JURIDICTION ADMINISTRATIVE DES CENSEURS

étant, au point de vue adminisfratif, chargés de la conservation et de l'exploitation des biens de TEtat, sont du même coup investis, au point de vue judiciaire, du soin de déterminer quels sont ces biens et d'interpréter les marchés relatifs à leur exploitation et à leur entretien*. Ce sont eux qui ont qualité pour trancher les questions de propriété agitées entre TÉtat et les particuliers* et par conséquent pour délimiter les propriétés publiques et privées contiguês ', pour faire cesser les empiétements injustiflés des particuliers sur les propriétés de l'État*. Il leur appartient également de statuer sur l'application des marchés conclus par eux avec les fermiers des revenus publics et les entrepreneurs de travaux publics *. Et ils

nables en droit privé, avec les similitudes assez frappantes que présentent dans Tensemble et le détail les institutions financières de Rome et celles d'Athènes, avec les vestiges qui attestent qu'avant de devenir la magistrature la plus respectée de TÉlat, la censure a d'abord occupé parmi les fonctions publiques un rang peu élevé. Son second terme s'appuie sur un témoignage assurément frappant rapporté incidemment par Tite-Live, sur l'an 319,un an avant le vote de la loi Aemilia,et qui peut aisément s'entendre d'un premier accomplissement du lustre fait cette année là par les censeurs au champ de Mars (Tite-Live, 4, 22, 7 : Eo anno C. Furius Pacilus et M. Geganius Macerinus censores villam publicam in campo Marlio probaverunt ; ibiqite primum census populi est actus), La grande objection est Tadmission d'une magistrature durant plusieurs années, qui constituerait certainement une grave anomalie dans le système des magistratures de la République, mais dont à la vérité Texistence avant la loi Aemilia est affirmée par Tite-Live et par Zonaras.

1. Les témoignages appartiennent tous à des périodes plus récentes ; mais, comme ils ne font que tirer des conséquences des pouvoirs d'administration financière des censeurs, on peut vraisemblablement en argumenter pour tous les temps où ces pouvoirs ont existé.

2. V. Tite-Live, 40, 51, 8, pour le temps de la République ; C. I. L., VI, 919, pour celui de l'Empire.

3. Exemples du temps de la République, C. L L., VI, 1234 ; du temps de l'Empire, C. L L., VI, 1231-1232.

4. Tite-Live, 39, 44, 4 (d'où Plutarque, Ca^, 19). 43, 16, 4.

.5. Exemple en matière de locations de revenus publics dans la loi agraire de 643,lignes 35. 36,qui, supposant la possibilité d'absence de censeurs et d'empêchement des consuls, accorde cette compétence, aux consuls, aux préteurs et aux censeurs. Deux autres exemples concrets, tous deux relatifs à des débats tranchés par des représentants des censeurs (p. 140, n. 3), sont le litige tranché en 681 par les consuls, sur l'avis du sénat, entre les fermiers des impôts et les habitants d'Oropos, au sujet de Timmunité des terres du temple d'Amphiaraos (inscription d'Oropos dans Bruns, Fontes, 1, pp. 172-177; commentaire de Mommsen, Hermès, XX, 1885, pp. 268-287), et la causa Juniana de l'an 680 relative à Tentretien du temple de Castor ((jicéron, In Verr., 2,1, 50-59 ; cf. Mommsen, Stradtrechte von Èialaca und Salpensa, 1855> pp. 474-

ont même, à la différence des questeurs, le droit de coercition par voie de prononciation d'amendes et de saisie de gages *, s'ils n'ont pas plus qu'eux le droit d'arrestation, ni par conséquent le droit d'exécution sur la personne, duquel ils auraient au reste très peu l'occasion de se servir *.

Les consuls ne conservent guère le droit de statuer sur les propriétés et les contrats de TEtat que comme remplaçants des censeurs ', dans les intervalles qui restent libres entre les collèges successifs de censeurs nommés tous les quatre à cinq ans^ pour dix-huit mois au plus.

475 ; exposé moins juridique dans Hoim, Geschichte Siciliens ^ III , 1898, pp. 132. 405-407). On doit seulement se demander s'il n'y a pas ici deux compétences concurrentes, les censeurs étant compétents en matière de marchés publics et les questeurs Tétant en matière d'obligations à une somme d'argent telles que la créance de l'entrepreneur et la dette du fermier de revenus publics. La limite peut, sembie-t-il, logiquement être tracée en disant que la contestation regarde les censeurs en tant qu'elle se rapporte à la nature et à l'étendue du droit concédé au fermier de la prestation due par l'entrepreneur et les questeurs en tant qu'elle concerne la merces due en argent par le premier, due en argent au second, que les censeurs sont compétents en matière d'obligation de facere et les questeurs en matière d'obligation de dare. Cf. Mommsen, Droit public, IV, p. 154. Mais c'est plus satisfaisant en apparence qu'en réalité, la prestation étant précisément, dans les deux cas, la condition du paiement de l'argent. On pourrait être porté à dire que l'activité des questeurs doit commencer seulement quand celle des censeurs est terminée ; et cela peut encore avoir une part de vrai ; mais il existe à l'inverse des cas où le paiement est fait par les questeurs avant que les travaux soient appréciés par les censeurs (p. 144, n. 1). Les démarcations peuvent avoir varié avec les cas et peut-être môme avec les temps.

1. Le droit des censeurs d'infliger des multae et de saisir des gages est attesté en matière d'usurpation du sol public, par Tite-Live, 43, 16, 5 (p. 139, n. 4) ; l'importance attribuée par la légende aux multcte des censeurs a aussi été relevée p. 136, n. 2.

2. Le seul cas où l'on voit le censeur, qui seul ne pourrait procéder qu'à l'exécution sur les biens, recourir au consul pour y joindre l'exécution sur la personne est celui de la vente en esclavage de l'individu qui s'est soustrait au cens (Zonaras, 7, 19; cf. Mommsen, Droit public, I, p. 176, n. 1. IV, p. 44, n. 1) ; mais il y a là l'application d'une peine (p. 108, n. 6] et non pas seulement l'exécution d^une créance de l'État.

3. Les consuls paraissent avoir procédé, à l'exclusion des censeurs, aux limitations du sol public faites hors de Rome (Tite-Live, 42, 1, 6. 42, 19, 1). En outre, lorsqu'il n'y a pas de censeurs en exercice, ce sont eux qui procèdent soit aux limitations nécessaires à Rome (exemples, C. L L., VI, 1235. 1263. 1264), soit au règlement des contestations relatives aux revenus de l'État (loi agraire et inscription d'Oropos citées p. 139, n. 5) et aux marchés de travaux publics (procès du temple de Castor, p. 139, n. 5, où ils se trouvent eux-mè-

.mes remplacés à leur tour par le préteur urbain).

4. Le lustre ayant lieu quinto quoque anno, l'intervalle normal a dû être

JUSTICE ADMimSTRAnVE, dAlÉGATIONS 141

Qu'elle fut exercée par les censeurs, par les consuls ou par les questeurs, la juridiction administrative a eu, d'autre part, son domaine de plus en plus rétréci par Tusage des délégations faites à des particuliers ^ L'administration romaine est, sous la République, d'une indolence extrême, avare de ses peines, prête à saisir tous les expédients qui lui permettent de s'en décharger à prix d'argent sur autrui. C'est la grande raison du développement exorbitant pris à Rome par le système des adjudications publiques , employé non seulement pour l'accomplissement de tous les travaux, mais pour la perception de tous les revenus de l'Etat. C'est aussi le motif qui a conduit à confier toujours plus largement, dans les contestations où c'était praticable, le soin de faire valoir les droits de l'État à des particuliers investis du pouvoir d'agir pour son compte, soit comme demandeurs, soit comme défendeurs. Et, sans que cela fut commandé par une nécessité logique *, on a, en pareil cas, volontiers laissé les deux particuliers en lutte déférer leur litige aux tribunaux civils.

Il serait imprudent d'attribuer aux temps antérieurs à la création de la préture toutes les applications qui ont été faites à Home du système des délégations. Mais il y en a pourtant au moins une qui remonte à peu près sûrement à cette période

primitivement, d'après le sens des mots, de quatre ans ; mais ils ont été de bonne heure interprétés abusivement dans le sens de « tous les cinq ans ». Cf. Mommsen, Rômische Chronologie, p. 162 et ss. Droit public^ IV, p. 16, et la bibliographie de Wiilems, Droit public, p. 271, n. 2.

1. La source principale de cette inertie administrative est dans Torganisation même de l'administration romaine, livrée tout entière à des fonctionnaires électifs, placés dans chaque poste pour un très bref délai et par la force des choses souvent dénués des capacités et de Texpérience professionnelles que peuvent présenter des fonctionnaires de mélier, préposés d'une manière durable au même service. C'est même pour cela qu'à la fîn de la République, où certaines classes d'appariteurs constituent en face des magistrats changeants un corps stable d'employés, l'autorité nominale seule reste en pareil cas au magistrat et l'autorité effective réside dans les bureaux, ainsi que le constate par ex. Cicéron pour le plus considéré et le plus important de ces corps d'employés, pour Us scribes des questeurs (Cicéron, De ie^., 3, 20, 46 ; v. aussi Plutarque, Cato min., 16).

2. La preuve que les deux idées ne sont pas liées, c'est que la contestation des publicains et des provinciaux est encore tranchée administrativement par les consuls dans l'inscription d'Oropos (p. 139, n. 5), des siècles après que l'usage de la ferme des impôts a fait des litiges de ce genre des procès entre particuliers*

Ht CHAPITRE II. — DE LA CHUTE DES ROIS AUX LOIS LICINIENNES

et qui montre bien à la fois comment l'État se décharge de ses droits sur des particuliers et comment il est amené par là môme à donner au litige le caractère d'un procès civil. C'est la pigrioris capio donnée à des particuliers en matière militaire et fiscale. — La pignoris capio est d'abord donnée, en matière militaire,aux cavaliers créanciers de leurs frais d'équipement et d'entretien contre les contribuables qui leur en sont redevables [aes équestre^ hordiarium)^ aux fantassins créanciers de leur solde contre les répartiteurs {tribuni aerarii) chargés de la leur payer à la fin de la campagne {aes militare) et enfin probablement aux répartiteurs eux-mêmes contre les contribuables tenus de l'impôt corrélatif {/r/6tt/«m)*. C'est la

1 . Le fantassin a la pignons capio pour sa solde (aes miii tore), d'après Gaius, 4,27; Plaute,Au/., 3,5,53-58. 55, 5-7; Varron,D«/. /., 5, 8l,et encore Vairon (et non Galon) chez Aulu-Gelle, 6,10,2,contre celui qui est chargé de la lui payer et qui est d'après les textes de Varron, Tun des iribuni aerarii, personnages charges de la perception de tributum et du paiement de la solde à l'e'poque ancienne et plus tard appelés à composer une section des listes du jury, que nous retrouverons en étudiant la loi Aurélia de Tan 684. Les cavaliers ont la pignoris capio pour leurs frais d'équipement {aes équestre) non pas contre les tribuni aerarii, mais contre les veuves et les orphelins qui sont soumis à celte prestation et non hu tributum d'après Gaius, 4, 27, combiné avec Tile- Live, 1, 43, 9, Gicéron, De rcp., 2, 20, 36 et Festus, Ep., 81. Enfin ils l'ont, pour leurs frais de fourrage (aes hordiarium), d'après Gaius, 4, 27 ; Gicéron, De rep.y 2, 20, 36 ; Tite-Live, 1, 43, 9, et Festus, Ep., p. 102, et ce serait encore, d'après Gicéron, contre la veuve et les orphelins, tandis que les vraisemblances d'ensemble portent à croire que le paiement était plutôt dû là par le tribunus aerarius comme pour Vaes militare. Il paraît assez naturel que les tribuni aerarii soumis à la pignons capio pour les sommes qu'ils versent l'aient à l'inverse contre les contribuables pour les sommes qu'ils recueillent, aussi bien par exemple que les cavaliers. Gf. sur les différents points, Mommsen, Droit public, VI, 1, pp. 212-221. 256-259. 267. 289-291 ; GoUinet, La saùU privée, Thèse Paris, 1893, pp. 49-51 et les renvois (ajouterpour Vaes hordiarium et Vaes équestre, Gerathewohl, Die Reilerceniurien zur Zeit der Republik, Mûnchen, 1886, et Kubitschek, dans Pauly-Wissowa, I, pp. 682-684). L'existence de cette pignoris capio à une époque reculée résulte, à notre &ens, à peu près forcément de la disparition précoce d'une partie de ses applications. Le texte d'Aulu-Gelle, 6, 10, 2, où il est parlé au passé de la pignoris capio relative à Vaes militare, ne prouve pas grand'chose ; car les quaestiones epistolicae dont il est extrait sont, à notre avis, un ouvrage de Varron (et non de Galon, comme le portent les mss. et comme l'admet encore M. Mommsen, Droit public, VI, 1, pp. 212, n. 4.220, n. 1. V. en faveur de la correction déjà proposée par Juste Lipse, H. Jordan, 31. Catonis, quae extant, 1860, pp. GVIII- GIX ; M. Hertz, sur Aulu-Gelle et les renvois), et on pourrait être tenté de voir dans les passages de Plaute la preuve que h pignoris capio des militaires existait encore de son temps. Mais la pignoris capio ob aes équestre suppose que les cavaliers ne sont pas payés par l'État ; il est donc assez naturel de penser,

JUSTICE ADMINISTRATIVE, DÉLÉGATIONS lU

pignoris capio du magistrat qui est là déléguée avec la créance de TEtat. Mais par là même qu'on la délègue à des particuliers, on a été conduit à en changer les formes et les effets et à en faire une legis actio dont peut résulter un procès civil déféré à la justice civile *. — Il n'en est pas autrement de la pignoris capio donnée par une clause des marchés des censeurs [iex censoria) aux fermiers des revenus de l'Etat, par exemple contre les agriculteurs qui cultivaient les terres publiques, d'une manière tout à fait symétrique à X^i pignoris capio donnée aux tribuni aerarii contre les contribuables débiteurs du tribulum '.

Peut-être la même époque a-t-elle encore vu les débuts du système ingénieux selon lequel, au cas de malfaçon dans

avec M. Kubitschek, que celle-là tout au moins a dû disparaître du jour où les cavaliers ont reçu leur rémunération de TÉtat, c'est-à-dire depuis Tan 348, où fut établie la solde payée par TÉtat (Tite-Live, 4, 59, 11. Diodore, 14, 16; cf. Marquardt, Organisation financière, pp. 115-117] et les textes opposés en sens contraire Plutarque, Camill.y 2 ; Tite-Live, 7, 41, 8) ne sont pas très difficiles à écarter. Or, si Ibl pignoris capio donnée aux cavaliers oô aes équestre a disparu en 348, c'est qu'elle avait été créée auparavant, donc dans notre période.

1 . V. en ce sens Mommsen, Droit publiCy I, pp. 183-184 ; Collinet, Saisie privée, pp. 36-40; Girard, Manuel, p. 971. A la vérité, suivant une doctrine de M. Sumner-Maine, Etudes sur les institutions primitives, 1880, p. 318 et ss. , admise par M . Dareste, Eludes d'hisloire du droit, p, 359 et M. Jobbé- Duval, Etudes sur Vhist. delà procédure, I, p. 9, n. 4, ce ne serait pas une délégation de la pignoris capio du magistrat, ce serait une simple survivance de la saisie privée extrajudiciaire qui subsiste, à une époque plus récente et avec une tout autre largeur, dans beaucoup de civilisations moins avancées que celle de Rome (les exemples dans Collinet, pp. 7-29). Mais alors on ne s'expliquerait pas qu'elle fut limitée à des cas dans lesquels existait déjà une pignoris capio de magistrat sanctionnant une créance publique, comme c'est certain pour deux des trois hypothèses énumérées par Gaius (p. 142, n. 1 ; ci-dessous, n. 2), et comme ce peut sans peine être soutenu pour la troisième (Gaius, 4, 28 : pignoris capio religieuse, qui peut venir d'une ancienne pignoris capio royale) .

2. Gaius, 4, 28 : Item lege censoria data est pignoris capio publicanis vec* tigalium publicorum populi Romani adversus eos qui aliqua lege vectigalia deberent. C'est une erreur matérielle grossière de considérer la /«a; censoria, mentionnée dans ce texte,d'après la lecture du ms.de Vérone rendue certaine par la révision de Studemund, comme une Iex Censoria votée par les comices sur la proposition d'un personnage portant le nom de Censorius ou sur la proposition des censeurs. Les leges censoriae sont les clauses des marchés des censeurs, il n'y a pas de doute sur ce point, v. par ex. Heyrovsky, pp. 48-49. 97-100. Pour le surplus, idipignoris cap/o des publicains soulève des questions multiples que ce n'est pas le lieu de traiter.

rexéculion des travaux publics, les dommages et intérêts ne sont pas évalués par le magistrat et réclamés par lui à Tentrepreneur reconnu en défaut, mais le travail à accomplir est de nouveau mis aux enchères et adjugé à un autre entrepreneur qui a pour débiteur du prix d'adjudication précisément l'ancien soumissionnaire en faute *.

II nous paraît plus douteux qu'on puisse parler dès alors des actions personnelles et réelles données plus tard à des particuliers pour suppléer par leur activité à l'incurie des magistrats en revendiquant les biens de l'État usurpés par des tiers ou en poursuivant devant les tribunaux civils les auteurs de vol ou de dégradation des mêmes biens *.

L'histoire des magistratures plébéiennes est de celles qu'ont le plus obscurcies les transpositions du présent au passé. Les récils des annalistes attribuent perpétuellement par anticipation aux tribuns et aux édiles des temps les plus reculés des pouvoirs qu'ils n'ont acquis que progressivement et péniblement, qu'ils ont en grande partie possédés seulement au V«

1, L'exemple le plus clair est la causa Juniana de l'an 380, p. 138, n. 5. Le pupille Junius dont le père était adjudicataire de Tentretien du temple de Castor rend le temple en excellent état au nouvel adjudicataire qui ne trouve aucune critique à faire ; mais Verres, dans le but d'extorquer de Targent à Tadjudicataire sortant, formule des exigences insolites et adjuge la réparation du temple à un compère pour une somme exorbitante dont il doit toucher sa part en sousmain. La manière dont TÉtat se décharge là de ses fonctions se discerne encore mieux, si Ton remarque qu'au moins pour les travaux périodiques d'entretien, ce n'est pas le censeur (ou le magistrat qui le remplace) qui vérifie lui-même le bon accomplissement des travaux de l'entrepreneur sortant, mais Tentrepreneur entrant qui reçoit directement l'immeuble de l'entrepreneur sortant, et qui, sauf réclamation immédiate, est réputé Tavoir reçu en bon état, un peu comme aujourd'hui, lors d'un changement de fermier ou de locataire, le fermier ou le locataire entrant peut recevoir de l'ancien les lieux loués et voir par lui-même s'il y a lieu à réclamation. C'est alors, s'il y a lieu, sur la protestation du nouveau soumissionnaire, que les travaux nécessaires sont mis en adjudication par le magistrat aux frais du soumissionnaire ancien. Quant au mode de réclamation du prix d'adjudication, nous connaissons au moins un domaine voisin (celui des travaux de voirie adjugés par les édiles) où il est à la fin de la République, réclamé par voie d'action civile (loi Julia municipaliSy lignes 32-45 ; Girard, TeœteSj pp. 73-74).

2. Festus, Y. Vindiciae,p. 376; Cicéron, Brut., 34, 131. Nous retrouverons ces textes au chapitre qui suit.