JUSTICE ADMINISTRATIVE

En matière civile, le jury et les legis actiones ne laissent rien subsister de Tancienne liberté d'action du magistrat. En matière criminelle , cette liberté d^action est tout au moins sensiblement atténuée par le droit deprovocaiio. Elle se retrouve, au contraire, à peu près intacte, en matière de justice administrative, pour les litiges entre TÉtat et les particuliers *.

L'État , peut comme les particuliers , être propriétaire, créancier, débiteur *, et en conséquence il peut se trouver en contestation avec des tiers. Mais ces contestations n'amènent pas de procès civil. La procédure civile, selon laquelle s'intentent les actions personnelles et réelles, reste étrangère aussi bien aux contestations de propriété entre l'État et les particuliers qu'aux créances des particuliers contre l'État ou de l'État contre les particuliers. L'évolution qui a mis la justice qu'on reçoit à la place de celle qu'on se fait a été accomplie pour les procès des particuliers ; elle ne l'a pas été pour ceux

1. Cf. MommseD, Droit public, I, pp. 193-218: Heyrovsky, Ueber die reehtliche Grundlage der leges contractus bei Rechtsgeschâften zwischen rômischen Slaat und Privaten, Leipzig, 1881, pp. 62-75; Karlowa^ Rômische Recktsgeschichte, ], pp. 172-176.

2. On remarquera du reste que, pour Tacquisitioa de ces droits et la formation de ces obligations, l'État n^est pas non plus soumis aux règles qui régissent les mômes opérations faites par les particuliers. D'une part, quant aux conditions d'existence des actes juridiques, il peut y avoir des formes usuelles qu'il considérera lui-même comme normalement inséparables de certains actes (marchés de TÉtat ; engagement des praedes praediaque : p. 132^ n. 2, par ex.) Mais cependant môme là ces formes n*ont pas la même portée que celles du droit privé, parce qu'au lieu de les considérer comme des éléments essentiels ayant une valeur propre, il sera toujours porté à les regarder comme de simples indices des éléments de fonds nécessaires en équité pour la formation loyale du rapport juridique. En outre et surtout le formalisme qui domine anciennement les actes des particuliers (mancipation en matière de transfert, de propriété ; nexurn, sponsio en matière de contrats) reste étranger à ceux de l*Ëtat. D'autre part, les actes de l'État produisent souvent des conséquentces pour Tobtention desquelles le droit privé n'offre pas d'instrument aux particuliers (exemple, le transfert des obligations : p. 144, n. 1). Les deux choses viennent de ce que, pas plus pour le fond du droit que pour la procédure, TÉtat ne renonce là à sa souveraineté. Y. pour le premier point, Mommsen, Z. S. St,, VI, 1885, p. 260 et ss., pour le second Heyrovsky, pp. 18-49 et pour les deux, Mommsen, Droit public, I, pp. 193-197. Bibliographie chez Heyrovsky, p. 16, u. 3 ; p. 17, n. 2.

de rÉtat. Et cela pour un motif très simple, parce que celte transformation a été imposée aux particuliers par une autorité supérieure qui était FÉtat et qu'il n'y avait pas d'autorité supérieure pour l'imposer à TEtat.

L'État, représenté par ses magistrats, est son propre juge. Sans doute il est lié par le devoir de conscience qui défend à l'honnête homme de prendre plus qu'il ne lui revient, de refuser leur dû aux autres, et l'on peut croire que normalement ses magistrats, soucieux à la fois de leur bonne réputation et de la sienne, étaient conduits par là à peser aussi scrupuleusement ses droits et ses devoirs qu'aurait pu faire le tiers le plus impartial. Cela ne l'empêche pas d'être soustrait à la justice ordinaire. Il se fait lui-même justice contre les particuliers qu'il considère comme retenant des biens lui appartenant ou qu'il estime être ses débiteurs. Il rend lui-même justice à ceux qu'il constate être les légitimes propriétaires de biens indûment retenus par lui, à ceux qu'il reconnaît être ses créanciers. Entre eux et lui, il n'existe pas d'autre tribunal que lui-même.

A la vérité, cela a été contesté. On a invoqué des textes d'une époque postérieure à la nôtre, pour soutenir soit que les procès civils de l'Etat et des particuliers étaient jugés par les mêmes tribunaux civils que ceux des particuliers, soit que les jugements rendus au profit de l'Etat étaient mis à exécution par le chef de la justice civile, le préteur, sur la demande des questeurs, absolument comme ceux rendus au profit de parti* culiers étaient mis à exécution par le préteur sur la demande de ces particuliers ^ Mais ni Tune ni l'autre de ces allégations n'est exacte. Dans les cas où Ton voit le questeur invité par le préteur à procéder à l'exécution sur les biens, il n'y a pas, comme en matière civile, uiie autorisation d'agir donnée à un intéressé par le chef de la justice civile ; il y a simplement un avis d'un fonctionnaire à un autre provoqué par la division des fonctions, quelque chose d'analogue à une transmission de

1. Celte doctrine, aujourd'hui discréditée, a souvent été admise implicitement mais elle a été surtout défendue expressément par Goepperl, Z. G. fi., IV, 1864, p. 254 et ss. Il invoquait principalement pour le premier point, les règles appliquées, au début du Principat, aux procès du fisc et pour le second, Tite< Live, 38, 60, la loi Acilia, lignes 57 et ss. (Girard, Textes^ p. 37) et la loi latine de Bantia, c. 2 (Girard, p. 27).

CONFUSION DE L'ADMINISTRATION ET DE LA JURIDICTION itft

pièces d'un bureau à un bureau. Le magistrat qui a terminé sa tâche, en constatant ou en créant une créance de TElati ici en prononçant une condamnation à une amende, en avertit un autre de procéder à la sienne en prenant les mesures nécessaires pour le recouvrement de cette créance. Si la procédure était la procédure d'exécution sur les biens du droit privé, l'envoi en possession serait toujours prononcé par Tun des deux préteurs civils sur la requête d'un questeur ; or il n'est prononcé par le préteur urbain ou le préteur pérégrin que quand ce préteur a été lui-même lauteur de la condamnation et le magistrat qui condamne le prononce parfois de son autorité sans intervention du questeur*. Quant aux procès entre l'Etat et les particuliers qu'on a invoqués, les uns ne sont pas en réalité des procès entre le trésor de l'Etat, Yaerarium^ et un particulier, mais des procès entre le fiscus principis^ le trésor privé du prince, et un particulier, c'est-à-dire des pro* ces entre deux particuliers ; car, dans la notion juridique pri* mitive, le trésor du prince est considéré non pas comme une dépendance du trésor public, mais comme la bourse privée d'un particulier *. Les autres, bien que concernant les droits

1 . Le premier point est prouvé par l'un des textes invoqués par Goepperl, par le texte de la loi Acilia : aux termes de cette loi, lignes 57 et ss., le magis*^ trat qui dirige les poursuites de repetundae, c'est-à-dire à partir de Tannée qui suivra sa promulgation, le préteur spécial derepetundis qu'elle instituci prononcera la missio in possessionenif s'il n'est pas fourni de praedes aa ques« leur ; au reste les autres textes cités par lui ne disent pas autre chose; seulement, dans celui de Tite-Live, qui est le récit du procès de péculat fait selon Valerius Antias à Scipion, le préteur qui dirige le procès de péculat est forcément Tun des deux préteurs civils, puisqu'on ce temps là il n'y en a pas d'autres et il en est probablement de même pour la même raison dans la loi latine de Bantia. Le second point est prouvé par Cicéron, In Verr., 2, 1, CD, 156, où, après avoir prononcé une amende contre Q. Opimius, le préteur urbain Verres procède lui-même à la missio in possessionem et à la vente des biens (sans, remarquons-le, rien qui ressemble aux délais de la venditio bono* rum de la procédure civile). Les deux à la fois sont attestés par la loi agraire de César, c. 55 (Girard, Textes, p. 63) qui charge le curator ex ea lege d'organiser les procès contre les auteurs d'infractions à ses dispositions et de recouvrer ensuite le montant des condamnations. Cr. Bruns, Kleinere Schriften, II, p. 14 et ss; Huschke, MuHa, p. 265, n. 51 ; Mommsen, Droit public , I, p. 211, n. 1 ; Heyrovsky, p. 70, n. 3.

2. Il suffît de renvoyer à Mommsen, Droit public, V, p. 290 etss. V. dans le même sens les auteurs cités par Heyrovsky, p. 71, n. 1.

du peuple*, sont déférés aux tribunaux civils parce qu'ils ont été transformés en procès entre deux particuliers par un système de délégation qui sera étudié plus loin. - Mais, dans les litiges où il ne s'est pas déchargé sur un particulier, par voie de délégation, de ses droits ou de ses obligations, dans les cas où il y a vraiment procès entre TEtat et un particulier, TÉtat est à la fois juge et partie. Il statue luimême dans sa propre cause. 11 procède librement à la détermination et à la réalisation de ce qu'il estime son droit, de ce qu'il juge son devoir. La preuve décisive en est qu'à l'époque où ses diverses fonctions se trouvent réparties entre des organes multiples, les magistrats qui interviennent ne sont pas ceux que les questions en litige concerneraient si on y voyait des procès ordinaires, mais ceux mêmes qu'elles concernent au point de vue administratif : non pas le préteur urbain qui, depuis qu'il existe, est le chef de la justice civile, ni le préteur pérégrin, qui a été mis plus tard à côté de lui pour les procès où figurent des étrangers, mais, s'il s'agit de questions de propriété, les censeurs auxquels incombe l'administration du domaine de rÉtat, puis, durant les intervalles de la censure, les consuls ou, à leur défaut les préteurs, qui sont chargés des mêmes fonctions, quand il n'y a pas de censeurs en exercice ; s'il s'agit de marchés de TEtat, les censeurs et, à leur défaut, les consuls et les préteurs ; en matière de voirie, les édiles chargés de Tentretien et du nettoyage des rues ; en matière de Créances et de dettes d'espèces monnayées, les questeurs préposés à Tadminislralion du trésor de TÉtat *. A ce point de vue, les consuls ont hérité de la totalité des

1. Ces derniers procès ont surtout été signalés par M. Bruns, qui, tout en rejetant le système absolu de Goeppert, considère, II, p. 4 et ss., la possibilité d'un exercice administratif de toutes les créances de TËtat comme directement contredite par des institutions telles que Vagere pro populo, les vindiciae secundum populunij le condemnari populo et toutes les actions populaires procuratoires. V. la réfutation de Heyrovsky, pp. 72-74.

2. Juridiction des censeurs en matière de propriété, p. 139, n. 2, démarchés, p. 139, n.5; des édiles, v. le chapitre suivant; des questeurs, p. 133, n. 1 et ss. C'est pour la même raison que, dans les exemples cités p. 129, .n. 1, Texécution sur les biens n'est pas demandée par le questeur aux préteurs chargés de la justice civile, mais accomplie, soit par les questeurs, soit par les magistrats mêmes qui ont fait naître la créance du peuple en prononçant la condamnation .