I. Les minifftres

KcB oi^MBes 4b piNiToIr r«y«l. — Le^ poiTPoir royal est arrière sous Loois XIV au terme de Tévolstion commencée sons Des premiers Capêtiene. La Fravee est gouvernée par une seule voloaté, et cette volonté a constitué, comme ses instruments et ses agents, une* M^nrchie nouvelle de /bnc^ Uwmaires, humblement soumis au roi, et exerçant, par délégation de lui seul, ub»' autorité absolue sur see sujets.

Les ageof s les plus directs du roi sont ceux qu'on appette déjà les ministres. Dans les de«s derniers siècles (k la monarchie, ils sent au nombi^ de sir : les quatre secrétaires d*État, le eontrôleur général des finances, et le chai»« celier de France.

Les quatre eeevétaives dTÉtat. — H y a un secrétaire d'État de la Maison du roi, un de la Guerre, un des Affaires étrangères, un de la Marine, Ces ministères ont pris naissance lorsque les anciens « clercs du secret », devenus au XYi* siècle les « secrétaires d*|îlbat >i, ont cessé de se partogeir entre eux l'administration dm royaume suivant une division par provinces, et ont commencé à se la partager par nature d'affaires. 11 y a un secrétaire d'État de la Maison du roi dès Henri III; celui de la guerre apparaît sous ce titre, en 1619; celui des affaires étrangères, en 1626; celui de la marine ne date que de 1669, et le premier titulaire fut, comme on le verra, Colbert.

Le contrôleur général des finances. — Le contrôleur Quêtait d'abord, comme son nom Tindique, qu*un simple agent de contrôle. Ses attributions se bornaient à vérifier les quittances des recettes et des dépenses, de concert avec les intendants de finances, et à être présent lorsqu'il s^opérait des versements au trésor royal. Il avait au-dessus de lui, et bien au-dessus, le surintendant général des finances, une charge qui a été remplie par Sully au temps de Henri IV, par d'Ëmeri sous le gouvernement de Mazarin, par Nicolas Fouquet au début du règne de Louis XIV. C'était le surintendant qui était alors le vrai ministre des finances : il pouvait les administrer, comme Fouquet, de telle façon que le surintendant fût riche et le monarque pauvre. Quand, à la chute de Fouquet, fut supprimée cette charge qui rendait son titulaire trop puissant, le contrôleur général prit une grande importance. Colbert en fit les fonctions à partir de i661, et, il en eut le titre à partir de 1666. Le contrôleur, au lieu de se borner à contrôler, se mit à administrer. Gomme il avait vue sur les dépenses que faisaient les autres ministres, il s'arrogea une sorte de surveillance sur leurs affaires» A certains moments, on put croire qu'il deviendrait le principal ministre *.

Le chancelier de France. — La charge de chancelier de France était non seulement une des plus anciennes du royaume, mais la première en dignité.

Le chancelier était ordinairement garde des sceaux, et, comme tel, apposait le sceau du roi sur toutes les nominations aux charges de justice, de finance et aux offices municipaux. Le roi, à la fois comme législateur et comme juge suprême du royaume, faisait passer toutes ses vo-^ lontés par la bouche du chancelier. C'était celui-ci qui surveillait l'administration de la justice, la conduite des magistrats. C'était lui qui rédigeait les ordonnances, édits, déclarations, lettres patentes du roi. Il recevait, au nom de son maître, l'hommage des feudataires. U assistait le prince quand celui-ci tenait un lit de justice.

1. C'est ce qui est arrivé ea Angleterre, où le premier lord de la trésO' rerie, c'est-à-dire le ministre des finances, est en réalité le premier ministre et le wésident du conseil des ministres.

U GOUTEIHEBEIIT lOTAL 21

Une diirge aussi émineiite ne pouTaît être révocable à vi^nfé comme odle des cinq antres ministres. Le chancelier âait donc inamovible. Seulement, qnand U ne pouvait remf^ sa charge, on nommait on garde des sceaux pour en faire les fonctions. Cest ainsi que Pierre Séguin, au xvn* siècle, de«ix fois disgracié, perdit la fonction, mais non la charge, et fut suppléé par un garde des sceaux. Manpeou, exilé en 1774, resta cependant chancelio* pendant sdze ans, jusqn*an moment où la Révolution supprima cet office (1790) : il fut suppléé par le garde des sceaux Barentin, que nous voyons figurer à l'ouverture des Etats généraux de 1789.

Singularités éaam Im répartitisB émm aftiiiee» ^êêw% %tm ifairiii r rr — fl semble qu^avecsix personnes faisant les fonctions de six ministres, Tadministration fût, sous Fancien régime, aussi simple qu'aujourd'hui. Il n'en était rien.

En premier lieu, il y avait beaucoup de services qui erraient constamment d'un ministère à l'antre, se partageaient de la façon la plus bizarre entre les ministres et tombaient parfois entre les mains de celui qui aurait semblé le plus incompétent *.

Ainsi voyons-nous Louvois, secrétaire d'État de la guerre, se charger à la mort de Colbert de la direction des beaux-arts, du commerce, des manufactures. Le contrôleur général était ordinairement le plus envahissant de tous; car, à certaines époques, outre les finances, nous le voyons se charger de l'eartraordiiiaire des guerres ', des ▼ivres, des étapes, des poudres, de rartillerie, qui semblaient devoir appartenir au ministre de la guerre ; des rapports avec les parlements et cours souveraines, comme sUl n*eût pas existé un chancelier ; enfin des postes, ponts et chaussées, travaux publics. Le ministre des affaires étrangères avait le service des pensions. Celui de la maison du roi avait les affaires ecclésiastiques et la surveillance des protestants.

1. Ces services fondaient soaTeat des smrnUendaneea générales: il y avait, par exemi^e, la snrioiendaaee générale des Beaux-Arts, celle des BAtimenls, elc La marine forma qdo sarinleodance générale josqali la crèaUoo, en 1669, d'an ministère de la marine.

2. Voir Texplication de ce mol an chapitre sur l'année da xvn* siècle.

22 CmLISATtm FRAirÇAilSB

En second lieu, rankoteime néfitarlitioa des serrices par régions géograplûi^iftes «ibaistak ea partie. Louvois se piaignait que, les proyinceB firoakières étaat comme les autres partagées entre trois des secrétaires d'État, les places frcmtières dépendissent non pas du seul ministre de la gaerre, mais de treis services diifisrents. Encore, en i7B7, à la veille ée la Révolution, le ministre des Affaires étrangères avait radmimstration de la Guyenne, de la Gascogne, de la Normandie, du Berry^ etc. Celui de la Maison avait Paris, le Languedoc, la ProvfflOKse, la (Bourgogne, la Bretagne, la Picardie, TAjUvergne, le Limousin, le Bourbonnais, le Nivernais, TOrléanais, la Saintonge, TAunis, etc. Celui de la Guerre avait les Trois-Évêchés, la Lorraine, TArtois, la Flandre, rAlsaoe,ladRraiieiie-ConLté^ le Baupkiné^ le Roussilktfi, la Corse; mais il n*»vadt ni le Béam, ni 1& Provenoe, quoique pays ifirontièires. Le ministre de la Marin» n^avait aucune pvoitnce, pas même les .provinoes maritimes : cela tenait sans deute & ce qne le secrétariat de la marine n'avait été créé qu'en 1669, quand loiutes les provinces étalent déjÀ distisbuées.

De cette étrange organisation il résultait que, pour les deux tiers de la France, les gouverneurs généraux et lieutenants généraux, quoiqu*ils fussent des fonctionnaires militaires, ne dépendaient pas du ministre < de la guerre. Les administrateuss civils des provûioes (les intendants) étaient nommés non pas, connEie aAJonrd'luii, par un seul mi- Bistre, mais par trois >dsB tsacrétaires d'État; car, sous l'ancien régime, il n'y avait rien qui répondit à notre ministère actuel de V Intérieur, De même il n'y a jamais eu de ministre spécial, ni pour le commerce, ni pour les travaux, ni pour rinstruction publique.

Camnl, survhranees, "héwééÊté 4es eharges ministérielles. — En troisième lien, il était assez fréquent qu'un seul homme vènnlt sous sa main de«x ou plusieurs secrétariats d'État. Ainsi firent, sous Louis XIY, Colbert, Louvois, Pontchartrain, Chamillart ; sous Louis XV, le duc de Choiseul qui dirigea à la fois la, guerre, la marine et les afîaires étrangères.

Les sous-secrétariats d^tat et même les surintendances générales étaient des charges qui rapportaient beaucoup 7

LE QOirWRNBIiœNT ROYAL 23

le roi pernaettait qu'on les yeadtt et qu'on les achetât. AiB»i Colbert, en 1669, e aeheté la surintendanee de la marine, qui était alors au mimsdnre des affaires étrangères, au prix de 200 000 livres; il a obtenu qu'elle fût érigée en un secrétariat d'État. Il eclieta «n 1668, k seorétariat de la Maison à Guénégaud, seigneur du Plessis.

A plus forte raison le roi fiernifeUaitiil que les ministres s'arrangeassent pour assuner leur plaoe à leurs enfants : le ministre obtenait éupri&oe cgm son iils eût la survivance de son office. Ainsi Louvoss a administré la guerre, à partir de 1662, pendant «nae aiï&, oil>mnie adjoint k son père et comme son futur sueeesseur. Dès 4681, il assure sa propre survimnce à ^n Ms Barbezieux. Golbert, pour les secrétariats de la marine et de la Maison, agit de même ayec son fils Seigaelay. C'est ainsi qu'il s'établit, sous la monarcbie, de véritables dynasties de ministres. La Maison, par exemple, pendant ceiut «oixante-cinq ans, de 1610 h 1 775 , ne sort pas de laiamiUei^hely peaux, <^nt les membres, sous les titres de comte de Pontobartîrain, com4ie de Sainfr Florentin, duc de la VriUlèa^ei, comte de Maurepas, s'y succédèrent sans interri^ptioa. JLes familles 4'Ai^nsoii et de Gboiseul fournissent simulbanément ou suocesaivement plusieurs ministres.

Premlerji miniSktFes et «niakilve» ttrifi^eants. — Jusqu'ici il n'a été question que de ministres confinés dans leurs attributions refipectiyea. A certaines époques, cependant, il y en eut de suj^vérieurs à tous les autres, les dirigeant tous également et réunissant en leurs mains la totalité d£s .pouvoirs royaux* Ils furent des ministres dirigeants OH des premiers ministres. Tels fureat Richelieu pendant la majeure partie du règne de Louis XIII ; Mazarin jusqu'à sa mx>rt ; le duc d'Orléans, même quand il ne fut plus régent, le duc de Bourbon, le cardinal de Fleury pendant les vingthuit premières années du règne de Louis XV.

La situation de premier .miaistce qu'occupèrent ces hommes s'explique par 4es circonstances particulières : par la docilité de Louis Xtlf, par la minorité de Louis XIV, par la jeunesse de Louis XV,

Relations del.<;nils KTV mneemem waikmkstrms. — Louis XIV, dès que Mazarin eut expiré, s'^empressa de déclarer qu'il

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serait à lui-même son premier ministre. A quelque puissance que Colbert ou Louvois se soient élevés, ils ne furent jamais que les commis du roi, et il savait le leur rappeler durement à Toccasion. Il causa de cruels chagrins au premier, et l'on sait les reproches qu'eut à essuyer le second à propos d'une fenêtre du château de Versailles ou de la dévastation du Palatinat. Louis XIV fut infiniment plus doux pour les hommes médiocres qui succédèrent à ces deux grands hommes : pour les Pontchartrain, les Ghamillart, les Le Pelletier, les Voysin, les Desmarets. Il craignait moins de voir le public leur attribuer une partie de la gloire qu'il entendait se réserver tout entière. Il aimait à se persuader que les travaux de Colbert et de Louvois avaient été son œuvre propre, et que leurs talents n'étaient qu'un reflet de son génie. C'est peut-être de bonne foi qu'il disait à leurs successeurs : « Je vous formerai, comme je les ai formés. » Une chose certaine, c'est qu'il prit une part considérable à l'administration et à la politique : une infinité de rapports d'intendants, de pièces diplomatiques ont été lus par lui, sont annotés de sa main. En toute occasion, quel qu'ait été le mérite de ses ministres, c'est sa volonté qui a prévalu. Il a réellement régné et gouverné.

Il était né avec l'horreur de toute limitation à son autorité, et l'espèce de tutelle où l'avait tenu Mazarin ne pouvait que le confirmer dans ces dispositions. « Dès l'enfance, a-t-il écrit dans ses Mémoires, le seul nom des rois fainéants et des maires du palais me faisait peine quand on le prononçait en ma présence. » Et plus loin : « Nul ne partage votre travail sans avoir part à votre puissance; n'en laissez à autrui que ce qu'il vous sera impossible de retenir; car, quelque soin que vous puissiez prendre, il vous en échappera toujours bien plus qu'il ne serait à souhaiter. »

Saint-Simon a très bien compris l'esprit de domination qui dictait à ce prince le choix de ses ministres, toujours choisis dans la bourgeoisie. « Il voulut, dit-il, des gens qui ne fussent rien que par leurs places de secrétaire d'État, de contrôleur général des finances, qu'il pût traiter at chasser comme et quand il voudrait, et qui, n'étant rien par eux-mêmes, retombassent dans le néant d'où il les avait

LE GOUVEHNEMENT ROYAL 25

tirés. » Saint-Simon, avec la clairvoyance de la haine, constate en même temps que ces gens, qui ne sont rien à Pégard du roi, sont presque des rois. « Il fallait passer en tout et partout par les mains des ministres, qui, par là, devinrent maîtres absolus de toutes les affaires, les grâces et les forlunes, et peu à peu mirent tout sous leurs pieds. » Le règne de Louis XIV, pour ce noble duc, fut un « long règne de vile bourgeoisie ».

Les ministres furent, en effet, aussi absolus que le roi ; il en coûtait autant de les offenser que d'offenser le monarque lui-même; les biens, la liberté, la vie même des sujets étaient entre leurs mains.

Ils acquirent des fortunes immenses ^ se persuadèrent aisément que leur noblesse récente remontait très loin ', purent prétendre pour leurs enfants aux plus hautes alliances ^. On les traitait de Monseigneur, et on admirait

1. M. de Coulanges, neveu par alliance de Loavois, écrivait à Mn^e de Sévig^é, parlant des vastes propriétés de Madame (de Louvois), sa tante : « Nous allons, quand le beau temps nous invite, faire des voyages de lonf cours pour connaître la gprandeur de nos Etats ; et, quand la curiosité nout porte à demander le nom de ce premier village : « A qui est-il? », on nous répond : « C'est à Madame. — A qui celui qui est le plus éloigné? — C'est à Madame. — Mais là-bas, là-bas, cet autre que je vois ? — C'est à Madame. — Et ces forêts ? — Elles sont à Madame. — Voilà une plaine d'une grande longueur ! — Elle est à Madame. — Mais j'aperçois un beau château. — C'est Nicey, qui est à Madame ; une terre considérable qui appartenait aux anciens comtes de ce nom. — Quel est cet autre château sur un haut? — C'est Pacy, qui est à Madame, etc., etc. i»

2. Le premier des Le Tellier, qui fat ministre de la guerre et chancelier, se contenta de s'appeler Michel LeTellier; mais son fils fut marquis de Louvois et son petit-fils marquis de Barbezieux. Colbert resta Colbert, mais son fils, son frère, son neveu furent marquis de Seignelay, marquis de Groissy, marquis de Torcy. Colbert, bien qu'il fût le fils d'un drapier de Reims, à l'enseigne du Long-Vêtu, finit par s'enticher aussi de sa noblesse. Des généalogistes complaisants le firent descendre des nobles Colbert d Ecosse, et une main officieuse posa sur les restes de son aïeul, bon bourgeois de Reims, une vieille pierre tombale où on lisait, en caractères gothiques presque effacés, cette épitaphe : « Ci-git le preux chevalier Richard

Colbert, dit le Escossois, qui 1300. » Une couleuvre {coluber^ allusion

au nom de Colbert) figurait sur l'écusson. L'abbé de Choisy nous montre

- Colbert faisant agenouiller les ducs qui avaient épousé ses filles sur cette vieille pierre et récitant avec eux force psaumes pour le repos de l'Âme du preux Colbert d'Ecosse. Quand il fit entrer son fils dans l'ordre de Malte, il pria les généalogistes de l'ordre d'exiger les preuves de noblesse avec la dernière rigueur : « Ils le firent, continue l'abbé de Choisy, et trouvèrent les parchemins de trois cents ans plus moisis qu'il ne fallait. »

3. Colbert maria ses trois filles au duc de Chois3ul, au duo de Beanvil-

R. Civil. T. IL 2

ft6 GIVIUSATION FIUKÇAISS

la modestie de LePâlletier, qui affectait 4e s'en défiendce.

£n même temps, .la âurvfiillaDce sans x>esse agissante An roi leur imposait un iabeur de tous les instants. Golbert et Louvois surtout furent de rudes travailleurs. A cinq lieures du matin \, quand les commis de ieurs bureaux se mettaient à la besogne» le chief les y avait déjà précédés.

JËsAai de suppanesafoii des miaistèiieB. — A la mort de Louis XIV, il y eut une sorte de réaction contre l'institution ministérielle. On «ntreprit de cemplacer le contrôleur général et les quatre sieciiétairefi d'État par cinq conseils recrutés parmi ies mcmJbves de la noblesse et aussi parmi ceux du conseil d'Ëtat et des cours souveraines* M La formation de ces conseils, itaconte Saint-Simon, fut one des premières choses .dont je pariai A M. ie duc dHDrléans. Il a*était pas moins blessé que moi de la tyrannie que ces cinq rois de .France exerçaient à leur gré, sous le roi véritable et presque en tout à son insu, et Tinsupportable hauteur oiX ils étaient montés. » Le maréchal de Villars fut président du conseil de la guerre, le marquis d'Uxelles de celui des affaires étrangères, le maréchal d*£strées de celui de la marine, le duc de Noailles de celui des fhiaiioes.

C'est ce qu'on appelait le régime collégialf qui eut en Bussie et ailleurs des imitateurs. En France, on lui donna le nom de pofysfpiodie (phiralité des conseils). Bientôt les membres de l'aristocratie qui composaient ces comités ne purent s*entendre : les conseils dégénérèrent u en vraie

liers, aa dao de Mortemart, 4iai était nevaa de Mme de Montespan. La dernière noce surtout fut digne d'une maison prineière : le roi donna 800 000 livres au duc et 600 000 à Mlle de Golbert. Seignelay épousa une Matignon, apparentée aux maisons de BretaguBt d'Orléans-Longueville et même à la maison de France. Louvois, qui lui-même avait épousé une fille de la noble maison de Souvré* maria sa fille an duc de la Rocheguyon, fils du célèbre duo de la Rochefoucauld. Mme de Sévigné était dans Téblouissement de la noce et du trousseau : « On va voir, comme à l'Opéra, les habits de Mlle de Louvois. Il n'y a point d'étoffe dosée qui soit moindre de vingt louis l'aune. »

1. Un commis de Louvois le remerciait de lui avoir assuré une place de 6000 livres ; il ajoutait qu!il n'en était que plus malheureux. — « Gommant ?^ dit Louvois étonné. — Oui, vous voulez que nous soyons au travail de einq heures du matin à onzeiieures du soir; de la sorte, nous ne pouvons dépenser 2000 francs. — Vous vous reposerei quand vous Mettez vieux, » répondit le ministre en riaoL

pétaudière * ». Le duc d^OrMaskS apmi pu avoir des griefs contre les ministres lorsqu*il n*était qu'im sujet; devenu le régent, il comprit que c^était son poavoir qu'on voulait limiter et s'empressa de rentrer dans> 1& tradition monaar^ chique. La palysynodie oe ducai que treia ans : les ministères furent rétablis en 4718.

Relat^Mis de Ijnàa XV et L»iii» X¥E avee imr» Minto* Cv^. — Louia XY &it non paa moin8«jaloux de son autorité, mais moins laborieux que Louis. XIV. Né eu 1740, il était majeur en février i723L Cependant il laissa le duc d'Orléans «ccuf»er une année le poste de premier ministre et le duc de Bourbon pendasnt trois ans. Celui-ci fut renvessé par une sorte de coup d'Etat (1726) ; mais efest le cadrdinal de Fleury et non le ro^i qui en fut le principal autour K Louis XY souffrit pendant dix-sept ans^ juaqtt'en< 1743, la domination de ce vieillard, son ancien (^récepteur.. ALars seulement, à tirent e-trois ans, il parut, comme Louis XIV, vouloir gouverner par lui-même; mais son assiduité, soa attention OQtême, dans les délibérations des ministres qu'il présidait, étaient médiocres. U toléra pendaiikt douze ans, de 1758 âk 1770, que le duc- de. Châiseid se donnait les airs d'un pre«mier ministre et d'un « cocher de l'Europe », comme disait Catherine II. U le disgracia hrusqiMment, par un nouveau coup d'État '; Ensuite, durant quatre années, il laissa gouverner le triumvirat. Pendant ces deux périodes^ il ne manifesta aaicune volonté; mais^ sans chercher k imposer ses vues à ses miiuâtres, il les surveillait, les contrecarrait sans, se^ montrer, et à. la diplocnâiiie officielle

t, « On n'y aurait pas entenda Diett tonner, » dîC eneore d'Argenson.

2. Le 11 jnin 1726, Ldtiîb XV aT»it dit an duc de Bourbon avec un sourire plus gracieux qu*à l'ordinaire : « Mon cousin, ne me faites pas attendre pour souper. » Mais, quelques instants après, le cousin recevait un billet laconique lui enjoignant de se retirer à Chantilly jusqu'à nouvel ordre. Ses amis partagèrent sa disgrâce : la marquise de Prie fut exilée en Normandie et P&ris-Duvemey mis & la Bastille.

3. Le 24 décembre 1770, il écrivit au duc de Choiseul : « Mon cousin, le mécontentement que me causent vos services me force à vous exiler à Chaoteloap, où voua vous rendrez dans les viogt-qpalrf'e heures... Prenez garde <pie votre conduite ne me fassa prendre un antre parti. » — Le billet à Choiseul-Praslin, alors ministre de la marine, était encore plus bref : « Je n'ai plus besoin de vos services, et je vous exile à Pra^n, où vous vous re«- AcwE dans les vingfc'-q^ii^x» heures. »

opposait la curieuse organisation de sa diplomatie secrète. Il avait ses conseillers à lui, ses agents à lui, installés auprès de toutes les cours; il était renseigné très exactement sur tout ce qui se passait, blâmait et désapprouvait entre intimes la conduite de ses ministres, mais n'empcchait rien : il assistait en spectateur intelligent, bien informé, mais indifférent et désintéressé, à la décadence de sa monarchie. Il disait volontiers : « Cela durera toujours bien autant que moi. »

Louis XVI essaya de soutenir les ministres réformateurs, dont Turgot était le chef; mais il n*eut pas le courage d'aller jusqu'au bout. En congédiant Turgot, il se contenta de dire : « Il n'y a que lui et moi qui aimions le peuple. » Il se laissa dominer tantôt par les influences de cour, tantôt par celles de l'opinion publique. Par complaisance pour les premières, il sacrifia les réformateurs ; par complaisance pour les secondes, il fit la guerre de l'Indépendance américaine.

Tandis que Louis XTV avait soigneusement écarté des ministères les hommes de l'aristocratie, ceux-ci prirent une plus grande part aux affaires sous ses deux successeurs. A côté de gens sans naissance, comme le cardinal Dubois ou l'abbé Terray, de grands seigneurs furent ministres : les d'Argenson, les Ghoiseul, d'Aiguillon, le prince de Montbarrey, etc. La noblesse, ayant perdu toute puis* sance et même toute ambition politique, avait cessé d'être suspecte. Du reste, les ministres nobles, pas plus que les ministres bourgeois, n'eurent ni la force, ni même la volonté d'attenter à la puissance royale. La disgrâce d'un duc de Bourbon ou d'un duc de Ghoiseul ne coûta pas plus d'effort que celle d'un simple robin : il suffit d'un mot du roi apporté par un soldat.