CHAPITRE II LES CONSTITUTIONS, LE DROIT ÉLECTORAL

Principes fondamentanx de nos Constitutions. — Tous les gouvernements de la France depuis la Révolution, à l'exception d'un seul (la Restauration), qu'ils aient porté le nom de Royauté, d'Empire ou de République, ont reconnu formellement qu'ils avaient pour origine la volonté nationale. La Restauration elle-même n'a pas eu la prétention de gouverner despotiquement.

Donc tous les gouvernements qui ont suivi la Révolution se distinguent de ceux qui l'ont précédée par ces traits caractéristiques : ils ne sont plus absolus ; ils gouvernent avec le concours de représentants de la nation ; ils obéissent à une loi fondamentale qu'on appelle la Constitution,

Seulement la France a eu, depuis un siècle, bien des espèces de Constitutions. Nous avons même eu jusqu'à dix-sept Constitutions : celle de 1791, qui était monarchique; celles de 1793, de l'an III, qui étaient républicaines; celles de l'an VIII, de l'an X, de l'an XII, qui organisèrent le Consulat et l'Empire; la Charte de 1814, l'Acte additionnel de 1815, la Charte de 1830, qui étaient parlementaires; la Constitution républicaine de 1848; la Constitution bonapartiste de 1852, modifiée par les Actes de 1853, 4860, 1867, 1869; enfin la Constitution républicaine de 1876. Outre ces régimes, qui ont tous pour base des actes écrits, nous en avons eu qui furent seulement des gouvernements de fait, ne reposant pas sur une Constitu-

tion : la dictature de la Constituante, celle de là Législative, celle de la Convention, celle du gouvernement provisoire de 1848, celle de Louis-Bonaparte en décembre 1851, celle du gouvernement de la Défense nationale de 1870, celle de TAssemblée nationale de 1871,

La Constituante. — La première Assemblée de la Révolution, après avoir été les États généraux de 1789, devint Y Assemblée nationale lors de la réunion des trois ordres ; elle prit le nom de Constituante parce qu'elle s'était assigné pour mission, conformément au Serment du Jeu de Paume, de donner une Constitution à la France.

En attendant que cette Constitution fût votée, TAsseroblée laissa au roi le pouvoir exécutif, mais elle s'attribua le pouvoir législatif et le pouvoir constituant *. En 1791, après la fuite du roi à Varennes, elle le frappa de suspension, c'est-à-dire qu'elle lui interdit d'exercer le pouvoir exécutif. Jusqu'au moment où elle le releva de cette déchéance, l'assemblée réunit tous les pouvoirs : elle légiféra et elle gouverna.

Elle donna au pays la constitution promise : c'est la Constitution de 4794, la première qu'ait eue la France *. .

La Constituante n'avait pas été embarrassée pour rédiger la Déclaration des droits : elle n'eut qu'à s'inspirer des idées élaborées par les philosophes et de ses propres sentiments de justice et de générosité. Il était plus difficile de rédiger une bonne Constitution ; car, pour une telle œuvre, il faut beaucoup d'expérience politique, et c'est précisément ce qui manquait à nos pères : pour en acquérir, le temps leur avait manqué et leur manqua.

Exemple que nous offrait la Conaititntion anglaise. — On aurait pu profiter de l'expérience acquise par une nation voisine, le premier des grands peuples européens qui se fût mis en possession de la liberté politique. La Constitution anglaise n'avait pas été rédigée par une assemblée constituante : elle était l'œuvre du temps et de l'expé-

1. Quand ses décrets tonchaient aux matières législatives, on demandait la 4an^tion du roi; quand ils touchaient aux matières constitutionnelles^ le roi li'avait pas à les sanctionner, mais simplement à les promulguer,

2. Elle porte la date du 3 septembre 1791, et comprend 213 artiolts.

1789-1814. — LES œNSTlTUTIONS 17

rience. C'est par une suite de transformations insensibles, presque sans que les Anglais en eussent eu conscience, que la Grande Charte du xiii« siècle était devenue cette Constitution que Montesquieu avait admirée et que Delolme avait décrite. l)ans ses lignes essentielles, elle garantissait si parfaitement à la fois Tordre et la liberté que tous les peuples qui, au xix« siècle, ont voulu être libres s*en sont inspirés. Avec quelques modifications, elle est devenue celle des Hollandais, des Belges, des Portugais, des. Espagnols, des Italiens, etc. Voyons ce qu'elle était en réalité.

La constitution britannique reconnaissait au roi d'Angleterre les pouvoirs les plus étendus, comme de nommer à toutes les charges eccléjjias tiques, judiciaires, civiles, militaires, comme de décider la paix et la guerre, de rendre la justice et de faire grâce, de conférer la noblesse et de créer des pairs du royaume. Seulement il ne lui était permis d'exercer tous ces pouvoirs qu'avec le concours de ses ministres et avec le contre-seing de Tun d'eux. Or ces ministres étaient responsables de tous leurs actes devant le Parlement, c'est-à-dire devant les Chambres, et celles-ci pouvaient, en refusant un impôt ou en rejetant une loi proposés par le gouvernement, renverser les ministres.

Il fallait bien que le roi choisit pour ministres des hommes qui eussent la co^fiance des Chambres : même il ne les choisissait que dans leur sein, parmi ceux qui avaient le plus d'influence sur elles et le plus de popularité dans ]e pays. Il avait à considérer quel était le parti dominant dans le Parlement et, s'adressant à un des chefs de ce parti, il le chargeait de désigner les autres ministres. Celui qui avait formé le ministère prenait le titre de premier lord de la trésorerie, c'est-à-dire de premier ministre, et il était le président du conseil des ministres. Ses collègues formaient, sous sa présidence, un conseil ou cabinet. Ils se considéraient comme solidaires et se retiraient tous ensemble si un vote défavorable des Chambres venait à les frapper. Cette solidarité les rendait plus forts pour opposer à une volonté déraisonnable du roi une résistance ferme et respectueuse. Dans la pratique, il y avait peu d'exemples que le roi eût osé congédier un ministère qui fût en pos- Bession de la conGance des Chambres. C'est seulement

quand le ministère et le Parlement se trouvaient en désaccord que le souverain pouvait intervenir. Il avait alors le choix entre deux procédés : ou bien souscrire au vœu exprimé par le Parlement, congédier ses ministres et s'adresser à un autre chef de parti; ou bien garder ses ministres, dissoudre la Chambre des communes et en appeler aux électeurs. Si les électeurs réélisaient la même Chambre, il n'y avait pas d'exemple, depuis cent ans, que le roi eût refusé de tenir compte de leurs volontés.

On voit que le roi d'Angleterre, en principe, était toutpuissant; en fait, il ne pouvait qu'exécuter les volontés du pays, qu'elles lui fussent indiquées par les ministres, ou signifiées par un vote des Chambres, ou dictées par le suffrage des électeurs.

Les ministres s'intitulaient « les conseillers de sa Très Gracieuse Majesté »; en réalité, ils étaient les hommes du Parlement, les hommes du pays. C'était le roi qui paraissait déclarer la guerre, proposer les lois, nommer les évéques et les fonctionnaires; en réalité, qu'il le voulût ou non, il ne déclarait la guerre que parce que le Parlement la voulait; il ne proposait que les lois que celui-ci était disposé à voter ; il ne nommait, même aux offices de cour, que les fonctionnaires proposés par les ministres et acceptés par le Parlement.

Les Anglais, qui avaient subi la tyrannie de Henri VIII et de Charles 1®% avaient donc trouvé un moyen pratique de concilier leur respect inné pour les droits du monarque et leur ferme résolution d'assurer le gouvernement du pays par le pays.

D'autre part, au temps de la révolution de 1648, ils avaient eu à subir la tyrannie d'une assemblée populaire, le Long Parlement. Soucieux de prévenir le retour du despotisme sous cette autre forme, ils ne voulurent plus entendre parler d'une Assemblée unique. Le Parlement restait donc partagé en deux Chambres. D'abord, une Chambre haute y ou Chambre des lords : elle était composée de seigneurs, qui étaient nommés par le roi à titre héréditaire, mais toujours avec l'assentiment de ses ministres. En second lieu, une Chambre basse, ou Chambre des communes : elle était composée de députés élus par les comtés

et les bourgs du royaume. Ces deux Chambres se surveillaient mutuellement et se faisaient contrepoids : une loi n'était valable que lorsqu'elle avait été votée par toutes deux et lorsqu'elle avait été sanctionnée par le roi. La Chambre des lords était la première en dignité et ses membres s'intitulaient les pairs du royaume; mais la Chambre des communes était la plus importante, car, dans la pratique, on admettait qu'un ministère ne pouvait être renversé que par elle. Dans la confection des lois, la Chambre haute pouvait arrêter un élan irréfléchi de la Chambre basse ; mais elle ne pouvait lui résister sérieusement, lorsque celle-ci se sentait appuyée par le corps électoral. De même que la Chambre basse pouvait être dissoute par un appel du roi aux électeurs, il y avait un moyen pour vaincre une résistance déraisonnable de la Chambre haute : les ministres obtenaient du roi la nomination d'un certain nombre de nouveaux pairs, et ainsi la' majorité s'y trouvait changée. Ce moyen était si efficace que rarement la Chambre haute attendait qu'on en vînt à cette extrémité : avant qu'on eût fait la fournée de pairs dont on la menaçait, elle se résignait presque toujours à céder.

En réalité, c'était la Chambre basse, précisément parce qu'elle sortait du suffrage des électeurs, qui menait tout le monde : le roi, en lui imposant le choix de ses ministres ; les ministres, par le droit qu'elle avait de leur refuser un impôt ou une loi ; la Chambre haute, en la faisant menacer par les ministres d'une fournée de pairs.

Cependant le roi et les lords, bien qu'ils ne fussent que les parties décoratives de la Constitution, avaient une réelle utilité : ils jouissaient dans le peuple d'une énorme considération : ils pouvaient, les lords en refusant de voter une loi, le roi en refusant à cette loi sa sanction, retarder les décisions qu'ils jugeaient funestes, obliger la Chambre des communes à délibérer de nouveau, donner aux électeurs le temps d'agir sur leurs représentants.

Dans cette Constitution, il n'y avait pas antagonisme entre le roi et les représentants de la nation, mais plutôt équilibre et harmonie. Le pouvoir exécutif, figuré par le roi, le pouvoir législatif, figuré par les représentants, n'étaient pas séparés. Ils avaient l'un sur l'autre une

action mutuelle. Le pouvoir exécutif avait le droit de proposer les lois, et aucune n'était valable sans qu'il l'eût sanctionnée ; le pouvoir législatif, à son tour, avait une grande influence sur Texécution des lois, puisqu'il imposait au roi le choix de ses ministres et qu'il pouvait lui refuser ou les lois ou Targent dont il avait besoin pour gouverner.

Pourquoi on n'a pas adopté la Constitution anglaise. — ' Peu de Français, à cette époque, étaient en état de se rendre un compte exact de ce qu'était réellement la Constitution britannique, et, parmi les Anglais éclairés, beaucoup n'en avaient pas encore une idée très nette. On était frappé de certains vices' de cette Constitution, qui d'ailleurs ont été corrigés ou atténués depuis. Ces vices, c'étaient surtout la corruption électorale qui dépouillait la représentation nationale de toute sincérité, la corruption parlementaire dont les ministres étaient les principaux agents, les intrigues des chefs de parti qui se disputaient le pouvoir et amenaient des crises ministérielles trop fréquentes, enfin le pouvoir excessif que le roi de cette époque, George III, avait réussi, par tous ces moyens, à s'arroger, xlette constitution semblait trop compliquée à des esprits qui étaient alors affamés de simplicité, de clarté, et qui entendaient fonder la société sur la raison pure. On ne tenait compte alors que des principes, et non de Texpérience. On croyait que, jusqu'à 1789, aucun peuple n'avait eu d'idées raisonnables sur la constitution d'un État. On n'admettait pas qu'il fût possible de concilier le dogme nouveau de la souveraineté nationale avec des pouvoirs un peu étendus attribués au roi. On se figurait le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif comme deux êtres distincts, entre lesquels on ne pouvait étabhr une séparation trop marquée. Surtout on se défiait trop du caractère de Louis XVI, de ses relations avec les mécontents, avec les émigrés, avec les puissances étrangères, pour consentir à lui conserver les attributions essentielles d'un monarque même parlementaire. On craignait trop de fortifier l'aristocratie pour consentir à la création d'une Chambre haute.

Dans le Comité de Constitution^ nommé par l'Assemblée en août 1789, ensuite à la tribune de l'Assemblée, les institutions britanniques trouvèrent donc peu de partisans,

saut parmi les membres de la droite. Voici la Constitution qui sortit de ces délibérations.

La C«>iistitatioii de 1*791. — Le pouvoir exécutif appartenait au roi. Il Texerçait à Taide de ministres. Tout acte du pouvoir exécutif était signé par le roi, mais devait être contresigné par un des ministres.

Les ministres étaient nommés et révoqués par le roi.

Le roi n'était pas personnellement responsable. Lorsque rAssemblée blâmait un des actes du pouvoir exécutif, c'étaient les ministres qui encouraient le blâme : même ils pouvaient être poursuivis devant un tribunal suprême, qu'on appelait la Haute Cour, La personne du roi, par une fiction constitutionnelle, était inviolable.

On avait retiré au pouvoir exécutif une de ses attributions principales : le roi ne pouvait ni déclarer la guerre, ni conclure la paix. « Le droit de la paix et de la guerre appartient à la nation », porte la Constitution. En conséquence, la guerre ne pouvait être déclarée que par un décret de l'Assemblée, sur la proposition du roi; le roi signaU les traités, mais ils devaient être ratifiés par l'Assemblée.

Le roi ne nommait pas les juges, quoique la justice fût rendue en son nom, et n'avait pas le droit de grâce.

Nous verrons que toutes les institutions administratives, j udiciaires, financières, militaires, ecclésiastiques de la Constituante, reposant sur le système électif y auront pour conséquence de dépouiller le roi du droit de nomination à la plupart des emplois.

La Constituante avait hésité d'abord entre le système d'une Chambre unique et le système des deux Chambres.

Vainement Lally-Tollendal , Clermont-Tonnerre , Meunier, Malouet, Dupont de Nemours, Sieyès, invoquèrent non seulement l'exemple de l'Angleterre, mais celui des États-Unis, où le Parlement est aussi partagé en deux Chambres. Vainement ils dépeignirent les entraînements auxquels devait s'abandonner une Assemblée unique, privée de tout contrepoids; les usurpations de pouvoir auxquelles elle pouvait se livrer; les conflits à prévoir entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ainsi organisé; l'impossibilité de résoudre pacifiquement ces conflits, en

l'absence d'une Assemblée qui pût servir de modératrice.

Les chefs du parti dit populaire, Mirabeau *, Thouret, freilhard, Pétion, Rabaud-Saint-Étienne, opposèrent aux arguments tirés de Texpérience des raisons d*un caractère plutôt philosophique et métaphysique : le peuple étant souverain, sa volonté ne devait pas rencontrer d'obstacles dans une assemblée qui ne sortirait pas directement de lui ; le peuple étant un, il ne devait pas y avoir de dualité dans sa représentation ; la volonté nationale étant une, il répugnait à la raison de lui donner des organes différents. On fit bon marché de l'exemple tiré de l'Angleterre et de l'Amérique, bien qu'ils fussent les seuls grands peuples libres à cette époque; on affirma que, s'ils avaient conservé une Chambre haute, c'est qu'ils avaient compté avec les préjugés aristocratiques.

La raison la plus sérieuse était que l'on craignait de trop fortifier l'aristocratie en lui ouvrant une Chambre haute et de trop fortifier la royauté en lui attribuant la nomination des membres de cette Chambre.

Pour écarter cette objection, le Comité de Constitution avait proposé que le roi ne pût les nommer que sur une liste de candidats proposés par les départements; que ces membres ne fussent pas héréditaires, mais à vie, ou même nommés seulement pour dix ans; que cette assemblée prît le nom de Sénat, dénomination républicaine, puisqu'elle était employée aux États-Unis. Mounier avait même proposé que les sénateurs fussent nommés directement par les assemblées départementales et que leur mandat fût seulement de dix années.

Malgré tout, les représentants, le 10 septembre 1789, par 499 voix contre 89, établirent une Chambre unique. Elle devait prendre le nom d'Assemblée législative. Elle ferait les lois, voterait les impôts, fixerait le chiffre des armées de terre et de mer, déclarerait les guerres, ratifierait les traités de paix et de commerce, poursuivrait devant la Haute Cour les ministres et autres agents du pouvoir

1. Mirabeau appuya tantôt les idées du parti populaire, tantôt, à la fin de sa carrière, les idées des constitutionnels à la manière anglaise. Il voulait une Chambre unique ; mais il demandait pour le roi l'exercice du droit de paix •t de guerre, le veto absolUt le droit de dissoudre la Chambro.

1789-i8i4. — LES CONSTITUTIONS 23

exécutif. Chaque Assemblée législative siégerait pendant deux ans.

Le roi n'avait qu'une faible part dans le pouvoir législatif : les lois votées par l'Assemblée législative n'étaient exécutoires que lorsque le roi les avait sanctionnées; il pouvait refuser sa sanction et opposer son veto * ; mais il ne pouvait maintenir son refus que pendant la durée de deux assemblées, c'est-à-dire pendant quatre ans; si une troisième assemblée persistait dans les mômes idées, le veto du roi tombait, et la loi devenait exécutoire de plein droit. Son veto n^était donc pas absolu, comme celui des rois d'Angleterre, mais simplement suspensif.

Le veto suspensif, entre les mains de Louis XVI, était une arme à la fois inefficace et dangereuse : inefficace, puisqu'au bout de quatre ans il était obligé de subir une loi qu'il désapprouvait; dangereuse, car son refus de sanction irritait la chambre et la nation.

En refusant au roi le droit de dissoudre l'Assemblée et d'en appeler à la nation, la Constitution rendait insoluble tout conflit qui pourrait s'élever entre le roi et l'Assemblée. Il fallait donc, pour le trancher, que le roi recourût à la violence contre l'Assemblée, ou l'Assemblée contre le roi.

La Constitution interdisait au roi de prendre ses ministres dans l'Assemblée : n'étant pas membres de l'Assemblée, ils ne pouvaient avoir aucune influence sur elle, ni celle-ci aucune action sur eux. Ils étaient nécessairement les hommes du roi et devinrent, non sans de justes raisons, suspects à l'Assemblée et à la nation *.

1. Veto, en latin, signifie : je m'oppose. Le peuple se passionna d'autant plas contre le, veto qu'il comprenait moins. Un homme disait à an autre : « Tu manges ta sonpe. Le roi te dit : Renverse ton écuelle ; et il faut que ta la renverses. C'est ça le veto. »

2. L'interdiction faite aux membres de l'Assemblée d'accepter les fonctions

de ministre du roi dénotait ane profonde inexpérience des conditions dn

régime parlementaire. Un ministère choisi dans l'Assemblée, c'est le pivot

même de ce régime. Les ministres ont beau être nommés par le pouvoir

exécutif: c'est de l'Assemblée qu'ils dépendent; ils ne subsistent que par

ses votes de confîance on ses votes de finances; ce sont ses indications

qu'ils suivent et ses volontés qu'ils exécutent; tous les moyens d'action,

tous les moyens d'information que donne l'exercice du pouvoir, c'est à sa

disposition qa'ils les mettent. La conséquence de cette interdiction fut que

les che£i de la majorité restèrent privés des moyens de faire leur éducation

politique par l'exercice du pouvoir, de renseigner exactement la Chambre

24 giviusâtion française

La Constituante aurait donc mieux fait de supprimer absolument la royauté et de faire une Constitution républicaine : malheureusement, tout en se défiant de Louis XVI, elle était profondément monarchique. Les hommes de 1791 crurent faire une Constitution monarchique : ils en firent une qui n'était ni monarchique, ni républicaine; elle n'était même pas une Constitution parlementaire.

La Constituante commit une dernière faute : par un désintéressement mal entendu, sur la proposition de Robespierre, elle décida qu'aucun de ses membres ne pourrait faire partie de la prochaine Assemblée législative; elle laissait à des hommes nouveaux, encore plus inexpérimentés qu'elle-même, le soin de mettre en pratique la Constitution votée par elle.

La Législative. -> Aussi la Constitution de 1791 n'eutelle qu'une existence courte et tourmentée. La nouvelle Assemblée législative et le pouvoir royal entrèrent en lutte presque aussitôt. Le roi conspira contre l'Assemblée : l'Assemblée laissa le peuple de Paris insulter la royauté, dans la journée du 20 juin, et la détruire, dans la journée du 10 août (1792).