Chapitre X
La Restauration en Europe, — Les souverains de l'Europe, rentrés en possession de leurs États en 1814, s'efforcèrent de restaurer le gouvernement tel qu'il était avant la Révolution. Quelques-uns auraient voulu
simplement revenir en arrière : le roi de Sardaigne songea à détruire la route de la Corniche parce qu'elle était l'œuvre des Français : l'Électeur de Hesse prétendait faire redescendre à leur ancien grade les qfûciers qui avaient avancé pendant son absence. — En fait les gouvernement restaurés conservèrent une partie des réformes faites pendant la Révolution : la liberté de l'agriculture et de l'industrie, l'unité des lois, l'administration régulière, en général tout ce qui avait été commencé déjà par le despotisme éclairé et qui ne diminuait pas le pouvoir de l'État. Mais ils posèrent en principe que la Révolution avait été un attentat illégitime et qu'il fallait rétablir la monarchie absolue. Louis XVIIl appelait Napoléon l'usurpateur et comptait 1815 comme la vingt et unième année de son règne.
C'est ce retour à la monarchie absolue qu'on appelle la Restauration, Il y a eu depuis lors en FJurope deux façons opposées de concevoir le gouvernement, la théorie absolutiste et la théorie constitutionnelle ; il y a eu dans chaque pays deux partis opposés, le parti du régime absolutiste et le partidu régime constitutionnel (qui s'intitule libéral), La différence entre les deux n'est pas dans la forme du gouvernement, le parti constitutionnel ne préfère pas la république à la monarchie ; la différence est dans \q principe même du pouvoir.
La théorie de l'absolutisme est à peu près l'ancienne théorie du droit divin, — Le roi a seul toute Vautointé dans le pays; Dieu l'a confiée à sa famille et a voulu qu'elle se transmît de père en fils. Le roi tient ses droits de la religion et de la tradition, il ne les a pas reçus de ses sujets; il ne leur doit donc aucun compte. Il gouverne comme il croit bon, en suivant sa conscience ; il n'est astreint à aucune règle. Toute autorité vient de lui; il a le droit, non seulement de gouverner, mais de faire
la loi et de fixer l'impôt. Dans certains États, les sujets ont conservé l'usage d'élire des représentants qui se réunissent en assemblée. Les souverains cherchent d'ordinaire à gouverner d'accoi*d avec cette assemblée ; mais, si le souverain et les députés ne peuvent s'entendre, c'est aux députés à céder; car ce n'est pas k la nation qu'appartient la souveraineté, c'est au prince.
Les absolutistes n'admettent pas que le roi puisse prendre un engagement envers ses sujets, aussi rejettent-ils toute constitution écrite ; ils n'acceptent d'autre règle que la tradition et la volonté du roi. Comme ils pensent que la religion inspire le respect du souverain, ils veulent rendre la religion obligatoire et conserver h l'Église un pouvoir politique (c'est ce qu'on appelait « l'alliance du trône et de l'autel »). — Comme ils sedéûentdes journaux qui peuvent critiquer les actes du gouvernement, ils veulent les tenir sous une surveillance continuelle; d'ordinaire ils sont partisans de la censure, qui examine tous les articles avant de les laisser publier.
Le parti absolutiste dans tous les pays se composait des gens de la cour et des fonctionnaires; il avait pour lui la plus grande partie de la noblesse, du clergé et des paysans. Son sentiment dominant était le respect du passé et Tamour de Tordre.
La théorie constilutionnelle part du principe de la souveraineté de la nation; elle est à peu près celle du gouvernement parlementaire anglais. Elle reconnaît au roi le droit de régner, mais il ne régne que du consenlement de la nation et en vertu d'un contrat. Il n'a le droit ni de faire les lois, ni de lever l'impôt, ni de choisir ses ministres de sa seule volonté; il ne peut gouverner que d'accord avec l'assemblée qui représente la nation, et s'il y a conflit entre le roi et la nation, c'est au roi à se soumettre, car c*efft la nation qui est souveraine.
i88 LE GOUVERNEMENT CONSTITUTIONNEL EN EUROPE.
Pour garantir les droits de la nation, on rédige une constitution écrite qui devient la loi fondamentale du pays ; le roi et ses ministres doivent s'engager à l'observer; s'ils y manquent, la nation a le droit de leur résister, et les ministres sont responsables. Gomme le plus sûr moyen d'empêcher les abus de pouvoir est de les signaler au public, le parti constitutionnel réclame la liberté de parler, d'écrire et de se réunir. Il demande aussi la liberté de conscience et même l'égalité entre les cultes.
Le parti constitutionnel se recrutait surtout dans les villes; il comprenait les bourgeois, les ouvriers, les hommes de loi et lés écrivains. Son mot d'ordre était le progrès et la liberté.
Aussitôt après la Restauration, la lutte commença entre ces deux partis; elle portait surtout sur deux questions :
1° Les libéraux demandaient aux gouvernements de promulguer une constitution écrite pour fixer les droits des sujets, les gouvernements refusaient de prendre un engagement contraire au droit et à la dignité du prince.
2° Les libéraux demandaient la liberté de la pressCy les gouvernements refusaient de laisser publier les écrits subversifs (ceux qui attaquaient l'organisation de la société ou de l'État), et ils conservaient la censure.
Les absolutistes, en 1815, étaient au pouvoir dans presque tous les Etats d'Europe. Ils poursuivaient devant les tribunaux les écrivains de l'opposition, interdisaient les livres et les journaux étrangers et faisaient mettre en prison ceux qui les lisaient. En Allemagne, les gouvernements prirent peur des associations d'étudiants; le Congrès de Carlsbad fut réuni exprès pour dissoudre la Burschenschafty établir des surveillants dans les universités et interdire toute réunion d'étudiants; plusieurs étudiants furent internés dans des forteresses. — Les
libéraux, de leur côté, organisaient des sociétés secrètes et essayaient, par des complots ou des insurrections, de renverser le gouvernement ou de le forcer à accorder une constitution.
Le régime parlementaire en Angieten'e, — L'Angleterre est le pays d'origine du régime parlementaire, c'est \h qu'il s'est fondé. Ce sont les usages anglais que les autres peuples ont adoptés.
Le régime parlementaire était déjà établi au xviii° siècle en Angleterre, il avait fonctionné déjà sous les deux premiers Georges (1715 à 17C0) à peu près comme au xix^ siècle. Alors comme aujourd'hui il n'y avait pas de constitution écrite, mais des règles établies par l'usage. Le gouvernement était censé se partager entre trois pouvoirs, le roi héréditaire, la Chambre des lords hérédidilaires et la Chambre basse formée de députés élus. Le Parlement était censé n'avoir d'autre rôle que de voter les lois et le budget ; le roi était censé choisir les ministres et exercer le pouvoir exécutif. Il était (et il est resté) irresponsable ; on admet que s'il commet un acte illé-* gai, c'est qu'il a été mal conseillé; ce sont ses ministres, non pas lui, qui sont responsables devant le Parlement. En fait le roi prenait pour premier ministre le chef du parti qui avait la majorité à la Chambre, le chargeait de choisir ses collègues et le laissait gouverner tant qu'il conservait la majorité. Le pouvoir appartenait ainsi tout entier à la Chambre; le roi et les lords n'étaient guère que des ornements.
Sous le règne de Georges III, depuis 17G0 et surtout pendant les guerres contre la France, ce régime changea. Le roi se remit à exercer ses droits, il choisit ses ministres à son gré, même en dehors de la majorité, il les renvoya même quand la majorité les soutenait; il se
mit à assister au conseil des ministres et à leur imposer sa volonté. Le parti whîg, qui gouvernait depuis 1715, perdit définitivement la majorité en 1783, et, pendant la guerre, fut réduit à tK) membres. Le parti tory, favorable à la prérogative royale^ laissa le roi diriger la politique; il s'agissait alors de résister à la France. Les mesures contre le blocus continental furent prises sous forme non de lois, mais de simples ordres du roi en conseil.
La Révolution française, qui avait versé le sang d'un roi, désorganisé TÉglise, confisqué les fortunes privées, bouleversé la constitution et la couronne, inspira aux .\nglais une telle horreur qu'ils prirent en aversion tout changement; pendant trente ans il devint impossible de faire accepter en Angleterre la moindre réforme. Tandis que les Français détruisaient leur ancien régime, les Anglais consolidèrent la « vieille Angleterre ».
Quand la paix fut rétablie en 1815, un double mouvement commença pour obtenir du gouvernement des réformes à la vieille organisation et pour reconstituer le régime parlementaire en relevant l'autorité de la Chambre et en diminuant l'influence du roi.
Les demandes de réformes portaient : 1° Sur les lois pénales qui dataient en partie du xvi® siècle (elles conservaient les peines cruelles de la marque, du pilori, du fouet; elles prononçaient la peine de mort contre plus de deux cents délits, c'était un crime capital de voler la valeur de 5 shellings à un étalage, de prendre un lapin de garenne, de couper un arbre) ; la réforme fut obtenue en partie en 1820.
2° Sur le régime économique, qui avait été organisé par Cromwell et complété pendant les guerres de l'Empire (il était défendu de recevoir dans les ports anglais d'autres navires que les navires anglais, les droits sur les marchandises étrangères étaient très élevés et si com-
pliqués qu'il fallait un tarif de douze cents articles; Timportation des blés en Angleterre était défendue jusqu'à ce que le blé atteignît un prix très élevé, bien que le pays n'eût pas assez de blé pour sa consommation); la réforme fut faite entre 1823 et 1828.
3° Sur la religion, qui était encore soumise au régime de persécution organisé au xvii® siècle (les catholiques étaient exclus de toutes les fonctions et ne pouvaient siéger au Parlement, car on exigeait de quiconque entrait en charge une déclaration contre un des dogmes catholiques) ; l'émancipation des catholiques fut volée en 1829.
4° La réforme qu'on mit le plus longtemps k obtenir fut celle du régime électoral, qui remontait au xiv siècle. Les députés étaient élus, les uns par les assemblées des comtés formés des propriétaires de tout un comté, les autres par les habitants de certains bourgs privilégiés. Mais ni la répartition des députés à élire ni les procédés de l'élection n'avaient été changés depuis le moyen âge ; aussi le régime était-il plein d'abus et d'absurdités.
D'abord les sièges des députés étaient répartis entre les habitants de la façon la plus inégale. Sur 058 députés, l'Irlande en envoyait 100, l'Ecosse 45, le pays de Galles 24, l'Angleterre à elle seule 489. En Angleterre, les dix comtés du sud, avec moins de 3 millions d'âmes, élisaient 237 députés, les autres, avec plus de 8 millions d'âmes, n'en élisaient que 252. L'Ecosse, avec 2 millions d'âmes, en envoyait 45; la Cornouailles, avec 300,000, en envoyait 44. L'inégalité était surtout frappante entre les comtés et les bourgs; les comtés, qui représentaient presque toute la population, n'avaient que 18C députés, les bourgs en élisaient 467 ; le comté de Middlesex, qui comprenait presque toute la ville de Londres, n'avait pas plus de députés que le bourg d'Old Sarum, où il ne restait plus qu'une famille. La plupart des bourgs n'a-
i'Ji LE GOLVEBXEMEXT COXSnTtnO.\>EL EX EUROPE-
vaienl qu'un nombre dérisoire d'électeurs : 46 en avaient moini» de 50; 19 moins de 100; 46 moins de 200: et 34, dépeuplé» depuis le moyen âge, n'avaient même plus de coq>s électoral, c'étaient les bourgs pourris : Baralston avait une maison, Gatton n'était plus qu'un parc. Dunwich était sous Teau depuis des siècles, et tous continuaient pourtant à envoyer leurs députés d'ordinaire deux). Par contre les villes fondées depuis le xvi* siècle, entre autres Liverpool et Manchester, qui avaient plus de 100,000 âmes, n'étaient pas représentées. On calculait quen 1793 il y avait à la Chambre ^4 membres élus par des corps électoraux inférieurs à 260 électeurs, et que la majorité avait été élue par moins de 15,000 voix. Il en résultait que les députés, au moins ceux des bourgs, n'étaient pas de vrais représentants de la nation ; en fait ils étaient désignés par le propriétaire du bourg ou par le gouvernement. Sur 658 sièges, 424 étaient ainsi â la disposition de 252 patrons ou du gouvernement. Ces patrons se regardaient comme propriétaires des sièges auxquels ils faisaient élire les députés ; quand ils ne les gardaient pas pour eux ou pour leurs enfants, ils les donnaient à des créatures. En 1829, le duc de Newcastle, propriétaire du gros bourg de Newark, avait obligé un des députés du bourg à donner sa démission et avait présenté son candidat aux habitants, qui étaient tous ses fermiers; 587 osèrent voter pour le concurrent, ils furent tous congédiés. Quelqu'un se plaignit à la Chambre; le duc répondit : « N'ai-je pas le droit défaire ce que je veux de ma propriété? » — Souvent on vendait les sièges; à la fin du xviii® siècle beaucoup de parvenus enrichis dans l'Inde (les nababs) ou dans le commerce se donnaient le luxe d'un siège au Parlement; îl y avait un prix courant qui haussait ou baissait. Même dans les comtés et les bourgs ovi les électeurs
Lli RÉGIME PAKLEMENTAIRE EN ANGLETERRE. 493
étaient indépendants, ils étaient d'ordinaire en nombre dérisoire. Il n'y avait dans toute TÉcosse que 2,500 électeurs; un comté en avait 9, un autre 21, dont un seul résidait dans le pays. Un jour, à l'assemblée tenue par le shérif pour faire Télection du comté de Bute, il ne vint qu'un électeur : il prit la présidence, déclara la séance ouverte, fit l'appel, répondit à son nom, parla en faveur de sa candidature, se mit aux voix et s'élut à l'unanimité.
L'élection se faisait encore dans les vieilles formes. Les candidats montaient sur des tréteaux et faisaient des discours au milieu des cris et de la bagarre, car Tusage voulait qu'on donnât à boire aux électeurs et que les électeurs des deux partis vinssent manifester ; souvent on se battait. Tous les électeurs se réunissaient en plein air, mais il se glissait dans la foule beaucoup de gens qui n'étaient pas électeurs ; le shérif les faisait voter à main levée et proclamait le résultat. Le plus souvent le résultat était connu d'avance, car il n'y avait qu'un seul candidat ; quand il y en avait plusieurs, si le concurrent réclamait, on procédait au vote {poil) ; chaque électeur venait à haute voix déclarer son vote, qui était enregistré ; l'opération durait parfois des semaines.
Depuis le xvin® siècle, on se plaignait de la corruption électorale, et elle avait encore augmenté avec la richesse ; la Chambre, qui devait représenter la nation, ne représentait plus que les familles des seigneurs et les grandes fortunes. Les whigs demandaient la réforme presque tous les ans depuis 1808; mais le parti tory, qui garda la majorité de 1783 à 1830^ repoussait toujours le projet.
Les whigs travaillèrent à gagner à la réforme le grand public. Jusqu'alors la bourgeoisie elle-même s'intéressait peu à la politique^ les séances du Parlement étaient secrètes, les journaux étaient encore çevi té-^^^wdus. Mais un grand changement §i'éla\V. \^\V ^X^'çv^v ^w
ClVÎLISATION C0NTEMI*Ol\AINE. ^^
xviii* siècle; la population des villes avait beaucoup grossi depuis que Tinduslrie était renouvelée par les machines, il s'était formé un public avide de nouvelles ; de 1769 à 4792, il se fonda six grands journaux quotidiens qui commencèrent à rendre compte de ce qui se passait à la Chambre. Le nombre d'exemplaires vendus annuellement, qui était en 1753 de 7 millions, s'éleva en 1801 à 16, et en 1821 à 25. En 1808 et 1809 furent fondées deux grandes revues (1). En 1801 commença la publication des comptes rendus du Parlement. — Après 1815, les partis se mirent à agiter l'opinion en tenant en plein air de grandes réunions politiques [meetings) où les orateurs parlaient du haut des tréteaux ou du haut d'une voiture (c'était un usage emprunté aux sectes méthodistes). Ces réunions étaient précédées ou suivies de défilés des gens du parti qui traversaient les rues en portant des bannières et des proclamations. Puis on organisa des associations politiques dont les membres versaient une souscription et nommaient un comité pour faire la propagande en faveur d'une réforme ; en 1823, VAssiciation catholique, pour l'abolition du test ; en 1830, V Association de Birmingham, pour la réforme électorale. Ainsi furent organisées en Angleterre deux forces nouvelles (2), la presse et ïopinion publique, qui, en contrebalançant l'influence du roi et des grands seigneurs, rendirent la majorité aux whigs et rétablirent l'autorité du Parlement. Aujourd'hui on ne concevrait plus le régime parlementaire sans les journaux et l'opinion publi-
(1) L'Edinburgh Ucvicw par les whigs, la Quarlerly Uevievv par les tories.
(2) On s'est longtemps représenté la vie politique anglaise du XVIII* siècle comme pareille à celle du xix^ ; la différence est qu'au xvuio siècle les affaires se faisaient à peu près secrètement et qu'elles se font maintenant au grand jour. Ce qui est nouveau, c*^C8t la publicité.
cfue. On dit du principal journal anglais, le Times^ qu'il est le quatrième pouvoir; on dit aussi que Topinion publique est souveraine.
Cette transformation des mœurs amena enfin la réforme électorale de 1832. Le roi Georges IV, qui s'obstinait à ne vouloir aucun changement, était mort en 1830. Les whigs avaient acquis la majorité ; ils demandèrent la réforme. Le chef du ministère tory était un vieux général, le vainqueur de Waterloo, le duc de Wellington. Il monte à la tribune et déclare « qu'il n'a rien entendu qui prouve que le système de la représentation doive être modifié; il va plus loin : si on le chargeait de faire une loi pour un pays, il ne trouverait pas de meilleure forme que celle de maintenant, car la nature humaine est incapable d'atteindre une pareille excellence. «Après celte déclaration, la Chambre vota contre le ministère, qui se retira. Le ministère whig qui lui succéda mit deux ans à obtenir la réforme; il la présenta trois fois.
La réforme de 1832 fut un compromis; on ne voulut pas établir un système régulier fondé uniquement sur le nombre des habitants.
On conserva le procédé de vote public, il fut décidé seulement que le scrutin ne pourrait durer plus de deux jours.
On conserva le même nombre de députés (658) et les deux catégories de députés des comtés et des bourgs, on se contenta d'enlever aux bourgs une partie de leurs sièges pour les donner aux comtés : 56 bourgs pourris, inférieurs à 2,000 âmes, perdirent leurs 111 représentants, 30 bourgs, inférieurs à 4,000 âmes, n'eurent plus qu'un député au lieu de 2, et 2 bourgs furent réduits à 3. On gagnait ainsi 143 sièges qu'on redistribua; on en donna 05 aux comtés (qui, au lieu de 94, en eurent 159), 44 à 22 grandes villes non représentées, 20 à 20 villes moyennes ; le reste fut réparti en Ire l'Irlande et l'Ecosse.
Le droit d'électeur resta un privilège [franchise) réservé à ceux qui possédaient un revenu foncier ; on se borna à élargir la franchise en donnant le droit de vote dans les comtés à tous les propriétaires d'un revenu de 40 shillings (50 fr.) et à tous les fermiers d'un revenu de 50 livres, dans les bourgs à tout locataire d'un loyer de 10 livres (250 fr.).
Cette réforme augmentait de 50 p. iOO le nombre des électeurs ; au lieu d'un électeur pour 32 habitants, il y en avait 1 pour 22. Les nouveaux électeurs étaient surtout des fermiers et des boutiquiers. Les ouvriers restaient encore exclus du droit de sufiFrage.
Beaucoup furent mécontents et formèrent la grande Association des travailleurs. Us prièrent quelques députés de l'opposition de rédiger, sous forme de pétition, les demandes de leur parti. « Voici votre charte, leur ditO'Connel, en remettant la pétition au secrétaire de l'association; agitez pour elle et ne vous contentez pas à moins. » Les ouvriers l'appelèrent la Charte du peuple» Elle demandait que tous les habitants eussent le droit de voter et d'être élus membres du Parlement, qu'on donnât aux députés une indemnité, que le pays fût divisé en circonscriptions égales et que le vote se fît secrètement en déposant un bulletin [ballot], au lieu d'être inscrit sur un registre public. — Les chartistes se plaignaient aussi de la misère du peuple. « La Constitution anglaise, disaient-ils, ne signifie pour nous que travail forcé ou mourir de faim. «Ils tinrent de grandes réunions la nuit en armes et défilèrent avec des torches ; en 1848, ils firent signer une pétition monstre sur laquelle ils réunirent cinq millions de signatures. Mais ils n'obtinrent rien du Parlement. C'est en 1872 seulement que ie ministère Gladstone a fait établir le vote au scrutin secret.
Les Chambres élues depuis la réforme furent beaucoup
plus dociles à Topinion publique, plus soucieuses des intérêts de la masse de la population et plus actives. Les imprimés de la Chambre qui, de 1824 à 1832 formaient en moyenne 31 volumes, atteignirent, à partir de 1832, la moyenne de 50. Les discussions du Parlement furent mieux connues du public ; la vieille loi qui ordonnait de les tenir secrètes n*a pas été abrogée, mais Tusage s'est établi de laisser publier le compte rendu sténograpbique par les journaux, et on a construit une tribune pour les journalistes. Quant aux votes des députés, qu'il était défendu de rendre publics, la Chambre elle-même, depuis 1836, les fait publier.
En même temps les journaux ont baissé de prix depuis la suppression du timbre (on les a mis à 1 penny : 10 c); avec les chemins de fer et la poste ils ont pu pénétrer partout rapidement ; on sait chaque jour dans toute TAngleterre ce qui s'est fait pendant la soirée précédente à la Chambre. Les journaux sont restés peu nombreux (7 ou 8 environ à Londres), mais ils se vendent à un nombre très élevé d'exemplaires, ce qui augmente beaucoup la puissance de chacun. Les meetings sont devenus beaucoup plus fréquents, les associations plus fortes et mieux organisées.
Rien n'a été changé dans les formes, aucune constitution écrite n'a été rédigée, les Chambres ont continué à délibérer suivant les mêmes usages, les actes sont conçus suivant les mêmes formules. Le président porte toujours la perruque, il est assisté d'un héraut qui dépose sur le bureau la masse d'armes ; les députés continuent à parler de leur place. Mais, à mesure que la vie politique est devenue plus active, l'importance de la Chambre basse a augmenté, les Lords ont moins osé résister à des députés qui représentaient plus exactement la nation. La plupart des lords se dispensent d'assisler aux séances de
leur Chambre, souvent il n*y en a qu'une quinzaine, d*ordinaire ils acceptent sans résister les lois votées par les Commanes. Le roi a gardé sa prérogative, c'est toujours en son nom que sont faits tous les actes du gouvemement, il a toujours le droit de choisir ses ministres et de dissoudre la Chambre. Mais c'est un usage enraciné aujourd'hui, que le roi doit choisir pour ministres les chefs de la majorité, et que les ministres se retirent tous ensemble dès que Tun d'eux est mis en minorité. La reine Victoria, montée sur le trône en 4839, n'a jamais dérogé h cet usage, et il est douteux qu'un roi pût s'y soustraire à l'avenir.
Depuis 1832 le pouvoir a donc toujours dépendu de la majorité de la Chambre, c'est-à-dire indirectement de la volonté des électeurs ; il a donc changé de mains à chaque changement de l'opinion publique. De 1715 à 1832, deux partis, les whigs et les tories, avaient gardé le ministère chacun pendant un demi-siecle; entre 1832 et 1886, chacun des partis est tombé neuf fois et revenu neuf fois. Tous deux étaient organisés de façon à rester unis dans l'opposition comme au gouvernement, chacun avait son chef reconnu (leader) qui devenait premier ministre quand le parti était au pouvoir, chacun avait son ministère tout prêt (1).
Ainsi s'est complété en Angleterre, au xix® siècle, le régime parlementaire classique ébauché seulement au xvm* siècle, et tous les usages fondamentaux qu'on s'est habitué en Europe à regarder comme inhérents à ce régime.
Il y a un souverain héréditaire au nom duquel le pays est gouverné, mais qui n'exerce aucun pouvoir. « Le roi règne, il ne gouverne pas. »
(/) Après 1832f le parti tory a pris le nom de conservateur^ le parti wbig celui de libéraL
Le Parlement est composé de deux chambres, mais la Chambre non élue [Chambre haute) n'a d'autre pouvoir que de ratifier les lois ; seule la Chambre élue vote le budget et contrôle la conduite du ministère.
Le ministère est choisi dans le parti qui a la majorité à la Chambre et a pour chef le chef du parti (en Angleterre, le nom de ministère n'est pas officiel; le ministère est formé de trois dignitaires, de cinq secrétaires d'Etat et des présidents de certains bureaux).
Les ministres délibèrent ensemble en conseil les mesures à prendre, et quand la majorité du conseil a pris une décision, chaque ministre est obligé de la soutenir ou de se retirer.
Les ministres sont responsables devant la Chambre; non seulement elle peut les mettre en accusation, mais dès qu'elle vote contre une mesure demandée par eux, ils donnent leur démission. Ils sont solidairement responsables^ tous doivent se retirer h la fois dès qu'un d'eux est mis en minorité.
Dès que la Chambre est réunie, elle écoute le discours du trône, où le ministère expose au nom du roi 1^ situation du pays et indique sa politique; elle y répond par une adresse où elle exprime ses sentiments. — Chaque année elle vote le budget de l'année suivante; aucun impôt ne peut être levé avant d'avoir été voté, le refus de l'impôt est une arme qui permettrait à la Chambre d'atteindre sûrement le ministère s'il s'obstinait à rester sans avoir la majorité. — A propos de chaque projet de loi ou de crédit, le ministère peut poser à la Chambre la question de confiance, c'est-à-dire déclarer qu'il se retirera si la Chambre ne lui donne pas la majorité. La Chambre peut, de son côté, témoigner son mécontentement par unordre du jour de dé/îance.Vàe?» ^^^wç^^'^V^^xterdans chaque séance sonlRxéea d'axa^xvç.e^ ^^\\ç>^^^^
du jour; mais, avar\t que la discussion ail commencé, tout député a le droit de demander à interpeller le ministère ; l'interpellation se termine par un vote de là Chambre qui déclare passer à V ordre du jour, mais souvent elle exprime son avis sur Tinterpellation dans une phrase qui précède la formule : passe à Pordre du jour, et si cet avis est défavorable au ministère, il doit se retirer.
Le ministère mis en minorité a le droit de demander au roi de dissoudre la Chambre ; c'est un procédé pour faire les électeurs juges entre les députés et le gouvernement. Le ministère reste en place pendant les élections. Si la nouvelle Chambre ne lui donne pas la majorité, il doit se retirer; on regarderait comme un coup d'État de dissoudre une Chambre réélue, puisque la nation s'est prononcée et qu'elle est souveraine. (En Angleterre la durée fixée par la loi pour un Parlement est de sept ans ; mais il est d'usage de dissoudre la Chambre avant ce terme. Aucune Chambre n'a dépassé six ans.)
D'ordinaire ce sont les ministres qui présentent à la Chambre les projets de loi; mais tout député a le droit de proposer ou un projet ou des amendements, c'est ïinitiative parlementaire ,
Toute mesure, avant d'être discutée en séance publique, doit avoir été examinée par un comité (souvent c'est la Chambre tout entière qui se forme en comité, en ce cas on discute mais on ne vote pas). Les autres Comités sont formés de quelques membres désignés par le Président (1).
Tout projet de loi doit être discuté à trois reprises, en tj'ois lectures, et chaque article voté séparément chaque
(1) Dans les pays d'Europe qui ont adopté le régime parlementaire, les Comités sont élus par la Chambre divisée en bureaux ou sections. Ce système a été employé en France dès 1789.
fois; à moins que la Chambre n'ait voté qu'il y a urgence (une lecture suffit alors).
Pour qu'une délibération ou un vote soit valable, il faut qu'une certaine proportion de députés, le quorum, assiste à la séance ou prenne part au vote.
Un projet voté par la Chambre ne devient une loi qu'après avoir été voté par la Chambre haute et signé par le roi, mais ce n'est pas l'usage que le roi refuse sa signature.
Tout ce mécanisme s'est organisé en Angleterre sous le régime de la bascule entre les deux partis; il a fonctionné régulièrement parce qu'il n'y avait que deux partis, tous deux respectueux des usages, prêts à céder la place au parti rival dès que la majorité avait changé. Ces partis sont comme deux gouvernements constitués, entre lesquels les électeurs choisissent, sans pouvoir sortir de cette alternative. Aucun changement brusque n'est donc possible, et cependant aucun des deux partis ne peut trop longtemps abuser du pouvoir, car les abus mécontentent les électeurs et les rejettent vers le parti adverse. Aussi a-t-on considéré le jeu de bascule entre deux partis comme une condition fondamentale du régime parlementaire.
La charte de 1814 et la Restauration en France. — Les Bourbons, en revenant régner sur la France en 1814, avaient promis de respecter les institutions de la Révolution et de l'Empire. On ne toucha pas k la société, elle resta démocratique; les Français devaient être égaux devant la loi et admissibles à tous les emplois, les anciens privilèges demeuraient abolis, les biens nationaux restaient à leurs nouveaux propriétaires. On ne toucha pas à l'administration, elle resta centralisée; tous les services publics, les finances, la
justice, radministration, la police, Tarmée, même la division en départements restèrent ce que les avait faits la Révolution ; les créations de Napoléon, Gode, Légion d'honneur, Banque, Université, furent conservées. Les populations s'étaient soulevées contre l'Empire au cri de: « A bas la conscription elles droits réunis! » Il fallut déclarer abolies les deux institutions détestées ; on créa à la place le recrutement et les contributions indirectes.
La France était ainsi, dès 1814, pourvue d'une organisation sociale et administrative qui n'a guère changé depuis et qui a formé le fond solide de la vie française. Mais elle n'avait pas encore, comme l'Angleterre, un mécanisme régulier de gouvernement; il lui fallait fixer les règles d'après lesquelles le pouvoir serait partagé, donner une constitution, comme on disait, et la faire entrer dans les mœurs. Elle y a mis soixante ans {1814- 1875).
La première constitution date de 1814 ; les souverains alliés et les hommes d'État français, ennemis de l'absolutisme de Napoléon, admiraient le régime parlementaire anglais, qui leur semblait le plus libéral de tous les gouvernements ; ils conseillèrent à Louis XVlll de l'introduire en France. Le Sénat rédigea môme une constitution qui posait le principe de la souveraineté du peuple : « Le peuple français appelle librement au trône Louis-Stanislas-Xavier, frère du dernier roi. La Constitution acceptée par le peuple, le roi devra la jurer et la signer avant d'être proclamé. »
Le nouveau roi refusa de ratifier cette constitution, il voulut prendre d'abord possession du trône, et ce fut seulement après avoir été reconnu roi qu'il fit rédiger un acte nouveau. H évita à dessein le nom de constitution et, reprenant un nom du moyen âge, il Tappela Charte constitutionnelle ; lui-même se titra Louis XVllI par la
grdce fie Dieu roi de Fiance, data la Charte de la vingt et unième année de son règne et employa Tex pression : Faisons octroi et conces<ion. Toutes ces formes étaient choisies pour indiquer qu'aux yeux du roi aucun des gouvernements de Ja France , depuis la mort de Louis XVI, n'avait été légal ; les vrais souverains avaient été son neveu Louis XYII et lui-môme dès la mort de son neveu; le pouvoir lui appartenait de droit divin par héritage, et c'était un pouvoir absolu que lui seul avait le droit de limiter par un acte de sa pure volonté. C'était dire que la souveraineté, en France, appartenait au roi, non à la nation. De là le mécontentement des libéraux.
Mais, sous ses formes absolutistes, la Charte de 181 i établissait un régime constitutionnel; elle transplantait en France les usages politiques anglais tels que les pratiquait le parti tory. Le gouvernement élait partagé entre trois pouvoirs : le roi et les deux Chambres. Le roi avait le pouvoir exécutif, il nommait et révoquait les ministres, il avait le droit de dissoudre la Chambre ; les ministres étaient responsables. La Chambre haute était formée de paij^s désignés par le roi, puis héréditaires comme les lords ; elle ratifiait les lois. La Chambre basse était élue, elle votait les lois et les budgets; les pairs et les députés ne recevaient aucune indemnité. La presse était libre, comme en Angleterre. C'était le régime anglais, exactement copié jusqu'aux détails (discours du trône, adresse de la Chambre, commissions, etc.).
La Charte laissait en suspens deux questions pratiques qui devaient être réglées par des lois : 1° Comment serait élue la Chambre ; 2° Comment serait réglée la liberté de la presse? Ces lois, n'étant pas incorporées h la Charte, pouvaient toujours être remises en discussion.
Le régime anglais lui-môme, h l'époque où il avait servi de modèle, était encore indécis sur un point :
20i LE GOUVERNEMENT CONSTITUTIONNEL EN EUROPE.
Quels étaient les droits du roi envers la Chambre? Ktait-il obligé de prendre ses ministres dans la majorité? La question n'était pas encore résolue en Angleterre, elle le fut moins encore en France.
Aussi, do 1814 à 1835, la loi électorale, la loi sur la presse et le pouvoir du roi ont-ils été les grands champs de bataille parlementaires.
Pour le régime électoral et la presse comme pour la constitution, les hommes d*Etat français prirent leur modèle en Angleterre.
Il ne fut pas question de donner à tous les Français le droit d'élire leurs députés, la Révolution avait donné la frayeur du suffrage universel; un droit aussi dangereux que celui d'élire des représentants ne devait être confié qu'à un petit nombre d'hommes choisis. Sur le principe d'après lequel ce choix se ferait on n'hésita pas, on prit la fortune comme en Angleterre, en décidant qu'elle serait constatée par l'impôt direct; le cens devint (jusqu'en 1848) la mesure du droit de suffrage, les seuls électeurs furent les censitait-cs. Dès 1814 on fixa le cens à un chiffre très élevé : il fallait payer 300 francs de contributions directes pour être électeur, 1,000 francs pour être éligible. Les électeurs se réunissaient au chef-lieu du département ou de l'arrondissement. Ce régime dura jusqu'en 1830; pendant cette période il n'y eut jamais plus de 100,000 électeurs pour une population de 25 à 30 millions d'âmes. Les Français se trouvaient partagés en deux classes : la masse de la nation exclue de tout droit politique, les censitaires pourvus du privilège de représenter à eux seuls toute la nation (On appela les censitaires, après 1830, le pays légal; devant la loi politique ils formaient en effet tout le pays) (1).
(I) La principale différence fut dans l'application du principe commun que la fortune seule donnait droit au 8ulfraf?e: la fran-
La presse politique fut aussi organisée à Tanglaise ; chaque numéro devait porter un timbre de 5 centimes, renvoi par la poste coûtait alors 10 centimes ; la vente au numéro était inconnue, il n'y avait que des abonnés. Le journal était donc un luxe coûteux réservé à la bourgeoisie; il n'y avait en 1830 que 60 à 70,000 abonnés; le peuple ne lisait pas, il était tenu dans Tignorance complète de la vie politique, qui restait le privilège de la bourgeoisie. Pour fonder un journal, il fallait déposer un fort cautionnement ; aussi n'y avait-il que très peu de journaux, trois ou quatre de chaque parti; chacun avait sur ses lecteurs une influence d'autant plus puissante. Ce qui augmentait encore leur influence, c'est ([ue, suivant l'usage anglais, les articles n'étaient pas signés. Resserrée dans ces limites étroites, la presse fut déclarée libre comme en Angleterre, mais avec la défense d'attaquer le roi ou la constitution.
Ainsi fut transplanté en France le régime politique anglais. Mais on n'avait pu y transplanter les mœurs anglaises, et les partis s'y organisèrent tout autrement qu'en Angleterre. Les députés français, moins faciles à discipliner, ne voulurent pas se masser en deux partis ; ils se réunirent en plusieurs petits groupes; les groupe» furent, en France, ce qu'étaient les partis en Angleterre, le trait dominant de la vie publique. Gomme chaque groupe suivait sa politique et voulait avoir le pouvoir, le système anglais de la bascule était impraticable ; à moins qu'un groupe n'eût à lui seul la majorité. On ne savait où trouver le chef de la majorité pour constituer un ministère. Un ministère ne pouvait se maintenir qu'en se
c/iise électorale anglaise, même avant 1832j était beaucoup moins élevée que le cens français; avec une population moindre, l'Angleterre avait vingt fois plus d'électeurs; la vie politique n'y était pas exclusivement bourgeoise;
206 LE GOUVERNEMENT CONSTITUTIOiNNEL EN EUROPE.
faisant soutenir à la fois par plusieurs groupes, et même ces compromis ne lui donnaient qu'une existence précaire, car tous les groupes exclus du pouvoir pouvaient former une coalition pour faire tomber le ministère en votant tous contre lui. C'était pour les ministres une forte tentation de corrompre ou d'intimider les électeurs pour leur faire élire une majorité sûre. Aussi le gouvernement en France a-t-il toujours, beaucoup plus qu'en Angleterre, fait de la pression électorale, et il a eu plus de moyens d'en faire, parce que, depuis Napoléon, tout le pouvoir en province est exercé par des fonctionnaires très nombreux et qui dépendent des ministres.
Le régime parlementaire avait besoin aussi de partis assez modérés pour respecter les usages qui formaient la constitution. Il semblait, en 1814, que la Charte serait acceptée de tous; comparée au régime de Napoléon, elle paraissait très libérale ; les Bourbons étaient « la famille incontestée » qui apportait la paix si désirée. Le personnel du gouvernement n'était pas changé, Louis XVIIl gardait les ministres de Napoléon, 84 des sénateurs et la Chambre tout entière; la France nouvelle semblait se réconcilier avec la vieille France dans le régime parlementaire.
La maladresse des Bourbons et le retour de Napoléon rendirent la réconciliation impossible. Sans toucher à aucune des institutions nouvelles, les Bourbons laissèrent prendre aux émigrés leurs amis un langage qui effraya ou blessa tous les gens intéressés au maintien des choses, les acquéreurs de biens nationaux, les nobles de TEmpire, les fonctionnaires, les ofûciers, les paysans. L'armée surtout fut irritée, les officiers d'avoir été mis en demi-solde, les soldats d'avoir perdu le drapeau tricolore, qu'on remplaça par le drapeau blanc.
C'est pourquoi, dès que Napoléon revint en France, il
eut pour lui l'armée et les paysans, et le régime parlementaire de la Charte s'écroula. Napoléon, pour avoir l'appui des républicains, établit un gouvernement constitutionnel qu'il fit approuver par le suffrage universel. Après Waterloo ce régime tomba à son tour, et la Charte fut rétablie. Mais cette révolution des Cent-Jours avait laissé des traces ineffaçables. Les royalistes irrités, persécutèrent les hommes qui s'étaient ralliés à Napoléon et songèrent à détruire l'œuvre de la Révolution. Les partisans des institutions nouvelles, par haine des royalistes, se groupèrent ensemble, impérialistes et républicains, autour du drapeau tricolore; Napoléon, que les républicains avaient détesté comme un tyran, fut regardé comme le défenseur de la Révolution contre les Bourbons qui voulaient ramener l'ancien régime.
Ainsi se formèrent en France deux partis extrêmes : les ultra-royalistes (appelés les ultras)^ qui parlaient de rétablir l'ancien régime, le pouvoir absolu du roi et les privilèges de la noblesse et du clergé ; les républicainsbonapartistes (ils s'appelaient le parti libéral), qui souhaitaient la chute des Bourbons. Aucun des deux partis ne respectait la Charte ; les libéraux étaient un parti de révolution, il ne demandait pas seulement, comme les whigs, des réformes libérales, il était prêt à renverser la monarchie créée par la constitution; les ultras étaient un parti de réaction, car il ne se bornait pas, comme les tories, à repousser toute réforme, il voulait revenir à un régime détruit et qui ne pouvait être rétabli sans une révolution.
Entre ces deux partis ennemis de la constitution se formèrent deux groupes constitutionnels, les royalistes modérés (la droite), partisans du maintien des choses comme les tories, et les royalistes libéraux [doctrinaires), partisans du gouvernement à l'anglaise.
En 1815, les élections s'élant faites pendant l'invasion et la Terreur blanche, les ultras eurent la majorité à la Chambre (ce fut la Chambre introuvable) ; elle demanda que les biens nationaux fussent rendus au clergé, la dette publique reniée, les magistrats libéraux destitués, r Université supprimée. Le roi prit parti contre eux ; les doctrinaires, pour sauver l'œuvre de la Révolution, prirent parti contre la Chambre pour le pouvoir royal. La Chambre demandait que le roi prît son ministère dans la majorité. Les doctrinaires soutinrent que le roi était libre de choisir ses ministres. Royer-Collard disait en 1810 : « Du jour où le gouvernement ne consisterait que dans la majorité de la Chambre et où il serait établi en fait qu'elle peut renvoyer les ministres du roi, c'en serait fait non seulement de la constitution, mais de la royauté indépendante. De ce jour nous aurions la République. » La Chambre voulait abaisser le cens à 50 francs, ce qui aurait fait 2 niillions d'électeurs. Les doctrinaires firent maintenir le cens à 300 francs, parce qu'ils avaient plus confiance, pour défendre la liberté, dans la haute bourgeoisie que dans les petits propriétaires. Louis XVIIl se délivra des ultras en dissolvant brusquement la Chambre et en faisant une ordonnance qui rétablissait la loi électorale de 1814. Les institutions furent sauvées; mais la nation resta écartée de la politique et le roi garda le gouvernement; ce qui empêcha de constituer un régime vraiment parlementaire.
Entre 1816 et 1829 la Constitution fonctionna régulièrement ; les libéraux agitèrent le pays , organisèrent des sociétés secrètes et des conspirations militaires, écrivirent des pamphlets et firent des manifestations ; mais ils n'avaient à la Chambre que quelques députés ; les ultras aussi ne formaient qu'un petit groupe. Les deux centres constitutionnels composaient presque toute la
Chambre ; le ministère choisi par le -roi fut soutenu par une majorité, — le ministère Decaze par les doctrinaires, de 1816 à 1820 (ce fut une période de réformes libérales), — le ministère Villèle par la droite, de 1820 à 1827 (les réformes s'arrêtèrent, la Chambre vota même des lois de réaction dont quelques-unes furent rejetées par les pairs). En 1827 tous les ennemis du ministère Villèle se coalisèrent et obtinrent la majorité dans la Chambre (360 contre 70) ; Charles X ne voulut pas d'un ministère de gauche, il en prit un dans le centre droit (Martignac), la Chambre le mit en minorité.
Le régime de la Restauration périt dans un conflit entre les deux partis extrêmes. Charles X n'admettait pas le régime parlementaire. « J'aimerais mieux, disaitil, scier du bois que d'être roi aux conditions du roi d'Angleterre. » « En France c'est le roi qui gouverne, il demande cowm/ aux Chambres, il prend en sérieuse considération leurs opinions et leurs représentations ; mais quand il n'est pas convaincu, c'est sa volonté qui doit se faire. » En 1829 il prit un ministère d'ultras (Polignac), qui eut pour ennemis tous les autres partis, la Chambre se prononça contre lui par l'adresse des 222; le roi garda ses ministres et la Chambre fut dissoute. La nouvelle Chambre, élue en 1830, allait être encore plus hostile. Charles X voulut faire ce qui avait réussi à Louis XVIII en 1816 ; l'article 14 de la charte disait : « Le roi pourra faire les ordonnances nécessaires à l'exécution des lois et à la sûreté de l'État. » Charles X fit trois ordonnances, il dissolvait la Chambre nouvelle avant qu'elle se fût réunie, changeait la loi électorale et établissait la censure sur les journaux (juillet 1830). L'opinion générale fut que le roi avait outrepassé son pouvoir, que les ordonnances étaient de véritables lois et que, n'ayant pas été votées par les Chambres, elles Civilisation contemporaiMo W
étaient illégales. Les journalistes de Paris signèrent une protestation, les députés présents à Paris décidèrent la résistance légale. Mais ces moyens légaux ne pouvaient prévaloir contre le gouvernement armé de la force.
Il s'était formé à Paris un parti républicain, recruté parmi les ouvriers et les étudiants, peu nombreux (de 8 à 10,000 hommes), sans député, sans journal, mais organisé et armé. Ce furent eux qui firent la Révolution de 1830; ils prirent les armes, construisirent des barricades (1) dans les rues étroites de Test de Paris et arborèrent le drapeau tricolore. Le gouvernement n avait pas prévu une émeute, il n'avait dans Paris que 11,000 hommes de troupes. Les insurgés conquirent la ville en trois jours; Charles X, affolé, n'essaya pas de la reprendre et sortit de la France. Les députés réunis à Paris pendant le combat, après avoir négocié avec Charles X, préférèrent prendre une nouvelle famille royale et acceptèrent le duc d'Orléans, qui promit de reprendre le drapeau tricolore et de défendre le régime parlementaire. Le drapeau tricolore était resté populaire, toutes les villes l'arborèrent et Louis-Philippe fut reconnu sans résistance.
La Charte de 1830 et la monarcine de Juillet. — La Révolution de 1830 avait été faite au nom de la souveraineté de la nation. Le nouveau roi l'avait acceptée; il se fit appeler Louis-Philippe I", roi des Français par la grâce de Dieu et la volonté nationale. Il fallut faire une nouvelle Constitution, ce fut la Charte de 1830. Elle n'était plus octroxjée à la nation par la volonté du roi, elle était établie par la nation et consentie par le
(1) lU avaient déjà fait en 1827 des barricades, les premières depuis le temps de la Fronde (il i»'y en avait pas eu pendant I4 BévoIatJoa).
roi, qui jurait de la respecter. L'article 14 que Charles X avait invoqué fut abrogé. La censure de la presse fut interdite à jamais. La Chambre reçut le droit d'élire son président. La Charte promettait des lois sur le jury, la garde nationale, l'administration, la liberté de l'enseignement. Elle fut complétée par deux lois de 1831 : la Chambre des pairs, qui était héréditaire, fut rendue viagère ; le cens électoral fut abaissé de 300 à 200 francs. Il y eut alors 150,000 électeurs (200,000 en 1848).
La question était ainsi tranchée en faveur de la Chambre; c'était elle, non le roi, qui était souveraine. Le régime parlementaire semblait établi en France. Mais il restait toujours deux partis extrêmes hostiles à la Constitution, à droite les légitimistes qui ne voulaient pas reconnaître le roi usurpateur, à gauche les républicains qui se plaignaient d'avoir été trompés en 1830. Le roi, tout en affectant de se soumettre à la majorité delà Chambre, ne se résignait pas au rôle de roi constitutionnel; il voulait choisir ses ministres, travailler avec eux, et diriger la politique du ministère ; au lieu de conformer son gouvernement à la volonté de la majorité il s'efforçait de faire une majorité docile à la volonté royale.
De 1830 à 1835 le pouvoir fut disputé entre les deux partis qui avaient fait ensemble la Révolution, la gauche royaliste et les républicains. Louis-Phihppe, pour se faire accepter des républicains maîtres de l'hôtel de ville, avait fait amitié avec leurs chefs, Lafayette et Laffitte, et formé un ministère mi-parti, cinq républicains, quatre royalistes. La lutte s'engagea dans le ministère même; le parti du mouvement (républicains) voulait une politique démocratique et l'intervention en faveur des peuples insurgés en Europe; le parti de la résistance (royalistes) voulait conserver la domination de la bour^<^ç>v$\^ v^V la paix avec les grandes puissances, l^e to\, ^^tXàs^^w ^«^
la résistance, voulut laisser s'user les hommes du mouvement ; il laissa les républicains seuls dans le ministère (LafflUe) et maîtres de Paris. On crut qu'ils allaient en« gager la guerre contre l'Europe. Le pays prit peur, la rente 3 p. 400 tomba à o2S70; le 5 p. 400 à 82',50. La Chambre abandonna LafQtte et le roi prit un ministère royaliste (Casimir Périer)(1831). Le parti républicain avait perdu toute chance d'arriver au pouvoir par la Chambre; il essaya de recommencer la révolution de 4830, organisa des sociétés d'ouvriers, fonda un journal et fit plusieurs émeutes dans Paris. Le gouvernement fit condamner les journaux et les sociétés secrètes; aidé de la garde nationale, il réprima les émeutes, en môme temps qu'il écrasait les légitimistes insurgés dans Fouest. L'ordre fut rétabli en 4835, après le procès-monstre et les lois de septembre contre la presse.
De 4835 à 1840 la lutte se passa à la Chambre entre deux partis constitutionnels, le centre gauche (Thiers) et les doctrinaires devenus le centre droit (Guizol); mais il y avait un groupe intermédiaire, le tiers-parti, et deux groupes extrêmes. En outre le roi, au lieu de donner le ministère au parti qui avait la majorité et de le garder jusqu'à ce qu'il fût mis en minorité, prenait pour ministres ses amis en dehors de la majorité ou renvoyait les ministres qui ne voulaient pas suivre sa politique. Les ministères tombaient vite devant une coalition ou devant l'opposition du roi; de 4832 à 4840 il y en eut huit. Ce fut le temps des brillants combats d'éloquence ; la discussion de l'adresse de la Chambre au roi en 4838 dura douze jours, 128 discours furent prononcés. Mais le régime parlementaire ne parvenait pas à fonder un gouvernement durable.
En 1840 le roi fit alliance définitivement avec le centre droit, et donna le ministère à Guizot. Son système fut de
s'assurer Fappui de la Chambre en faisant élire des députés sans opinion, décidés à voter toujours pour le ministère. 11 s'adressait non aux convictions politiques des électeurs et des députés, mais à leurs intérêts personnels, en donnant aux électeurs des bureaux de tabac, des bourses, des fonctions, aux députés des places ; ces moyens étaient d'autant plus puissants que les députés ne recevaient pas d'indemnité, la moitié presque de la Chambre était formée de fonctionnaires. La politique de Guizot était d'éviter toute affaire en Europe et de ne faire aucune réforme en France. Ce régime dura huit ans, la majorité augmentait toujours, jamais elle ne fut plus forte qu'aux élections de 1846. Mais la masse delà nation était de plus en plus mécontente, on reprochait au gouvernement sa politique de « borne » et son système de corruption, on demandait la réfoi^me, 1° abaisser le cens et adjoindre les capacités^ c'est-à-dire ajouter aux électeurs censitaires les gens qui avaient fait des études (ils étaient depuis 1827 sur la liste des jurés), 2° interdire aux députés d'exercer des fonctions. La France était partagée en deux camps : d'un côté le roi. le ministère, la Chambre et les électeurs censitaires d'accord pour tout refuser, qui à eux seuls exerçaient tout le pouvoir, car ils formaient tout le pays légal; de l'autre côté l'opposition, formée de tout le reste de ce qui avait une opinion politique, mais privée de tout moyen d'agir. En apparence c'était le régime parlementaire pur ; le roi semblait l'exécuteur des volontés de la majorité de la Chambre élue; mais, grâce au cens et à la corruption électorale, la Chambre, au lieu de représenter la nation, n'était que l'assemblée des serviteurs du roi. Le régime parlementaire anglais, sous la direction d'un ministre qui avait été professeur d'histoire d'Angleterre, se réduisait à une façade derrière laquelle se conservait le gouvernement personnel du roi.
/^ régime parlemetitaire en Belgique, — Le royaume des Pays-Bas, auquel la Belgique fut annexée en 1814, avait reçu un gouvernement constitutionnel très incomplet ; le roi gardait le pouvoir de choisir les ministres (qui n'étaient pas responsables devant la Chambre) et de diriger la politique. Le roi, Hollandais et résidant en Hollande, favorisa les Hollandais et mécontenta ses sujets belges au point qu ils s'unirent, s'insurgèrent et chassèrent les troupes hollandaises (1830). La France les prit sous sa protection et obtint des grandes puissances que la Belgique serait détachée des Pays-Bas et formerait un royaume constitutionnel.
Un Congrès de députés se réunit, il élut un roi et rédigea une Constitution qui n'a jamais été modifiée depuis.
La société, en Belgique comme en Hollande, avait été transformée par vingt ans de domination française, il ne restait plus de privilèges ni de classes, ni de provinces. La Constitution établit l'égalité devant la loi et toutes les provinces furent organisées de même.
Les Belges se divisaient en deux partis, les libéraux, partisans d'un gouvernement constitutionnel et laïque, lea catholiques y partisans de l'autorité de l'Eglise; en 1830 les deux partis s'étaient unis et la révolution avait été faite au nom de la liberté.
On inscrivit donc dans la Constitution toutes les liberlés; libertés de la personne, du domicile, de parole, de presse, de culte, d'enseignement, de réunion, d'association.
Les Belges admiraient le régime parlementaire anglais tel qu'il était pratiqué par les whigs ; le Congrès déclara : « Le peuple belge adopte pour forme de son gouvernement la monarchie représentative constitutionnelle sous un chef héréditaire. » 11 y eut trois pouvoirs, le roi, le Sénat et la Chambre; le roi était héréditaire et irres-
pensable, mais il n'était pas souverain. La souveraineté appartenait à la nation, représentée par le Parlement; le roi nommait les ministres et pouvait dissoudre la Chambre; mais les ministres étaient responsables devant la Chambre, ils se retiraient s ils étaient mis en minorité, la Chambre votait le budget. Contrairement à l'usage anglais, le Sénat était élu par les mêmes électeurs que la Chambre, il pouvait être dissout, et tous deux étaient renouvelés par fractions. Comme en Angleterre, le droit de voter était lié à l'impAt, il fallait pour être électeur un cens, variable suivant les lieux, mais qui ne pouvait être inférieur à 42 francs.
La question la plus difficile à régler fut l'organisation de l'Eglise. Les libéraux auraient voulu garder le contrôle de l'Etat sur l'Eglise qui existe chez tous les peuples modernes. Le parti catholique réclama au nom de la li-
If
berté, l'indépendance complète de l'Eglise envers l'Etat. Un de ses chefs, Nothomb, dit au Congrès : « Il dépend de nous d'exercer une glorieuse initiative et de consacrer sans réserve un des plus grands principes de la civilisation moderne. Depuis des siècles il y a deux pouvoirs aux prises, le pouvoir civil et le pouvoir religieux ; ils se disputent la société comme si l'empire de l'un excluait celui de l'autre. L'Europe entière e?t dans ce conflit que nous sommes appelés à faire cesser. 11 y a deux mondes en présence, le monde civil et le monde religieux, ils coexistent sans se confondre, ils ne se touchent par aucun point. Nous voulons que la loi se déclare incompétente dans les afl*aires religieuses. H n'y a pas plus de rapport entre l'Etat et la religion qu'entre l'Etat et la géométrie. Marquons notre passage par un grand principe, proclamons la séparation des deux pouvoirs. » Les libéraux cédèrent, et le Congrès proclama la séparation de l'Église et de l'Etat. Voici comment on la
comprit en Belgique. L'Eglise fut affranchie de tout pou- . voir laïque, les évéques étaient directement institués par le Pape et nommaient eux-mêmes les prêtres ; les ordres religieux pouvaient s'établir dans le pays, acquérir des biens, recevoir des legs. Ils n'étaient soumis à aucune restriction ou aucune surveillance. Mais TÉglise conservait tous les privilèges qu'elle avait reçus de l'État avant d'être séparée; les ecclésiastiques continuaient à recevoir un traitement de l'Etat, à être exempts du service militaire, à recevoir les honneurs militaires; le clergé gardait la possession des cimetières et le droit de surveiller les écoles. Il y eut désormais en Belgique deux pouvoirs officiels, le gouvernement et le clergé ; indépendants et souverains tous deux, ils ne tardèrent pas à se combattre.
De 1831 à 1845 les partis n'étaient pas encore organisés pour la lutte ; on était occupé à faire la paix avec la Hollande (qui ne fut définitive qu'en 1839) et à sortir de la crise économique qui avait suivi la révolution. On avait encore, comme les Anglais du xvni° siècle, l'idée que le gouvernement ne doit pas appartenir à un seul parti, on composait à dessein le ministère à la fois de catholiques et de libéraux, on espérait ainsi détruire les partis qu'on regardait comme un danger. « Le pays, disait en 1840 le ministre de la justice, est exposé aux funestes divisions que développeront bientôt, si on ne les arrête à temps, ces classifications de catholiques et libéraux qui n'ont aucun sens en présence des grands principes de liberté qui sont consacrés par notre Constitution. »
Le parti catholique, plus fortement organisé grâce au clergé, profita de ce régime pour faire passer la loi de 1842 qui établissait dans les écoles primaires l'enseignement religieux et le confiait au clergé. « Pas d'enseignement
LE RÉGIME Parlementaire en Belgique. 217
primaire sans éducation morale et religieuse, dit Nothomb. Nous rompons avec les doctrines philosophiques du xviii® siècle qui avaient prétendu séculariser complètement Tinstruction et constituer la société sur des bases purement rationalistes. »
Les libéraux, inquiets de la puissance du clergé, organisèrent leur parti ; en 1846 un Congrès de 320 délégués libéraux de toute la Belgique , réunis à l'hôtel de ville de Bruxelles , fonda Y Alliance et discuta le programme du parti. Sa devise fut : indépendance du pouvoir civil; il demandait « l'organisation d'un enseignement public à tous les degrés sous la direction exclusive de Tautorité civile, en lui donnant les moyens constitutionnels de soutenir la concurrence contre les établissements privés et en repoussant l'intervention des ininistres des cultes à titre d'autorité dans l'enseignement organisé par le pouvoir civil. » C'est ce qu'on appelle aujourd'hui l'enseignement laïque. Les libéraux demandaient en outre l'abaissement du cens et les « améliorations que réclame impérieusement la condition des classes ouvrières ».
Depuis 1846 la Chambre est restée divisée en deux partis, qui alternativement ont eu la majorité et formé le ministère (de 1847 à 1884 chacun est arrivé et tombé trois fois), le roi a toujours pris le ministère dans la majorité. Le parti catholique, plus fortement organisé, a pour lui toutes les campagnes de la Belgique flamande; le parti libéral, plus bruyant, domine dans toute la Belgique française; les grandes villes flamandes, Gand et Anvers, oscillent entre les deux partis et font la majorité, la victoire dans ces villes est le prélude de la victoire dans le pays. La lutte porte sur toutes les élections, à la Chambre, au Sénat, aux conseils provinciaux et communaux.
Le régime parlementaire belge semble ainsi établi, comme le régime anglais, sur la balance entre deux partis. Mais entre les deux partis belges la différence est bien plus profonde qu'entre les partis anglais ; ce n'est pas seulement une lutte entre deux régimes politiques, c'est un combat entre deux sociétés élevées séparément et d'après des principes opposés. Aussi l'irritation augmente-t-elle toujours et il n'est pas sûr que les partis continuent à respecter la Constitution.
Le régime parlementaire dans les autres Etats européens, — Les trois grandes monarchies de TEst qui avaient en 4815 formé la Sainte Alliance, la Russie, T Autriche et la Prusse, sont restées jusqu'à 1848 des monarchies absolues ; les ministres choisis par le souverain gouvernaient sans aucun contrôle, la nation n'était représentée par aucune chambre élue, les assemblées provinciales là. où on les avait conservées n'avaient d'autre rôle que d'aider le gouvernement à lever l'impôt. Le roi de Prusse, qui en 1815 avait promis à ses sujets de leur donner une constitution écrite, avait refusé jusqu'à sa mort, en 1840, de tenir sa promesse; et son successeur, en réunissant à Berlin les membres des assemblées provinciales (1847), avait déclaré que cette assemblée n'était pas souveraine et qu'il ne voulait pas de constitution écrite.
Les trois gouvernements absolus se regardaient toujours comme intéressés à maintenir la monarchie absolue dans les Etats soumis à leur influence, le régime constitutionnel chez les peuples étrangers leur paraissait un exemple dangereux donné à leurs sujets ; ils travaillaient donc à empêcher les souverains de donner des constitutions dans toute l'Europe centrale, en Allemagne et en Italie.
L'Autriche y réussit en Italie jusqu'en 1847; aucun souverain ne consentit h établir une constitution ou à faire élire une Chambre; quand les sujets, en s'insurgeant, obligèrent leurs souverains à accepter un régime libéral (à Naples en 1820, dans les États de FÉglise et les duchés en 1830), ce furent les armées autrichiennes qui vinrent rétablir par la force le pouvoir absolu.
En Allemagne, l'acte du Congrès disait que dans les territoires de la confédération « il y aurait des représentations d'États. » Le texte primitif portait : « Il doit y avoir {soll) des représentations » et il fixait le délai d'un an : mais on avait effacé le délai et remplacé soll par wird. Ce n'était plus qu'une invitation, ce n'était plus une loi. Chaque prince restait maître d'établir le régime qu'il voulait.
Dans les Etats du Sud (Wurtemberg, Bade, Bavière), que la domination française avait réorganisés et agrandis, et dans le grand-duché de Weimar, les princes (de 1816 à 1819) firent rédiger des constitutions écrites, malgré les avertissements des grandes puissances. Chaque Etat eut son Parlement formé d'ordinaire de deux chambres; la Chambre, élue par des électeurs censitaires, votait l'impôt et les lois ; mais c'était le prince qui nommait les ministres, sans tenir compte de la majorité. Dans ces pays pauvres où la bourgeoisie était peu nombreuse, les électeurs ne trouvaient guère d'autres hommes capables d'être députés que les fonctionnaires; l'opposition même se recrutait parmi les employés de l'État; on admettait que le fonctionnaire, en tant que député, avait le droit de combattre le gouvernement. Mais le ministère avait un moyen de briser l'opposition, c'était de refuser au député fonctionnaire le congé nécessaire pour venir siéger.
Dans les Etals du nord de 1 Allemagne, les princes aimèrent mieux garder les anciennes assemblées d'États
aristocratiques, qu'ils convoquaient rarement, h des intervalles de plusieurs années, quand il s'agissait de faire une loi ou de créer un nouvel impôt.
Quelques princes s'obstinèrent à gouverner seuls sans vouloir donner de constitution; leurs sujets se soulevèrent en 1830 et parvinrent à les y obliger ; mais TAutriche intervint pour rétablir le pouvoir absolu.
Le régime parlementaire ne put donc prendre racine en Allemagne ; pendant cette période de 1815 à 1848, les libéraux allemands s'habituèrent à détester les gouvernements de TAutriche et de la Prusse, qui les opprimaient, et à admirer et aimer la France comme le pays de l'égalité et de la liberté (4).
A l'extrémité ouest de l'Europe, les royaumes d'Espagne et de Portugal avaient en 1814 rétabli la royauté absolue et l'inquisition détruite par l'occupation française. Ils étaient gouvernés despotiquement, l'Espagne par l'entourage du roi [camarilla) et par son confesseur, le Portugal par un général anglais et une commission de régents en l'absence du roi resté au Brésil; les livres modernes étaient interdits et les membres des sociétés secrètes condamnés comme des criminels. Les officiers, devenus plus libéraux par le contact avec les armées françaises et anglaises, soulevèrent leurs soldats, et en 1820, dans les deux pays, exigèrent une constitution. Le roi d'Espagne reprit la constitution de 1812, imitée de la constitution française de 1791, et les Cortès de Portugal votèrent, en 1822, la même constitution. Mais le parti servile (absolutiste) s'insurgea en Espagne au cri de : Vive le roi absolu! A bas la constitution! Le gouvernement français, pour faire une manifestation légitimiste, envoya en Espagne une armée qui rétablit le
(1) Ces sentiments sont exprimés avec force dans V Allemagne de H. Heine.
parli absolutiste, les libéraux furent exécutés ou déportés (1823).
En Portugal Théritier du trône, devenu empereur du Brésil, envoya sa fille régner à sa place et donna au pays la charte de 1826. Elle établissait l'égalité devant la loi et la liberté (excepté la liberté de culte, le catholicisme était seul permis). Le gouvernement était organisé suivant le type parlementaire ; le roi, la Chambre des pairs héréditaire, la Chambre des députés élus à deux degrés, les ministres responsables, le droit de suffrage réservé aux propriétaires qui avaient un revenu de 600 francs. On avait ajouté aux trois pouvoirs admis par les théories de Tépoque (législatif, exécutif, judiciaire) un quatrième pouvoir, le pouvoir modérateur^ inventé par un écrivain français, Benjamin Constant : c'était le droit de convoquer et dissoudre la Chambre, de choisir les ministres, de donner une amnistie ou de faire grâce ; ce pouvoir était confié au roi. Avant que cette charte pût être mise en vigueur, Toncle de la jeune reine, Miguel, avait fait un coup d'État et pris le pouvoir absolu.
Le régime parlementaire a été introduit en Espagne et en Portugal vers le même temps (1833), par suite de divisions dans la famille royale et sous Finfluence des deux grands États parlementaires de Touest, la France et l'Angleterre. En Espagne, Ferdinand, mort en 1833, laissait une fille, Isabelle, et un frère, Carlos. D'après la loi salique, reconnue dans le royaume depuis Tavènement des Bourbons, Fhéritier était Carlos ; mais Ferdinand avait fait une pragmatique pour rétablir l'ancien usage de Castille, qui donnait la couronne à Isabelle et la régence à sa mère Christine 1 Le parli absolutiste soutint Carlos; il fallut bien que Christine s'appuyât sur le parli libéral et prît des ministres libéraux. — De même en Portugal la jeune reine Marie, devenue majeure.
fut rétablie dans son royaume par une insurrection des libéraux qui expulsèrent son oncle Miguel. La guerre civile commença dans les deux pays entre les absolutistes partisans des deux prétendants et les libéraux partisans des deux reines. Les prétendants avaient pour eux les trois puissances absolutistes d'Europe, les reines furent soutenues par les deux puissances parlementaires, TAngleterre et la France, qui conclurent avec elles la quadruple alliance (1834).
Le gouvernement portugais rétablit la charte de 1826. Le gouvernement espagnol rédigea le Statut royal de 4834, par lequel la régente promettait de faire voter les lois et les impôts par les Cortès. Les Corlès, qui devenaient le Parlement espagnol, comprenaient deux chambres, les grands [proceres) et les députés [procwa-' dores), élus pour trois ans par une élection à deux degrés ; les électeurs étaient des censitaires, les députés ne recevaient pas d'indemnité et devaient avoir 1 2,000 francs de rente.
Dans les deux pays les absolutistes ont été vaincus (en Espagne il a fallu cinq ans d'une guerre sanglante contre les carlistes des Pyrénées). Les libéraux se sont divisés en deux partis : en Espagne, modérés (partisans du pouvoir royal) et progressistes (partisans des Cortès); en Portugal, chartistes et septembristes. Sous ces noms se cachaient les ambitions des chefs de partis. Pendant longtemps les deux royaumes n'ont guère eu que les formes du régime constitutionnel, car les ministres n'étaient pas responsables devant la Chambre et le gouvernement gardait tant d'influence qu'en Espagne et en Portugal les électeurs ont toujours élu les candidats du ministère. En outre les généraux, rendus puissants par les guerres civiles, intervenaient dans les querelles des partis et forçaient le souverain à les prendre pour ministres. !1 y
a eu en Espagne de 4833 à 1855, en 25 ans, 47 présidents du conseil, 96 ministres de la guerre. Mais le nouveau régime a amené deux grands changements : le pouvoir a été exercé par des ministres et des généraux au lieu de Têtre par les favoris et les confesseurs; les libéraux ont aboli Tlnquisition et pris les biens des cou* vents pour payer la dette nationale (4834 en Portugal, 1836 en Espagne), brisant ainsi la domination absolue du clergé.
