant alterner pour les Etats petits et moyens. Cette proposition fut repoussée, la majorité affirmant que ce serait une violation du principe de l'égalité des Etats. Dans d'autres domaines, moins essentiels, on réussit cependant à compléter les accords de 1899. Il s'agissait notamment des règles pour les Commissions internationales d'enquête et des règles de procédure pour la Cour d'arbitrage permanent.

A un point de vue, la deuxième conférence de La Haye représentait un progrès marqué pour l'idée d'arbitrage. Il s'agissait de la „Convention concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles". Dans cette affaire, l'initiative émana du représentant des Etats-Unis, Charles Porter, qui se fondait sur les délibérations de la conférence de Rio en 1906. Il proposait qu'on condamnât en premier lieu le recours à des moyens militaires lors du recouvrement de la dette. Ils ne seraient utilisés que si un Etat débiteur refusait de laisser soumettre le litige à un arbitrage ou bien déclarait ne pas vouloir se conformer à une sentence d'arbitrage. Comme on le voit, la proposition de Porter représentait une limitation essentielle de la doctrine de Drago, ce que Drago lui-même souligna fortement dans son intervention au cours des débats. Il soutenait à ce sujet que la responsabilité civile et une rupture ordinaire de contrat devaient être soumises à une procédure ordinaire. Seul en cas de déni de justice, il pourrait être question d'exercer une pression diplomatique, tandis que l'arbitrage en revanche, même dans ce cas, devait être considéré comme une procédure peu recommandable. De toute façon, il fallait condamner le recours à la force lors de l'exécution de sentences d'arbitrage. Car cela équivalait à reconnaître indirectement la guerre comme un moyen ordinaire pour assurer le respect de la justice dans le domaine international; en outre, cela réduirait la solvabilité de l'Etat débiteur. Une institution comme l'arbitrage devait,

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de tout temps, se fonder sur la connaissance de l'influence réelle des forces morales.

Au cours de la discussion, la Suisse notamment désapprouva la proposition de Porter, en rappelant qu'en Suisse, toutes sortes de créances étaient entièrement protégées par les tribunaux, que ce fût par la législation ou par des traités. De son côté, le Venezuela maintint sans réserves le point de vue qu'il avait adopté lors du conflit de 1902. Parmi les Etats de l'Amérique Latine, le Brésil adopta une attitude singulière. Son délégué, Barbosa, soutenait en effet que des emprunts d'Etat devaient être assimilés à des contrats privés, et qu'un Etat créditeur avait, dans les deux cas, le droit de recourir à une action diplomatique, si les engagements n'étaient pas remplis. A ce propos, Barbosa faisait remarquer que si ce principe n'était pas maintenu, les Etats débiteurs, c'est-à-dire dans ce cas les Etats de l'Amérique Latine, seraient obligés, lors de nouveaux emprunts, d'offrir des garanties coûteuses et humiliantes, ce qui reviendrait en fait à vider la doctrine de Drago de son contenu.

Lorsque la proposition américaine fut mise aux voix, 39 Etats votèrent pour tandis que 5 Etats (Belgique, Roumanie, Suisse, Suède et Venezuela) s'abstinrent de voter. Dans la convention, la décision de principe fut rédigée de la façon suivante: „Les Puissances contractantes sont convenues de ne pas avoir recours à la force armée pour le recouvrement de dettes contractuelles réclamées au Gouvernement d'un pays par un Gouvernement d'un autre pays comme dues à ses nationaux.

Toutefois, cette stipulation ne pourra être appliquée quand l'Etat débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage, ou, en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement du compromis, ou, après l'arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue".

Le fait que seul l'Etat créditeur pût réclamer l'arbitrage limitait clairement l'application du principe. Nombreux étaient, d'autre part, ceux qui estimaient que cette convention avait un grave défaut : si l'Etat débiteur était la partie la plus puissante et refusait de soumettre l'affaire à l'arbitrage, il pourrait facilement se soustraire à ses engagements, car l'Etat créancier n'aurait aucun moyen pour faire valoir ses droits légitimes. A ce raisonnement, on répliqua (notamment Renault) qu'on ne pouvait considérer comme allant de soi que c'étaient toujours les Etats

faibles qui réclamaient l'arbitrage, alors que les Etats puissants le refusaient.^^

Parmi les autres problèmes importants étudiés lors de la conférence, il convient de citer la question des droits et des devoirs des neutres. On aboutit ici à un accord sur des règles communes pour le maintien de la neutralité. La discussion sur la situation des neutres lors d'une guerre navale fut particulièrement intéressante. Dans ce domaine, c'était surtout l'attitude de l'Angleterre qui avait empêché d'aboutir à un règlement. Maintenant les Britanniques se montrèrent plus conciliants, apparemment à la suite des expériences fournies par la guerre russojaponaise: il pouvait manifestement être avantageux d'avoir des règles précises dans ce cas, si la patrie n'était pas mêlée à la guerre.^^ Les accords auxquels on aboutit avaient trait aux questions suivantes : situation des navires marchands ennemis au début de la guerre („délai de faveur"), transformation de navires marchands en navires de guerre, emploi de mines, bombardement naval de villes et de ports non fortifiés, et enfin limitation du droit de prise. Au sujet de cette dernière question, les Etats-Unis avaient soutenu le principe de l'inviolabilité absolue de la propriété privée lors de guerres navales. Cette proposition échoua à la suite de l'opposition britannique, mais on réussit pourtant à faire accepter le principe pour le courrier. De plus, les bateaux de pêche et les caboteurs furent déclarés inviolables. Bien que le résultat fût quelque peu maigre, on y vit quand même un signe favorable montrant qu'on avait progressé dans la voie devant mener à une codification des règles relatives à la guerre navale, travail qui stagnait depuis la déclaration de Paris en 1856. On saluait aussi avec satisfaction la création d'un tribunal international des prises. Les faiblesses d'un système où une puissance belligérante, se fondant sur sa législation nationale, établit un tribunal des prises pour juger dans les affaires concernant la prise de navires marchands, avaient longtemps été manifestes. C'est ainsi qu'en 1759, le spécialiste danois de droit international, Martin Hiibner, s'était prononcé en faveur d'une juridiction internationale supérieure dans son ouvrage „De la saisie des bâtiments". En 1882, l'Institut de droit international élabora un projet

" L'œuvre de La Haye, p. 17

" Chkistian L. Lange, Den anden fredskonferanse i Haag og derefter, Nordisk Tidsskrift, 1908, pp. 46—47.

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de tribunal international des prises, mais la plupart s'étaient résignés à l'idée qu'une telle institution continuerait encore longtemps à n'exister que dans le monde des théories. L'optimisme fut d'autant plus grand lorsque la question fut soulevée à la conférence de 1907, et cela à la fois par la Grande-Bretagne et l'Allemagne. Par ailleurs, les deux propositions différaient sur des points essentiels. La proposition allemande déclarait notamment qu'un tel tribunal des prises devait être établi lorsqu 'éclatait une guerre et que les belligérants aussi auraient éventuellement le droit de faire appel devant lui. La proposition britannique au contraire supposait un tribunal permanent devant lequel seuls les Etats neutres auraient droit de faire appel. Grâce à la collaboration d'autres Etats — notamment de la France et des Etats-Unis — on réussit à combiner ces deux propositions. La convention finalement adoptée s'inspirait au fond davantage de la proposition britannique, car eller décidait que le tribunal serait une institution permanente ayant son siège à La Haye et que le droit d'appel — sauf en ce qui concernait certaines questions bien déterminées — serait réservé aux Etats neutres.

Lors de la discussion soulevée par cette proposition, il se manifesta un certain désaccord quant à la composition du tribunal, tout comme cela avait été le cas pour la proposition relative à un tribunal international permanent. Ici aussi on prévoyait que les grandes puissances auraient 8 sièges permanents au tribunal, tandis que les autres sièges seraient attribués à tour de rôle aux autres Etats, conformément à leur importance comme puissances navales. De nombreux Etats de l'Amérique Latine firent des réserves sur ce point lorsqu'ils votèrent pour la convention; mais seul le Brésil alla pour cette raison jusqu'à voter contre toute la convention, en faisant observer que l'adoption de cette clause équivalait à violer ouvertement le principe de l'égalité des Etats.

Parmi les grandes puissances, la Russie et le Japon soulevèrent des objections de principe. La Russie affirmait qu'un tribunal international des prises était une impossibilité tant qu'on n'avait pas de règles fixes concernant la contrebande et le blocus, tandis que le Japon trouvait le règlement peu recommandable parce qu'il portait atteinte à la souveraineté des Etats. Les deux Etats soulignèrent leur point de vue en s 'abstenant de voter, ce qui contribua naturellement à réduire la portée de cette décision.

Le fondement juridique des sentences du tribunal des prises fut, sur proposition britannique, formulé de la façon suivante: „Si la question de droit à résoudre est prévue par une Convention en vigueur entre le belligérant capteur et la Puissance qui est elle-même partie au litige, ou dont le ressortissant est partie au litige, la Cour se conforme aux stipulations de la dite convention. A défaut de telles stipulations, la Cour applique les règles du droit international. Si des règles généralement reconnues n'existent pas, la Cour statue d'après les principes généraux du droit et de l'équité". Cette dernière clause impliquait que le droit naturel fût reconnu en quelque sorte comme troisième source du droit à côté du droit contractuel et du droit coutumier. " D'une autre manière aussi, la proposition relative au tribunal des prises représentait quelque chose d'essentiellement nouveau. Le tribunal devait avoir un caractère supranational contrairement aux autres institutions internationales qui étaient l'expression interétatique de la souveraineté des Etats. Les affaires d'arbitrage ordinaires appartenaient à cette catégorie, puisque à tout moment fondées entièrement sur le bon gré des deux parties. Le nouveau tribunal des prises au contraire permettait de faire appel de la sentence d'un tribunal national des prises et donc de citer la partie adverse — un Etat souverain — en justice, sans consentement préalable. Dans certaines conditions, des particuliers ou des corporations pouvaient procéder de façon analogue. Ils pouvaient le faire même appartenant à l'ennemi, à condition que les autorités de leur propre pays estimassent qu'il y avait tout lieu de faire appel de cette façon.^^ Le projet d'un tribunal international des prises ne fut d'ailleurs jamais réalisé.

En ce qui concernait les clauses générales concernant la conduite d'une guerre, la conférence arrêta qu'avant l'ouverture des hostilités, il fallait toujours envoyer une déclaration de guerre: „Les Puissances contractantes reconnaissant que les hostilités entre elles ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque qui aura, soit la forme d'une déclaration de guerre motivée, soit celle d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle".

" Wehberg, op. cit., p. 637.

*• Lange, article cité, p. 50.

Cette question était devenue très actuelle après que le Japon en 1904 eut commencé la guerre contre la Russie, sans déclaration de guerre. A l'occasion de cette résolution, la délégation néerlandaise, appuyée par celle de la Russie, avait en outre proposé d'imposer un délai de 24 heures entre la déclaration de guerre et l'ouverture des hostilités. Cette proposition ne fit cependant l'objet d'aucune adhésion.

Concernant la conduite de la guerre par ailleurs, il fut stipulé que les parties combattantes n'avaient pas le droit de „déclarer éteints et non recevables en justice, les droits et actions des nationaux de la partie adverse". En outre, on ne pouvait forcer les habitants d'une région à combattre leur propre pays, ni les contraindre à fournir des renseignements sur les forces armées de leur propre pays (faire fonction de „guides forcés"). D'une façon générale, on arrêta que les belligérants étaient responsables de ce que les règles concernant la guerre terrestre et sur lesquelles on était tombé d'accord, fussent strictement observées: „La partie belligérante qui violerait les dispositions dudit Règlement sera tenue à indemnité s'il y a lieu. Elle sera responsable de tous actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée ".^^

Les résultats de la deuxième conférence de La Haye étaient bien modestes, ce qui ne les empêcha pas d'être commentés d'une façon optimiste par plusieurs des participants à la conférence. Ceux-ci rappelaient notamment qu'on n'aurait pas pu s'attendre à ce que les délibérations donnent grand- chose, car elles avaient en grande partie eu trait à des questions sur lesquelles on n'était pas tombé d'accord lors de la première conférence. Bien que la plupart de ces problèmes n'eussent pas été résolus, la compréhension mutuelle grandissante qui s'était manifestée pendant les négociations permettait d'espérer une solution à long terme. Mais surtout : on considérait la conférence comme un élément d'une série de conférences, pour ainsi dire comme une étape intermédiaire entre la première et la troisième. Dans ces conditions, on ne s'inquiétait pas parce qu'il ne s'était rien produit de décisif pendant la conférence, certains allaient même jusqu'à y voir un avantage. C'est ainsi que Léon Bourgeois déclara à ce sujet: „Certes, il n'y a rien de sensationnel, — suivant un mot cher à la presse d'aujourd'hui, — dans les délibérations

*' Convention gouvernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, article 3.

de La Haye, Que voulez-vous, j'ai grande envie de m'en réjouir. Dans les affaires internationales, les choses sensationnelles sont toujours des choses redoutables. Gardons-nous bien d'en désirer et d'en préparer".^" Cette conception prévalait aussi au sein du mouvement de paix organisé. Mais beaucoup étaient déçus, dont Bertha von Suttner qui, dès la première conférence de La Haye, avait d'ailleurs exprimé sa colère de voir les délégués à cette conférence consacrer une grande partie de leur temps à discuter des règles relatives à la conduite de la guerre. En 1907, elle avait apparemment encore plus lieu d'être indignée. Pendant son séjour à La Haye cette fois-ci, elle écrivit, résignée, dans son journal (en date du 20 juillet) : „Séance Plénière. Komôdie. Anwendung des Roten Kreuzes auf den Seekrieg. Man hôrt nichts als ,,Verwundete, Kranke, belligérants". Hiibsche Friedenskonferenz "^^

" Pour la société des nations., p. 254.

'^ ,, Unverôffentlichte Tagebuchblâtter Bertha von Suttners ûber die zweite Friedenskonferenz " dans Die Friedenswarte, 1949, pp. 24 — 28.