ESPRIT GÉNÉRAL DE LA CONSTITUTION

en dehors du prince : les pouvoirs publics ne pouvaient être mis en action que par lui.

Ce fut précisément cette initiative du prince qui s'exerça et qui porta les premières atteintes à la Constitution de 1852.

Comment le chef de TEtat fut-il amené à revenir sur son œuvre ? A notre avis, ce fut par le silence et le vide que la concentration excessive du pouvoir entre ses mains faisait autour de lui.

C'est la conclusion qui résultera, croyons-nous, de Texamen auquel nous allons soumettre les institutions impériales, en retraçant les transformations que chacune d'elles a subies.

Dans la Constitution de 1852 comme dans la Constitution de Tan VIII, Tunique force motrice est le chef du pouvoir exécutif; mais le ressort principal du gouvernement est le conseil d'Etat.

On n'a point accordé une attention sujBfisante à cette conception originale et profonde qui, pour prévenir les conflits, interpose entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif un corps participant de tous les deux, et destiné à être tout à la fois l'auxiliaire et le modérateur du prince, l'auxiliaire et le modérateur du Corps législatif.

Aucun gouvernement n'a jamais revendiqué le pouvoir de faire le mal : c'est au nom de ses bonnes intentions, c'est pour faire le bien plus promptement et plus sûrement que tout pouvoir réclame, avec une sincérité parfaite, une extension de ses prérogatives. En 1852, les assemblées n'étaient pas en faveur: on rendait les Chambres de la monarchie de Juillet responsables de la chute de Louis-Philippe ; les discussions stériles, les contradictions et l'impuissance finale des assemblées républicaines avaient achevé de discréditer le pouvoir parlementaire. Il semblait avéré que la source principale, sinon unique, de toutes nos révolutions eût été l'exagération du pouvoir des assemblées électives. Les mêmes impressions avaient régné en l'an VIII, et les splendeurs du Consulat et de l'Empire semblaient démontrer que si l'on voulait reconstituer en France un gouvernement fort et doué d'une activité féconde, il fallait chercher le remède où Sieyès l'avait trouvé, dans une séparation absolue

du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il fallait limiter exclusivement le rôle de la représentation nationale au vote des lois et de Timpôt, et mettre des obstacles insurmontables à ce que la future Chambre élective pût, à l'exemple de ses devancières, s'immiscer indûment dans les détails de Tadministratiou, et usurper sur la mission et les droits du gouvernement.

Est-ce à dire que le législateur de 1852 ait songé à attribuer soit au prince, soit aux ministres du prince, une autorité discrétionnaire, le droit de tout faire sans avoir à prendre conseil et sans avoir à compter avec personne ? Sa seule préoccupation était de défendre ce qu'il regardait comme le domaine légitime du pouvoir exécutif contre les usurpations d'un pouvoir incompétent, et il crevait avoir pris des garanties suffisantes pour une bonne conduite des affaires et une administration libérale et modérée, en imposant au gouvernement la coopération d'un corps éminent^ où il annonçait l'intention de faire

entrer les hommes les plus distingués par leurs lumières et leur expérience.

Le conseil d'Etat, en effet, n'avait pas pour unique mission de préparer et de défendre les lois : il était, en outre, chargé « de rédiger les rè' glements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière d'administration. » Une devait donc pas être possible aux ministres d'apporter des modifications sérieuses à notre organisation administrative, de changer soit la condition des personnes, soit la conduite des choses, sans le concours, et, par conséquent, sans l'assentiment du conseil d'Etat. Le corps était associé encore plus étroitement à l'administration par la préparation du budget, qu'il discutait et qu'il votait article par article, avant de l'aller défendre devant la Chambre élective. Le coQseil d'Etat, par cette élaboration du budget, pénétrait dans tous les détails de l'administration, et pouvait se faire rendre un compte .minutieux de tout changement accompli

OU proposé et de toute augmentation de dépense. Lorsque le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 eut disposé que le Corps législatif voterait le budget par ministère, que « la répartition par chapitre du crédit accordé pour chaque ministère serait réglée par décret de TEmpereur, rendu en conseil d*Etat, » il sembla que le conseil d*Etat fût devenu le véritable et Tefficace contrôleur de l'emploi des deniers publics. Tout acte d'administration, se traduisant soit par un règlement, soit par une dépense, était nécessairement soumis à son assentiment préalable. On pouvait donc croire que le contrôle n'était pas supprimé par la Constitution de 1852 ; qu'il était simplement déplacé, et que les agents du pouvoir exécutif rencontreraient dans le sein du conseil d'Etat une censure aussi vigilante et plus compétente que dans les anciennes assemblées électives, et qu'on aurait les avantages d'une surveillance efficace en échappant aux conflits de pouvoirs.

Partageant l'administration avec le pouvoir

exécutif, le conseil d*Etat, émanation directe du prince, devait partager également avec les élus du pays la puissance législative. Aucune loi n'arrivait à la Chambre élective que par son intermédiaire et après avoir reçu de lui sa forme définitive. S*il ne pouvait ni provoquer ni déterminer la présentation d'une mesure, il pouvait, une fois qu'il était saisi, remanier profondément les propositions du gouvernement, y introduire des principes nouveaux et exercer ainsi une initiative refusée au Corps législatif, dont les amendements tombaient devant son veto. Le conseil d'Etat ne ^e bornait donc pas à rédiger les lois, il avait le pouvoir de mettre son œuvre à l'abri de tout changement^ et le Corps législatif sanctionnait les lois plutôt qu^il ne les faisait.

n est facile de démêler les avantages qu'on avait chercbé à s'assurer par cette organisation

LE QONSEIL D'ÉTAT iS

ingénieuse mais compliquée. Il semblait que le conseil d'Etat dût être le tombeau des chimères administratives, des utopies mal digérées, des propositions impraticables. Si un ministre projetait d'introduire, soit dans la législation, soit dans Torganisation d'unservice public, des changements inopportuns ou pleins d'inconvénients, ses propositions devaient succomber à buis clos devant l'opposition du conseil d'Etat, sans éclat et sans publicité, par conséquent sans que le prestige du gouvernement reçût aucune atteinte. Si le projet ministériel contenait un principe fécond, le conseil d'Etat dégageait ce principe des erreurs qui pouvaient l'entourer; il en cherchait l'application pratique, et il eu faisait sortir une loi qu'il venait défendre devant le Corps législatif. S'il arrivait alors que la loi fût repoussée par l'assemblée élective, l'échec était pour le conseil d'Etat, qui avait fait de cette loi son œuvre, en lui donnant la forme définitive et en se chargeant de la défendre. S'il fallait maintenir un article de loi malgré la

résistance du Corps législatif, et, en repoussant les amendements de cette assemblée, la mettre dans Taltemative d'accepter des dispositions auxquelles elle répugnait, ou de rejeter une loi qui pouvait être nécessaire, la responsabilité de cette exécution morale incombait au conseil d*Etat; et le ressentiment qui en pouvait subsister ne devait pas remonter au gouvernement.

Ainsi : dans la première phase d'élaboration d'une loi, la lutte était entre les ministres et le conseil d'Etat ; dans la seconde, elle s'établissait entre le conseil d'Etat et le Corps législatif : dans aucun cas, le pouvoir exécutif ne se trouvait en contact direct et en opposition avec le pouvoir législatif : il ne pouvait donc surgir de conflit ni d'animosité entre eux, et il ne pouvait davantage y avoir empiétement de l'un sur l'autre.

Cette organisation créait aux conseillers d'Etat un rôle délicat, laborieux, mais brillant et bien fait pour tenter les hommes de mérite. Etre tour à tour les censeurs et les défenseurs des proposi-

tîons ministérielles, être assurés par là d'un grand crédit dans toutes les administrations, être initiés les premiers à toutes les affaires, les étudier et les discuter à fond, et acquérir ainsi une expérience pratique et des connaissances spéciales qui devaient désigner au choix du prince pour les hauts emplois; enfin, porter la parole devant le Corps législatif avec tous les avantages que la pratique des assemblées et la connaissance approfondie de la matière devaient donner sur des contradicteurs moins bien préparés, cumuler le renom d'orateur avec l'autorité de l'homme d'affaires, telle était la perspective qui semblait s'ouvrir devant les membres du conseil d'Etat.

Pourquoi la théorie n'a-t-elle pu devenir la réaUté ? Pourquoi le conseil d'Etat n'a-t-il pas joué le rôle considérable auquel il était destiné? Pourquoi, au contraire, ce rôle a^t-il été en diminuant d'importance? C'est ici qu'éclatent tous les inconvénients des pouvoirs illimités, que rien ne défend contre leurs propres entraînements.

18 LE œNSEIL D'ÉTAT

A quelle condition le conseil d'Etat poavait-il efficacement remplir sa mission de contrôleur des administrations publiques? A la condition d'être absolument inlépendant de ceux qui dirigeaient ces administrations, et d'être soutenu par le prince Contre ses propres ministres.

A quelle condition garderait-il aux yeux du Corps législatif et devant Topinion publique le prestige qui était le principal fondement de son autorité? A la condition qu'on ne restreindrait pas son rôle, que ni son personnel ni ses attributions ne seraient effaeéSé

Ces deux conditions ont manqué au conseil d'Etat, n n'a pu conserver ni l'indépendance ni l'autorité indispensables pour remplir la double mission que la Constitution de 1852 lui assignait.

A raison de la part que le conseil d'Etat devait prendre à radministi*ation, le législateur de 1852 avait jugé nécessaire que ce corps fût une émanation du pouvoir exécutif; mais il ne s'était pas borné à édicter que les conseillers d'Etat seî^ient

LE CîONeBHi D'ÉTAT 1»

nommés par le prince, il avait voulu qu'ils fussent révocables par lui. Peut-être Tinamovibilité au- Mftt-elle donné au conseil d'Etat trop de puissance et l'aurait- elle enhardi à mettre trop complètement la main sur l'administration à laquelle il aurait pu imposer une direction sans encou-^ rir aucune responsabilité. Néanmoins, le droit de révocation , inscrit dans la Constitution , devait demeurer purement comminatoire : et à moins de forfaiture ou d'indignité évidente, il ne pouvait recevoir d'application qui ne portât une atteinte funeste au prestige et à l'autorité morale du conseil d'Etat.

n arriva, cependant, que ce droit de révocation fut exercé assez peu de temps après la mise en vigueur de la Constitution, et dans des circonstances bien propres à frapper vivement l'opinion publique.

Le représentant des princes de la maison d'Orléans résistait à la destination que le préfet de la Seine entendait donner au pwrc de Neuillyi

dont la ville de Paris s'était rendue acquéreur. Le préfet de la Seine ayant décliné la compétence des tribunaux civils à prononcer sur des actes administratifs, le litige dut être porté devant le conseil d*Etat jugeant au contentieux. Il semblait remettre en question sinon la validité d'un décret présidentiel, au moins quelques-unes des conséquences de cet acte. M. Baroche, président du conseil d'Etat, usa de son droit de présider en personne la section du contentieux. A la suite d'une discussion approfondie, la section se trouva également partagée, neuf conseillers votant dans chaque sens, et ce fut la voix prépondérante de M. Barocbe qui détermina l'arrêt en faveur du préfet de la Seine. Le maître des requêtes qui remplissait l'office de ministère public, M. Revercbon, et le conseiller qui avait fait le rapport, M. Cornudet, avaient conclu tous les deux contre le préfet. Le 1®' août 1852 parut au Moniteur un décret qui visait l'art. 48 de la Constitution, et donnait des successeurs à MM* Cornudet et Revercbon

LE œNSEIL D'ÉTAT 21

Cet acte produisit une émotion d'autant plus profonde que le conseil d'Etat avait délibéré et statué au contentieux, comme tribunal administratif jugeant en dernier ressort ; et que les deux membres frappés de révocation pouvaient considérer qu'ils n'avaient fait acte ni de politique ni d'administration, qu'ils avaient agi en leur capacité judiciaire, comme magistrats tenus de décider suivant leur conscience. La mesure qui les atteignit ne prouva pas seulement que le droit de révocation inscrit dans la Constitution ne demeurerait pas une lettre morte , elle montra d'une façon éclatante que le conseil d'Etat aurait tort de se croire une autorité et une vitalité propres, et que ce corps était uniquement un ressort de gouvernement, instrumentum regnu

Le ministres, à leur tour,' «éfosèreiji d'accepter le contrôle du conseil d'Etat, De leur respon-

t2 LE CONSEIL D'ÉTAT

gabilité vis-à-vis du prince, ils prétendirent faire découler leur omnipotence personnelle dans la conduite de leur département , et ils ne voulurent point reconnaître au conseil d'Etat nouveau d'autres attributions que celles qui avaient été exercées par le conseil d'Etat de la République ; ils ne voulaient voir dans cette assemblée qu'un tribunal administratif et une sorte de commission permanente pour la préparation et la défense des mesures législatives. Pour eux, agents directs du prince, interprêtes et exécuteurs de sa pensée , c'était l'autorité du souverain qu'ils défendaient en défendant la leur^ et ils ne pouvaient faire fléchir les droits du pouvoir exécutif devant mxe assemblée qui émanait de lui. On rapporte qu'à l'une des premières séances du ccmseil d'Etat, un des principaux rédacteurs de la constitution de 1852, M. de Persigny, qui assistait à la séance en sa qualité de ministre de l'intérieur, dut prendre la défense des prérogatives du conseil d'Etat contre un de ses collègues, et^ ca qui est plus re**

marquable, contre le président lui-même du conseil, contre M. Baroche, non moins imhu que les ministres eux-mêmes des traditions et des prétentians de l'omnipotence ministérielle.

Un expédient fut bientôt découvert pour mettre les diverses bureaucraties à Tabri de ce qu'elles appelaient les usurpations du conseil d'Etat. Ce fut, à l'occasion de chaque mesure ou de chaque règlement que Ton projetait, de rédiger, sous forme de mémoire à l'Empereur, une sorte d'exposé des motifs qu'on soumettait à l'approbation impériale, et qu'on insérait au Moniteur avec la mention de cette approbation. Le dispositif ou le projet de règlement était ensuite envoyé au conseil d'Etat, qui se trouvait en présence, non plus de la pensée d'un ministre, mais d'une décision du souverain, irrévocable du moment qu'elle était devenue publique. Le conseil d'Etat se voyait retirer ainsi toute possibilité de contester le principe d'une innovation, même dangereuse ; il devait se réduire à cher-

cher les atténuations qu'on pouvait apporter dans la pratique à des résolutions qu'il n'était plus possible de combattre et de prévenir.

C'est ainsi que, par un habile détour, en invoquant contre l'œuvre du prince gon nom et son autorité, on arriva à annuler les prérogatives essentielles du conseil d'Etat, et à soustraire les diverses administrations publiques au contrôle que la Constitution de 1852 avait préparé pour elles. Une seule des attributions du conseil d'Etat demeura intacte : ce fut le jugement du contentieux administratif. Il n'y a eu qu'un seul exemple d'une décision du conseil d'Etat, jugeant au contentieux, qui n'ait pas été exécutée faute d'avoir reçu la sanction impériale. On ne surprendra personne en disant que cette exception eut lieu en faveur du préfet de la Seine. Il s'agissait d'une maison de la rue Basse-du-Rempart dont la ville de Paris s'était emparée d'autorité pour régulariser les abords de l'Opéra, quoiqu'elle fût en dehors du périmètre passible d'expropriation. La

LE CONSEIL DÉTÀT 28

famille Lameu revendiqua ses droits et son privilège de propriétaire, et le conseil d'Etat décida en sa faveur. L'arrêt ne fut pas sanctionné afin de ne pas créer une jurisprudence qui eût suscité des embarras à l'administration municipale dans son œuvre de démolition; mais le préfet reçût ordre de désintéresser, quelles que fussent ses exigences pécuniaires, la famille violemment dépossédée.

La liberté intérieure du conseil d'État et sa réputation d'indépendance reçurent également line atteinte de la multiplication des conseillers ordinaires hors section, que des décrets successifs portèrent à 17 et à 19, chaque ministre étant bien aise de faire entrer au conseil son secrétaire général et les principaux de ses chefs de service, comme autant d'avocats des mesures qu'il pouvait proposer. Si aux dix ministres, qui ont tous voix délibérative, on ajoute les 19 conseillers hors section, on voit aisément que le nombre des conseil-^

1ers, relevant directement du gouvernement, n'est

pas très'éloigné de balancer le nombre des conseillers ordinaires et doit peser d'un gTand poids dans les assemblées générales : il deviendrait aisément la majorité si le prince, usant de son droit, appelait à délibérer, sur une question qui l'intéresserait particulièrement, les vingt consejllers en service extraordinaire.

Toutefois, le prestige du conseil d'État a souffert surtout de la façon dont ses rapports avec le Corps législatif ont été établis. La défense des lois était le côté séduisant de la mission des conseillers d'Etat : c'était par là qu'ils pouvaient se distinguer, se faire une réputation de capacité et de talent oratoire, et s'ouvrir le chemin des plus hautes fonctions. Malheureusement, le conseil d'État avait à sa tête, comme président, un orateur exercé, versé dans la science du droit autant

que dans la politique, laborieux, appliqué, qui ne se contenta point d'avoir le rang, Tautorité et le» avantages d*un ministre, et ne sut pas résister à la perspective de Tinfluence et du crédit que le rôle d'orateur attitré du gouvernement devait lui acquérir dans les conseils du souverain. L'effacement du Corps législatif, sa docilité, Tinexpérience de ses orateurs, presque tous à leur début dans la politique, faisaient de la défense des projets officiels une tâche plus brillante que malaisée» Encouragé par la faciHté de ses succès, le président du conseil d'État se multiplia outre mesure; il se réserva toutes les questions de quelque intérêt, et hormis sur des matières spéciales qui touchaient à l'armée, à la marine ou aux finances, il accomplit à lui seul la tâche destinée au conseil d'État tout entier. Le Corps législatif, le public et la presse n'entendirent ou ne lurent que lui et ne connurent que lui. Les conseillers d'Etat qui accompagnaient à la Chambre leur infatigable président, n'apparaissaient que comme des com-

parses muets et comme une sorte d'escorte d'honneur : aucun nom ne fut associé au sien et ne parvînt à la notoriété.

Les tommes de mérite que le conseil d'Etat renfermait dans son sein n'arrivèrent donc pas à se produire : quelques recrues brillantes qu'on enleva au Corps législatif, M. Langlais, M. Riche, M. Vemier, ne quittèrent le demi-jour du palais Bourbon que pour disparaître dans une obscurité profonde. Le sentiment des aptitudes éminentes que réclamaient les fonctions de conseiller d'Etat s'effaça graduellement dans le public et jusque dans le gouvernement! le recrutement du conseil d'Etat s'en ressentit. Qui ne se croyait, qui n'était réputé capable de fonctions devenues si douces et si faciles ? Les ministres s'habituèrent à considérer le conseil d'Etat comme un asile assuré à leurs secrétaires généraux au cas de disgrâce. Les préfets, les agents diplomatiques, tous les hauts fonctionnaires qui voyaient approcher l'heure de la retraite, et qui n'avaient pas de services assez

liE CONSEIL D'ÉTAT 29

éclatants pour prétendre immédiatement au Sénat, envisagèrent le conseil d'Etat comme une sorte de station intennédiaire, d*où la nécessité de pourvoir quelque secrétaire général déchu les ferait transférer au Luxembourg.

C'est ainsi que ce corps destiné h une activité incessante, dont le rôle était si considérable, et qui devait être une pépinière d'administrateurs et d'hommes d'Etat, arriva à ne se recruter presque que de vieillards, et à n'être plus envisagé que comme une retraite ou comme im chemin de traverse pour aller au Sénat.

n est impossible de lire le titre IV de la constitution de 1852 sans être frappé de Timportance et de la multiplicité des attributions du Sénat. Il semble que ce corps participe à tous les droits de la souveraineté. Il peut frapper de son veto les lois, proposées par le gouvernement et votées par le Corps législatif; il peut annuler les actes du ministère et mettre les ministres eux-mêmes en accusation. Il n'est point limité à ce rôle négatif, 1 a le pouvoir constituant, et non-seulement il

peut interprêter et modifier la Constitution, hormis en ses bases fondamentales, mais il peut provoquer ces modification^ : il peut provoquer également la présentation de mesures législatives : il partage donc avec le prince l'initiative directe qui est refusée au conseil d'Etat et au Corps législatif. L'inamovibilité assure à ses membres une indépendance complète : une dotation considérable qui devait être l'exception et qui devint presque immédiatement la règle générale, semble les mettre à l'abri de toutes les séductions du pouvoir.

Quel devait être dans la pensée du législateur de 1852 le rôle du Sénat? Il n'est besoin de se livrer à aucune conjecture à cet égard. Le 11 janvier 1856, c'est-à-dire quatre ans après la promulgation de la Constitution, parut au Moniteur un article dont l'origine ou au moins l'inspiration ne pouvait faire doute pour personne. Cet article exprimait le regret que le Sénat n'eût pas comprid toute Timportance de sa haute misaioni et

qu'il se ttit laissé dominer par les souvenirs et les habitudes de l'ancienne pairie. Les attributions du Sénat et son rôle y étaient l'objet du commentaire suivant :

Pendant que les ministres, absorbés par leur t&che quotidienne, s*occupent incessamment des grands intérêts du pays, et que, secondé par le conseil d^Ëtat, ils pourvoient à tous les besoins de l'administration et de la législation, un autre pouvoir fonctionne en dehors d'eux, et donne au gouvernement le concours de sa sagesse et de sa haute expérience: ce pouvoir, c'est le Sénat. La Constitution a voulu qu'il y eut un corps composé d'hommes mûris par la pratique des affaires les plus élevées, ayant appartenu et appartenant à l'armée, à la magistrature, à la politique, à la diplomatie, à l'industrie, aux sciences et aux lettres ; un corps inamovible et indépendant, qui, dans l'intervalle de ses ses« sions, eût assez de loisir pour parcourir le pays, s'informer de ses besoins, et formuler ensuite des projets de loi qui en seraient l'expression. Elle a voulu qu'au moyen de cette enquête locale, faite par chacun de ses membres avec l'ascendant de sa situation, ce corps pût éclairer sans cesse la gouvernement sur l'état moral et matériel de la société. Elle a voulu, en un mot, que le Sénat ne fût placé si haut dans la hiérarchie constitutionnelle et dans une sorte d'indépendance vis à vis des autres pouvoirs et du gouvernement lui-même que pour signaler avec plus d'autorité à la sollicitude de l'Empereur tout ce qui peut contribuer à la gloire de son règne et au progrès dela<:ivilisation.

Le Sénat est avant tout un grand pouvoir politique et moral. Le législateur de 1852, en l'instituant, n'a pas entend^

en faire l'image affaiblie d'une autre institution qui appartient à l'histoire. Il a voulu créer un corps approprié au gouvernement qu'il fondait, et à notre état social tel qu'il est sorti de la Révolution française. Il a donné à ce corps un rôle aussi élevé qu'important. Dans les temps réguliers et calmes, ilpeutsuggérer toutes les grandes mesures d'utilité publique ; il entend les pétitions des citoyens; il examine la situation du pays ; il recherche ses besoins ; il étudie les perfectionnements de son organisation; il signale les réformes utiles ; il propose les améliorations réelles. Dans les temps extraordinaires, il peut, comme les anciens parlements, arrêter le pouvoir quand il s'égare; il veille au salut de la patrie, à ^intégrité du territoire, au respect du pacte national, au maintien de tous les principes et de tous les intérêts de la société.

Pour que cette part soit aussi belle dans l'opinion du pays qu'elle a été importante et privilégiée dans la volonté de l'auteur delà Constitution, le Sénat n'a qu*& se placer résolument dans l'esprit de sa haute mission. Il dépend de lui de rendre ses loisirs plus utiles que ne l'étaient les travaux de l'assemblée dont il occupe la place au Luxembourg. C'est d'ailleurs avec une intention calculée que la Constitution de 1852 lui a donné du temps. Le temps, c'est l'étude, c'est Tobservation, c'est la réflexion, c'est l'enquête incessante de tout ce que réclame la moralisation du peuple, son bien-être, les intérêts de l'agriculture, les développements du travail et du crédit, la prospérité et la sécurité de la France. Le temps, pour des hommes d'Etat, c'est la puissance de chercher le bien, de le découvrir, de le préparer, de le proposer, de le défendre, de l'accomplir

Modérateur du gouvernement s'il s^emporte, instigateur s*il s'endort, le Sénat exerce ainsi une influence

toujours active swt m marche ; appui et conseil du trône, îl lui apporte, avec le tribut de son expérienoe et le résultat de ses investigaAions, des moyens toujours nouveaux de faire le bien et de mériter la reconnaissance du peuple.

n n'y avait rien à reprendre â cet exposé des prérogatives du Sénat et des services que cette assemblée pouvait rendre au pays, tout en s'iio-* norant elle-même; mais la machine la mieux combinée et la plus puissante demeure inerte et devient inutile, faute de force motrice. L'écrivain du Moniteur raisonnait comme si Ton usait d'un pouvoir, par cela seul qu'on 1p possède, et sans être invité à le faire par un désir ou par un intérêt. Où est la source de la fécondité législative du parlement anglais et des assemblées des pays libres, sinon dans ces luttes de parf^ et dans ces compétitions pour le pouvoir que le législateur de 1852 se faisait gloire d'avoir rendues impossibles dans notre pays. C'est pour se maintenir au ministère que M. Disraeli avait pris en main la réforme électorale ; c'est pour Ten renverser que M. Gladstone imagina de demander la suppres-

sîon de l'église anglicane dlrlande. Comme on ne peut arriver au pouvoir ou s'y maintenir que par l'appui de l'opinion publique, les hommes politiques sont incessamment sollicités d'étudier cette opinion, afin de connaître ce qui la préoccupe et de démêler ce qui peut déterminer chez elle un cou?r nt favorable.

Quel intérêt le Sénat comme corps ou les sénateurs individuellement pouvaient-ils avoir à cette étude des besoins et des vœux du pays, à laquelle le Moniteur les conviait? La plupart des sénateurs étaient arrivés à l'âge du repos ; ils avaient épuisé dans Tarmée ou dans les fonctions publiques la somme d'activité qui est impartie à Thomme. Leur titre de sénateur leur assurait la présidence de leur conseil général, la déférence obséquieuse de leur préfet, un grand crédit dans les ministères, une part dans les honneurs et les plaisirs de la cour ; tout les conviait à tirer parti des avantages de cette situation pour eux-mêmes, pour leiiTS proche» ou pour leui& clients. A quoi

leur eût il servi de s'agiter, de faire des études ou des recherches et de poursuivre, même avec une extrême prudence, la moindre enquête, sinon à se faire considérer comme des esprits remuant» et tracassiers. Ils auraient soulevé contre eux toutes les haines de la bureaucratie et toutes les alai'mes du ministère de l'intérieur. Pour le petit nombre d'entre eux qui pouvaient prétendre à des charges importantes ou à des ministères, l'approche du prince et l'étude de ce qui pouvait lui plaire devaient paraître des moyens plus facile» et plus s rs d'arriver au but, que de se créer étourdiment de nombreuses et puissantes inimi* tiés.

Est-il besoin de faire observer que les sénâ-* teurs n'avaient même pas, pour sortir de leur repos, le stimulant de la publicité ? Qu'un séûateui* pris du désir de se signaler eût fait le sacrifice du loisir plein de dignité que lui assurait la con-^ titution, qu'il eût amené à ses vues quelques-tins de ses collègues pour pouvoir saisir le Sénat d'une

proposition régulière, il n'aurait pas même eu, aux yeux du public, Thonneur de sa tentative. Les délibérations du Sénat avaient lieu à huis clos : aucune analyse, aucune appréciation ne pouvaient être publiées ; la proposition la plus utile comme la plus excentrique pouvait naître et mourir au sein du Sénat, sans que Técho en dépassât les murailles du Luxembourg.

Ici encore, le pouvoir absolu allait contre son but et se faisait obstacle h lui-même. Il avait voulu empêcher Timmixtion de la presse, et, pour tout dire, de Topinion publique dans le domaine législatif; il avait voulu soustraire les assemblées à Taction que les influences extérieures ne manquent jamais d'exercer sur elles; il avait réussi, mais h la condition de faire le silence et le vide autour de lui. Cette enquête incessante qu'une société libr# fait sur elle-même par les mille voix de la presse, cette continuelle mise au jour d'idées et de systèmes, ces discussions de tous

les instants qui assurent la chute des lois suran-

nées et la victoire du progrès, ce travail des intelligences, suscité et entretenu par la tribune, par les journaux, par les réunions, qui détermine les courants de Topinion pubKque ; il avait supprimé tout cela, et il avait cru pouvoir y suppléer par une assemblée qui aurait le droit de voir, de dire et de faire. Le Sénat devait jouer entre le prince, le conseil d'Etat et le Corps législatif, le rôle du chœur entre les personnages de la tragédie antique. Sa voix grave et respectée devait s'élever tour à tour pour rappeler les uns à la modération, pour stimuler la nonchalance des autres, pour traduire h tous, en sages conseils et en • avertissements opportuns, les vœux de Topinion publique. C'est en vain que le législateur avait espéré substituer une création artificielle à la réalité vivante. Où la liberté et la publicité manquent, on s'attendra vaicuemeût k voir naître le mouvement et la vie.

L'admonestation du Moniteur ne tira pas le Sénat de sa torpeur : elle détermina seukmeut

la démission de M, Drouyn de Lhuys. Après comme avant 1856, aucun sénateur ne conçut la pensée de troubler la douce quiétude au sein de laquelle reposait le premier corps de TEtat. L'initiative du Sénat, en seize années, ne s'exerça qu'une seule fois : ce fut pour décider, sur la proposition de M. de Casablanca, la préparation d'un code nural, qui n'est pàa encore près de prendre place dans l'ensemble de nos lois.

Issue d'une réaction violente contre la domination d'une assemblée unique, que ses propres divisions rendaient impuissante et que Tunité de sentiments aurait rendue tyrannique, la constitution de 1852 fit porter au Corps législatif qu'elle instituait la peine des défiances et des préventions que le régime parlementaire avait laissées derrière lui. n semblait qu'on ne pût jamais prendre trop de précautions contre les usurpations d'une assemblée quelconque^ et que tout corps délibérant fût

ftit^ement entraîné à devenir une catise de désordre et un instrument de tyrannie. Toute Thabileté du législateur tendit à rendre impossible au Corps législatif une manifestation quelconque, im acte d'initiative ou Texpression d'un jugement sur la politique générale ou sur l'administration. La chambre élective fut donc rigoureusement limitée à la discussion et au vote des lois, et elle he put amender les propositions du gou vemement qu'avec l'assentlm^it du conseil d'Etat. Le choix de son bureau fiit remis au prince ; son règlement intérieur lui fut imposé, la durée de ses travaux fiit limitée à ime période de trois mois; rien ne fut négligé pour établir, d'une façon péremptoire et presque avec ostentation, que la nouvelle chambre élective n'avait point les prérogatives et ne pouvait avoir les prétentions des assemblées précérdentés.

Cependant il y a un tel prestige dans l'ori^e d'un corps élu directement par la masse des citoyens, et une telle force est inhérente au droit de

Jm LE cûsm jMmjLTa

voter les lois^t l'impèt, que toutes oa3pr6c8i[tîoii& ne suffirent pas* à rassurer complétem^it le pcni*» voir lîouveau ; et qu'il voulut exercer une action directe sur la composition du Corps législatif. Il était obligé d'en demander la nomination au ôu& &age univen^ ; mais n'était*il pas possible d^ provoquer et de déterminer ies choix du BU&age universel? Ne pouvait-on, tout en respectant le piwcipe de Télecticm, l'annuler dans la pratiqt» au moyen de l'influence immense que la eentraUn sation administrative assure au gouvernement. La pensée des candidatures officielles est contempo-! mne de la promulgation de la constitiition. un la trouve énoncée avec une suffisante clarté dans la circulaire que M. de Morny adressa aux pré? fets, le 20 janvier 1852, alors qu'il croyait enr core devoir prérider à la première élection générraie. On rencontre également dans cette circiilalre une autre pensas qm n'est pas sans analogie avec une opinion eiçrimée par M. Camot en 1848, dans sa célèbre circulaire aux instituteurs, àtB&r

voir, que les électeurs auraient tort de se préoccuper de donner leurs suffrages à des hommes politiques. L'honorabilité, la considération, Tindépendance de la fortune, doivent suppléer la connaissance et même la pratique des affaires publiques. En 1852 comme en 1848, l'accord de la chambre et du gouvernement est la considération qui doit tout dominer, et il semble qu'on ait souhaité de voir siéger au palais Bourbon une sorte de jury d'industriels et de propriétaires plutôt qu'un corps politique.

La loi électorale prononcera des incompatibilités ; la si* tuation des fonctionnaires dans une assemblée politique est toujours délicate; en votant dans le sens du pouvoir, ils diminuent leur propre caractère ; en votant contre lui, ils affaiblissent le principe de l'autorité. L'exclusion des fonctionnaires, la suppression de toute indemnité doivent nécessairement limiter, dans un pays où les fortunes sont aussi divisées que dans le nôtre, le nombre des bommes qui vou^ dront ou pourront remplir ce mandat. Néanmoins comme le gouvernement est fermement décidé à ne jamais user de corruption directe ou indirecte, et à respecter toutes les consciences, le meilleur moyen de conserver au Corps législatif la confiance des populations est d'y appeler des hommes parfaitement indépendants par leur situation et leur caractère. Quand un homme a fait sa fortune par le travail, Tin-

dustrie, Tagriculture, s*il s'est occupé d'améliorer le sort de ses ouvriers, s'il s'est rendu populaire par un noble usage de son bien, il est préférable à ce qu'on est convenu d'appeler un homme politique, car il apportera dans la confection des lois un esprit pratique, et secondera le gouvernement dans son œuvre de pacification et de réédification. Dès que vous m'aurez signalé, dans les conditions indiquées ci-dessus, les candidats qui vous paraîtront avoir le plus de chances de réunir la majorité dBS suffrages, le gouvernement n'hési* tera pas à les recommander ouvertement au choix des électeurs.

Tout en professant pour la liberté des électeurs le même respect que M. de Momy, M. de Persigny, dans sa circulaire du 11 février, posait avec plus de netteté et d'énergie la question de Tintervention du gouvernement dans les élections. Il présentait cette intervention, non seulement comme légitime, mais comme nécessaire et comme dictée par l'intérêt même des électeurs. Après avoir analysé la Constitution et établi qu'il fallait entre le chef de l'Etat et les pouvoirs publics une complète harmonie d'idées, de sentiments et d'intérêts, le ministre poursuivait ainsi :

Dans les élections qui se préparent, le peuple français a donc un rôle important à remplir. Mais ici quel ne serait

LE œRPS LÉGISLATIF 45

pas son embarras sans rintervantion du gouvernement î — Gomment huit millions d'électeurs pourraient- ils s'entendre pour distinguer, entre tant de candidats recommandables i tant de titres divers, et sur tant de points à la fois, deux cent soixante -un députés animés du même esprit, dévoués aux mêmes intérêts, et disposés également à compléter la victoire populaire du 20 décembre? Il importe donc que le gouvernement éclaire à ce sujet les électeurs. — Gomme c'est évidemment la volonté du peuple d'aofoever ce qu*il a commencé, il faut que le peuple soit mis en mesure de dis* cerner quels sont les amis et quels sont les ennemis du gou* vemement qu'il vient de fonder.

En conséquence, monsieur le préfet, prenez des mesures pour faire connaître aux électeurs de chaque circonscription de votre département, par l'intermédiaire des divers agents de Tadministratiop, par toutes les voies que vous jugerez convenables, selon l'esprit des localités, et, au besoin, par des proclamations affichées dans les communes, celui des candidats que le gouvernement de Louis-Napoléon juge la plus propre à l'aider dans son œuvre réparatrice.

Est-il besoiu de faire observer que M. de Persigny allait beaucoup plus loin que son prédécesseur. M. de Morny s'en tenait à l'expression d'une préférence; M. de Persi^y allait jusqu'à une désignation formelle, emportant exclusion, de tout autre candidat. On peut dire que, dans ce système, c'était le prince qui présentait les candidats au mandat législatif, et que le corps électo-

rai était, en pratique, limité à Tadopiicak om mu rejet des candidats du prince. H est impossible de contester qu'une influence aussi directe et aussi puissante du gouvernement 4ans les élections m dût nécessairement diminuer beaucoup Tindépendance personnelle des députés et l'autorité mo« raie du corps tout entier*

M. de Momy faisait valoir à l'avantage du nouveau Corps législatif que les éled;ions d'où il sortirait seraient le produit véritable de l'opinion publique ; qu'on ne pourrait, comme dans 1^ ré«r gimes précédents, les accuser d'être viciées par l'abus des influences ou par la corruption. Les faits ont répondu : jamais le rôle de l'administration dans les élections n'a été plus actif et n'a donné lieu à plus d'abus ; quant à la corruption électorale, elle n'a cessé de faire des progrès ; et elle constitue aujourd'hui un dang^ sérieux pour la moralité publique.

On aurait pu, avec plus juste raison, fidre resmrttt qm la subi^ttoilicm de Téketton noBÛiialive

LE CGHPS LÉGIBLATa' 47

an scrutin de liste établissait un lien plus direct et plus étroit entre le mandataire et ses connnet^ tants, assurait une représentation plus exaote des populations et une défense plus efficace de leurs intérêts. Le petit nombre des députés était propre à relever le prestige de leur situation : il assurait plus de calme et de dignité dans les discus^ sions ; et Ton doit reconnaître que les scènes tumultueuses qui s'étaient trop souvent produites au sein des assemblées trop nombreuses de la République (*) avaient laissé dans Topinion publique l'impression la plus défavorable.

Le rétablissement de la gratuité du mandat législatif était encore une mesure propre à relever dans Topinion les membres de la nouvelle assemblée. Il est incontestable, en effet, que la grande majorité des électeurs ne s'était pas montrée favorable à rindemoité que recevaient les membres

(*) La Constituante de 1848 comptait 900 membres. L'as- •ei^)léQ léf islatiTO qm M «uooétlli m eomipiéi 710*

des assemblées républicaines ; rien n'avait servi davantage à dépopulariser celles-ci, et il semblait que ce souvenir dût consacrer irrévocablement le principe de la gratuité. Il n'en fut point ainsi. Le sénatus-consulte qui rétablit TEmpire étendit h tous les sénateurs la pension que le prince était autorisé à accorder à quelques-uns d'entre eux, et attribua aux députés une indemnité mensuelle. qui a été convertie plus tard en une allocation fixe. Il est juste d'ajouter qu'un certain nombre de députés manifestèrent un vif déplaisir d'être ainsi, de la part d'une autre assemblée, l'objet d'une largesse qu'ils n'avaient paa songé à solliciter, et qu'ils auraient volontiers refusée.

Quelques efforts que l'çn eût faits pour affaiblir l'importance du Corps législatif et pour diminuer son rôle, il y £|,vait trois choses qu'on n'avait pu

LE œRPS LÉGISLATIF 49

lui enlever : d'émaner directement du suffrage universel, de voter la loi, enfin de voter Timpôt. Le Corps législatif conservait donc le caractère essentiel et les pouvoirs fondamentaux de toute représentation nationale; et par cela seul, s'il avait le sentiment de sa force et le souci de sa dignité, il conservait le moyen de reconquérir ses prérogatives et de faire prévaloir sa volonté. Qui tient les cordons de la bourse disposé de tout, a dit un adage qui n'a pas cessé d'être vrai. C'est ce que fit remarquer un recueil anglais, justement accrédité, V Economiste qui refusa de s'asBO* cier aux critiques sans réserve que les journaux de Londres adressaient à la Constitution de 1852.

Les fonctions du Corps législatif, disait VEconpmist, so réduisent à deux, les plus importantes et les plus essentielles de toutes : voter ou rejeter les lois, imposer ou refuser les taxes. Ces fonctions, si on sait les maintenir avec fermeté et les exercer avec jugement, peuvent assurer au Corps législatif en autorité réelle tout ce dont, à l'heure actuelle, il peut utilement faire usage pour le bien du pays ; et elles peuvent devenir le point de départ d'une influence de plus en plus grande . On ne doit pas oublier que ces dçux attributions, avec le droit d'exprimer ses griefs, ont ét^

KO LE CORPS XiËGISLATIF

les deux grandes prérogatives originelles de la Chambre des communes, et c'est de leur emploi judicieux et de leur ferme défense qu'ont découlé, avec la suite des temps, les pouvoirs si étendus et si vastes que cette Chambre possède aujourd'hui.

VEconomist ajoutait cette réflexion, dont Thistoire des assemblées législatives en France et en Angleterre démontre la justesse :

Four une assemblée populaire, il vaut sans contredit beaucoup mieux commencer sa carrière avec des pouvoirs qui soient capables de s'élendre en proportion de Thabileté et de la sagesse qu'on ùiettra à les exercer, qu'avec des pouvoirs trop vastes pour son inexpérience et sa fofXîe, et qui commencent par être mal employés pour être ensuite restreints ou abrogés.

C'est ici qu'apparaît toute l'importance de la question des candidatures officielles, et que le résultat de l'intervention du gouvernement dans les élections se montre à découvert. Les institutions ne valent que par les hommes. Les prérogatives du Corps législatif auraient été beaucoup plus étendues que, composé comme il l'était, son rôle eût été tout aussi effacé et son action tout ^\}m nulle. Composé, au contraire, d'hommes

%M €imB6 îMlSLÀ-Tlf H

Mmeô et résolus à user de leurs droits, il avait les moyens d'obliger le gouvernement à compter avec lui. C'était par Texamen du budget et en mettant des conditions au vote des dépenses qu'il pouvait manifester une opinion et même la faire prévaloir. L'auteur de cet écrit en démontrait ainsi la possibilité dans un article qui fit alors quelque bruit :

Pour être compliquée de formalités (|ue nous avions ugées SKperfloes (le renvoi au conseil d'Elat), l'action de rassemblée élective ne s^en exercera â*une manière ni moins utile ni moins sûre. Les amendements à introduire dans la loi des finances ne peuvent être que de U'ois sortes : on peut ou supprimer un crédit, ou l'augmenter ou le réduire. Aucune de ces formes d'amendement n'est interdite au Corps législatif.

Prenons un exemple. Un crédit est inscrit annuellement au budget pour les courses deche^^aux. La commission du budget après examen ou le Corps législatit après discussion de ce chapitre peuvent arriver à la conclusion qu'aucun intérêt ne péricliterait si le crédit affecté aux courses était raye du budget ; que Péconomle et Péquité militent pour sa suppression. — Si ces conclusions étaient celles du Corps législatif, qui l'empocherait de rejeter les 7 à 800,000 Dp. inscrits au budget pour les courses de chevaux?

Supposons maintenant qu'au lieu de supprimer le crédit, le Corps législatif soit d*avis de le réduire de 200,000 fr. et que le conseil d*Etatre(ttst Cw*^ fielMi rôductûp. Bila

commission du budget persiste à trouver le crédit exagéré, et si elle fait partager sa conviction h rassemblée, le Corps législatif rejettera Tarlicle. Or, le rcy'et d'un article ouvre immédiatement pour tout le monde le droit d*amendement: la commission du budget pourra donc offrir de nouveau au conseil d*£tat, par voie de transaction, le cbiffre qu'il aura d'abord refusé. Le conseil d'Etat est un corps trop sage, trop animé de l'amour du bien général pour jouer le )eu dangeureux de compromettre par pique et par obstination les services publics, et, tenant compte de la volonté manifeste du Corps législatif, il préférera la réduction du crédit à sa suppression totale.

Voilà donc quelle nous parait être, avec rinterprétation donnée à l'article 40 de U constitution, la série de formalités par laquelle les intentions du Corps législatif arriveront à se traduire en actes. On voit donc qu'en dépit d'injustes critiques, la constitution de 1852 laisse au Corps législatif toute faculté d'accomplir le bien. Cette assemblée en aura la volonté (0« *

Cette argumentation n'admettait point de réplique. Aussi Un personnage considérable s'empressa-t-il de déclarer qu'il y avait une lacune dans la Constitution : que si le Corps législatif conservait le droit de voter le budget par chapitre et en faisait Tusage indiqué par Técrivain du Corw- HMionnely il avait en main un levier avec lequel

(*) Constitutionnelf 26 avril 1863.

il renverserait tout l'édifice d laborieusement construit. Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 répara la faute que Ton avait commise. Il Spécifia que le budget des dépenses continuerait d'être présenté avec ses subdivisions administratives par chapitres et par articles, mais qu'il serait voté par ministère. Le Corps législatif pouvait donc continuer à connaître et à discuter les détails du budget ; mais ses opinions ne pouvaient plus recevoir aucune sanction. Le moyen d'admettre, en effet, qu'une assemblée composée d'hommes dévoués au gouvernement se passionnât pour une réduction de dépense ou pour une réforme administrative, jusqu'à refuser les fonds nécessaires à la marche d'un des grands services publics.

Ce changement, qui altérait si profondément les prérogatives de la représentation nationale, passa presque inaperçu.L'opinion s'était déjà déshabituée de prêter aucune attention aux délibérations du Corps législatif. A l'ouverture de

U LE CORPS LÉGISI4ATIF

la session de 1852,^ le journal le Pays^ qui avait alors pour rédacteur en chef M, de La Guéronnière, publia un article où il appréciait en termes élogieux une des séances du Corps législatif: un avertissement lui fut aussitôt donné par le ministre de la police, qui avait da^s ses attributions la surveillance des journaux. Le Constitutionnel s^étonna de cette rigueur ; il fit observer que si le Pays, contre son opinion, était répréhensible, le fait qui motivait l'avertissement constituait un délit, et que l'appréciation en appartenait aux tribuQaux et non au ministre de la police. Le Constir tutionnel reçut, à son tour, l'avis officieux de ne pas poursuivre une discussion pleine de périls ; et il passa dès lors en jurisprudence que les jour-^ naux ne pouvaient pas mentionner les débats du Corps législatif, même pour dire du bien des institutions impériales.

Tous les organes de la presse se le tinrent pour dit : ils s'abstinrent scrupuleusement de parler du Corps législatif, et la plupart renoncèrent

même à reproduire la pâle et brève analyse des discussions que publiait le Moniteur. Lorsque le Corps législatif, en livrant aux tribunaux M. de Montalembert, pour un écrit publié dans une revue et qui paraîtrait aujourd'hui fort moffensif, eut montré qu'il n'avait même pas la résolution de défendre l'indépendance de ses membres, l'indifférence du public à l'égard -de ce qu'il considérait comme un simple bureau d'enregistrement devint absolue; eUe fit autour du Corps législatif le môme silence qui régnait, de par la loi et la Constitution, autour du Sénat et du conseil d'Etat

Eien mieux que la fable antique du lit de Procuste ne peut donner une idée exacte du décret du 17 février 1852 sur la presse. Non-seulement aucune garantie légale ne protégeait plus ni les journaux ni les écrivains, mais aucune prudence, aucune précaution ne pouvaient soustraire les uns et les autres à im acte de bon plaisir. C'était une mainmise violente sur la pensée humaine et une confiscation générale de ses organes. En effet, une propriété dont on ne peut disposer à sa volonté, qu'on ne peut exploiter à

son gréf et qui peut, à tout instant, vous être

enlevée sans indemnité, cesse d'être une propriété.

Telle était la condition des journaux, qui ne pouvaient changer ni de propriétaire, ni de gérant, ni même de rédacteur en chef, sans le consentement préalable du gouvernement. Ils pouvaient être supprimés, non seulement par un arrêt de justice, mais par un décret rendu en conseil des ministres. Il n'était pas nécessaire, pour attirer sur eux ces sévérités, qu'il eussent contrevenu à la loi écrite, les déhts d'intention ou supposés tels, à savoir, l'esprit de dénigrement, une polémique malveillante ou excessive, la malignité d'une critique, autorisaient le gouvernement à les frapper d'avertissements, et les avertissements conduisaient à la suspension et même à la suppression.

Gomme si cet appareil de mesures ngoureuses ne suffisait pas pour tempérer les écarts de la presse, on y joignit ^core l'avis officieux, c'eirt;

88 LA PRBSSfi

a-dire Tinvîtaiîoii verbale, transmise par lui agent du ministère de Tintérieur, de ne pas i*aconter un fait, de ne pas rapporter un incident, de ne pas soulever une question de politique intérieure ou étrangère. C'est ainsi que le Siècle fut invité, après les élections générales de 1857, à discontinuer de publier la liste des villes où les candidats du gouvernement n'avaient pas eu là majorité. Comme sanction de ces recommandations officieuses, on avait imaginé, à côté des avertissements, une pénalité nouvelle : la suppression de Tautorisation de vente sur la voie publique. Par un miracle d'interprétation juridique, on était arrivé à assimiler les marchands sédentaires des boulevards et le^ libraires des gares aux colporteurs ambulants ; et de la surveillance attribuée au préfet de police sur la voie publique, on avait fait découler le droit de mettre eli interdit tel ou tel journal. C'est ainsi qu'tm refus d'obéissance, inconnu du public et quele gouvétaeineùt *e serait bien gairdé de Itii révéler, trotlvaît son

châtîmeut dans une quasi-suppression qu'on n'avait pas besoin de motiver, et dans le préjudice commercial qu'elle entraînait. ,

Quels furent les résultats de cette législation draconnienne ? Ses dispositions rigoureuses, combinées avec les effets du timbre qu'on s'était empressé de surélever, firent d'un journal une propriété tellement précaire et tellement onéreuse, que les journaux ne trouvèrent plus que deux classes d'acquéreurs : les prétendants pour qui l'arme, même émoussée, de la publicité, était un instrument indispensable à conserver, et les hommes d'affaires. Les spéculateurs, qui aventuraient une somme considérable dans un journal que le bon plaisir ministériel pouvait brusquement anéantir, avaient le désir naturel de compenser par un produit élevé les chances fâcheuses qu'ils affrontaient. Indifférents à la politique et l'esprit uniquement tourné vers la spéculation, ils firent servir les journaux à prôner les affaires qu'ils patfonaient eux-mêmes ou dont les pa-

trons étaient prêts à rémunérer largement leur concours. On vit se retirer Tun après l'autre de la carrière du journalisme les écrivains qui avaient fait riionneur de la presse française; l'industrialisme envahit les journaux, au gfand détriment de leur dignité ^,t de leur autorité.

En même temps on vit naître, à côté des feuilles politiques et pour échapper au fardeau du timbre, une nouvelle classe de journaux qui aUéclièrent le public par la séduction du bon marché, et qui suppléèrent à Tattrait élevé des questions politiques par le ragoût de récits scabreux ou par d'audacieuses invasions dans le domaine de la vie privée. Comme ils ne rencontraient dans cette voie aucune barrière, et que le gouvernement leur livrait volontiers la société entière, à la seule condition de ne pas souffler mot des ministres, ce' fut un assaut de médisances, de commérages, de personnalités, qui surexcita chez le pu-blic une curiosité maladive, et développa rapide-m^t le goût des scandales, la recherche des aaec'

LA PRESSB 61

dotes licencieuses, Tappétît des lectures grossières, mais émouvantes. Ce fut un coup funeste porté aux mœurs, au sens moral et à l'intelligence de la nation, car les classes élevées ne purent se soustraire elles-mêmes à la contagion de cette corruption. Où le gouvernement voyait avec satisfaction une heureuse dérivation qui détournait des discussions politiques lé grand courant des intelligences, des observateurs plus clairvoyants apercevaient une atteinte peut-être irréparable à rélévatîon, à la dignité, à la fécondité de Tesprit français. Ce n'est pas impunément qu'on détourne les intelligences de ce qui les élève vers ce qui les distrait et les amuse, mais en les abaissant.

Et cependant, même au point de vue politique, le gouvernement était loin d'obtenir un résultat dont il eût siget d'être satisfait. Loin que ses journaux échappassent au dépérissement comônun, ils en avaient été atteints les premiers et les plus complètement. Le mutisme des autres jour-

tumz s'expliquait par une appréhension légitime,

tt li^FUSfiB

et E déplaisait moins au public qu'une ku^ag^ perpétuelle et sans contre-partie; Aucune pcdémique ne pouvait s'engager entre deux adversaires dont Tun aurait eu perpétuellement une corde au cou. Ne pouvant parler ni de la Constitution qui était au dessus de toute discussion^ ni du prince qu'il eût été dangereux de critiquer, ni du Sénat qui délibérsit à huis clos^ ni du conseil d'Etat qtû était l'objet d'une interdiction légide, ni du Corps légidatif dont le pubUe ne prenait pas saud, les journaux voyaient se rétréàur singuliàranent le champ de leurs disc^sions*^ La fSaveur publique restait fidàle à œux qui s'av^tturaient aicore sur le terrain de l'examen et de la critique ; elle délaissait complètement ceux qui se consacrai^t à la tâche facile et aàre^ mais faKtidieuse, de célébrer les louanges du pouvoiréc

Ce ne fut pas là l^ conséquence la plus inat* tendue et la plus curieuse d'une légidation ix&p sé't^e et qui manqua son but par sou ea^is de ïig9eur« La néoeaské de Vautodsatfoa offieieUe,

Lkmaam as

e& msttBXït im obstacle iamirm^otaUd à rétablies sèment de BouvesuiE jouroaux, créait uu mono* pde de fait en faveur des feuilles qui avaient survécu au coup d'Etat ; et par l'effet de ce mpnopole et de leur petit nombre, ces feuilles devinrent rapidement des entreprises tellement importantes, que le pouvoir se trouva désarmé visà-vis d'elles par l'impossibilité de les frapper. Si les journaux avaient été plus nombreux et avaient représenté un capital de peu d'importance, une suppression par autorité de justice ou par mesure administrative, sans cesser d'être mx acte inique et odieux, n'aurait pas revéto au même degré le caraetère d^une atteinte & la propriété; mai frapper un journal dont le capital représentait des millicms, qui comptait ses actionnai:^ paar xenteines et qui faisait vivre un nombre considéraide de fitmilles, dev^iait un acte de la plus kaate gravité, à cause des conséquences qu'il entraînait et du retentiss^nent qu'il ne pouvait isuqwr d^avmr au dedans et au dehovs» Une

simple suspension elle*méme demandait réflexion, car, par un effet bizarre de la législation fiscale, elle prenait le caractère d'une amende infligée au Trésor, qui cessait de percevoir le tribut quotidien que le journal lui versait à titre de droit de timbre et de droit de poste*

Qu'arriva-t-il? Que le gouvernement recula devant l'application de la législation qu'il avait faite. Un seul des journaux importants de Paris, la Presse^ fut frappé d'une suspension de deux mois. A peine instruit des conséquences de la mesure qu'il avait dû prendre, le ministre de l'intérieur, M. Billault, fit venir l'un des propriétaires du journal, et lui demanda de conserver son nombreux personnel pendant la durée de la suspension. Gomme son interlocuteur se récriait sur l'énormité de la dépense, M. Billatdt offrit immédiatement d'en faire supporter la moitié par le ministère de l'intérieur. Se peut-il imaginer situation plus singulière que ceÙe d'un gouver-

LA PRESSE fô

nement réduit à supporter les fiwiîs de la répression qu'il inflige?

Deux journaux quotidiens, V Assemblée nationale etVUniverSy etun recueil hebdomadaire,|te Courrier duDimanchej ont été, à Paris, les seuls exemples de suppression par voie administrative; encore peut-on dire que ces journaux étaient volontairement allés au-devant de leur sort. L'impression produite dans le public fut un avertissement pour le gouvernement ; et lorsque des journaux en possession d'une clientèle beaucoup plus considérable se trouvèrent en danger de tomber sous le coup de la loi, on vit à plusieurs reprises le gouvernement recourir à l'expédient d'une amnistie pour les délits de presse, afin de soustraire ces journaux aux conséquences des pénalités qu'il leur avait infligées ou qu'il avait provoquées contre eux. Enfin, ce n'est plus un mystère pour personne, qu'une des dispositions les plus rigoureuses du décret organique fut modifiée par une mesure législative spéciale (la l«i du 2 juillet 1861), uniquement

85 LA. raiSàB

pour empêcher fe Siècle et fOpimon mationtxîe fle disparaître par Teflfet de deux condamnaticMis encourues dans TespacG de deux années.

La pénalité beaucoup plus douce de TaTertisseD[ient ne résista point elle-même à labus ^ui en fat fait, particulièrement en province. Ainsi le gouvernement avait Todieux d'avoir édicté une législation draconienne, sans exemple dans les pays civilisés, et il n*osait l'appliquer de peur de heurter Topinion en France et à Tétranger ; 11 avait espéré réduire ses adversaires au silence et faire tourner h son profit toutes les forces de la publicité ; et les journaux sous sa dépendance, dirigés ou plutôt comprimés par une bureaucratie inquiète et soupçonneuse, se voyaient fermer la bouche sur toutes les questions importantes et étaient délaissés parle public. Ce régime de compreèsion excessive qui visait h obtenir tes résultats de la censure, sans avoir la franchise de l'étabfir ouvertement, aboutissait à créer ^ntre les journaux indépendants et une iiatlto înteUig^at»

LA PHES8E 67

et amoureuse des choses de l'esprit une entente tacite qui donnait à l'allusion la plus détournée, au moindrosous-entendu, la portée de la critique la plus acerbe et la plus directe. L'Empire avait, auprès de l'Europe civilisée, le mauvais renom de redouter la presse et de bâillonner l'opinion ; il avait tout l'odieux d'un régime tyrannique sans en recueiljir les bénéfices.

dbyGoOgfe

Huit années s'étaient écoulées depuis la promulgation de la Constitution de 1852; Texpérience pouvait être considérée comme complète. Le législateur avait incontestablement atteint un des buts qu'il s'était proposés: l'établissement d'un pouvoir fort, dont l'action n'était soumise à aucune entrave et ne rencontrait aucun obstacle légal ; mais il avait fondé du même coup, contrairement à sa propre pensée, l'omnipotence administrative L'effacement du conseil d'Etat, la

somnolence du Sénat, la docilité du Corps législatif, le mutisme de la presse profitaient beaucoup moins à l'autorité du prince qu'au despotisme des ministres et de leurs bureaux. Les ministres dans leur administration, les directeurs généraux dans leurs services, les préfets dans leurs départements, les maires dans leurs villes, goûtaient tous, au nom du grand principe d'autorité, les douceurs de la toute puissance ; on pouvait être foudroyé d'en haut, mais en bas on n'avait besoin de compter avec personne ; on avait une force irrésistible qui brisait tous les obstacles, et quant à l'opinion publique, on la bravait ou on lui fermait la bouche. Aussi quiconque détenait une part de cet immense pouvoir, ou jouissait d'assez de faveur pour le faire tourner à son 'profit, familiers du prince ou des ministres, hauts fonctionnaires, sénateurs et députés bien en cour, témoignaient une satisfaction sans mélange ; ils avaient les profits de la toute puissance sans en porter la lourde responsabilité.

79 LB S5 mmSMBKE i8M

Seul^ Tauteur de 1« OonstHatîan àe l^b% n'é*t^iit p&s satiB&H de mn œuvre. Il a^aît i'&me plus haute que ses serviteurs, une expéflpienoe plus complète de la politique et une intelligence plus perspicace. Les jouissances matérielles qui les enivraient n*avaient aucune prise sur lui qui avait toujours vécu de la vie des princes. H avait poursuivi le pouvoir, non seulement pour la satisfiictîoB de régner sur im grand pays dans tout l^pparefl de la souveraineté, mais pour être le héros d'un grand règne ; il avait soif d'illustration plus encore que de puissance. Laisser une page dans ITiistoire était, à ses yeux, la justification de sa vie d'aventures^ père idolâtre de son fils, il voulait fonder une dynastie. Il avait donc besoin que laTrance ftrt grande, prospère et satisfaite, parce que sa gloire personnelle et la transmission de sa couronne à son fils étaient à ce prix.

Malgré le fonctionnement régulier de la Constitution, malgré le concert de .louanges qui s'élevait autour du trône, des doutes invincibles et

ËE 2» HOYEMBHB 1880 Tl

sftoa eease reneàs»antB s'élendent dans l'esprit de TEmpereur. Il avait voulu établir les mrthu- UsoB de Tan VIII, comme si elles portaient né- «essairensent en elles la gldiré et la fécondité; Biais si la toute puissance avait été profitable an premier Oonsul, c'est qtie celui-ci avait eu pour tâch^ de substituer Tordre au chaos et d'élever de toutes pièces l'édifice de notre société française. Napoléon III avait trouvé devant lui un pajs tout organisé, oà. il avait fallu seulement' rétablir Ferdre matériel, mais où rien n'était plus à créer. Le mécanisme gouvernemental qui &isait dépendis tout du prince et qui enchaînait toute autre action que la sienne, ne se justifiait plus par la grandeur et les difficultés de l'œuvre à aoeomplir, et il avait pour résultat de frapper le pays d'une sorte de paralysie. Il aurait fallu que l'initiative du prince s'exerçât continuellement partout et sur toute chose ; l'Empereur se sentait kaimissant à donner à lui seul la vie et le mouvement à une m&o% de 40 millions d'hommai.

Aucune forcer aucune intelligence n'eût été au

niveau de cette tâche surhumaine.

Les difficultés n'étaient pas encore venues, mais on les voyait poindre à l'horizon. Le rétablisse* ment d'un ordre de choses régulier et le retour de la sécurité avaient déterminé une reprise de» opérations commerciales et industrielles^ La France s'était jetée dans les ^éculatious avec une fièvre qui avait rappelé les engouements et les folies des plus beaux jours de Law; mais^ comme sous la Régence, on avait eu les apparences plutôt que la réalité d'un grand mouvement d'a&ires, et l'on avait créé plus de papier que de richesses réelles; il était impossible de ne pas prévoir un mouvement de recul après un élan aussi désordonné. Quelle direction prendrait alors l'actltîté nationale î Une lutte extérieure avait, par detfcx fois, détourné du dedans l'attention du pays ; mais la seconde guerre avait été moins brillante que la première et avait abouti à. des résultats politiques moins satisfaisants. Sa préparation mystérieuse

et sa brusque explosion avaient coûté à l'Empereur la confiance des cabinets européens. Napoléon III s'apercevait qu'en dépit des assurances qui lui avaient été données, cette guerre n'avait jamais été populaire, et ses conséquences lui suscitaient déjà, à l'intérieur, des embarras qui menaçaient de s'aggraver. Si l'on peut, malgré les immenses ressources du pouvoir absolu, être abusé à ce point, si l'on n'arrive à connaître la vérité sur rien, si l'on est condamné à se répéter souvent avec un irréparable regret : Que ne l'ai-je su plus tôt ! que n'ai-je été averti ! le droit de tout faire n'est-il pas le don le plus redoutable qui puisse confondre l'orgueil et faire éclater la faiblesse de l'homme? Que peut-on faire quand on est seul, et comment n'être pas seul quand on a voulu être omnipotent? N'y a-t-il pas une ironie providentielle dans ce sentiment, qui s'impose aux dominateurs de la terre, de l'impuissance qui résulte pour eux de leur isolement forcé?

On raconte que, vers cette époque, un homme

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d'Etat étranger, homme d'un esprit froid maïs iSagace, d'une grande expérience et fort habitué aux turbulences populaires, vînt à Paris. Il avait eu, autrefois, de longues et étroites relations avec TEmpereur : il fut in,vité à venir passer tout une matinée à Saint-Cloud. La conversation tomba sur les divers régimes que la France avait traversés et sur sa situation présente ; TEmpereurj devenant le commentateur de son œuvre, analysa la Constitution de 1852 et en fit ressortir la supériorité sur les constitutions antérieures. L^homme d'Etat étranger n'exprima aucun dissentiment ; il se plat, au contraire, à reconnaître que jamais mécanisme gouvernemental plus savant et plus complet n'avait assuré la prédominance d'une seule volonté : jamais on n'avait plus habilement levé ou tourné les obstacle» ordinaires, obvié plus sûrement aux chance» de conflit et obtenu un fonctionnement plus paisible et plus régulier. Une objection cependant se Idssait devhier gou0 ces

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déclarations approbatîveâ, et rEmpereur voulut absolument la connaître.

Après quelques hésitations, Tétranger finit par dire que ses doutes provenaient de ce que rEmpereur était tout son gouvememeût : en dehors de lui, il n'y avait plus que de purs rouages; Ministres, Sénat, conseil d'Etat, Corps législatif môme, étaient des instruments admirablement appropriés, sans doute, à Tugage que TEmpereuf en Voulait faire, mais ils n'étaient, .après tout, que des ressorts de gouvernement ; ce n*étaîent point des forces sur lesquelles îl fût possible^ de s'appuyer.

Puis s'entardissant graduellement, il se rapprocha de la fenêtre et, montrant les grenadiers qui remplissaient la cour du château, il ajouta : Que le colonel de ce régiment se présente tout à coup à la porte de ce cabinet, qu'il déclare à Votre Majesté qu'EUe ne peut rester un instant de plus à Saint-Cloud ; qu'il la contraigne de monter daniJ iine voiture sous une escorte d'élite ; qui sera în-

formé, qui remuera, qui agira dans tout le gouvernement? Ministres, Sénat, Corps Législatif, tout devra attendre un ordre de l'Empereur luimême pour aviser à le délivrer ; et, Tordre ne venant pas, la voiture aura le temps de franchir la frontière avant qu*un seul ressort de la machine gouvernementale ait remué. L'Empereur se prit à rire de bon cœur et confessa, en badinant, que lés choses pourraient bien se passer ainsi : puis, la gaieté faisant place tout à coup à la réÇexion, il s'abîma dans une méditation profonde.

L'opinion publique a toujours été la grande préoccupation de Napoléon IIL Lorsque, dans une occasion solennelle, il proclamait que la dernière victoire appartient toujours à l'opinion publique, il exprimait une des convictions les plus arrêtées de son esprit et le résumé de son expérience. N'avait-il pas vu le gouvernement de Louis-Philippe, en plein accord avec les pouvoirs publics, disparaître soudainement parce qu'il avait l'opinion contre lui. Avec quelle facilité lui-même

n'avait-il pas eu raison de TAssemblée législative et de la coalition des partis, parce qu'il avait Topinion publique de son côté. Ne jamais perdre ce levier irrésistible, et surtout ne le jamais laisser tourner contre son propre pouvoir, était sa plus ferme résolution : c'était, on peut le dire, le fond même de sa politique. Comment connaître, avec un suffisant degré de certitude, les courants de cette opinion publique, sujette à tant d'entraînements, et comment discerner les satisfactions à lui donner ? C'était là le problème que l'Empereur n'avait cessé de se poser à lui-même. Il avait cru le résoudre en créant, peu après le coup d'Etat, le ministère de la police générale, et sa pensée se laisse lire clairement dans la lettre qu'il adressa, le 31 janvier 1852, au titulaire du nouveau département ministériel.

Aujourd'hui, disait cette lettre, quoique responsable, le président de la Hépubliqne ne peut, à Faide des seuls moyens officiels, connaître que très imparfaitement Tétat général du pays. Il ignore comment fonctionnent les divers rouages de radministratiou : si les mesures arrêtées avec ses ministres

IS L5 2S ^OVSMBRS 1860

s'exécutent conformément i, Tesprit qui les a dictées, si Topi* nion publique applaudit aux actes de son gouvernement ou les désapprouve ; il ignore enfin quels sont dans les divers^ localités, les écarls à réprimer, les négligences à stimuler, les améliorations indispensables à introduire. En effet, il n^ pour s'éclairer que les renseignements, souvent contradictoires, toujours insuffisants, des divers ministères.

Le ministère de la police générale ne put vivre parce qu'il se heurtait précisément aux préventions de cette opinion publique qu'il avait mission de contrôler et de faire connaître* Toutes les adnunistrations se coalisèrent contre lui : le Corps législatif lui-même, encouragé par M. deMorny, se montra peu favorable à cette création dont l'existence fut de courte durée. L'Empereur espéra trouver dans le zèle du Sénat et dans le désir dea sénateurs de jouer un rôle> la source de renseiiguements dont il avait besoin. L'article du Moni^ teuTy qui a été cité, constate à la fois ses espérances et leur déception. On peut donc, sans crainte de se tromper, rapporter à cette préoccupation constante de l'Empereur l'origine des réformes du 2$ novembre 1860.

LB 2S NOVOMBHB 4860 99

H. de Momy nous semble nvoir fidèlement r^idu rimprefigion à laquelle rSmpereur avait obéi et ses intentions dans ce passage si remarqué du discours qu'il prononça, le 5février 1H61, an prenant le fauteuil de la présidence, h rour yerture de la session.

Aujourdliui, dit-il, TEmpereur rend compte aux grands corps de l'Etat des affaires du pays avec une ftunchise et une netteté d^expression inconnues jusqu'ici dans la langue politique. Ce qu'il attend de vous, c'est une appréciation libre et sincère des actes de son gouvernement,, et, à ce propos, je ne puis résister au désir de répéter dans cette enceinte les paroles que l'Empereur nous a fait entendre en conseU le jour où il nous a fait part de ses intentions ;

« Ce qui nuit à mon gouvernement, nous a-t-il dit, c'est l^sence de publicité et de contrôle. C'est le ee qui fovorise ta calomnie et engendre les préventions; je ne veux que le bien ; je n'ai dans le cœur que des intentions honnêtes; mais je puis me tromper. G*est pourquoi je veux connaître l'opinion du pays par l'organe de ses députés, après qu'ils auront examiné mes actes. »

L'Empereur avait raison: la publicité seule pouvcgtt redonner la vie àsong^uvemement, mais à la condition de ramener à sa suite la discussion et la contradiction qu'il avait voulu bannir. L'An-

gleterre avait traversé une phase analogue vers le milieu du XVIIP siècle. La proscription ou la ruine des grandes femilles jaeobites avaient livré la Chambre des lords à Taristocratie whig, et celle-ci, instruite par les leçons de Walpole, achetait par la corruption les complaisances de la Chambre des communes. Elle s'était ainsi rendue maîtresse de tout le gouvernement. Ce fut la presse qui arracha l'Angleterre de ce régime de silence et de compression ; ce fut la voix vengeresse de Junius qui réveilla l'opinion publique, qui ramena la probité et l'indépendance au sein de la Chambre des communes, et rendit à la nation anglaise le sentiment de ses droits. L'Empereur aurait pu, à son tour, essayer de l'action d'une presse libre sur son gouvernement, et voir si les critiques et les excitations des journaux ne donneraient pas plus d'initiative et d'activité au Sénat, plus d'indépendance au conseil d'Etat, et au Corps législatif une plus juste appréciation de son rôle. Mais la presse, ses censures et ses révéla-

tions possibles étaient an sujet de terreur pour tout ce qui participait au gouvernement:' affranchir les journaux, c'était déchaîner de nouveau toutes les tempêtes. L'Empereur, quelles qu'aient pu être ses intentions premières, s'arrêta donc à une extension des droits du Sénat et du Corps législatif.

Le 25 novembre 1860 parut un décret par lequel l'Empereur, « voulant donner aux grands corps de l'Etat une participation plus directe à la politique générale de son gouvernement, et un témoignage éclatant de sa confiance, disposait que, tous les ans, à l'ouverture de la session, le Sénat et le Corps législatif voteraient une adresse en réponse à son discours. Cette adresse devait être votée « en présence des commissaires du gouvernement qui donneraient aux Chambres toutes

82 ï^ 2S »K)Vï;M3RB 1860

les explications nécessaires sur la politique inté*

rieure et extérieure de l'Empire. «

Pour qui connaît Thistûire et sait le parti que la Chambre çles communes a tiré du droit d'adresse combiné avec le droit de voter le budget, il y avait là im changement considérable dont Im esprits superficiels ne pouvaient mesurer la por-p tée. Au début du règne, le gouvernement n'avait pu supporter le contrôle du conseil d'Etat sur Tadministration , et il avait réussi à l'annuler. L'Empereur, au contraire, accordait au Sénat et au Corps législatif un çlroit de contrôle sur Tensemble de la politique, tant intérieure qu'extérieure, et il imposait h son gouvernement Tobli'gation de fournir toutes les explications demaU'^ dées par les deux Chambres. Pour mesurer le chemin parcouru d'un seul pas, il faut se reporter à l'article 3 de la Constitution, qui dispose que l'Empereur gouverne au moyen des ministres, du conseil d'Etat, du Sénat et du Corps législatif; il faut se rappeler les znutilatiocs succes$iye3 qu'a^

us 25 NO'm^i^E IMO 68

vaient subies le droit d'amendement et le droit de yoter le budget : après avoir été un simple instrument du gouvernement, après avoir été réduit, même en matière de finances, au rôle de bureau d'enregistrement, puisque, de Taveu de M. de Momy, la Constitution le plaçait entre Tacquieftcement et un vote insensé, le Corps législatif se trouvait, tout à coup, associé dans une certaine mesure au gouvernement. En effet, qu'un souffle d'indépendance traversât cette assemblée, elle pouvait consigner dans l'adresse la demande d'une réforme, et en refusant le budget d'un ministère, mettre le gouvernement dans Valtemar tive de faire la concession demandée ou de porter la question devant le pays par une dissolution, La composition du Corps législatif et sa docilité poussée jusqu'à l'empressement ne faisaient pas prévoir que cette assemblée en vint de longtemps h engager un conflit avec le gouvernement; et cependant, ce germe si faible devait fiructifier beaiiicoup plus vite qu'on ne p^osait. Comme la

racine la plus faible, pénétrant entre deux blocs de pierre, arrive à les disjoindre et à ébranler le mur le plus solide, le droit qui était accordé au Corps législatif devait lui suffire pour reconquérir, en moins de dix années, toutes les prérogatives des assemblées parlementaires.

Par une autre dérogation aux principes qui avaient inspiré la Constitution, le gouvernement impérial entrait en contact direct avec la Chambre élective , et une atteinte profonde était portée aux prérogatives du conseil d'Etat. Non seulement la représentation devant les Chambres n'allait plus être confiée exclusivement au conseil d'Etat, mais ce corps allait être définitivement subordonné aux ministres dans ce qui avait été le plus considérable de ses prérogatives. Il était institué, par le même décret, deux ministres sans portefeuille, chargés de porter la parole pour le gouvernement dans les deux Chambres, et si M. Baroche leur était adjoint dans cette tâche, c'était h titre de ministre présidant le conseil d'Etat. Les

noms des deux ministres sans porfeuille, MM. Billault et Magne, disaient assez que Tun se chargerait des questions de politique générale et Tautre des questions de finances , et que les questions de législation et d'administration demeureraient le lot de M. Baroche : les membres du conseil d'Etat descendaient définitivement au rôle de simples auxiliaires.

On justifiait la création des ministres sans portefeuille par cette raison que les membres du conseil d'Etat, n'assistant pas aux réunions des ministres, n'étaient pas suffisamment initiés à la politique et à la pensée du gouvernement, tandis que des ministres, prenant part à toutes les délibérations et associés à la direction des affaires, seraient plus en état d'exposer fidèlement les actes du souverain et de les défendre dans le même esprit qui les aurait inspirés. Cet argument était purement spécieux puisqu'il était évident que, pour les détails, les ministres sans portefeuille seraient toujours obligés de s'en rapporter aux renseigne-

# IJ3 2$ |fOy]BW»UB 1860

ments qui leur sellaient founus par leurg collègues, n n'était pas plus malaisé de mettre au courant un membre du conseil d'Etat qu'un ministre sans portefeuille : c'était l'afifaire de quelques entretiens et d'un dossier bien préparé, et on évitait toute chance de conflit. Il était facile de prévoir, au contraire, que des mésintelligences s'élèveraient entre les ministres d'action et les ministres de la parole sur le système de défense à adopta vis-à-vis des Chambres, que les uns ne voudraient pas se laisser réduire au rôle de simples avocats, et que les autres se considéreraient toujours comme incomplètement et inhabilement défendus.

L'inconvénient le plus grave de cette création au point de vue de la constitution de 1852, était de n'être qu'un expédient et de sacrifier le principe qu'elle prétendait réserver. On ne voulait pas mettre les ministres en présence des Chambres afin de ne pas permettre à celles-ci de s'immiscer dans l'administration; mais les ministres sans

portefeuille étaient partie intégrante du gouvernement aussi bien que leurs collègues : ils ne pouvaient, comme auraient fait les membres du conseil d'Etat, prendre la situation d'un tiers qui réserve les droits d'autrui et ne s'engage pas pour ne point s'exposer à un désaveu ; leurs paroles découvraient le gouvernement et leurs déclarations le liaient autant que l'aurait pu faire l'intervention personnelle des ministres d'action. Une pareille combinaison ne pouvait être que transitoire ; elle mettait virtuellement fin à ce qui avait été l'un des traits fondamentaux de l'œuvre de 1852 : l'interposition d'un corps neutre entre les ministres et les Chambres, et elle devait aboutir fatalement à replacer face à face le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif; l'un comme contrôleur et l'autre comme contrôlé, ainsi qu'il arrive dans tous les régimes représentatifs.

Les droits accordés au Corps législatif devaient donc se développer rapidement par la pratique* Cela était d'autant pliss f^çîiB h prévoir que la

publicité allait venir en aide à ce progrès. Les débats du Sénat cessaient d'être secrets, ceux du Corps législatif cessaient d'être connus uniquement par la publication du procès-verbal : les discussions des deux Chambres, recueillies par la sténographie, devaient être insérées, comme autrefois, dans le journal officiel, et, pour ne pas imposer aux journaux une reproduction hors de proportion avec leur format , un compte rendu analytique, à leur usage, devait être préparé sous la surveillance des présidents des deux Chambres. Cette réforme exigeait la modification d'un article de la constitution ; aussi elle nécessita, pour être réalisée, un sénat us-consulte, qui fut rendu le 12 février 1861.

Là était la grande conquête et le progrès véritable. Les débats du Corps législatif allaient

avoir désormais l'écho qui leur avait manqué. Il y avait dans cette assemblée un petit groupe d'opposants dont rimportance allait démesurément grandir, parce qu'ils devenaient, presque à leur insu, les porte- voix de tous ceux qui trouvaient quelque chose à reprendre soit dans l'organisation du pouvoir, soit dans la conduite de l'administration. La presse, demeurée sous la surveillance administrative, ne pouvait élever la voix sans se heurter à mille périls ; mais l'immunité législative permettait aux députés d'aborder toutes [ les questions et de tout dire ; et la reproduction de leurs discours donnait à leurs moindres paroles un immense retentissement. Les journaux, ne pouvant parler pour leur propre compte, signalaient avec éloge les discours où se rencontraient, même avec des nuances qui leur déplaisaient, les opinions qu'ils auraient voulu exprimer, où étaient attaqués les actes qu'ils ne pouvaient critiquer. Aussi une ardente curiosité s'attacha bien vite aux débats du Corps législatif; et elle valut

m LE as )^V£!¥BRB iS0O

aux Cinq une popularité et une influence hoiwde

proportion avec l'importance de Topinion qu'ils

représentaient.

Il n'en eût pas été ainsi si une opposition modérée eût existé au sein du Corps législatif ou pu se produire dans la presse ; mais le gouvernement li'avait pas osé abandonner le pouvoir qu'il s'était littribué sur les journaux. Il reconnaissait, toutefois, les inconvénients d'un mutisme qui fournîsjgaitaux détracteurs de l'Empire un argument sans réplique, et qui était commenté avec sévérité h l'étranger. On essaya de faire sortir les journaux de leur silence en leur promettant, non pas la liberté, mais une grande tolérance s'ils voulaient maintenir leurs critiques dans le cercle de la constitution. M. de Persîgny, qui avait remplacé, comme ministre de l'intérieur, M. Billault, devenu ministre sans portefeuille, adressa nomindement aux préfets, mais en réalité aux journaux et au public, une circulaire remarquable où il justifiait la législation sur la presse par l'exemple de ce

X^ fBi HÛVSMBR6 1860 81

gui 5'était fait en Angleterre, tant que Tautorité des princes de la maison de Hanovre avait été contestée par les partisans des Stuarts. La liberté de la presse anglaise était nne liberté de fait, comme le prouvaient des applications encore récentes de la loi ; ellç datait du jour où Tautorité de la dynastie banovrienne n'avait plus été mise en question, et où l'opposition s'était {ittaquée uniquement aux actes du gouvernement,

M. de Persig^ y déclarait le gouvernement im*périal prêt h accepter toutes les critiques, U jour où* Ton ne contesterait plus son origine et «a possession ; il qualifiait lui-même de dictatorial et d'exceptionnel le pouvoir qu'il tenait du décret du 17 février 1852 ; et s'il défendait cette législatioQ h titre de nécessité temporaire, il passait condamnation sur son caractère :

Quant à l'instrument, disait-il, que la loi actuelle met dans mes mains par le système des avertissements, je n'ai pis 4 le discuter. Cependant, s*U m'est permis d'en dire mon sentiment franchement et sans détours, ce système, eomme mesure exceptionnelle subordonnée aux exigences iajposées par l'étabUssement d'an nouvel ordre de choses,

est sans doute en principe aussi dictatorial que celui trouvé par les défenseurs de la maison de Hanovre; mais en fait il est plus franc, plus sincère que s'il se déguisait sous des formes judiciaires à la manière des Hanovriens; il est d'ailleurs infiniment plus conforme au mœurs et à la situation de notre pays.

Sans doute il est difficile , comme il Ta toujours été en Angleterre, de définir le point qui sépare la discussion utile de la discussion nuisible à l'Etat. C'est une ofTaire de conscience aussi délicate pour un ministre napoléonien que pour un juge hanovrien; mais ce que je puis dire, c'est que, si je suis prêt à ne reculer devant aucune responsabilité pour interdire à la presse des attaques contre l'Etat, de quelque prétexte, de quelque autorité qu'elles se couvrent, en revanche je ne consulterai aucune convenance particulière, de quelque part qu'elles se produisent, pour la résolution que j'aurai à prendre dans le but de favoriser sans cesse davantage dans notre pays Tacclimatation , si jo puis ainsi dire, des habitudes de libre discussion.

Tel est, Monsieur le préfet, l'ordre d'idées que je recommande à votre attention, et que je vous prio de prendre pour règle de conduite dans toutes les propositions que vous auriez à me soumettre.

N'oubliez pas que plus le pouvoir discrétionnaire de TaJministration sur la presse est exceptionnel , plus l'exercice en doit être dirigé par une scrupuleuse loyauté ; rappelezvous surtout que c'est dans 1 intérêt de l'Etat, et non pas de l'administration, que ce pouvoir a été délégué à mon ministère. Que vos actes ne s'abritent donc pas derrière cette protection, mais qu'ils soient au contraire exposés comme les miens à la discussion publique. Enfin, inspirez -vous du grand exemple que vous donne l'Empereur, et sachez bien que ce n'est que par votre zèle pour l'intérêt public que vous lui prouverez votre dévouement.

Au moment où M. de Persigny conviait la presse à un exercice plus large du droit de discussion, presque tous les journaux, par suite du régime des avertissements, voyaient leur sort à la discrétion du gouvernement : ils ne manquèrent pas d'en faire la remarque. Pour prouver sa sincérité, le nouveau ministre de Fintérieur demanda et obtint de l'Empereur la levée de tous les avertissements, l'abandon de toutes les poursuites commencées, et la remise de toutes les condamnations encourues pour délits de presse. Les journaux se trouvèrent donc replacés dans la situation où ils étaient le lendemain du décret organique : une nouvelle expérience de cette législation allait commencer.

Cette amnistie était une mesure libérale et digne d'éloges ; mais elle prouvait une fois de plus l'impossibilité d'appliquer une législation que le gouvernement déclarait lui-même dictatoriale et exceptionnelle, et dont il fallait, à chaque instant, eflPacer les effets.

Atteinte au principe fondamental de la Constitution, Tindépendance absolue du Pouvoir exécutif vis-à-vis de la Chambre élective , effacement de l'action conciliatrice du conseil d'Etat, condamnation du principe de la législation sur la presse : telles étaient les conséquence des mesures auxquelles TEmpereur avait été amené par une expérience décisive. L'œuvre de 1852 se détruisait elle-même, par ce qu'elle avait d'excessif, l'exagération de l'autorité du prince.

Les réformes du 25 novembre 1860 avaîent été un acte tout spontané de la part de l'Empereur ; rien ne les avait fait pressentir. Les con^îllers les plus autorisés de Napoléon III les avaient désapprouvées, les uns comme prématurées, les autres comme purement gratuites. Pour la nation, elles fiirent une surprise, et la satisfaction n'en fut que plus vive* H est impossible de parcourir les journaux de cette époque, même les plus hos* tues au gouvernement, sans y trouver Taveu àê cette satlsfkction. Les jouraatis: étrangers, et

particulièrement ceux de Londres, payèrent un juste tribut d'éloges au prince éclairé, qui, investi du pouvoir absolu, prenait l'initiative de concessions qu'on ne lui demandait pas, et appelait lui-même la discussion et le contrôle sur les actes de son gouvernement. L'impression fut donc aussi favorable et presque aussi grande au dehors qu'au dedans ; comme acte politique destiné à retremper la popularité personnelle du souverain , les mesures du 25 novembre eurent un succès complet.

Peut-être ni le prince qui accordait ces concescions, ni le pays qui les recevait avec gratitude, n'en mesurèrent-ils, sur le moment, toute la portée. En ouvrant la session du Corps législatif, le 4 février 1861, l'Empereur disait en parlant de l'adresse qui allait être discutée pour la première fois : « Cette amélioration initie plus amplement » le pays à ses propres affaires, lui fait mieux » connaître ceux qui le gouvernent comme ceux » qui siègent dans les Chambres, et, malgré son

» importance, n'altère en rien Tesprit delà Cons- » titution. » L'Empereur ne voyait donc qu'une source de popularité nouvelle dans les discussions qui jetteraient la lumière sur sa politique et sur les actes de son gouvenement; et, peut-être aurait-il eu raison, si la fortune, qui allait lui devenir contraire, avait continué de favoriser ses desseins. Il gardait encore une confiance absolue dans Texcellence de son œuvre, et, après avoir renouvelé la critique qu'il avait souvent faite du régime de 1830 et de ses agitations stériles, il traçait ainsi le tableau de son propre gouvernement :

« Aujourd'hui, les lois sont préparées avec soin et maturité par un conseil composé d'hommes éclairés qui donnent leur avis sur toutes les mesures à prendre. Le Sénat, gardien du pacte fondamentali et dont le pouvoir conservateur n'use de son initiative que dans les circonstances graves, examine les lois sous le seul rapport de la constitutionalité ; mais véritable Cour de cassation, il est composé d'un nombre de mem« bresqui ne peut être dépassé. Le Corps législatif ne sUmmisce pas, il est vrai, dans les détails de Padministration, mais il est nommé directement par le suffrage universel, et ne Compte dans son sein aucun fonctionnaire public. Il discute ^8 lois avec la plus entière liberté ; si elles sont repoussées,

c^est un avertissement dont le g:aavern«ment tient compte ; mais ce rejet n^ébranle pas le pouvoir, n'arrête pas la marche des affaires, n'oblige pas le souverain à prendre pour conseillers des hommes qui n'auraient pas sa coiifiance. »

Ces derniers mots indiquent clairement qu'en acceptant un examen plus minutieux de ses actes, TEmpereur n'avait voulu abandonner aucune part de son autorité, qu'il entendait conserver seul la direction de la politique, et se réservait d*apprécier le compte qu'il faudrait tenir de l'opinion du Corps législatif. Aussi ne put-il se défendre d'une certaine surprise, mêlée peut-être d'un regret, en voyant l'empressement que le Corps législatif mit à user de ses nouveaux droits et l'ardeur avec laquelle il aborda l'examen de toutes les questions. L'Empereur avait toujours concentré dans ses mains la conduite de la politique extérieure, et il ne vit pas sans quelque inquiétude la Chambre s'occuper de questions qu'il jugeait en debors du domaine et de la compétence des assemblées. Ce sentiment perce dans la tépoîise que l'Empereur fît à l'adressé du Corps

LE 19 JANVIEÛ 1867 M

législatif, lorsqu'elle lui fut présentée : « Malgré la vivacité de la discussion, dit-il, je ne regrette nullement de voir les grands corps de TEtat aborder les questions si difficiles de la politique extérieure. Le pays en profite sous bien des rapports. Ces débats Tinstruisent sans pouvoir Tinquiéter.» Cette allusion à la vivacité des débats législatifs devait désormais se trouver invariablement dans la bouche de l'Empereur chaque fois qu'il serait question de l'adresse. La hardiesse et la vigueur avec lesquelles les actes du gouvernement furent critiqués dépassèrent évidemment l'attente de Napoléon III.

Le succès avait couronné jusqu'alors toutes les entreprises de l'Empereur : les finances étaient le côté de la politique impériale qui prêtait le plus à la critique. Le pays apprenait, comme le dit

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plus tard M. Thiere, qu^il en coûte cher pour remplacer la liberté. Désireux d'occuper sans cesse l'attention de la France et d'ajouter à sa propre popularité, le souverain recueillait avec empressement et recherchait même toutes les conceptions qui pouvaient frapper les esprits ou qui revêtaient un caractère d'utilité publique. Quant aux moyens d'exécution, jamais l'infatigable complaisance du conseil d'Etat n'avait fait objection à l'ouverture d'un crédit extraordinaire. Ces crédits devaient, sans doute, être portés ensuite devant le Corps législatif pour être sanctionnés par lui; mais ils y arrivaient tardivement, à l'état de faits accomplis,- lorsque la dépense était engagée, quelquefois même effectuée. Le vote du budget par le Corps législatif devenait donc tout à fait illusoire, puisque le chi&e des dépenses pouvait sans cesse être accru par l'ouverture de crédits extraordinaires; aussi, depuis le rétablissement de l'Empire, un seul budget s'était soldé en équilibre : encore n'aurait-il pas fallu exami-

ner de trop près la nature de quelques recettes. Depuis quelques années, malgré l'augmentation coûstante et considérable du revenu public, chaque exercice se réglait définitivement avec une insuffisance moyenne de 175 millions. La dette flottante approchait d'un milliard, et elle allait dépasser ce chifte. C'était le sujet de légitimes préoccupations pour le monde financier, qui ne voyait pas sans appréhension le gouvernement conduit à emprunter en pleine paix, et qui redoutait que cette feicilité à se procurer des ressources et cette promptitude aies dissiper ne l'amenassent à ériger en système les appels au crédit. Ces ^ craintes se traduisaient par une certaine dépréciation des fonds publics, et le dernier emprunt, contracté sous forme d'obligations trentenaires, avait dû être émis un peu au-dessus de 5 pour cent.

L'attention de l'Empereur fut appelée sur les inquiétudes du monde financier et sur le danger de laisser se généraliser une impression qui condui-

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rait inévitablement h une baisse de toutes les valeuis. Ici encore la source du mal était dans le pouvoir absolu et dans Tabsence de tout contrôle. Le caractère utile des dépenses ne pouvait être une excuse aux yeux du public : l'Etat, pas plus ^ue les particuliers. n*est justifié de se ruiner en améliorations. La faculté que possédait le souverain de détruire sans cesse Téquilibrç du budget par des ouvertures de crédit*?, conduisait à un continuel accroissement de la dette flottante, et cet accroissement aboutissait forcément à des emprunts directs. Le commerce et l'industrie qui pouvaient à chaque instant rencontrer sur le marché la concurrence de l'Etat, étaient obligés de payer l'argent plus cher ; et lorsque l'Etat empruntait de nouveau, il devait subir à son tour l'effet de cet enchérissement général.

Consulté par l'Empereur, M. Fould eut la franchise de lui dire que le droit qu'il avait de disposer des finances publiques était la véritable origine des inquiétudes du monde financier. Au-

cune sécurité ne pouvait régner dans les aflPaire» tant qu'il serait possible d'ajouter deux cents mil- , lions aux dépenses publiques, par une signature au bas de quelques décrets. L'expérience avait prouvé que le contrôle du conseil d'Etat était illusoire et que celui du Corps législstif ne pouvait s'exercer en temps utile. L'unique moyen de rétablir la fixité du budget et de ramener la confiance dans les affaires était de renoncer au droit d'ouvrir des crédits par décret. Un budget de deux milliards offrirait toujours des ressources suffisantes pour faire face, au moyen de virements, aux dépenses imprévues qui auraient un caractère d'urgence : les autres feraient l'objet d'un budget supplémentaire qui serait présenté au Corps législatif, à l'ouverture de la session, en même temps que le budget ordinaire de l'année suivante. Si enfin, dans l'intervalle des sessions, il se produisait une nécessité grave qui dépassât les ressources disponibles au moyen de virements, le Corps législatif devrait être convoqué. L'aban-

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don que TEmpereur ferait de sa prérogative aurait pour conséquence que, désormais, aucune dépense de quelque importance ne pourrait non seulement être effectuée, mais même être engagée sans Taveu préalable du Corps législatif, et sans que les ressources destinées à y faire face fussent assurées.

Après un mùr examen du mémoire que M. Fould avait remis entre ses mains, TEmpereur adopta les idées de son ancien ministre, et il l'appela lui-même au ministère des finances pour les mettre en pratique. L'intervention du Sénat était nécessaire pour modifier les article 4 et 12 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852. L'Empereur, par une lettre en date du 12 novembre 1861, annonça au ministre d'Etat son intention de réunir cette assemblée pour le 2 décembre. Cette lettre se terminait ainsi :

« En renonçant au droit qui était également celui des sou* verains, même constitutionnels, qui m'ont précédé, je pense faire une chose utile à la bonne gestion de nos finances. Fi*

dèle â mon origine, je ne puis regarder les prérogatives de la Couronne ni comme un dépôt sacré auquel on ne saurait toucher y ni comme Théiitage de mes pères, qu'il faille avant tout transmettre intact à mon fils. Elu du peuple, représentant ses intérêts, j'abandonnerai toujours sans regret toute prérogative inutile au bien public, de même que je conserverai inébranlable dans mes mains tout pouvoir indispen* sable à la tranquillité et à la prospérité du pays. »

On ne saurait nier Télévation et la noblesse de ce langage. L^Empereur faisait un sacrifice considérable : monarque absolu, il renonçait à un droit qu'en France on n'avait jamais contesté aux souverains constitutionnels, et que beaucoup d'hommes d'Etat considéraient comme nécessaire à la marche du gouvernement. M. Thiers a plusieurs fois exprimé, du haut de la tribune, le doute qu'il fdt possible de gouverner sans la faculté dont l'Empereur s'était dessaisi. Cependant, quelques embarras qui aient pu en résulter pour ses ministres, quelque obstacle que ses désirs personnels aient pu rencontrer dans cette mesure, l'Empereur n'a jamais manifesté aucune velléité de

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revenir sur Tabandon qu'il avait fait de sa prérogative. L'histoire impartiale lui tiendra compte et de ce désintéressement et de cette loyauté,

La réforme proposée par M. Fould fut consacrée par le sénatus-consulte qui porte la date du 31 décembre 1861. L'article 3 de ce sénatus-consulte était ainsi conçu : « Il ne pourra être accordé de crédit supplémentaire ou de crédit extraordinaire qu'en vertu d'une loi. » Il était impossible de lier plus complètement les mains au chef de l'Etat. Un autre article disposait que des décrets de l'Empereur, rendus en conseil d'Etat, pourraient autoriser des virements d'un chapitre à un autre, dans le budget de chaque ministère. Enfin, l'article 1®' introduisait un changement qui devait être singulièrement agréable au Corps législatif : au vote du budget par ministère, il substituait le vote par section, conformément à une nomenclature qui ne comprenait pas moins de cinquante-six sections. Ce n'était pas encore la restitution du droit que les anciennes Chambres

LE 19 JANVIER 1067 lOt

possédaient de voter le budget par articles, maïs c'était un grand pas dans cette voie.

La réforme accomplie par le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 ne fut appréciée à sa juste valeur que par les hommes qui donnaient aui questions de finances une attention spéciale ; elle ne le cédait point en importance aux mesures de Tannée précédente. Elle donnait au Corps législatif, sur les finances publiques, un pouvoir que les assemblées antérieures n'avaient pas possédé dans la même plénitude. Les Chambres de la Restauration et de la monarchie de Juillet avaient vainement lutté contre la multiplication des crédits extraordinaires ou supplémentaires, et contre la perturbation qu'ils introduisaient dans les prévisions de dépenses. Le mal était coupé à sa racine. Le chiffre des dépenses, une fois voté parla Chambre, était un maximum que le gouvernement ne pouvait dépasser en aucun cas et sous aucun prétexte, sans une autorisation législative. Le budget devenait ainsi une sorte de forfait moyennant

lequel le gouvernement se chargeait de gérer la cLose pubUque, et il n'était point à craindre qu'aucun ministre fût tenté d'abuser de la faculté de virement, puisqu'il lui aurait fallu venir demander par une loi le remplacement des sommes dont il aurait indûment disposé. Le dernier mot en matière de dépenses appartenait donc au Corps législatif, et il dépendait uniquement de cette assemblée de rendre son contrôle sur les deniers publics aussi efficace que son autorité était absolue.

Ainsi grandissaient d'année en année les droits de la Chambre élective, qui sortait insensiblement de l'état d'impuissance et d'effacement auquel eÙe avait été réduite. Elue sous l'action presque irré^ sistible de l'administration, composée d'hommesJ qui devaient presque tous à la désignation officielle le mandat dont ils étaient investis, la Çham-

bre était loin de songer à engager aucune lutte avec le gouvernement ; mais que d'autres hommes vinssent s'asseoir sur les bancs du palais Bourbon, y apportant un esprit moins docile et de plus fermes résolutions, il leur suffirait d'user des droits qui venaient d'être restitués au Corps législatif pour contraindre le gouvernement à compter sérieusement avec la représentation nationale. Le temps était déjà passé où un préfet de la Seine, enivré de sa faveur, pouvait exprimer en termes injurieux son mépris de l'autorité du Corps législatif.

Cependant, cette assemblée si timorée apporta encore dans la discussion de l'adresse assez d'ardeur pour que l'Empereur fit de nouveau allusion à la vivacité de ces débats qui absorbaient l'attention du pays et qui réveillaient l'esprit public assoupi (*). Enhardie par le stimulant de la

(<) « L'adhésion du Corpis législatif m'est d'autant plus précieuse que la discussion de l'adresse offre un spectacle digne d*attention. Gomme les opinions extrêmes sont mal-

publicité, elle alla plus loin ; elle résista, pour la première fois, à un désir formellement exprimé du souverain. On devine qu'il s^agit de la dotation demandée pour le comte de Palikao. La comnûssion» par Torgane de son rapporteur, M. de Jouvenel, conclut au rejet du projet de loi ; le général écrivît à T Empereur pour demander le retrait du projet ; mais l'Empereur, dans une réponse qui fut mise au Moniteur^ refusa d'y consentir. Cette lettre était empreinte d'une certaine amertume, et le fait de sa publication la fit ressentir par le Corps législatif comme une véritable réprimande. M. de Moiny se fit^ auprès de l'Empereur, 1 iuterprète de Timpreasion éprouvée par ses collègues ; il ne dissimula pas que beaucoup d'entre eux pourraient se faire un point d'bon-

hftureuî»einent les plus empre!<s«^e8 ft se produire, et que le respect pour Iti liberlé dn la parole le^ fait écouter en silence, le public prend souvent ce silence pour un acquiescement tacite ; mais bientôt le vote de Tadresse vient dissip per tous les nuages, montrer la situation sous son véritable jour et rétablir la confiance, • (Réponse à l'adresse du Corps législatif, 2'd mars 1862.)

neur de ne pas abandooner la commission et de rejeter la loi. L^mpereur céda : il accepta comme compromis de substituer au projet de loi un projet général qui luF conférerait le droit de récompenser les actions d'éclat et les grands servît ces publics ; et il fît connaître sa résolution par une lettre adressée à M. de Momy, où se trouvait Texpression d'un regret, mais qui se terminait par cet appel à la concorde :

1 Le Corps législatif, qui m'a toujours donné ua concours si loyal, qui m*a aidé à fonder TEmpire et les institutions qui doivent nouS survivre, verra avec plaisir, j'aime à le penser, que je m*empr«s5e d'adopter le moyen de rétablir la confiance mutuelle et d'efiacer les traces d*un désaccord majeur regrettable entre les pouvoirs issus dé la même origine et travaillant consciencieusement pour le môme but. »

Le Corps législatif remporta donc, sans combat, Une demi-Tictoire que le gouvernement fît expier chèrement à M. de Jouvenel en le poursuivant à outrance aux élections générales de 1863. Le résultat était mince en lui-même ; mais les deux lettres de TEmpereuf lui donnèrent une

incontestable importance aux yeux de l'opinion : on vit poindre raffranchissement de la Chambre élective et le terme de Tinvariable docilité dont elle avait fait preuve. Les 92 voix qui, après une discussion prolongée, se réunirent sur un amendement relatif à la question romaine, furent un autre symptôme des résistances que le gouvernement pouvait rencontrer s'il ne comptait pas avec l'énergique vitalité du sentiment religieux. La tâche des ministres orateurs se trouvait donc plus laborieuse qu'on n'avait supposé, et, d'un autre cAté, la pratique mettait en lumière les vices de cette institution. Les ministres orateurs consentaient bien à se renseigner auprès de leurs collègues à portefeuille, mais ils ne se pliaient pas à recevoir d'eux des instructions : ils se comparaient à des généraux en présence de l'ennemi et à qui on doit laisser la liberté de4eurs manœuvres. Les ministres k portefeuille se plaignaient à leur tour que leurs avocats d'office ne fissent pas toujours les réserves nécessaires, et, pour déterminer le

yote de la Chambre, se laissassent aller trop facilement à des promesses qui créaient des embarras à leur administration. Ils s'opposaient aussi à ce que les ministres orateurs entrassent directement en conmiimication avec les chefs de services ; ils voulaient que toute demande et toute remise de pièces ou de renseignements eussent lieu par Tintermédiaire de leur cabinet. Des tiraillements se produisaient fréquemment: certains ministres, pour se soustraire à ce qu'ils considéraient comme une ingérence dans leur administration, demandaient à être défendus par ceux de leurs chefs de services qui avaient le titre de conseillers d'Etat. D'autres laissaient percer manifestement le désir d'entrer directement en rapport avec la Chambre élective.

M. Rouland, ministre de l'instruction publique, donna l'exemple de se rendre au sein de la commission du budget pour fournir officieusement des explications à l'appui d'une demande de crédit. On remarqua également que le ministre des fi-

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naneesi M. Fould, avait, à son ministère, des conférences également ofBcieoses mais trèe*fré« quentes avec le président et le rapporteur de la commission du budget et les membres de la sous» commission des finances.

Enfin, lorsqu'au Sénat, dans la discussion de l'adresse ou dans l'examen des pétitions, un de leurs actes était mis en question, les ministres sénateur^ ne laissaient à personne le soin de les défendre : ils 4emandaient la parole comme séna* teurs, mais ils parlaient en ministres.

L'institution des ministres orateurs était dono sourdement battue en brèche lorsque le dernier coup lui fut porté par un conflit qui s'éleva entra M. Magne et M. Fould, à l'occasion d'un com^ muniqué adressé au Journal des Débats. Le mi*^ nistre des finances crut y voir une critique indirecte du système de comptabilité financière introduit par le sénatus^onsulte du .31 décem*bre 1861. Les deux ministres doimèrent leur dé-^ mission. L'Empereur pria M. Fould de reprendra

LB 10 JANVIER 1887 ilS

la sieime ; il accepta celle de M. Mag^e, mais en le nommaiit membre du cooseil privé. Il informa M. Magne de cette nomination par une lettre qvi parut au Moniteur du V avril 1863, Cette lettre, conçue dans les termes les plus flatteurs pour le mjmstre q^ui se retirait, constatait, en même temps, que sa retraite avait pour cause « la divergence existant entre M. Fould et lui sur lea questions de fînancaSt » M. Magne ne fut pas remplacé comme ministre sans portefeuille ; et les journaux d'opposition prirent occasion de Taveu contenu dans la lettre impériale pour demander que les ministres fussent envoyés au Corps législatif et défendissent eux-mêmes leur administration.

On était alors à la veille des élections générales, qui eurent lieu le 80 mai. Le gouvernement maintint dans toute sa rigueur le système

des candidatures officielles, et fit de grands efforts pour écarter du Corps législatif les députés qui s'étaient prononcés le plus ouvertement contre sa politique dans la question romaine ou qui avaient montré des velléités d'indépendance. Il réussit à empêcher la réélection de MM. de Jouvenel, de Flavigny, Keller, Anatole Lemercier, de Cuverville, mais ces succès de peu d'importance furent compensés par des échecs éclatants. On put apprécier alors la portée des réformes du 25 novembre 1860, mesurer l'action exercée sur l'opinion publique par le retentissement des débats législatife, la liberté plus grande de la tribune et la hardiesse croissante de la presse. Paris, Lyon, Marseille, n'élurent que des opposants déclarés, et un certain nombre de candidats qui répudiaient toute pensée d!hostilité à la dynastie, mais qui se déclaraient indépendants, l'emportèrent sur les candidats officiels. Les recrueâ qui venaient renforcer l'opposition [étaient encore peu nombreuses ; mais elles lui appor-

talent la connaissance et Texpérience des affaires, le prestige de la renommée, la puissance du talent oratoire. Parmi les honmies qui venaient s'asseoir à côté de MM. Jules Favre, Picard et OUivier, se trouvaient, en effet, M. Berryer, M. Marie, M. Jules Simon, et enfin M. Thiers qui pouvait se nommer Légion.

En présence de pareils adversaires, il devenait indispensable de réorganiser la défense du gouvernement. On renonça à l'institution des ministres sans portefeuille, qui avait été une source intarissable de conflits, et Ton essaya d'une combinaison nouvelle. M. Billault remplaça le comte Walewski au ministère d'Etat ; mais, sur sa demande, tous les services qui relevaient de ce ministère furent répartis entrç les autres départements ministériels. M. Billault voulait être dégagé de toute préoccupation administrative afin de pouvoir se consacrer tout entier aux débats législatifs. M. Baroche, usé par onze années de travaux parlementaires^ fut appelé au ministère de

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la justice, auquel on rattacha les cultes, avec l'es*pérance que le caractère modéré et l'esprit conciliant du nouveau ministre ramèneraient au gouver^ nement la fraction de Tépiscopai qui était devenue hostile. M. Baroche fut remplacé à la présidence du conseil d'Etat par le ministre du commerce, M. Rouher, qui avait fait preuve dans les assemblées républicaines d'un grand talent de parole et d'une merveilleuse facilité d'assimilation, et qui avait acquis, par la pratique de l'administration, une connaissance approfondie des affaires.

Une note, insérée aujf oni/eur du 24 juin 1863, expliqua ces changements, et démontra leur conformité a^ec la Constitution dont elle affirmait de nouveau le principe fondamental. Elle était ainsi conçue :

Le plébiscite sur lequel se base la Constitution de 1852, en établissant que les ministres étaient responsables envers TEmpereur seul, a voulu mettre un terme à ces compétitions d^ambitions parlementaires, causes continuelles d'agitation et deiSaiblesse pour les gouveroements passés.

Sans altérer en rien la force et la liberté d'action nécessaires au tK>Uvoir rSmpwettr, par le déordt du 24 iiov6ia«

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bre, a voulu donner aux grands Corps de l'Etat une participation plus directe dan? la polUiquo générale de son gouvernement V m&is ce décret n'a pas modiiié le^ principes fondamentaux da plébiscite de 1862, qu'un nouveau plébiscite seoi pouvait changer.

La discussion plus large et plus complète des affaires pu* bliques devant le Sénat et le Corps législatif avait motivé la création Je ministres sans portefeuille, c'est à^dire des ministres n'ayant dans les faits à débattre aucune part per« Eonnelle.

L'empereur, par le décret de oe Jour, leur substitue le ministre chargé des rapports du gouvernement avec les grands corps de TEtat, dans le but d'organiser plus solidement la représentation de la pensée gouvernementale devant les Chambres, sans s^écarter de Tesprit de la Constitution.

Le ministre d'Etat, dégagé de toutes attributions administratives, et le ministre présidant le conseil d'Etat, avec le concours des membres de ce conseil, sont désormais «hnrgés d'expliquer et de défendre les questions portées devant le Sénat et le Corps législatif.

La mort épargna h M, BUlault les luttes pour lesquelles il se préparait. Il fut soudainemeiit emporté, le 13 octobre 1863, presque h la veille de Vouverture de la session. Cette mort jeta le gouvernement dans la consternation ; et le Moniteur enregistra à deux reprises des marques publique» 4e h douleur du souverain. Il semblait que le

silence de cette bouche éloquente laissât le gou<* yemement sans défense en &ce de ses ennemis, et créât un grand péril public. Singulier résultat d'un régime qui s'était donné pour mission de substituer l'action à la parole, et qui s'était si souvent fait gloire d'avoir mis fin aux luttes de la tribime ; la perte d'un orateur semblait le coup le plus terrible qui pût l'atteindre. M. Billault, pourtant, devait avoir im successeur digne de lui, qui ne l'égalerait ni pour la pureté du langage, ni pour l'éclat, ni pour l'élévation, mais qui compenserait ce désavantage par une prodi* gieuse faculté de travail, par une inépuisable fécondité de ressources et une rare puissance d'argumentation. Ce successeur, aussitôt qu'il aurait fait ses preuves, devait hériter de l'influence prépondérante et du crédit sans limites de son prédécesseur, afin de rendre incontestable pour tous que le gouvernement de l'action avait fo&dé la toute-puissance de la parole.

îTul ne prévoyait alors que M. Rouher ferait

oublier M. BîUault, et, lorsque les décrets du 18 octobre appelèrent M. Rouher au ministère d'Etat et M. Rouland à la présidence du conseil d'Etat, créèrent pour MM. de Forcade la Roquette et Chaix d'Iîst-Ange deux nouvelles vice-présidences du conseil d'Etat, et firent de M. Vuitry un vice-président honoraire, pour qu'il continuât à se charger des questions de finances, il sembla que le gouvernement voulût se donner la monnaie du grand orateur qu'il avait perdu. Disons tout de suite, pour épuiser ces détails, qu'au bout d'une session M. Rouland remplaça M, Vuitry dans le gouvernement de la Banque et fut remplacé par lui dans la présidence du conseil d'Etat, et qu'un décret du 4 octobre 1864, pour calmer les justes susceptibilités et apaiser les réclamations des présidents de section du conseil d'Etat, leur conféra les prérogatives et la délégation permanente auprès des Chambres qui avaient été attribuées aux viceprésidents.

m us 10 JiimiB iSIT

Cette ôrganisatiou envoyait sur les baoca du Corps législatif un nombreux état*major gouvet'* nementali mais elle donnait prise h la critique.

La création, par simple décret, de deux vice^ présidences était-elle conciliable avec la Consti-ptution, qui a déterminé le nombre des membres du conseil d'Etat? La présence dans les Chambres du chef d'un département ministériel n'était-elle pas une autre dérogation à la Constitution, qui confie ejtclusivement aux membres du conseil d'Etat la mission de défendre les lois et les actes du gouvernement? L'objection fut faite, à la session suivante, par M. de la Guéronnière au sein du Sénat et par M. Thiers au sein du Corps lé^latif. M» Rouher s'en tira avec son ingéniosité ordinaire, en fii'abritant derrière l'article 53 de la Constitution, qui donne aux mi* nistres rang, séance et voix délibérative au con* seil d'Etat. Il refusa de se laisser c(msidérer comme un membre du gouvernement ayant sa part de direction et de responsabilité dsDs les

LB 10 JAimBR 186T 188

BÊBiteBf il prétendit faire partie du conseil d'Stot. c Je ne suis, dit-il, qu'un membre du con^il > d'Etat. De quelque nom, de qu^que confiance » que je sois honoré, c'est comme ministre d'Etat, » membre du conseU d'Etat, que je défends, sans » portefeuille aucun, les intérêts qui me sont » confiés, et que je représente le gouvernement » devant la Corps législatif. » En usant de cet argument, M. Bouher livrait ce qu'il croyait défendre. En effet, les autres ministres étaient membres du conseil d'Etat, au même titre et de la même façon que lui ; pour qu'ils vinssent tous défendre en personne, devant les Chambres, les affaires de leur département, il suffisait donc, comme le soutint quelque temps après M. Latour- Dumoulin, qu'ils reçussent ime délégation par décret impérial : le régime parlementaire se trouverait ainsi rétabli, sans qu'il fàt nécessaire de toucher à la Constitution.

Est-il surprenant que cette nouvelle organisation de la repré34^tatian du gouvernaient au

sein des Chambres ait été aussi éphémère que les précédentes. Le 25 novembre 1860, on était sorti de Tesprit, sinon de la lettre, de la Constitution de 1852; il était impossible d'y rentrer. Non seulement ce premier pas était irrévocable, mais la logique de la situation qu'on avait prise et la force des choses conduisaient fatalement à en faire de nouveaux. Malgré les protestations de M. Rouher, M. de la Guéronnière avait raison de dire : « Ce n'est plus le conseil d'Etat qui est devant vous, c'est le gouvernement. » Le gouvernement n'était encore que partiellement devant les Chambres : il y devait venir tout entier, et plus tôt que personne ne l'eût supposé.

En effet, la première session de la nouvelle Législature fit voir d'une manière irréfragable que Jes institutions ne valent que par les hommes^

Rien n'était changé en apparence, la législation n'avait pas été modifiée, et le nouveau Corps législatif, dans sa composition, ne différait pas sensiblement de la Chambre précédente. Cependant cette assemblée, dont les débats se traînaient naguère au milieu de Tinattention générale du pays, en face de tribunes à peu près vides, et obtenait à peine une mention des journaux, devint en quelques semaines le point de mire du pays et de TEurope, La tribune française recouvra son éclat et son retentissement. Un esprit tout nouveau anima le Corps législatif, et, du palais Bourbon, se répandit dans tout le pays. L'honneur en revient, pour la plus grande part, à M. Thiers, dont le célèbre discours sur les libertés nécessaires, qui ouvrit la discussion de Padresse, produisit dans toutp la France une impression profonde et durable, La modération même de ce discours en accrut l'effet ; il devint aussitôt comme ime sorte de catéchisme à l'usage de tous ceux qui, suivant une expression employée par M. de la

m LB 19 JANVIBJl 1867

Guéronmère au sein du Séuat, étalant tourmea^ tés du mal de {'inconnu, c'est-à-dire qui se sen* taient mal à Taise bous le régime trop restrictif des institutions de 1852| sims trouver une formule précise pour résumer leurs critiques et leurs aspi^* rations.

M. Tbiers expliquait m rentrée dans la vie fo^ litique par les décrets du 23 novembre, dont il re^ mercia hautement l'Empereur. Abordant ensuite l'examen des droits qui sont indispensables aux citoyens d'un pays civilisé pour se croire et se dire libres, il les ramena & quatre, qu'il appela les libertés nécessaires, à savoir : la liberté indi-* viduelle, qui était incompatible avec la loi de sûreté générale ; la liberté de la pensée, qui entrai** nait l'a&ancbissement de la presse ; la liberté de la représentation nationale, c'est-à-dire la liberté des élections, la suppression des candidatures of* ficielles et du remaniement des circonscriptions ; enfin la liberté, ou plutôt le gouvernement de l'opinion publique, traduite par la majorité des re-

m 19 fjfkMwm ^m m

préfientants du pays. Ce programme est digne de remarque, parce qu'il devait être réalisé presque lot^gralement par les conquêtes i^coesgives de ropinionUbérale. Interrogeant, enfin, Thistoire et la marche de la dviliaation, M« TMers démontrait que, loin d'être un fait accidentel, le régime ve^ présentai résultait des transformations succès* sives de la société, et qu'il était l'essence même des gouvernements modernes ; il était nécessaire, ou plutèt il était inévitable. Quittant alors le ton calme> mesuré, presque firoid, qu'il avait gardé dans toute sa discusirîon, M« Thiers termina par cet avertissement : « Qu'on y prenne garde ! ce » pays, aujourd'hui à peine éveillé, ce pays si 9 bouillant, chez lequel l'exagération des dé^rs » est si près de leur réveil ; ce pays, qui permet » aigourd'hui qu'on demande du ton le plus » déférent, peut-être, un jour, il exigera. » M. Bouher s'empara de ce dernier mot pour en faire le point de départ d'une réplique véhémwte, où il montra les partis donnant l'assaut

au gouvernement pour substituer aux institutions impériales le régime parlementaire, dont il fit une amère critique* Il signala notamment le droit d'interpellation comme absolimient incompatible avec Tordre, la maturité et la fécondité des délibérations. Interprétant les dernières paroles de M. Thiers comme une menace, M. Rouher y répondit par l'annonce d'une résistance inflexible.

La vérification des pouvoirs, conduite avec' ardeur par l'opposition, quoique sans espérance d'aucun résultat, avait occupé les mois de novembre et de décembre 1863; l'adresse prit le mois de janvier 1864. L'Empereur, en remettant, le 11 janvier, la barette et le cbapeau au cardinal de Bonnechose, n'avait pu s'empêcher de faire allusion à la vivacité des débats législatife ; il avait exprimé son « étonnementde voir des hommes, à » peine échappés du naufrage, appeler encore à > leur aide les vents et les tempêtes. » Et il avait cru devoir prendre la défense de la Constitution,

« dont le cercle était assez largement tracé pour » que tout homme honnête pût s'y mouvoir à » Taise. » Lorsque l'adresse du Corps législatif lui fut présentée, le 1«' février 1864, il ne put, dans sa réponse, s'empêcher de parler « des trois » mois que la vérification des pouvoirs et l'adresse » avaient pris aux affaires. » Après avoir déclaré que « de systématiques et injustes attaques » ne hâteraient pas la marche du progrès, l'Empereur terminait par ces mots, qu'on pouvait considérer comme une sorte d'avertissement : « Restons cha- » cun dans notre droit : vous, en éclairant et - » contrôlant la marche du gouvernement ; moi, » en prenant l'initiative de tout ce qui est utile » à la prospérité et à la grandeur de la France. » Sous ces paroles de l'Empereur perçait une certaine appréhension que le Corps législatif n'essayât d'agrandir son rôle et de conquérir une part de la direction politique.

Les proportions que prenait la discussion de l'adresse, son éclat, son retentissOTient, l'impor-

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tance qu'y attachaient les* journaux et Pintérôt qu'elle excitait dans le pays, devenaient donc un sujet de déplaisir et d'inquiétudes pour le gou- Temement. On en venait à coûsidérer l'adresse comme une crise qu'il fallait traverser annuellement. Comment n'en aurait-il pas été ainà ? La tradition parlementaire, encore vivante et représentée au sein du Corps législatif par de grands orateurs et par beaucoup démembres des anciennes assemblées, portait la Chambre à fidre une part considérable à l'adresse. L'éclat qui en rejaillissait sur l'assemblée, l'affluence des auditeursi l'émotion générale, étaient loin de déplaire même aux amis du gouvernement, si longtemps témoins de l'indifférence et de l'oubli du public. Tous prenaient leur part de l'importance ûoti* velle et croissante que le Corps législatif acqué-» rait. N'était-ce pas, d'ailleurs, par l'effet d'une réglementation trop rigoureuse que tout^ les questions importantes étaient rameuées et rattachées à l'adresse, et que toute la vîè politique

d'une année se concientpaît en deux ou trois semaines. La plupart des question^ soulevées dans la discussion de l'adresse auraient pu être débattues à propos des divers chapitres du budget, ou de la loi des comptes, ou de la loi du contingent ; mais la discussion n'aurait pu avoir ni la même étendue ni la même liberté, et surtout elle n'aurait pas abouti à une conclusion. Toute discussîoh sérieuse et sincère doit aboutir à un vote ; et les obstacles mis à l'exercice du droit d'amendement rendaient presque inipossible de provoquer un vote intelligible. Ces obstacles n'existaient pas pour l'adresse : toutes les opinions, et même toutes les nuances d'opinions, pouvaient se pro^ duire librement, sous forme d'amendement, et chaque vote avait une signification précise. Où la manifestation du sentiment de la Chambre n'aurait pas eu d'indonvénient , elle se trouvait entravée par le règlement ; elle était libre, où le gouvernement aurait souhaité qu'elle ne pût se prodûirei Et de même que, A vous comprimez

par des liens trop serrés une partie du cppps humain, le sang afflue dans les membres où la circulation est restée libre, toutes les idées et toutes les préoccupations politiques s'efforçaient de trouver place dans la discussion de Tadresse.

Toutefois, les grands orateurs et les hommes politiques dont la présence donnait une physionomie toute nouvelle au Corps législatif, ne se bornèrent pas à intervenir dans la discussion de l'adresse. Ils prirent une part active à tous les débats. M. Thiers ne prononça pas moins de trois discours à propos des lois de finances. M. Bwryer prit deux fois la parole sur les mêmes matières. La loi sur les coalitions mit M. Emile Olivier aux prises avec MM. Jules Favre et Jules Simon.

L'expédition du Mexique donna lieu également à un débat d'une grande animation. Jamais les séances du Corps législatif n'avaient eu cet éclat et ce retentissement européen; jamais les questions n'y avaient été approfondies à ce point et débattues avec autant de soiîx, autant de savoir et

autant d'éloquence. Qu'avaient été les précédentes discussions du budget auprès de la lutte que M. Rouher et M. Vuitry eurent à soutenir contre M. Thiers et M, Berryer, et qui mit à nu, jusque dans ses moindres détails, la situation financièpe.

Cette exubérance de vie et de talent n'allaitelle pas faire éclater le cadre trop étroit dans lequel était enfermée l'action du Corps législatif ? N'y avait-il pas un symptôme dont il était nécessaire de tenir compte? L'opposition proprement dite ne comptait que quatorze membres ; et pourtant, dans la discussion de l'adresse, les amendements qui caractérisaient la législation comme trop restrictive, et qui n'avaient pas pour auteurs des membres de la gauche, avaient réuni un nombre inusité de voix : l'amendement de M. Ancel Gcmtre le» candidatures o£Gicielles en avait

obtenu 44 ; celui de M. d'Andelarre sur les libertés municipales, 61 ; un autre sur le traité de commerce, 50. Des minorités de plus de 50 voix se produisirent encore dans le cours delà session. Le temps était donc passé où les propositions du gouvernement ne rencontraient jamais contre elles que le chiffre invariable de cinq voix, et où les dissidents de la majorité n'allaient pas au delà de l'abstention. Il y avait maintenant dans la Chambre un noyau de députés qui, tout en se distinguant soigneusement de la gauche et en évitant même de voter avec elle, pour n'être pas suspects d'opposition systématique, dififeraient avec le gouvernement sur un assez grand nombre de questions politiques, et ne craignaient pas d'aifinner leur dissentiment par un vote. Ils n'avaient pas tous les mêmes vues : aucun concert ne s'était établi entre eux, mais ils votaient ensemble sur la plupart des questions ; leur nombre descendait rarement au-dessous de 25, et parfois S dépassaïk 40. N'y avait41 pas là ïe genm d'une

opposition constitutionnelle, ou, tout au moins/ un dissolvant pour la majorité. N'était-il pafi d'une sage prévoyance d'arrêter ce travail intérieur en prenant l'initiative de satisfaire par quelques réformes aux vœux des dissidents de la majorité. Efifacer spontanément ce qu'il pouvait y avoir de trop restrictif et de trop absolu dans certaines dispositions de la Constitution et des décrets organiques, était le plus sûr moyen sinon de prévenir le retour des discussions sur Içt loi fondamentale, au moins de leur retirer toute portée •

Ainsi en jugèrent quelques-uns des amis les plus sincères du gouvernement , et à leur tête M. de Morny , qui était mieux placé que personne pour apprécier les dispositions du Corps législatif; mais leurs efiforts pour faire admettre l'opportunité d'aucune réforme furent infructueux. La plupart des conseillers de l'Empereur étaient d'un avis contraire , et le plus opposé de tous à un diangement était M* Bouher, dont l'influence

grandissait rapidement en raison de l'éclat et de Vimportance de ses services. Toute idée de réforme politi(rue fat écartée; on crut pouvoir en distraire l'attention par un grand développement des travaux publics, par des réformes dans la législation industrielle et commerciale, enfin , par Textension de ce qu'on se plaisait à appeler les libertés économiques. Le discours par lequel TEmpereur ouvrit la session suivante, le 15 février 1865, annonçait la présentation d'un grand nombre de mesures conçues dans cet esprit : on y retrouvait également la trace des fiÇpréhensions excitées par les discussions de la session précédente. La conclusion du discours était , en effet, un appel à la majorité du Corps législatif contre le renouvellement des critiques dont la Constitution avait été l'objet :

« Tout en nous faisant, disait TEmpereur, les promoteurs ardents des réformes utiles, maiirtenons avec fermeté les bases de la Constitution. Opposons-nous aux tendances exagérées de ceux qui provoquent des changements dans le seul but de saper ce que nous avojis fondé. L*utopte est au

bien^e que Tillusion est à la vérité, et le progrès n'est point la réalisation d'une théorie plus ou moins ingénieuse, mais Tappiication des résultats de rexpérience, consacrés par le tçmps et acceptés par l'opinion publique. »

Le gouverilement était donc déjà sur la défen* sive : il allait perdre encore du terrain dans cette session dont les débats surpassèrent en éclat et en intérêt ceux de la session précédente. Il est peu d'exemple d'une discussion aussi belle que celle qui eut liei;i au Sénat à propos de l'Encyclique et qui fut close par un discours de l'archevêque de Paris. Au Corps législatif, l'adresse et le budget donnèrent lieu aux joutes oratoires les plus brillantes. Dans un discours très-^nesuré quant à la forme , mais très-énergique quant au fond, M. Thiers fit une réponse presque directe au dernier paragraphe du discours de la Couronne : il plaça les libertés politiques au premier rang, comme la source véritable et la garantie de toutes les autres, et il soutint que loin d'être une théorie ingénieuse et une utopie, le régime constitutionml était une nécessité de notre temps, qu'il était

le seul gouvernement digne d'une nation éclairée, et qu'il était pratiqué partout, honnis en France. La réplique de M. Thuillier, ardente et énergique jusqu'à la passion, montra à quel point les idées de résistance prévalaient dans les consuls du gou* vemement : M. Thuillier ne se borna pas à oppo* ser aux critiques deM.Thieisune satire amère des gouvernements antérieure, il présenta les diapori'* tiens les plus restrictives de la constitution comme des garanties indispensables pour Tordre et la sécu» rite de la société, et il alla jusqu'à faire l'apologie du décret du 17 février comme la seule législation rationnelle et efficace qu'on eût encore appliquée à la presse. Des ennemis et des esprits aveugles et imprudents pouvaient seuls souhaiter des chan^» gements à l'ordre de choses établi.

A quelques jours de là, à propos de la convention du 15 Septembre et de la question romaine, M. Eouher, pressé de questions et poursuivi de retraite en retraite par M. Thiers, qui revint jusqu'à cinq foi^ à la chai^, fut oWgé de pr^idre à

LE 19 JTANVIEfe 18W 189

regard du pou7oir temporel du pape les engagements que M. Billault avait toujours esquivés. Malgré les déclarations du ministre d'Etat, Tamendement dont il avait accepté l'esprit, sinon les tenues, réunissait encore 83 voix. Ce débat produisit dans le pays une profonde sensation : pour la première fois, en effet, le Corps législatif étendait son contrôle des faits accomplis aux faits à venir, et essayait d'enchaîner la liberté d'action du gouvernement en lui imposant des engagements précis. Le gouvernement avait eu beau proclamer par la bouche de M. Thuillier sa résolution de maintenir inflexiblement les règles de la Constitution , le Corps législatif, sous la conduite d'un puissant orateur, qui était en même temps un tacticien habile, entrait en partage delà direction politique et prenait pied jusque dans les questi(HfiS extérieures. La discussion du budget amena une antre nouveauté : le rejet d'un crédit de six millions d^nandé pour la construction d'un hi^

L'efltet produit sur le pays par le réveil et par les progrès du Corps législatif devint sensible dans les élections qu'entraîna le renouvellement quinquennal des conseils municipaux. Ces élections eurent lieu sans le moindre désordre, mais partout la lutte fut extrêmement vive, et, dans un certain nombre de grandes villes, notamment à Saint-Etienne, elle prit un caractère d'opposition politique fort marqué : pourtant , le gouvernement avait fait une concession qu'il considérait comme importante. Aux élections précédentes, les préfets, conformément aux instructions de M. de Persigny, avaient engagé les maires à présenter des listes aux électeurs, mais à ne se pas mettre eux-mêmes sur les rangs, afin de bien établir et de faire passer dans la pratique le droit du gouvernement de choisir les maires en dehors des conseils municipaux. Dans la discussion de

Tadresse, M. Jules Simon avait soulevé cette question et critiqué ce précédent, en prévision des élections qui allaient avoir lieu. Le ministre de Tintérieur, M. de la Valette, à l'inverse de M. de Persigny, fit inviter les maires à solliciter le suffirage de leurs concitoyens, et il annonça Tintention formelle de ne prendre les magistrats municipaux qu'au sein des conseils. Il tint parole partout où Texécution de sa promesse ne fut pas rendue impossible par le triomphe exclusif de candidatures hostiles. Ce fut, à la session suivante, rocca^ion d'un vif débat entre M. de Persigny et M. Rouher. L'ancien ministre de l'intérieur, s'appuyantsurle double caractère des magistrats municipaux , reprocha à son successeur d'avoir sacrifié la prérogative et affaibli l'action du gouvernement, en imposant une limitation à ses choix : le ministre d'Etat défendit, au contraire, comme une mesure sage et de bonne politique, l'interprétation libérale que le gouvernement avait donnée à son droit.

Itt LE 10 JANVIER 1867

On le voit, le gouvernement se préoccupait du réveil, désonnais manifeste, deTopinion publique, n essayait de la contenter par des coDcessions de détail qui ne touchaient point à la politique ; il n'admettait pas encore que l'heure fût venue de rien abandonner de son pouvoir ou de rien ajouter aux prérogatives du Corps législatif : loin de là, les idées de réforme avaient perdu en M. de Momy, enlevé presque soudainement le 10 mars 1865, leur promoteur le plus écouté, et cette mort avait laissé sans contre-poids l'influence des adversaires de toute concession. Animé de sentiments plus sincèrement libéraux que son prédécesseur, mais moins énergique et moins habile, M. Walewski, appelé à remplacer M. de Morny dans la présidence du Corps législatif, essaya vainement de faire entendre quelques conseils; Les idées de résistance l'emportèrent de nouveau et de la façon la plus complète dans les délibérations qui eurent lieu à Compiègrie à la fin de l'automne. On estima qu'on donnait une satisfaction

suffisante à ropinion publique et au Corps législatif, en rappelant nos troupes du Mexique, en accordant une enquête aux plaintes de l'agriculture, en opérant quelques économies et en réduisant Teffectif de Tarmée. M. Eoulier, plein de confiance dans son talent qui grandissait avec les difficultés, se fit fort d'avoir raison de toutes les propositions de réforme.

Le discours par lequd l'Empereur ouvrit, le 22 js^nvier suivant, la session de 1866, eut le caractère d'un véritable manifeste : il affirmait l'excellence et les beureux effets des institutions impériales, et il qualifiait avec une extrême sévérité toutes les tentatives qui avaient pour objet d'amener une réforme de la constitution.

Au sein de cette prospérité toujours croiBsante, des esprits inquiets, sous le prétexte de hâter ]a marche libérale du gouvernement, voudraient l'empêcher de marcher en lui ôtant toute force et toute initiative. Ils Vemparent d'une parole de l'empereur Napoléon I", et confondent Pinstubilité avec le progrès. L'Empereur, en déclarant la nécessité du perfectionnement successif des institutions humaines, voulait dire que les seuls changements durables sont eeux qui «*o

lU LE 19 JANVIER 1867

pèrent, avec le temps, par Pamélioration des mœurs publiques.

Ces améliorations résulteront de l'apaisement des pas-* sions, et non de modifications intempestives dans nos lois fondamentales. Quel avantage peut-il y avoir, en effet, à reprendre le lendemain ce qu'on a rejeté la veille? La Constitution de 1852, soumise à Tacceptation du peuple, a entrepris de fonder un système rationnel et sagement pondéré sur le juste équilibre entre les différents pouvoirs de l'Etat. Elle se tient à une égale distance de deux situations extrêmes. Avec vue Chambre maltresse du sort des ministres, le pouvoir exécutif est sans autorité et sans esprit de saite: il est sans contrôle si la Chambre élective n'est pas indépendante et en possession de légitimes prérogatives. Nos formes constitutionnelles, qui ont une certaine analogie avec celles des Etats-Unis, ne sont pas défectueuses parce qu'elles diffèrent de celles de l'Angleterre. Chaque peuple doit avoir des institutions conformes à son génie et à ses traditions. Certes, tout gouvernement a ses défauts, mais, en jetant un regard sur le passé, je m'applaudis de voir, au bout de quatorze ans, la France respectée au dehors, tranquille au dedans, sans détenus politiques dans ses prisons, sans exilés hors de ses frontières.

N'a*t-on pas assez discuté depuis quatre-vingts ans sur les théories gouvernementales? N'est-il pas plus utile aujourd'hui de chercher les moyens pratiques de rendre meilleur le sort moral et matériel du peuple? Employons-nous à répandre partout, avec les lumières, les saines -doctrines économiques 1 amour du bien et les principes religieux ; cherchons à ré* soudre, par la liberté des transactions, le difficile problème de la juste répartition des forces productives, et tâchons d'améliorer les conditions du travail dans les champs comme dans les ateliers.

IM 19 JANTIER 18W il»

Un tel lâagage était bien propre à mettre h répreave la fermeté des dissidents de la majorité. Leurs eflbrts étaient présentés comme contraire» au bien public autant q^u'à Téquité, Pouvaient- ilSy saos contredire leurs protestations^ de respect pocu:^ la Constitution et pour les droite de la dynastie, persévérer daas une ligne de conduite que le sour* verain confâdérait coamne une manque d*h<^ilitè. Leur peraslance ne revêtirait-elle pas le cai'actère d'une lutte contre le clief deTEtat : seraient* ils soutenus dans cette lutte parropinion du pays? La gratité de la situation, que leur faisait le dis- ©HH» àMi trône fut le lien qui les unit. Ils ne pouvadent revenir en arrière sans manquer à des^^ engagements pris envers leur» commettants et sans déchoir à leurs propres yeux: ils redoutâieuiî h un égal degré Tisolëment, fls se virent dônc^ ik«e concertèrent, et mettant à Técart les questi»)ns' sur lesquelles ils n'étaient pas d'accord pour s-'en tenir ûxtjs: point» sur lesquels ils étaient

unanimes^, ils formulèrent ub programime com^

mun. De cet accord sortit le célèbre amendement à Tadresse, nommé l'amendement des Quarantecinq, du nombre de ses signataires. Ce chiflfre frappa d'autant plus Topinion, que les signatures émanaient exclusivement de membres de la majorité : les députés les plus modérés de l'opposition , MM. Emile OUivier, Bethmont , Magnin, s'étaient tenus à l'écart pour ne laisser aucun doute sur le caractère de la manifestation qui se préparait.

Le gouvernement fit tout pour la prévenir et,' ensuite, pour la faire avorter. Dans la réponse de l'Empereur à l'adresse du Sénat se trouvèr^t deux phrases, l'une sur « le développement rationnel et progressif de nos institutions, » l'autre sur le progrès « sous toutes ses formes, » qui semblaient avoir pour objet d'atténuer le sens trop restrictif du discours d'ouverture de la session. Enfin, la commission de l'adresse, sur les sugges* tiens du gouvernement, introduisit dans son projet une phrase où le Corps législatif déclarait que

la stabilité de nos institutions n'avait « rien d'in- » compatible avec le sage progrès de nos liber- » tés ; l'Empereur l'avait prouvé, et le passé ré- » pondait de l'avenir, » On comptait que cette rédaction satisferait les dissidents, et que l'unité de la majorité se rétablirait. Cette attente fut trompée: les Quarante-cinq maintinrent leur amendement, qui, dans les termes les plus respectueux, mais les plus fermes, demandait à l'Em* pereurde donner « au grand actede 1860 les développements qu'il comportait, » et affirmait « la . convenance et l'opportunité » de cette réforme.

M. Buffet fut chargé de développer le progranmie arrêté en commun. Ce programme comprenait quatre points :

L'extension du droit d'amendement , pour que le Corps législatif ne fû.t^'plus entravé dans l'expression de son opinion ;

r , Le droit d'interpellation, pour que la Chambre ne fîit plus saisie uniquement de faits accomplis ; '^^ La présence de tous les ministres devant les

Chambres, non pas à titre collectif et comme formant un cabinet solidaire, mais à titre individuel, pour expliquer et défendre chacun ses actes ;

Un régime légal pour la presse, au lieu de l'arbitraire administratif.

Le discours que M. Rouher prononça dans cette discussion le plaça définitivement parmi les grands orateurs : jamais il n'avait été encore, et famaîs il n'a été depuis aussi habile, aussi vigoureux, aussi véritablement éloquent. Avec une adi'esse infinie, fl affecta de considérer le programme des Quarante^cînq comme une répétition affiiibUe de celui que M. Thiers avait développé dans les deux sessions précédentes : Ou ce programme était insignifiant ou il était une demande timide de retour au régime parlementaire. Reprenant alors, avec une grande abondance de développements, la comparaison que le discours du trône avait fiiite des diverses formes de gouvernement, M. Eouheressaya de montrer, par l'analyse même de la Constitution, que les institutions impériales

Xa 19 JANVIER 1867 it«

doimaienttoutesIesgaTaBties dégîmUes et qu'elles étaient supérieures à tous les régimes précédents, n établit ensuite qu'il était impossible de déta-* cher une seule pierre de cet édifice saas en détruire l'ordonnance et la stabilité, et sans aller au devant des catastrophes qui avaient englouti deux gouvernements. Après avoir enlevé aux Quarantecinq toute eq)érance par la netteté et l'absolutisme de ses affirmations, M. Eouher, en tacticien habile, leur fournissait, par l'offre d'une conces* gioïi, un prétexte de ralliement.

Pour fiiire ressortir les inconvénients de la procédure imposée aux délibérations du Corps législatif, M. Buffet avait établi qu'un article de loi pouvait être rqeté par le vote contradictoire de deux fractions de la Chambre, dont l'une le fe*ouverait excessif et dont l'autre le jugerait insuffisant. M. Bouher promit que cette question du droit d'amendement serait mise à l'étude.

Dans la pratique, diUl, j'ai bien rarement vu se produire cette confusion, mais, enfin, si cela se présentait, Je n'hésite

pas à dire que le devoir du gouvernement serait d*examiner ce qu'il doit faire. Ce qu'il désire, c*est votre liberté d'action et de contrôle ; s'il y a une gène, un embarras, il étudie, il examine. Je n*ai pas d'opposition absolue à faire; deman* dez, provoquez l'examen : il sera loyal et satisfaisant.

Quant au droit d'interpellation qui avait été une source intarissable d'abus , quant à la présence des ministres devant les Chambres, qui pouvait conduire à leur responsabilité, M. Eouber excluait toute possibilité de concession, même pour Tavenir. En ce qui concerne la presse , le ministre d'Etat ne fut pas moins affirmatif que M. Thuillier ne l'avait été dans la session précédente : il déclara indispensable le maintien du régime administratif. En terminant , M. Roulier recourut à un argument qui prouve à quel point l'on s'était habitué à compter sur la pusillanimité du Corps législatif. Il s'adressa aux auteurs de l'amendement, et leur fit entrevoir comme un danger pour eux-mêmes la rencontre de leurs votes avec ceux de l'opposition :

Ne vous séparez donc pas de nous, vous, nos amis d'hier, qui serez, je Pespère, nos amis du lendemain. La pente sur laquelle vous êtes placés est glissante. Vous ne rêvez qu'une modificatipn insensible, graduelle, plus ou moins inopportune, et, dans quelques instants, lorsque le vote s'ouvrira, alors peut-être vous trouverez dans vos rangs ceux qui ne représentent plus votre opinion, et sans avoir voulu conquérir des nuances, vous aurez été absorbé par les couleurs.

Cet appel ne fut pas entendu : il ne pouvait pas l'être après le refus péremptoire dont M, Rouhep s'était fait l'organe. A l'exception d'un seul qui s'abstint, tous les signataires de l'amendement l'appuyèrent de leur vote : quelques députés de la majorité y et une partie des membres de la gauche, se joignirent à eux. L'amendement réunit 63 voix : c'était un résultat inespéré après le discours de M. Rouber et les efforts tentés par le gouvernement pour raUier quelques-uns des dissidents. L'émotion produite dans le pays fut profonde. Cette émotion prenait sa source moins dans le chiffre inattendu des votants que dans la certitude acquise qu'il existait désormais, au sein delà Chambre, un groupe de députés, d'une

m tS! 19 ZJÛfmSR 1867

orthodoxie «onstitutîonnelle irréproctàble , qm étaient résolus h rédamer et à poursuivre ime réforme des institutions. La conquête des libertés publiques par les voies légales était donc possible^ puisqu*il se trouvait des hommes politiques pour y croire et pour la tenter.

L'impression ne fut pas mdns vive dans les régions du pouvoir. On n'avait pas cru à la fermeté 4es Quarante-cdnq : on aviût con^té que la moindre conoession suffirait à reconstituer l'iuiité de la majorité. Le vote fut un amer désappointament. Il parut mdispensable d'arrêter le Corps législatif sur la pente où il se laissait aller : il fallait faire preuve de résolution. Lorsque l'explo- Ifion du conflit entre la Prusse et T Autriche devint imminente, on regarda comme une impérieuse nécessité de ne pas permettre le i^nouvellement de ce qui s'était produit, dans la session précédente, à propos de la question romaine; il ne fallait pas que le Corps législatif pût se saisir de la question allemande, et tenter d'imposer des

us 1» JAimER 18OT 18J

explications ou d*arrac3ier des engagements au gouvernement. Au milieu de Tagitation produite parle discours d'Auxerre, M. Rouher vint donner lecture au Corps législatif d'une lettre adressée par l'Empereur au ministre des affaires étrangères, et il exprima, au nom du gouvernement et en invoquai l'intérêt public, le vœu qu'aucune discussion ne s'engageât sur les aflFaires d'Allemagne. La majorité se conforma à ce désir, et, malgré les énergiques protestations de M. Jules Favre , elle refusa de laisser prendre la parole à M. Thîers.

Ce n'était qu'un premier pas. Les hommes politiques qui s'étaient constitués les défenseurs de la Conslitutîon faisaient remarquer que les sessions s'éternisaient ; il avait fallu proroger cinq fois ceUe de 1865; celle de 1866 n'avait guère été moins longue, et l'adresse n'avait pas occupé moinls de vingt séances. Il y avait là une cause périodique de fermentation. Etait-il prudent, étaitil même légal de laisser mettre en question, à des

intervalles réguliers, le principe du gouvernement et la loi fondamentale. Se pouvait-il imaginer rien de plus contraire à l'autorité de la Constitution, au prestige et à l'autorité des pouvoirs publics, que cette critique audacieuse et ce perpétuel dénigrement des institutions établies?

Ces plaintes se produisirent avec une certaine vivacité au sein du Sénat ; on y taxa le gouvernement d'imprudence et de faiblesse. Le monde officiel fît écho. Le bruit ne tarda pas à se répandre que des mesures restrictives allaient être prises, que la liberté de discussion serait limitée, que l'adresse serait supprimée et qu'elle serait peutêtre remplacée par le droit d'interpellation. Une partie seulement de ces prévisions se réalisa. Aussitôt après la clôture de la session ordinaire, le Sénat fut convoqué en session extraordinaire et saisi d'un projet de sénatus-consulte. En présentant ce projet au Sénat, dans la séance du 6 juillet 1866, M. Rouher donna lecture d'une sorte de commentaire ou d'exposé de motifs qui

faîsaît connaître le sens et Tobjet de cliaciine des dispositions soumises à Texamen du Sénat. Le préambule ne pouvait laisser aucun doute sur l'inspiration à laquelle le gouvernement obéissait :

La constitution d'un pays, disait M. Rouher, ne peut être un sujet de controverse : la stabilité est à ce prix. Tout gouvernement qui accepte ou subit la discussion de son principe s*expose à d'inévitables attaques et laisse s'altérer graduellement le prestige légitime et la solidité nécessaire de ses institutions. Ce respect de la loi iondamentale, ce besoin de la mettre au-dessus de toute atteinte ont été compris par tous les hommes d*£tat, en tout temps et en tout lieu.

Après avoir établi que le Sénat avait seul qualité pour discuter la Constitution, les observations lues^ par M. Rouher contenaient cette phrase significative : « le Corps législatif même ne pour- » rait demander une réforme constitutionnelle sans » méconnaître ses attributions. » Rendre impossible le renouvellement de Tamendement des Quarante-cinq était donc un des objets du sénatus-ponsiilte ; ce qui était interdit au Corps légisb

m ^ 19 JA^V^ElIl 1867

latif ne pouvait être permis h la presse ; aus^ l^es

observations ajoutaient :

Bads la confondre avec rexpUcation et Avec le simple commentaire, Tarticle *i défend toute discussion qui met en <îooiroverse ce qui ne «aurak ôtre un sujet de liébats, toute discussion qui est au moins une provocation implicite au changement; car, au fond d'une semblable polémique, il y a toujours une attaque. L'une- est la coubéquence, la conclusion de l'autre, conclusion inévitable que tout le monde entend, lo« même qu'elle n'est pas exprimée.

Il est superflu de faire ressortir l'excessive rigueur de cette doctrine. Elle repose sur la même théorie que les procès de tendance.

Les deux premiers articles du sénatus-consulte disposaient que la Constitution « ne pouvait être » discutée par aucun pouvoir publie autre que le * Sénat, procédant dans les formes qu'elle déter- » mine. » Une pétition ayant pour objet « une mo- » dification quelconque ou une interprétation de i> la Constitution » ne pouvait être rapportée en séance générale que si Texamen en était autorisé par trois au moins des cinq bureaux du Sénat. Une .suffisait donc pas que le Séj;iat eût le droit d'écar-

JM 19 JTAKTÏER i«6T lOT

4erpar la question préalable t;t, conséquemment, fians discussion, une pétition relative h une réforme constitutionnelle ; on ne voulait plus que Tobjet et tes termes de cette pétition puss^it être connus du public par le rapport qui en était fait en séance et qui figurait au compte rendu.

Quant aux journaux, ils ne pouvaient faire connaître ces pétitions que par la reproduction du compte raidu ofScid de la séance dans laquelle elles avaient été rapportées. Tant qu'une pétition n'avait pas été rapportée en séance, il était interdit aux journaux d'en ftiire connaître même l'existence, sous peine d'une amende de 500 à 10,000 francs.

Si cette restriction était imposée au drcât de pétition, le plus sacré et, jusqu'ici, le plus illimité des droits, on ne pouvait laisser aux journaux plus de liberté qu'aux pétitionnaires. L'article 2 interdisait toute discussion ou toute reproduction d'une discussion ayant pour objet la critique ou la moâification de la Constitution, soit par la

presse périodique , soit par des affiches, soit par des écrits non périodiques « des dimensions dé- » terminées par le paragraphe 1®' de l'article 2 du » décret du 17 janvier 1852. » On avait recouru à cette longue périphrase pour n'avoir pas à écrire dans le sénatus-consulte qu'on interdisait de dis* cuter la Constitution dans tout livre ayant moins de dix feuilles d'impression.

L'article 3 du projet du sénatus-consulte était l'acquittement de la promesse faite par M. Rouher, dans sa réponse au discours de M. Buffet : il consacrait une extension du droit d'amendement.

Désormais un amendement , même repoussé par la commission ou par le conseil d'Etat, pourrait toujours être porté devant le Corps l^islatif, qui aurait le droit de le prendre en considération et de le renvoyer à im nouvel examen de la commission. Si celle-ci ne proposait pas une nouvelle rédaction, ou si le conseil d'Etat persistait à repousser l'amendement, alors seulement le droit du Corps législiiftif ^? trouverait lin^téà

l'adoption pure et simple ou au rejet de l'article en discussion.

Enfin, le sénatus-consulte abrogeait l'article 41 de la Constitution, qui limitait à trois mois la durée des sessions. Cet article n'avait jamais été observé : toutes les sessions, hormis celle de 1852, avaient excédé la durée réglementaire ; dans certaines années, il y avait eu jusqu'à quatre et cinq décrets de prolongation. On jugeait plus séant et plus conforme à la dignité du Corps législatif de renoncer à toute limitation, le gouvernement ayant, à tout instant, le droit de clore les sessions. L'indemnité mensuelle de 2,500 fr. que recevaient les députés était convertie en une indemnité fixe de 12,500 fr. pour chaque session ordinaire, qu'elle qu'en fût la durée. On attribua avec quelque raison cet article à l'inspiration du ministre des finances, qui ne pouvait légalement inscrire au budget un crédit supérieur à trois indemnités mensuelles, quoi qu'il fût indubitable que ce crédit serait insuffisant. Non-seulement on acquérait

une base fixe pour lès prévisions budgétaires, mais dans certaines régions on ne die»<^imulait pas respérance que les députés, pour qui une sesràon trop longue deviendrait désormais une cliai^ sans compensation, seraient les premiers à vouloir en abréger la durée.

Le changement apporté dans la procédure des amendements était une amélioration notable sur la législation antérieure : c*était une extension des droits du Corps législatif. Désormais, pour que cette assemblée fïit saisie d'un amendement •et mise à même d'en exprimer son avis, il n'était plus besoin de l'agrément du conseil d'Etat; elle pouvait débattre tout amendement et lui donner l'autorité qui résulterait d'un vote approbatif : elle pouvait même en assîirer le succès en faisant dépendre de son acceptation par le gouvernement l'adoption de l'article qu'il modifiait.

Le gouvernement avait donc satisfait d'une façon suffisamment libérale à un vœu qui avait été souvent exprimé au seinduOorps législatif; mais

yË 19 JAiif¥IBR 1867 161

si louable que fût cette conceBsion, Topinion n'en tint aucun compte. En vain M, Eouher, dansles otoervatkms qu'il avait lues au Séuat, avait-il protesté que le aénatus-oonsulte n'était « le résul- » tat ni d'un entraînement irréfléchi ni d'un îiguBte » sentiment de réaction ; » l'opinion pubKque surexcitée n'y voulait voir qu'une mesure de repré- «ailles contre l'amendement des Quarante-cinq, une tentative pour bâillonner le Oorps législatif et une nouvelle restrioticm de la liberté de la presse. On faisait observer ce qu'il y avait d'inouïe* d'exorbitant dans une légii^ticm qui frappait d^une pénalité, non pas l'abud, mais le simple usage du droit d'écrire. Ce n'était pas seulement l'outrage, ou l'attaque violente, ou même la critique que l'on interdisait : la simple expression de l'o pinion la plus mesurée, la plus respectueuse, et jusqu'àl'énonciation d'un vcbu devenaient illicites. ha Constitution avait été déclarée perfectible ; mais ni les députés ni les'écrivains ne pouvaient demiuiddr qu'eEe lût perfectionnée^ et c^^tcore

moins indiquer de quels perfectionnements ils

la croyaient susceptible.

Comme tout ce qui dépasse le but, cette législation sans précédent demeura sans effet. Elle devait fermer la bouche aux représentants du pays : elle n'empêcha aucune revendication : et l'impunité des députés entraîna par voie de conséquence celle des écrivains. L'impression produite dans le public n'en fiit pas moins des plus fâcheuses : on considéra le sénatus-consulte comme l'expression des sentiments qui dominaient dans le gouvernement, comme l'indice d'une résolution bien arrêtée de repousser toute réforme nouvelle et de comprimer le mouvement libéral. Plus l'opinion avait sympathisé avec la tentative des Quarante-cinq , plus elle se montra contraire au sénatus-consulte. Les circonstances, d'ailleurs, étaient bien propres à surexciter ce sentiment. Déjà l'on pouvait prévoir la catastrophe qui allait donner à l'expédition du Mexique un dénouement sanglant. Sadowa venait d'établir la prépondé-

pance de la Prusse en Allemagne : où les hommes politiques déploraient l'abandon d'une politique deux fois séculaire, les masses ne voyaient qu'un manquede prévoyance et de résolution, mais tous avaient , à un égal degré , le sentiment qu'ime atteinte venait d'être portée à l'influence et à la sécurité de la france. L'opinion se montrait d'autant plus sévère que le coup de majorité par lequel on avait empêclié le Corps législatif de discuter les afi^res d'Allemagne , était encore présent à tous les esprits. Quel usage avait-on fait de ce blanc-seing extorqué à la représentation nationale? Quels pires résultats l'examen de la question allemande par le Corps législatif auraitil pu amener?

Il fallut compter avec cette explosion du sentiment pubHc, Il était impossible de donner à l'opipinion aucune satisfaction au dehors : c'était par

IM ÏM 19 JÂKTISR iM7

des ooneessioDfi.à rintérieur qu'cm pouvait entr^ preudre de Tapaùier, et cela devenait d'autant plus indispensable que tout mouvement d'afEoires s'était arrêté^ et qu'un f^rand nombre d'industries attribuaient aux traités de commerce et et la politique impériale l'orig^e de leurs souffirances. Se pouvait-il imaginer rien de plus pTq>re à démon* trar les inconvénients du pouvoir absolu pour ceux-là même qui l'exercent que cette situation singulière du gouyememait français? L'inexo^ rable logique des intérêts lésés faisait remonter la responsabilité où était la puissance, et comme un vaisseau battu de la tempête jette à la mer une partie de son armement, le gouvernement, chaque fois que l'événement déjouait ses calculs ou qu'un malaise intérieur venait à se produire, était contraint de faire à l'opinion le sacrifice de quelqu'une de ses prérogatives.

Le comte Walewski avait eu quelque part aux réformes du 25 novembre 1860 : c'était un e^rit es^ntiellement modéré , ennemi de toute

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opimon extrême et -dis toute exagération : par inclination naturelle, par éducatioû et par respect de son passé, il était favorable au3f idées libérales, n était du petit nombre des conseillers de TEmpereur qui ne s'étaient point habitués à considérer la dictature impériale comme la forme définitive ^ du gouvernement. Il avait succédé à M. deMomy dans la présidence du Corps légiidatif, et par Taménîté de ses manières et la sûreté de son commerce, il était entré fort avant dans les sympatMes et même dans la confiance de ses collègues. Il avait pu se rendre un compte exact du travail qui s'opérait à Tîntérieur du Corps législatif et qui désagrégeait ^ancienne majorité : il s'en était fait un argument en faveur de cette transformation libérale de TEmpire dont il était Tavocat prudent, timide même, mms persévérant. Ses conseils furent mieux accueillis qu'ils ne Favaient été dans l'automne de 1865. L'Empereur se montra d'autantpins disposé à écouter favorablement le président du Corps législatif, qu'il était résolu à développer dans une

proportion considérable les forces militaires du pays, et que la seule annonce d'une révision de la loi du recrutement avait excité une vive émotion. Des concessions politiques devaient, dans la pensée de l'Empereur, être la rançon d'une aggravation du service militaire.

L'opportunité d'une réforme admise, quelles étaient les concessions de nature à satisfaire l'opinion publique ? L'Empereur étaitdisposé à se montrer assez large ; il désirait ne pas avoir l'air de se laisser arracher des concessions, lorsqu'il donnait de bonne grâce, et ne pas perdre le mérite de son initiative : il désirait surtout n'avoir plus à toucher de longtemps à la Constitution, dont l'autorité ne pouvait être qu'affaibKe par des changements trop fréquents. Il parut que l'amendement des Quarante-cinq pouvait être considéré comme le résumé des vœux de l'opinion libérale modérée : le programme contre lequel M. Rouher avait déployé toutes les ressources de son éloquence, et qu'il avait déclaré irréalisable, devint donc la base des

entretiens qui eurent lieu à Compiègne entre TEmpereur et M. Walewski dans les dernières sanaînes de 1866. Le premier point de ce programme, l'extension du droit d'amendement, venait d'être réalisé par le sénatus-consulte du 18 juillet. Le second , le droit d'interpellation, dont M. Rouher avait si éloquemment fait ressortir tous les périls, semblait le plus difficile de tous à faire admettre par l'Empereur : il donnait, en effet, à la Chambre le moyen de s'immiscer aussi sou-^nt qu'elle le voudrait dans la direction de la politique intérieure et extérieure, et de disputer à l'Empereur la prérogative dont il se montrait le plus jaloux. Ce fut, au contraire, le point qu'il accepta le plus aisément. L'Empereur avait toujours regretté d'avoir rétabli l'adresse, et la suppression en était arrêtée , dans sa pensée , depuis près d'ime année ; mais il reconnaissait qu'il était impossible de retirer aux Chambres le droit qu'il leur avait spontanément conféré, sans leur donner en même temps une compensation* Le droit d'in-^

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terpellation , qu'il était facile de régler, Ira paraissait être une compensation équitable. Ce changement avait failli s'accomplir au mois de juillet par le même sénatus-consulte qui avait élargi le droit d'amendement, et l'accueil fait par l'opinion aux bruits qui avaient couru alors n'avait pas été déÉavorable.

La restitution du droit d^int.erpellation entraînait nécessairement la présence des miniatres devant les Chambres. M. Buffet l'avait établi p«ir des arguments sans réplique et dont la^ra^ tique de tous les jours démontrait la justesse. L'Empereur n'était pas éloigné d'accorder cette concession : les divers modes de représentation indirecte dont il avait essayé pour son gouvernement n'avaient pas réussi : le dernier ne donnait pas de meilleurs résultats que les précédents. Les ministres se montraient peu favorables à ce système de défense par procureur qui les mettait sous le contrôle et presque à la discrétion d'un de leurs collègues : plusieurs d'entre eux ne^ per«

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daient aucune occasion de laisser paraître le désir de se défendre eux-mêmes devant le Corps législatif, comme ils le faisaient déjà devant le Sénat, quand ils faisaient partie de cette assemblée. Le principal fardeau de la défense du gouvernement pesait sur M. Rouher et M. Vuitry, par suite de l'insuffisance de M. Çbaix d'Est-Ange et de la répugnance de M. déForcade la Roquette à sortir des questions purement économiques et commerciales. L'exercice du droit d'interpellation, si les Chambres y prenaient goût , pouvait rendre la tâche telleiaent considérable, que les fbrces des orateurs du gouvernement n'y suffiraient plus.

Ce point fut donc concédé sans trop de difficulté. Il n'en fut pas de môme pour le dernier point, qui était relatif à la presse, L'Empereur se XQOûtrafort éloigné de toucher au décret du 17 février 1852; H avait peu d'inclination pour la liberté de la presse : il redoutait l'influence des joumaip^, et il était disp(»é h se l'exagérer. Chaque f(tts qu'il avait été amené à îs'expKquer sur ce

sujet, il avait toujours fait observer qu'aucune des législations antérieures n'avait donné les résultats que les gouvernements en avaient attendus : celle-ci avait atteint le but qu'on s'était proposé : cette législation était tout d'une pièce; toutes ses dispositions se tenaient par un lien étroit, et il était impossible d'en modifier une seule sans ôter aux autres toute efficacité et sans faire crouler tout l'édifice. On s'élevait surtout contre la nécessité de l'autorisation préalable : les avertissements^ le droit de suspension, le droit de suppression lui-même tiraient toute leur efficacité de cette nécessité ; ils tombaient avec elle. Il fallait donc maintenir le décret organique en son entier, ou l'écarter complètement ; l'Empereur disait ne point apercevoir par quoi le remplacer. Quelles seraient d'ailleurs les conséquences d'une concession sur ce point ? Toutes les autorisations qui avai^t été accordées depuis quelques années avaient servi à la fondation de nouveaux journaux d'opposition : l'Opinion nartonoi^,

le TempSy Y^venir national : que serait-ce, lorsque rautorisation ne serait plus nécessaire? N'était-il pas à craindre de voir se développer par la création de nombreux journaux une force redoutable qui tournerait contre le gouvernement toutes les nuances d'opinion, et à laquelle on n'aurait rien à opposer.

Le comte Walewski s'empara de ce dernier argument pour le retourner contre le décret du 1 7 février 1852. Pouvait-on, disait-il, arguer de l'efficacité d'une législationflsous l'empire de laquelle les feuilles de l'opposition sont les seules à prospérer et à se multiplier. Les résultats de la liberté pouvaientils être pires ? La multiplication des journaux ne pouvait que diminuer la clientèle, les revenus et la puissance de chacun d'eux. La répression administrative, qui avait contre elle l'équité naturelle et l'opinion publique, était désormais frappée d'impuisssmce, comme le prouvait assez la confiance croissante des journaux. La suppression du Courrier du Dinhànche^ quoique n'atteignant

qu'une feuille hebdomadaire,, avait ppditft une telle impression, qu'on ne pouvait plus songer h renouveler cette expérience. La suspenrion frap* pait injustement des intérêts privés sai^ atteindre Faction politique du journal auquel elle donnait le vernis de la persécution. L'avertissement luimême, la plus douce des pénalités administratives, n'avait pu résister à l'abus qui en avait été fait, surtout en province. Les préfets avaient frappé les journaux pour des motife tellement futiles qu'il avait fallu leur retirer un pouvoir dont ils se servaient de ÉE^n à rendre la loi ridicule. On leur avait interdit, par déciâon ministérielle, de donner aucun avertissement, sans en avoir d'abord référé au ministre de l'intérieur ; mais les bureaux du ministère n'avaient pas montré beaucoup plus de prudence et de discrétion, ainrf que le prouvaient les relevés malicieux que les journaux se plaisaient à faire de temps en temps. Le gouvemem^t, disait encore le courte Walewi^, peut-il demeurer dans une situation qui

ÎM 19 JANVIER 18OT 17S

lui fait perdre jusqu'au bénéfice de sa tolérance, et qui lui donne l'air de refuser une liberté qu'il laisse prendre ? La répression par voie administrative est devenue impossible en présence des disposî*titos de l'opinion publique : il faut chercher dans la loi l'arme défensive qu'on ne trouve plus dans l'arbitraire. La logique des faits est là qui commande : la liberté plus grande de la tribune appelle un accroissement de la liberté d'écrire. Ce serait en vain qu'on se montrerait inconséquent ; on ne tarderait pas à avoir la main forcée par l'opinion publique et par la Chambre elle-même. L'Empereur finit par se rendre encore sur ce point, qui était le dernier du programme des Quarante-cinq : il ajouta de lui-même une concession qu'on n'avait pas songé à lui demander. Le long séjour qu'il avait fait en Angleterre l'avait familiarisé avec le droit de réunion et lui en avait démontré l'innocuité. Après avoir imposé à son ministère la présentation de la loi qui a consacré la liberté des coalitions, l'Empereur avait voulu

qn'on ne mît obstacle à aucune des réunions que les ouvriers voudraient tenir pour conférer de leurs intérêts, et, après une expérience de deux années, il jugeait le moment venu d'inscrire dans la loi ce qui n'avait été jusque-là qu'une tolérance. La nature et l'étendue des concessions à faire étant ainsi airêtées dans son esprit, l'Empereur se préoccupa de l'exécution. Comment et par qui les résolutions qu'il venait de prendre seraientelles exécutées et défendues? Plus M. Rouher avait déployé de talent et de vigueur contre l'amendement des Quarante-cinq, moins il était probable qu'il voulût se charger d'appliquer le programme qu'il avait combattu avec une si rare éloquence et une si grande force de conviction. Il avait énergiquement protesté contre le rôle d'avocats d'office que M. Buffet assignait aux ministres de la parole ; il s'était écrié avec une chaleur véritablement entraînante :

Oh t Messieurs, ce n'est pas là une question constitution» nelle, c*est une question de dignité ; et le jour où un mi- Qi^tre, placé devant vous, n*aurait pas la sincère et entière

conviction que le langage qu'il tient est vrai, il devrait résigner ses fonctions et rentrer dans l'obscurité. Je ne comprends pas ce langage facile dans lequel toutes les croyances, toute la sincérité de l'àme ne sont pas engagées, car alors ce n'est plus qu'un r61e, et, ici, nous remplissons un devoir. (Vive approbation et applaudissements.)

L'écho de ces paroles retentissait encore dans les murs du palais Bourbon, et elles ne pouvaient être oubliées ni de l'homme d'Etat qui les avait prononcées, ni de la Chambre qui les avait couvertes de ses applaudissements.

Il fallait, cependant, que les réformes fassent défendues contre les répugnances et le mauvais vouloir qu'on devait attendre de la majorité du Corps législatif: l'envoi des ministres devant le Corps législatif rendait indispensable qu'il y eût parmi eux un orateur capable de suppléer le ministre d'Etat, dont la retraite semblait probable. M. Walewski fut donc chargé de sonder M. Emile Ollivier, qui avait été l'un des défenseurs de l'amendement des Quarante-cinq, et qui avait montré, dans sa réplique à M. Rouher, ime rare faculté d'improvisation et une véritable puis-

sance. L^entrée de M. Emile OUivier au ministère n'était pas seulement une accesrion de force ; elle devait, à raison des antécédents de cet homme politique, constater et rendre manifeste pour tout le monde révolution libérale que le gouvernement allait accomplir. M. Emile Ollivier a rapporté luimême, dans le livre intéressant qu'il a publié sur le 19 janvier, les ouvertures qui lui furent fait^ et les causes de leur insuccès ; on ne peut que renvoyer le lecteur à ce récit ausâ attachant que véridique. Qu'il suffise de dire qu'en subordonnant son acceptatiou d'un portefeuille au retrait de la loi militaire, M. Emile Ollivier suscitait une diffi- <;ulté insoluble , puisque le désir d'assurer le succès de la loi militaire avait été une des causes déterminantes des résolutions de l'Emperôur.

Uépoque ordinaire de la session approchait rapidement ; l'Empereur ne put différer d'instruire

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ses ministres du parti auquel il s'élkit arrêté. Une ^grande diversité d'opinions se produisit parmi eux. Le maréchal Niel n'hésita pas à approuver la détermination de TEmpereur. M. Duruy, avec moins de netteté , exprima le même avis. MM.

Rouher, de La Valette, Baroche et Béhic furent d'une opinion toute opposée. M. de La Valette déploya toutes les ressources de son esprit h, dé*montrer, avec une grande fécondité* d'ai^ments, tous les dangers des mesures qui se préparaient ; quant à M. Rouher, ce fat en proie à une vive émotion, ai«c des larmes dans les yeux et dans la voix, qu'il adjura l'Empereur de ne pas détruire lui-même son ouvrage, et de ne pas livrer de nouveau le pays aux aventures. M. Pould et M. Chasseloup-Laubat furent d'avis que l'Empereur faisait trop ou trop peu. Si l'Empereur se croyait en mesure de conserver jusqu'au bout, entre ses înains, le pouvoir dictatorial qu'il exerçait depuis quinze ans, il avait tort d'en abandonner la moindre partie : il ne faisait qu'affaibUr la part d'au-

torité qu'il se réservait, et que se créer des embarras saos compensation. S'il jugeait, au contraire, que la dictature ne pouvait être qu'un régime transitoire, s'il était convaincu que son fils ne pourrait hériter de tout le pouvoir que luimême avait exercé, et si son but était de préparer ime transformation inévitable, alors, il ne fallait pas prendre de demi-mesure : il fallait aller d'un seul coup jusqu'au régime parlementaire. L'Empereur avait encore devant lai un assez grand nombre d'années, il avait assez de force , et son prestige était assez intact pour qu'il Ijii fCit facile de réaliser le passage d'un régime à l'autre, et d'épargner à sa dynastie une crise d'autant plus périlleuse qu'elle était prévue et qu'elle devait entrer dans les calculs de ses ennemis. Tous deux étaient donc d'opinion qu'il fallait ou maintenir intact l'état de choses actuel et ne pas affaiblir l'autorité de la Constitution par de perpétuels changements, ou, si l'heure des concessions semblait venue, éviter de s'y prendre à plusieurs fois, et

revenir immédiatement à la sincérité du régime rq)résentatif . M. de Chasseloup-Laubat estimait le retour aux institutions parlementaires aussi opportun qu'indispensable.

Ces questions furent débattues une dernière fois en conseil, le matin du samedi 18 janvier 1867 : en ajournant ses conseillers à cinq heures du soir pour leur lire le texte définitif de la lettre qui devait faire connaître ses intentions, rjSmpereur leur demanda de lui remettre tous leur démission. A la suite de cette lecture, quelques observations furent enoore échangées : M. Rouher fit un effort suprême et adjura vainement TEmpereur de renoncer à son projet ou du moins d'en ajourner l'exécution jusqu'après la session. Il se retira avec ses collègues , convaincu qu'il avait perdu son procès et que sa carrière îninistérielle était interrompue» Mais, même après son départ, la cause qu'il avait plaidée conservait un avocat auprès de l'Empereur, avocat aussi tenace que puissant qui revint à la charge et aouleva une nouvelle ques-

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tion. A quelles maina eerait confiée Texéoutioa despéformefl? L'Empereur s'adresserait-il à des hommes nouveaux ? Ne craignait-il pas que, pour établir une démarcation plus tranchée entre eux et leurs devanciers, ils ne fussent conduits à exa-gérer les réformes par leur façon de les pratiquer et à leur donner un développement et une portée imprévus. Pourquoi se priver du concours de conseillers prudents et éprouvés, dont la présence rassurerait la majorité du Corps législatif, et dont l'expérience était d'un prix inestimable dans l'épreuve que l'on allait faire. Ils corrigeraient dans la pratique les inconvénients possibles des mesures qui venaient d'être décidées, et la réforme revêtirait entre leurs mains un caractère conservateur. N'était-ce pas là une garantie précieuse, et cette garantie était réclamée au nom des intérêts les plus chers, au nom de l'avoir de la dynastie, au nom de l'affection. Cette insistance fut victorieuse.

M. de La Valette fut appelé aux Tuileries et

prié d'y amener avec lui M. Roulier, qu'on ne put trouver avant onze heures du soir. Ces deux ministres furent pressés de conserver leurs portefeuilles : ils résistèrent en se fondant sur Timpossiblité où ils étaient d'appliquer et de défendre des mesures qu'ils désapprouvaient absolument : ils se rendirent, enfin, mais en faisant leurs conditions. Une de ces conditions fut que le jugement des délits de presse , au lieu d'être remis au îury, serait attribué aux tribunaux correctionnels ; nne autre fut que l'Empereur dégagerait M. Roulier en prenant à son compte la contradiction qui apparaîtrait dans la conduite du ministre d'Etat. M. Rouher fit subir à la lettre impériale les modifications nécessaires, et elle parut, le lendemain matin, au Mmitevr en même temps qu'un décret qui réglait l'exercice du droit d'interpellation, supprimait l'adresse et disposait que « cha- » cun des ministres pourrait, par ime délégation » spéciale de l'Empereur,... être chargé de repré- » seuter le gouvernement devant le Sénat et le

» Corps législatif, dans la discussion des afiidpes

» ou des projets de lois. »

La lettre impériale disait avec une certaine gauc'herie que jusqu'alors le ministre d'Etat avait dû « lutter avec courage, » au nom de l'Empel'eur « pourrepousser des demandes inopportunes, » et pour laisser au souverain l'initiative des réformes utiles. Cette sorte de certificat n'atténuait pas la contradiction de fait qui existait entre l'adoption du programme des Quarante-cinq et la fin de non-recevoir m absolue que M. Rouher y avait opjposée quelques mois auparavant. La suppression de l'adresse était annoncée en ces termes qui résumaient les critiques des années précédentes: « La discussion de l'adresse n'a pas amené les » résultats qu'on devait en attendre, elle a, par- » fois, passionné inutilement l'opinion, donné lieu » à des débats stériles , et fait perdre un temps * précieux pour les aflfeires. » La participation des ministres aux discustôions législatives semblait à l'Empereur un moyen d^utiliser mieux les forcw

Lfi ig JANVIER 1867 183

de son gouveruement « sans sortir des tenues de » la Constitution, qui n'admet aucune solidarité » entre les ministres et les fait dépendre unique- ^ ment du chef de l'Etat. » Enfin, la présentation d'une loi sur la presse et d'une loi sur le droit de réunion était déclarée nécessaire. L'ensemble de la lettre de l'Empereur n'avait pas cette précision et cette netteté qu'on était habitué à trouver dans les manifestations de la pensée impériale ; c'était le résultat des retouches hâtive que ce document avait subies h la dernière heure , dans un esprit contraire au sentiment qui l'avait inspiré.

Malgré des restrictions regrettables, malgré des réserves inutiles et propres seulement à éveiller les défiances de cette opinion publique qu'on vçuhât satisfaire, la lettre du 19 janvier n'en demeu-r rait pas moins un t^cte considérable par son origine et par ses conséquences. Elle avait, en effet, pour point de départ , une manifestation du Corps législatif dont elle constatait ainsi l'influence. -Elle j^*ouv^it que l'Eiûpereup avait toigours présente

à Tesprit l'erreur qui avait déterminé la chute du régime de Juillet, et qu'il ne commettrait pas la faute de s'abriter derrière une majorité législative, sans la certitude d'avoir en elle l'expression fidèle des sentiments du pays. En apparence , la conduite de l'Empereur était en contradiction absolue avec la règle essentielle du régime parlementaire, puisque la lettre du 19 janvier faisait prévaloir l'opinion d'une faible minorité sur celle de la grande majorité du Corps législatif : en réalité , elle était conforme à la pratique intelligente et sincère âe ce régime ; elle était dictée par la saine politique qui commande avant tout de faire prévaloir la volonté du pays. L'Empereur avait raison de ne pas limiter sa vue à l'enceinte du palais Bourbon : il lui suffisait de porter ses regards au delà et de prêter l'oreille aux mille voix de l'opinion pour se convaincre que la minorité de la Chambre avait derrière elle la majorité de la nation.

Sir Robert Peel n'agit pas autrement lorsque^'

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disposant d'une majorité docile dans la Chambre des communes, il brisa lui-même cette majorité pour imposer à son propre parti l'abolition des lois sur les céréales. Lui aussi voyait par delà les murs de Westminster une nation inquiète et agitée, prête à devenir mécontente, et qui avait déjà condamné ce que la majorité des Communes s'obstinait à défendre. S'il a laissé le renom d'un grand politique et d'un véritable bomme d'Etat, c'est pour avoir su discerner les vœux en même temps que les besoins de son pays, et pour avoir prévenu une révolution en lui retirant tout motif légpitime.

Est-il besoin de faire ressortir l'importance de la lettre du 19 janvier au point de vue des institutions. Sans toucher en rien au texte de la loi fondamentale, par la seule façon dont elle l'interprétait et la mettait en pratique, elle en détruisait toute l'économie : le jour où tous les ministres pouvaient avoir et avaient entrée à la Chambre, en vertu d'une délégation de l'Empereur, que

m LE 19 Janvier i86t

devenait la délêgfation permanente et exclusÎTe dont la Constitution arait investi le conseil d*Etat? Que devenaient toutes les précautions prises par le législateur pour prévenir tout contact entre le gouvernement et le Corps législatif? Le rôle du conseil d'Etat dans les débats législatifs devenait purement nominal, et le changement était si com^ plet qu'il atteignait jusqu'au ministre d'Etat luimême. La lettre inipériale, en disant que les mi^ nîstres seraient délégués pour « participer à cer- » taines discussions , » avait beau donner à entendre que cette délégation ne serait ni générale ni habituelle, la suppression des deux vîce-présidences du conseil d'Etat, récemment créées, prouvait assez le contraire. Il était facile de pré-' voir que les ministres soUiciteraient cette déiégationpour toutesles affaires de quelque importance, et qu'elle ne pourrait leur être refusée , et si tous entreprenaient de défendre eux-mêmes leurs mesures et leur administration , le rôle du ministre d'Etat se trouverait d'autant plus réduit qu'il

M 19 JANVÏBR 1867 1«T

n'avait point d'attributions, et que la suppr^ission de l'adresse allait couper court aux discussions spéculatives. Contrairement h la pensée si sou-^ vent exprimée par l'Empereur comme une des conditions indispensables d'un bon gouvernement, les affaires allaient être désormais débattues entre le Corps législatif et les ministres qu'^ea inté»ressaientpersoimeUement. C'était le renvarsemœt du système préconisé dans le préambule de k Constitution.

Pendant que les ministres substituaient leur action directe à l'intervention du conseil d'Etat, la concession du droit d'iuterpellation feûsait, comme on l'a déjà expliqué, pénétrer le Corps législatif dans le domaine jusque-là réservé exclusivement au pouvoir exécutif. Pour aborder Texa** men d'une question, la Chambre ne serait plus contrainte d'attendre d'en être saisie par le gouvernement, ou de prendre prétexte de la loi des finances ; par le droit d'interpellation, elle pourrait à tout instant soulever toute discussion qu'elle

jugerait utile ; au lieu d'être réduite à porter un ugement rétrospectif sur des faits accomplis et irrévocables, il dépendrait uniquement d'elle de prendre les questions à leur origine et d'obliger le gouvernement à accepter un débat. Pouvait-il être douteux que Topinion émise par le Corps législatif, au début d'une question, pesait d'un grand poids sur les résolutions du gouvernement? Etait-il admisssible que si la Chambre désapprouvait une négociation ou une entreprise, le gouvernement y persistât? Le Corps législatif acquérait donc une action directe sur la politique intérieure et extérieure ; il entrait en partage de ce qui avait été depuis quinze ans la prérogative exclusive du souverain. Encore un pas, et le gouvernement personnel faisait définitivement place au gouvernement représentatif.

L'Empereur écrivait, le 12 janvier, à M. Emile Ollivier : « Pour frapper les esprits par des me- » sures décisives, je voudrais d'un coup établir » ce qu'on a appelé le couronnement de V édifice ; » je voudrais le faire afin de ne plus y revenir, » car il m'importe et il importe surtout au pays » d'être définitivement fixé. » En accomplissant, en dépassant même le programme des Quarantecinq, l'Empereur était fondé à croire qu'il accordait toutes les concessions qu'on pouvait raison-

nablement attendre de lui, et que les questions constitutionnelles étaient vidées pour longtemps. Sept années s'étaient écoulées depuis le décret du 25 novembre 1860 ; les réformes bien autrement considérables du 19 janvier devaient suffire à calmer pour une période plus longue encore Tesprit d'innovation. Ce fut sous Tempire de cette conviction que, dans la lettre du 19 janvier, TEmpe^ reup employa ces mots fort remarqués : qu'il donnait aux institutions tout le développement dont elles étaient susceptibles. Bien plus, il reproduisait à la fin de cette lettre les expressions même dont il s'était servi en écrivant à M. Emile Ollivler, huit jours auparavant : « J'affermis le sol* » disait-il, en rendant plus intimes mes rapports » avec les grands pouvoirs publics , en assurant » par la loi aux citoyens des garanties nouvelles, » en achevant enfin le couronnement de f édifice » élevé par la volonté nationale. »

Jamais illusion ne reçut des faits un pareil démenti. Malgré leur extrême importance, les cou-

LE MESSACJ^E im i2 JUILLBt 191

cessions du 19 janvier, loin d'être le couronnement de Tédifice, ne devaient être qu'une courte étape dans la transformation de TEmpire.

Pourquoi les légitimes espérances de TEmpereur ont-elles été aussi complètement désappoin* tées? C'est qu'en politique, comme dans tout le reste, donner ne suffît pas : la façon de donner est un point capital et prei^ue plus important que le présent lui-même.

L'oeuvre personnelle de l'Empereur était bonne et digne de tous les éloges : conçue dans un esprit de sage prévoyance, résolue avec maturité, accomplie avec une loyauté et une ancérité absolues, elle fut ruinée dans l'esprit public par les hommes qu'une inspiration fatale chargea d'y mettre la dernière main.

Si l'Empereur, surmontant la répugnance que lui inspirent toujours des visages nouveaux, avait appelé dans ses conseils quelques membres du parti libéral, la confiance ne se serait pas éloignée de son entreprise^ Si^ au moment oà il répudiait

les tendances de la majorité pour adopter le programme de la minorité, l'Empereur avait dedemandé aux électeurs de lui envoyer une Chambre dont Tesprit fût en rapport avec la situation nouvelle, un accord immédiat et durable se fïit établi entre le gouvernement et le pays.

Si M. Fould et M. de Chasseloup-Laubat avaient dû quitter le ministère pour avoir conseillé plus que l'Empereur n'était résolu à faire, quelle signification devait-on attacher.au maintien et à la faveur croissante des hommes qui avaient combattu jusqu'à la pensée des changements qu'ils étaient chargés d'accomplir? Jugeant de l'œuvre par les ouvriers, l'opinion publique ne pouvait croire qu'une législation sincèrement libérale pût sortir de pareilles mains. En voyant le Corps législatif ne montrer, malgré la suppression de l'adresse, aucun empressement à user des droits qui venaient de lui être conférés, ne pouvait-on douter de leur efficacité, même avec une assemblée plus active et plus énergique. Tout cet

appareil de réfonnes n'était-il pas une vaine représentation où les apparences remplaçaient la réalité, où Ton cherchait à faire prendre patience à l'opinion par des satisfactions illusoires?

Passer de la satisfaction au doute, du doute à l'indifférence, et de l'indifférence au mécontentement et à des exigences nouvelles : tel est le cercle d'idées que le pays parcourut en deux' ans, par la faute des conseillers du souverain.

La première impression produite par la lettre impériale et le décret du 19 janvier fut tout à fait favorable. On ne pouvait méconnaître que la présence des ministres devant les Chambres ne fût un progrès sérieux ; la substitution d'une loi au décret organique du 27 février faisait disparaître un des vestiges de la dictature et marquait le désir de faire succéder partout un régime légal à l'arbitraire. Le rétablissement du droit de réunion donnait l'espoir que les élections seraient laissées plus libres : la faculté pour les candidats d'entrer en rapports directs avec les électeurs serait , en

IM I^ MESSAGE DU iS JUILLBT

tout cas, un contre-poids à la pression administrar tive et à la corruption. Les opposante systématiques présentaient bien la suppression de l'adresse comme une atteinte à la liberté et à la dignité du Corps législatif, mais la plupart des libéraux n'hésitaient pas à préférer l'acquisition du droit d'interpellation au maintien de l'adresse. Ils regrettaient seulement que le Corps législatif fttt contraint d'opter entre l'ordre du jour et le renvoi au gouvernement, sans pouvoir expliquer par un considérant motivé le sens précis de son vote : il en devait résulter, pour les opinions intermédiaires , l'impossibilité de se produire, et, pour la Chambre, de fréquents embarras. La procédure des autorisations semblait aussi trop rigoureuse : elle mettait les propositions de la minorité trop complètement à la merci de la majorité : on établit même par le calcul qu'il pouvait arriver qu'une interpellation, acceptée à la presque unanimité par deux ou trois bureaux et repoussée à une faible majorité par les autres^ ne

LE MESSAGE BU 12 JUnXBT 195

ttA pâs autorisée, tout en ayant obtenu la majo^ rite des suffrages exprimés. Ce calcul n'était pas un pur jeu d'arithmétique , puisque le cas s'est présenté dans la session de 1868. Mais ni le public ni la presse elle-même n'attachèrent une grande importance à ces objections : nul ne prévoyait ni l'usage intolérant et excessif que la majorité ferait de sa supériorité numérique , ni l'encouragement que les ministres donneraient à cette conduite imprudente.

Le premier doute fut éyeillé par le maintien au pouvoir de M. Eouher, qui joignit le ministère des finances au ministère d'Etat. On s'étonna que la démission collective des ministres eût pour résultat d'éliminer du ministère les plus libéraux d'entre eux et de ne faire entrer dans le gouvernement aucun représentant des idées qui venaient de triompher. Ces idées n'auraient-elles donc d'autre défenseur que M. Bouher? Les opinions hautement professées du ministre d'Etat et le langage de ses amis ne permettaient pas d'ad

mettre Thypothèse d'une conversion : comment M. Rouher concilierait-il sa nouvelle tâche avec le langage si absolu qu'il avait tenu dans la session de 1866? Accepterait-il donc ce rôle d'avocat d'office qu'il avait si dédaigneusement répudié ? On ne se disait pas que le gouvernement pouvait avoir besoin de cette parole éloquente et de ce talent puissant pour bien d'autres questions que la réforme intérieure , et , surtout, on ne remarquait pas assez que c'était contre la majorité qu'il faudrait défendre les lois annoncées. Or, qui pouvait triompher des hésitations et des répugnances de la majorité plus sûrement qu'un ministre investi de sa confiance ?

Cette dernière considération mérite qu'on la pèse. La lettre du 19 janvier n'avait nulle part

rencontré moins de faveur qu'au sein du Corps législatif. La majorité était mécontente que l'Empereur lui eût donné publiquement tort en adoptant et en réalisant le programme de la minorité. Elle se plaignait que l'on tournât contre elle son

dévouement, et qu'on la déconsidérât aux yeux du pays. Elle voyait, dans les lois sur la presse et sur les réunions, des armes que Ton fournissait contre elle à ses ennemis. Il y avait encore quarante départements où il n'existait d'autre journal que le journal de la préfecture : dès que la barrière de Tautorisation préalable aurait disparu, on verrait pulluler des feuilles d'opposition qui battraient en brèche les députés au profit de leurs concourrents. Les réunions publiques permettraient aux avocats à la langue bien pendue de remuer les masses populaires, de ruiner l'influence de l'administration et de préparer l'échec des candidatures officielles. Pourquoi le gouvernement créait-il gratuitement des difficultés à lui-même et des dangers à ses amis? N'était-ce pas joindre l'imprévoyance à l'ingratitude?

Si telles étaient les dispositions et le langage de la plupart des membres de la majorité, on peut croire que, s'ils avaient vu sortir du ministère les hommes investis de leur confiance , leurs inquié-

198 LE MESSAGE I^ 12 JUHJiBT

tudes auraient été plus vives et leurs résistances

plus énergiques^

Quelle que puisse être la valeur de ces oonsidérations, Tinstinct populaire, qui se trompe rarement, persista à envisager la résolution de M. Rouher comme n'étant bQune ni pour le gour vernement dont elle fit suspecter la sincérité , ni pour les réformes qui parurent compromises , pi pour lui-même dont l'autorité morale se trouva atteinte. Il y a dans la considération de tout homme politique deux éléments : sa conduite et l'interprétation qu'on donne à sa conduite. H ne faut pas hésiter à sacrifier les apparences à l'accomplissement d'un- devoir, mais il ne faut pas traiter légèrement les jugements de l'opinion. M. Rouher mit les apparences contre lui sans avoir, aux yeux du public, l'excuse d'un devoir à remplir; sa résolution fut expliquée par des motifs intéressés, le besoin de la faveur, l'amour du pouvoir, et il en fut aflfaiblî, même aux yeux de la majorité. S'il eût maintenu sa démis-

LE MBâdAGE mj 12 ^UltLBT iW

Éfioti, il se fût retiré du ministère avec son prestige tout entier, avec l'estime de ses adversaires , et, révolution libérale accomplie^ il serait rentré dans les conseik de TEmpereur sans que personne sondât h contester Tappel fait à son expérience, à sa sagacité et à son talent.

M. Rouher encourut un r^roche plus grave que d'être demeuré ministre, H n^ sut pa« voir quelle conduite les circonstances imposaient au gouvernement. La soudaineté apparente de l'acte du 19 janvier le lui fit considérer comme une explosion gratuite et presque capricieuse de l'initiative souveraine, non comme une mesure raîsonnée et comme la conséquence logique de la situation morale du pays. Il ne comprit pas la nécessfté, pour le gouvernement tout entier et pour la Chambre elle-même, de suivre le souverain dans l'évolution libérale que celui-ci accomplissait, et il rêva de lutter, par une stratégie savante, contre une force irrésistible. Est-ce parce que le sens politique ne serait pas chez lui

au niveau de Tintelligence de Thomine d'affaires et des dons heureux de l'improvisateur, ou la feute en est-elle à sa situation qui lui cachait le véritable état des esprits ?

Ministre sans interruption depuis vingt ans, il n'était jamais sorti de ce cercle enchanté que le pouvoir trace autour des hommes, et les voix du dehors, ces voix rudes, mais véridiques et utiles à entendre, n'arrivaient plus jusqu'à lui. Préfets, députés, sénateurs, ministres mêmes, voilaient sous l'admiration de son talent l'adulation de sa faveur. Devenu sceptique par la pratique des hommes, il ne croyait plus à leur désintéressement et à leur sincérité, ne s'apercevant pas que ne croire et n'écouter personne n'est qu'une autre façon d'ignorer la vérité. Qui la lui aurait dite î Homme de cabinet et d'intérieur, se partageant entre le travail et sa famille, sans goût pour aucune des distractions du monde, indifférent à tout ce qui n'était pas la politique, aimant le travail et le maniement des dossiers comme d'autres ai-

ment les plaisirs, ne résistant pas à la satisfaction de pénétrer dans l'administration de ses collègues pour y montrer la supériorité de son esprit, obligé, d'ailleurs, de se préparer sur tous les sujets, pour en pouvoir parler d'une façon digne de sa réputation, il se levait avant le jour et prolongeait tard ses veilles, et, par une assiduité de tous les instants, par l'énergie de sa volonté et l'abus de ses forces, par une facilité de compréhension si merveilleuse qu'elle semblait parfois tenir de l'intuition, il accomplissait allègrement sa tâche herculéenne, mais en s'y absorbant tout entier. Les affaires dévoraient l'existence de cet esclave de son ambition et de sa puissance.

Les bruits du monde, les rumeurs de la foule, mais aussi les échos de l'opinion publique, venaient donc nk)urir au seuil de ce cabinet silencieux, où s'emprisonnait un homme qui, pour ne pas descendre du premier rang, assumait sur lui tout l'effort et toute la fatigue du gouvernement, et voulait ne laisser au souverain que la satisfac^

tm LB HESSÀGfi 1)0 18 JtFILLET

tion d'ordonné. H ne quittait ce rade labeur que pour se rendre au Corps législatif, ce théâtre de ses succès, ce point d'appui de son crédit, où l'attendaient d'autres préoccupations. Parler, tenir tête aux orateurs de Topposition, acquérir un titre de plus à la îFaveur et aux remercîments du prince : c'était, pour lui, le côté facile de son rôle d'organe du gouvernement ; mais il feillait, en outre, oenduire, discipliner, tenir en haleine la majorité, assurer le choix de bons commissaires pour les lois importantes, préparer la désignation de rapporteurs dévoués; enfin, il ftillait, sans froisser les amours-propres et sans enflammer les rivalités, répartir les rôles et les occasions de se signaler. Domptant une nature hautaine et un caractère irritable, il se montrait obligeant et ser^ viable pour tous les membres de k majorité } il les gagnait par sa bonhomie et sa cordialité ; il devenait leur confident autant que leur guide. Estimant qu'il existait un contrat réciproque entre le député qui donnait 6ôn vote et le gouv«P^

nement qui en profitait, il ne rebutait personne, pas même ceux dont il avait pu mesurer le néant ; il ne tenait compte ni du vide de leur intelligence, ni de leur bassesse d'âme; il reconnaissait les droits qu'ils puisaient dans leur servilité, n entrait dans leurs querelles, leurs soucis, leura prétentions ; il leur prêtait auprès de ses collègues son irrésistible appui ; il faisait plier toutes les règles pour servir leurs intérêts, établir leur crédit, affaiblir et discréditer leurs adversaires^ récompenser leurs amis. Il les enchaînait par sa propre fidélité à tenir ses promesses, il les pénétrait de reconnaissance par son zèle à les servir : qui donc 5 parmi ceux qu'il nourrissait des miettes de sa toute-puissance, lui aurait refusé l'obéissance absolue qu'il demandait en retour ?

Maître de la majorité , au point de faire mou* Voir d'un signe ses masses disciplinées, M. Rouher^ et ce fut là son erreur, crut que par la Chambre il pourrait dominer le pays. Il ne sut pas mesurer Tintensité du moùvem^t qui s'étedt produit dans

les esprits : il ne voulut croire ni à la sincérité, ni à la puissance, ni à la durée des aspirations libérales du pays, et dans ce courant d'opinions qui allait devenir irrésistible , il refusa de voir ime force avec laquelle il fallut compter. Uniquement préoccupé du mécontentement et des répugnances delà majorité, il considéra de plus en plus la lettre du 19 janvier comme une faute dont il avait mission d'atténuer les conséquences et la portée. Rétablir la bonne harmonie entre la Chambre et le gouvernement , prévenir TaflEjaiblissement de Tautorité souveraine, détourner les dangers qui menaçaient la majorité, et, sans heurter Topinion, ne lui laisser que des satisfactions apparentes : telle fut la tâche qu'il se donna et qu'il espéra mener à fin. La parole impériale devait être dégagée, et les lois promises devaient donc être présentées et votées ; mais quelle nécessité y avait-il de se hâter? Ne pouvait-on gagner du temps pour laisser une émotion passagère se dissiper ? Les événements extérieurs ne pouvaient^ils créer

une ^tuation qui permît, qui commandât même de tout ajourner? Ne pouvait-on, par des artifices de rédaction en ouvrant la porte aux interprétations judaïques de la magistrature, introduire dans les lois nouvelles des restrictions qui compenseraient la suppression de l'arbitraire, et rendraient indirectement à l'administration l'action directe dont il fallait la dépouiller ? Il n'était pas impossible de satisfaire le prince tout en apaisant la migorité.^A celle-ci, il ferait valoir la nécessité de dégager l'Empereur par l'exécution d'une promesse irrévocable : il demanderait, il solliciterait un vote qui ne serait pas ^refusé à l'interprète et au favori du prince; il ferait accepter le principe des lois. Auprès du souverain, il invoquerait le mécontentement de la majorité, ses résistances, le danger de la violenter et l'impossibilité pour lui-même de prendre un pareil rôle, et par Tappréhension d'une retraite qui déterminerait une orise et laisserait le ^gouvernement sans action sur la Chambre, il ferait accepter parl'Empe-

àM Lfi Message du i% svnLWt

vent ou rajournement ou la mutiktion des Idk promises. Quant au pays, il devrait s'inclinef devant les décisions de la Chambre: nul ne serait fondé à contester l'autorité de la représentation nationale. Qu'y avait-il à faire ensuite, sinon de gfa^er doucement l'époque des élections générales, et d'écarter, alors, du Corps législatif ces esprits inquiets et brouillons, ces nouveaux idéologues plus embarrassants que des ennemis déclarés.

Imposer sa direction et ses idées à la majorité au nom du prince, et au prince au nom de la majorité, suppléer l'arbitraire administratif par une législation restrictive, annuler dans la pratique toutes les conséquences de l'acte du 19 janvier, et perpétuer, en dépit de l'opinion , le régime dont l'abandon avait été annoncé au pays : tel parut être, pendant les deux dernières années, le but que poursuivait le ministre d'Etat. C'est par cette conviction universellement répandue que s'expliquent et Timpopularité troîsisante qui s'a^

LU ME9SA&E pu (2 jruiIXET «07

tftcha k dpn ^OIIl| et le puissant mouvement d'opinion dont les élections générales de 1869 ont été la mapifestation.

La session s'ouvrit le 14 février. Le discours de TEnapereur, consacré en grande partie aux affaires extérieures, renouvelait brièvement les promessesi de la lettre du 10 janvier, sans reproduire le^ réserves qui en avaient affaibli l'effet; il semblait animé d'un souffle plus franchement libéral. Ge discours reçut un accueil fevorable, mais, dès le lendemain, le gouvernement présenta au Sénat un projet de sénatus -consulte , où l'opposition voulut voir une atteinte aux droits du Corps législatif, ou, tout au moins , une mesure de précaution contre l'assemblée élective. Les sénateurs s'étaient souvent plaints de ne pouvoir discuter les lois qu'au point de vue de leur conformité aveo la Constitution, ce qui en rendait l'examen à peu prè« superflu : il était arrivé, une seule fois, au Sénat d'empêcher la promulgation d'une loi, parce qu'en permftta^t m pr^t de la Seine d'é-

tablîr une perception dont elle ne déterminait pas les limites maximum et minimum, elle dérogeait au principe qui veut que tout impôt soit voté par le Corps législatif; même quand il s'agissait de la mesure la plus importante, on pouvait considérer l'examen qui en était fait par une commission, le rapport dont elle était Tobjet et la discussion à laquelle elle était soumise, comme de pures formalités. En effet, les observations les plus justes, les critiques les mieux fondées ne pouvaient aboutir à aucun résultat, puisque le Sénat n'avait pas le droit de modifier le texte qui lui était apporté. Etait-ce là le meilleur parti qu'on pût tirer des lumières du Sénat? L'assemblée qui renfermait les hommes les plus compétents en matière de législation: des juristes consommés, des magista*ats éminents, des administrateurs pleins d'expérience, se trouvait exclus de toute participation à la confection des lois, n fallait l'emploi d'un détour et la connivence du président pour qu'un sénateur pût prendre la parole et examiner une mesmre en

elle-môme. Cependant une loi ne pouvait-elle, sans déroger en rien à la Constitution, présenter de graves inconvénients. Quelques-unes de ses dispositions, sans toucher en rien aux prérogatives des pouvoirs publics, ne pouvaient-elles être contraires à l'esprit général de notre législation, et détruire toute Téconomie de nos codes. Non seulement le Sénat ne pouvait y remédier, mais à interpréter littéralement la Constitution, les orateurs du Sénat n'avaient pas même le droit de signaler ces conséqences fàcheuseSi Les sénateurs avaient souvent réclamé contre cette limitation trop rigoureuse, et demandé qu'il leur fût permis de discuter non-^seulement le principe , mais les dispositions mêmes des lois.

Le nouveau sénatus-consulte avait pour objet de satisfaire à ce désir ; mais il allait plus loin, il conférait au Sénat une sorte de droit de révision, et c'est là ce qui éveillait les défiances de l'opposition. D'après le projet du gouvernement, lorsque le Sénat aurait jugé une loi susceptible de

%19 IM MB»SA&E BU 18 ëXmJLVU

Qipdiftcatloap importimtes, il pouvait décidsp %u^ qette Ipi 6^mt soumUd h nna n^uFeUe déli? bération du Corps législatif. Le Séaat aurait ejr primé son avis dan^ un rapiM>7t adressé à l'Empereur. Si le Corps législatifs- dans sa seG(mde délibératiou, mainteii^it la rédactipn adaptée par Ifui dans la prismlère, le Sémi ^'a>^ailt plus h exa? miqei* la Lpi qu'au poi^t de v^ue d^ sa conforioité g,vecl^ Constitution.

La Gommibsiou du 3éQ^t> chargée d'examiper ce projet, li^i fit subir des mto^ificfliiions iujpprt^j)i^, AxL rapport à rjEmper^iir, dout la rédacr tion lui parut une ^uvre délicate et pleine de difficultés, §lle si^bstitua upe sinîple résolution motivée, dans laquelle le Sépat indiquerait le§ points de la Loi qui lui siemjbleraient défectueux. Dans le prcget, le Sénat n'exprimait qu'un avis : le gouvernement était libre de n'en pas tenir compte, et de pi^omulguer Ifi Jqi sans provoquer une seconde délibératiop. La commission du Sénat rendit la seconde déjijt>ér^p pbUg:#.tpjure, et ^^

»fi(A^^ qiae cetto seconde délibératioa pourrait aFoir Ibu dans la même cession , à moins que le Sép4t ^'^ût reconnu qu'i} y avait urgence. Elle £[>i^it cette disposition sur l'utilité de laisser se développer Faction du teippsqui pouvait modifier les impressions du Corps légfislatif ou lesciriconstances sous l'empire d^^nellei^ h Chambre électivi9 aurait délibéré, j^lle admettait, comme le gouvernement, que le second vote du Corps législatif, s'il était conforme au premier, fût définitif.

Le gouvernement se rallia h la rédaction de la commission qui était plus claire et plus précise que la sienne, mais qui était aussi plus favorable h l'autorité du Sénat dont elle rendait les décisions obligatoires. U en résultait que le Sénat acquérait un veto Suspensif sur toutes les lois. C'est là qu'on voyait une atteinte à la prérogar tive du Corps législatif, dont les résolutions, jusque-là souveraines, allaient être soumises au oontirôle d'une autre assemblée. Le rapport de

m LE MESSAGE DU 13 JUILLET

M. TroploDg* soutînt que le sénatus-cousulte, tout en assurant une garantie de plus à la bonne confection des lois, ne restreignait en rien le pouvoir du Corps législatif, à qui le dernier mot continuait d'appartenir ; la demande d'une seconde délibération n'avait que la valeur d'un avertissement ou d'un conseil ; elle n'était point un obstacle, et le Corps législatif demeurait le maître de maintenir et de faire prévaloir définitivement ses dé* cisrons.

S'il n'y avait point diminution des droits du Corps législatif, il y avait incontestablement extension des droit» du Sénat. Cette assemblée allait participer désormais à la confection des lois, puisqu'elle en pourrait discuter et juger le mérite intrinsèque, et qu'elle pourrait y suggérer des modifications et des additions. Par suite de cette coopération directe au travail législatif, le rôle du Sénat se rapprochait sensiblement du rôle de l'ancienne Chambre des pairs et des autres assemblées héréditaires ou viagères des gouvernements

représentatif. Ce fiit surtout à ce point de vue que le sénatus-^^onsulte fut envisagé par le public, et qu'il fut discuté par le S^at lui-même. Ce fait est digne de remarque ommie un symptôme du travail qui s'opérait dans les esprits^ et des dispo* sitions de l'assemblée. La Iransformation du Sénat en une seconde Chambre, partageant le pouvdr légifidatif avec la Chambre élective, eût été un pas considérable vers le rétablissem^t du régime parlementaire , et non seulement ce changement était envisagé sans défaveur par le public, mais il rencontrait des partisans au sein du Sénat :

MM. Charles Dupin, Hubert-Delîsle'etBoinvilKers s'exprimèrent dans ce sens avec beaucoup de netteté ; ils reprochèrent au projet de s'arrêter à michemin, au lieu d'attribuer au Sénat et au Corps législatif une part égale dans la confection des lois. M. de la Guéronnière combattit cette ihèseï il soutint que les éléments d'une seconde Chambre n'existaient pas en France, et qu'il ne fallait pas donner au Sénat d'autre rôle que celui d'un

fjaodérateaf entre le souverain et le po^o^eir li* Relatif. Néacnmoiiis la dualité du pouvoir légiâlar tif repcûntmt au «eiu du Sénat assez de âi^eur pour que M. Baroclie or&t néas&mre d'interv^tir dans le débat : il se plaça à. uu autre point de vue que M. de la Guéronoière , et démontra que le Sénat pe pourrait devenir une des branches du pouvoir législatif qu'il la eondilbn de renoncer au pouvoir constituant qu'il possède exclusive^ ment i rimportsnoe de son rôle constitutionnel sereit dono dimipuée au lieu d'être accrue. Le pénatus-oonsulte fut voté ^ l'unanimité après oe discours. Cette discussion n'en méritait pas moins d'être signalée^ parce qu'elle montre à quel point ridée d'une transformation des institutions impé» riales et d'un retour au régime parlementaire avait déjà pénétré t^u sein mèm^ de rassemblée qi4 a la garde de la Constitution,

Pès sa première séance, le Corps législatif avait été saisi de plusieurs demandes â'intei|HsllatiQns t il afttprisa supçe^vem^ftt IfS intçrpeJlatioas d«

La yiiSiAGE un 12 raiLLirr 2111

M* Picard sur la violation du secret des lettre», de Mi Lanjuinais sur la ^tuation intérieure, et de M* Thiers sur les afi&dres d'Allemagne. Cette série de discussions montra que la suppression de l'adresse ne préjudiciait en rien aux droite du Corps légrislatif, et né pouvrit aroir pour effet de lui sousti^aire Texamen d'aucune question. L'interpellation de M« Lanjuinds n'amena pas seules ment M. Boulier à faire des déclarations libérales, que la conduite du gouremement devait démen^' tir ; on peut dire qu'elle mit à néant le sénatus^ consulte du 18 juillet précédent, car les droits du pouvoir exécutif^ ses rapports avec les autres pouvoirs, les prérogatives de la Chambre, c'està-dire les t)oints essentiels de là Constitution^ furent débattus avec autant de liberté et autant de développements qu'avant l'interdiction de semblables discussions» Le pouvoir exécutif, demandaient les orateurà de l'opposition, a^t^il encore le pouvoir constituant î II a donné le droit d'adresse et il le retire } il àotiké le droit d'interpellation,

pourra-lril le retirer? S'il peut ainsi faire et dé- £Bdre, la dictature n'a pas cessé, et les facultés dont le Corps législatif est investi ne sont pas des droits, ce sont de simples tolérances. On voit qu'il était impossiUe de mettre plus directement en question le pouvoir, que l'Empereur tenait de la Constitution de régler les rapports des autres pouvoirs entre eux, et de déterminer la forme et le mode de leurs délibérations. La nécessité de mettre fin à ce pouvoir et de substituer le régime de la loi au régime des décrets était la conclusion qui se laissait clairement apercevoir sous les inter-rogations et les critiques de l'opposition. Ces hardiesses inusitées irritaient singulièrement la majorité, qui y voyait des provocations. I^'interpellation sur les affaires d'Altemagne, par suite d'un incident de tribune, amena un véritable orage, au milieu duquel les récriminations les plus violentes furent échangées au sujet du 2 décembre. Une sorte de fièvre sembla, un moment, s'être emparée du Corps législatif : de part et d'autre

on s'attribuait un parti pris de violence et de provocation : les uns reprochaient à la majorité de chercher dans Tintoiérance un soulagement à son mécontentement ; les autres accusaient Top : position de se servir de la tribune pour fomenter dans le pays ime agitation révolutionnaire ; de part et d'autre, on manquait absolument de modération. Une fraction considérable de la majorité témoignait une extrême irritation contre le comte ^Valewski, dont elle accusait la fermeté et presque le dévouement ; elle blâmait hautement la liberté qu'il laissait aux débats, s'indignait qu'il ne fer- . mât pas la bouche aux orateurs de la gauche, et prétendait suppléer par ses protestations à la coupable faiblesse du président.

Les scènes tumultueuses dont la Chambre était le théâtre ne montraient-elles pas le danger de la voie dans laquelle le i^ouvemement s'engageait ? Les conséquences de réformes prématurées et inopportunes ne devenaient-elles pas manifestes?

Si Ton n'y prenait garde, l'agitation passerait

218 LE MBiSAGE DU 12 JmLLCT

du Corps législatif datis le pays. La majorité ne devait pas s'abandonner elle-même : il fallait que sa fermeté arrêtât les effets des concessions surprises à la faiblesse du gouvernement par une minorité bruyante. Puisque le gouvernement se laissait entraîner hors des voies conse^ratrices, puisque la direction de^ ministres et Tappui du président faisaient défaut, la majorité devait prendre conseil d'elle-même , se concerter^ agir avec ensemble et faire prévaloir ses principes et sa volonté dans la rédaction des lois dangereuses qu'on annonçait. Telles furent les considérations à l'aide desquelles quelques-uns des membres les plus influents de la majorité déterminèrent environ 150 de leurs collègues à fonder le cercle de la rue de l'Arcade.

L'opinion Vit dans la fondation de ce Cercle une tentative pour peser sur les résolutions du gouvernement, pour lui arracber l'abandon des lois annoncées, ou^ û Cela n'étdt pas posmble, pout dépouiller ces loîâ de tout caractère libéral.

Apercevant à la tête de cç mouvement les députés les plus en faveur et les plus étroitement liés avec le ministre d'Etat, elle accusa* celui-ci de n'être pas étranger à ces efforts pour organiser la majorité, ou de les voir sans déplaisir. Cette opposition déclarée de la majorité aux actes du 19 janvier n'était-elle pas une justification du ministre qui les avait combattus de toutes ses forces. Ces préparatifs de résistance n'étaient-ils pas le meilleur argument que le ministre d'Etat pût faire valoir auprès de l'Empereur contre le maintien de ses résolutions? La plupart des ministres ne se cachaient pas de partager les sentiments de la majorité de la Chambre et du Sénat : ils devaient être prêts à se donner Jes airs d'avoir la main forcée , et quel meilleur prétexte pouvait-on imaginer pour revenir en arrière qu'une manifesta^ tîon éclatante de la majorité ? Qui pourrait reprocher au gouvemeiiient de déférer au vœu de kt représentation nationale? La fondation du cercle de l'Arcade arrivait ri à propos et se prêtait

fii bien à organiser toutes les démonstrations dé^ teirables, qu'on se refusait à croire qu'elle ne fCit pas préméditée. Il était tout simple que la majorité, mécontente de réformes qu'elle considérait comme dirigées contre elle, se montrât malveillante pour son président qui avait eu une si grande part à ces réformes : néanmoins , l'opinion, devenue soupçonneuse, voulait retrouver dans les attaques dirigées contre M. Walewskî par quelques députés et par certains journaux l'inspiration du gouvernement , désireux, avant de battre en brèche les réformes, d'écarter des conseils de l'Empereur tous les hommes qui pou»valent les défendre.

La retraite tout à fait imprévue du comte Walewski vint donner plus de créance encore à ces suppositions. Les lois sur la presse et sur les réunions avaient été présentées le 13 mars : elles avaient été immédiatement Tobjet dps critiques les plus vives; la presse libérale de toutes nuances avait crié à la décep«,

tion. Pour détruire œtte impression fâcheuse , M. Walewski regardait comme indispensable qu'on fit entrer dans les deux commissions des députés libéraux : il fit quelques démarches personnelles pour que M. Emile OUivier fût nommé commissaire de la loi sur la presse par le bureafi^ dont il faisait partie. M. Walewski s'autorisa des faits qui étaient à sa connaissance personnelle pour dire que la nomination de M. Emile Ollivier serait vue avec plaisir par l'Empereur. Ces démarches et ce langage de M. Walewski furent l'objet d'une dénonciation violente au sein du cercle de l'Arcade : en outre, un député, qui tenait de trèS'-près au ministre d'Etat, se dît autorisé à déclarer que le gouvernement repoussait M. Emile Ollivier, et il désigna un autre député comme le candidat dont la nomination était souhaitée. M. Emile Ollivier échoua devant le concurrent qui avait été l'objet de cette désignation presque officielle : tous les commissaires furent pris dans les rangs de la majorité, M. Walewski,

m LS MESSAGE DU 12 JUILLET

dont la fliûcérîté avait été indirectement mise &o, doute, et qui avait vainement porté la question devant l'Empereur, crut de sa dignité de donner sa démission. Comme il venait d'annoncer sa résolution à la Chambre , M, Latour-Dumoulin, Tun des Quarante-cinq , s'écria à haute voix ; « C'est la réaction qui l'emporte, » et cette exclamation traduisait, exactement l'impression çô*nérale que produisit cet incident. Cette inipre&sien ne put que se fortifier lorsqu'on vit, quelques jours après, nn décret impérial créer une troisième vice-présidence du Corps législatif et y appeler im des principaux fondateurs du cercle de l'Arcade, Aux griefs que les libéraux puisaient dans la rédaction trop restrictive des projets de lois sur U presse et sur les réunions, et dans le choi^ des commissaires chargés de les examii^er, viiît s'eiîi joindre un troisième, la lenteur extrême avec laquelle les deux commissions procédèrent. On accusa le gouvernement de voir avec plaisir et d'encourager sous main cette Irateur, comm^im

LB 1I6S8AGE DU i% JUIU^QT SS3

moym de gagner da tempsi et de renvoyer à une wire sesaion deux lois destinées à mettre fin k Tarbitrure administratif. Que le gouyernement eût fait ou non ce calcul, révénement pwrut donner raison è^ ses accusateurs : les deux rapports furent déposés l'un le 13 juin » l'autre le 15 juin, c'est-à-dire h la veille de la discussion du budget, et lorsque l'ajournement à U session suivante était inévitable. Il semblait impossible d'admettre que toutes ces circonstances fussent purement fortuites : la presse libérale y dénonçait baute^ ment une préméditation et un calcul qu'elle attri* buait au ministre d'Etat. Elle accusait ce ministre, qui recevait tonales jours des marques éclatantes de la faveur du souverain, et qu'un député Ubé^ rai avait qualifié de vice-empereur, d'avoir eu aese? d'infiaence pour déterminer un revirement dans les régions du pouvoir et de préparer l'ar vortement des réformes promises par la lettre di| 19 ja&nvier. Ces imputations se produisaient ave<> «ne extir4me vivacâté^ et les journaux, suivant 1»

nuance à laquelle ils appartenaient, rapportaient à M. Rouher ou faisaient remonter jusqu'au souverain le mouvement en arrière que le gouverne* ment paraissait résolu à opérer.

Ainsi se trouva posée devant Topinion publique la question capitale dans tout régime représentatif, la question de la responsabilité. Il était incontestable qu'au sein du gouvernement une influence agissait dans im sens hostile aux réformes et contraire aux vœux du pays. A qui Topinion publique devait-elle demander compte de cette action : au prince ou à ses conseillers ordinaires ? Si les ministres devaient être considérés comme des agents passife, comme de purs instruments d'une volonté irrésistible, s'ils étaient couverts par l'autorité souveraine, la responsabilité du prince, responsabilité impossible à définir, impossible surtout à réaliser, n'était au fond que l'irresponsabilité ministérielle. Si c'était, au contraire, aux ministres qu'il fallait demander compte du temps d'arrêt qu'éprouvaient les réformes,

comment et clans quelle mesure leur responsabilité pouvait-elle être rendue effective, alors qu'ils relevaient exclusivement du souverain ? Question redoutable, qui touchait au fond même de notre organisation politique, et qui, une fois soulevée et débattue devant le pays, ne pouvait plus être écartée ou rejetée dans l'qpibre jusqu'à ce qu'elle eût reçu une solution.

H n'est donc pas surprenant qu'un des conseillers les plus dévoués et les plus sagaces de l'Empereur se soit emparé de cette question dangereuse dès qu'elle commença à préoccuper les esprits, pour essayer de la ramener à ses véritables termes, et d'indiquer une solution sans sortir de la loi fondamentale. Le discours que M. de Persigny prononça, le 27 juillet, dans le Sénat, à l'ouverture de la discussion du budget, et qui roulait tout entier sur la mise en pratique de la Constitution et sur la responsabilité ministérielle, fut une surprise pour le public distrait et superficiel : il répondait, au contraire, aux préoccupations les

tu ÏM ME86AaE DU 13 JUIIXBT

plus sérieuses des esprits politiques, et» surtoat, des amis sincères de la dynastie , alarmés du mouvement d'opinion qui se produisait dans le pays* M. de Persigny chercha à établir que la responsabilité de TEmpereur et la responsabilité des ministres n'étaient pas la négation l'une de l'autre ; qu'elles coexistaient et qu'elles se cotn*

plétaient mutuellement. Il s'éleva contre le système qui faisait di^araltre l'action des ministres devant l'action du prince, afin de pouvoir faire retomber sur le souverain toutes les erreurs et toutes les fautes de ses agents ; les ministres ne pouvaient décliner leur part de responsabilité ; ils devaient rendre et on devait leur demander compte de leurs actes. La condusion que M. de Persigny ne formulait pas explicitement, mais qui découlait de son argumentation, était que l'Empereur était responsable devant le pays et que les ministres devaient être responsables devant les Chambra. Comme il est évident que, si cette dernière res^ ponsabilité est sincèrement pratiquée^ l'autre ne

liB MBl&AaS DU 13 JUILLET tXI

reeem jamaûi d*iq>pIicationi le système dérelopp^ par M. de Persigny est beaucoup moiQ9 éloigné qu'il ne parait du système parlepientaire qui ne reconnaît que la responsabilité ministé* rielle. La solution que les Quarante-cinq a'étdent eontwtés d'indiquer à la tribune sang la lbr« mviet se trouvait donc d^à préparée dans les esprits.

L'ajournement des lois sur la presse et sur les réunions levait produit une impression si âcbeuse que le gouvernement n'osa attendre l'époque ordinaire des sessions. Il avait^ d'ailleurs, besoin que la loi militaire fùt votée avant la fixation du QQHtingent et l'époque habituelle du tirage au sort. Il convoqua donc la Cbambre pour le 4 novembre 1867, peut-être avec l'arrière-pensée de feire les élections générales dans l'été de 1868* Cette session fut la plus longue qu'on eût encore vue ; elle dura plus de huit mois, et le vote des t£m lois organiques et d'une série de lois sur les

tionnelle. On put voir, dans cette session, les progrès qu'avait faits Tautorité du Corps législatif , et le parti que cette assemblée pouvait tirer du droit d'interpellation et du droit d'amendement. L'interpellation sur les affaires d'Italie et d'Allemagne aboutit, le 5 décembre, au fameux JAMAIS de M. Rouher, c'est-à-dire à un engagement qui liait la poUtique du gouvernement pour le présent et pour l'avenir. La discussion sur les effets du traité de commerce se termina pttr un autre engagement du gouvernement : le ministre d'Etat déclara qu'il ne serait plus conclu de traités de commerce, portant modification des tarife, sans qu'ils fussent soumis au Corps législatif. La représentation nationale reconquérait ainsi, par les seules armes de la discussion, une prérogative dont elle avait été dépouillée par un sénatus-consuite ; et le chef de l'Etat renonçait à exercer une faculté qui était pour son gouvernement une source d'impopularité. Enfin, la loi militaire, remaniée de fond en comble par la commission, fut

vraiment l'œuvre du Corps législatif, qui fit prévaloir, malgré les résistances du gouvernement et du conseil d^Etat, les décisions de sa commission, en faisant de leur acceptation la condition expresse du vote de la loi. Une autre conquête fut sur la point d'être accomplie dans cette session : M. Buffet annonça l'intention de demander que les débats auxquels les interpellations donnaient lieu pussent se terminer par des ordres du jcfur motivés, et que le Corps législatif ne fCit plus limité à l'ordre du jour pur et simple ou au renvoi au gouvernement. On avait pu apprécier déjà les inconvénients de cette restriction, et M. Buffet put compter sur l'appui d'un assez grand nombre de membres de la majorité. Le ministre d'Etat intervint alors : il demanda à M. Buffet de renoncer à son projet d'interpellation, en déclarant que le gouvernement étudiait cette question et que satisfaction ne tarderait pas à être donnée à la Chambre. Cette promesse ne fut point tenue par le ministre qui l'avait faite ; mais, incessamment

M» LB MESaAaS DU 19 JUSXIT

rappelée par la presse, elle n'en devait pacf vmoB recevoir son accompliagement.

Il était impossible aux moins clairvoyants de ne pas voir que notre organisation politique se transformait insensiblement, que la situation reapective des pouvoirs publics n'était jdus la même, qu^ leurs rs^ports se modifiaient et que le terrain se dérobait sous les pas du gouvernement. A mesure que l'époque des élections générales approchait, l'appréhension du verdict électoral pesait' d'un poids plus considérable sur les résolutions du Corps législatif, et l'attitude d'une partie des députés devenait plus décidée. Le gouvernement rencontrait, jusque dans les questions d'aflairesy des contradicteurs résolus, sortis des rangs de la majorité : il se heurtait* h des résistances imprévues devant lesquelles il lui fallait capituler, n s'irritait de sa faiblesse, l'attribuant aux cféfaillances, à l'indiscipline, aux défections de se$ atpifii lorsqu'elle était le résultat de son impopuliu^ité^ h9k disQUâfôon d<l la loi sur la jftemQ u'wmt pacr

h& IfSSSAQE PU 13 JUILLET 281

^ulemeBt montré le peu de siiK^érité de ses protestations libérales : ellç avait mis h découvert le double jeu qu'il avait tenté* On avait vu le ministre dç la justice, dans la séance du 1«' février, tout en prenant la défense de la loi ^ s'absteni? soig^neusement d exclure Taltemative de son retrait, et provoquer même la majorité à l'imposer ; on avait vu M. Rouber négocier avec l'Empereur pour obtenir l'abandon du prqjet, annoncer le dépôt de sa démission s'il n'avait pas gain de cause, et ne se résigner qu'après trois jours de résistance à donner contre-ordre aux membres de la majorité qui s'étaient chargés d'enterrer la loi. Irritée par ces manœuvres et désappointée par le cart^ctère restrictif et les pénalités draconiennes des nouvelles lois, l'opinion libérale était arrivée h des sentiments d'hostilité très-prononeés contre le ministre d'Etat et ceux de ses collègues aux-? quels elle attribuait les mêmes tendances. La po-* lémique des journaux était empreinte d'une ardeur doAt on était déshabitué depuis quinze 9m et que

certains conservateurs qualifiaient de révolutionnaire. Reprenant la thèse que M, de Persîgny avait développée à la fin de la session précédente, M. de Maupas soutint, à propos de la loi sur les réunions , que les franchises accordées aux écrivains et aux orateurs des réunions, et qui allaient donner plus de retentissement et déportée à leurs critiques, entraînaient comme conséquence la nécessité de garanties nouvelles destinées à protéger le souverain contre les écarts auxquels on devait s'attendre. "La plus efficace de ces garanties, à ses yeux, était de proclamer Tirresponsabilité du souverain et d'établir la responsabilité ministérielle. « Il est indispensable, disait-il, de placer » entre le souverain et ceux qui voudraient l'at- » teindre une responsabilité intermédiaire sur la- » quelle viendraient s'émousser les traits que pré- » parent déjà les ennemis de l'Empire. » On le voit, la nécessité de la responsabilité ministérielle s'imposait de plus en plus aux esprits réfléchis. M. de Maupas devait reprendre par deux fois

cette question dans la session de 1869, et lui faire faire de nouveaux progrès. Cette session s'ouvrit le 18 janvier. Rien ne troublait, rien ne menaçait Tordre matériel, mais il régnait déjà dans les esprits une certaine agitation, symptôme avantcoureur de la lutte électorale. Les élections générales ne pouvaient être différées au delà des derniers jours de mai : la seule question que Ton se posât était de savoir si le gouvernement persévérerait dans la voie où le ministre d'Etat le poussait ; s'il continuerait à rejeter jusqu'à la possibilité de nouvelles réformes, et contraindrait ainsi le pays à une manifestation éclatante, ou si, revenant à des inspirations meilleures, il se rapprocherait de l'opinion libérale, et irait au-devant des vœux de la nation. Dans le premier cas, on devait s'attendre à une lutte ardente ; dans le second, il se produirait un grand apaisement dans les esprits. Un certain nombre de membres de la majorité ferait place sans doute à des hommes nouveaux; mais la nouvelle majorité, pour être

ffiï JM MBS8A0Q DU 13 JUIUBT

plus libérale que la dernièfe, ne serait p«B moiiis

dynastique.

Le doute m put subsister longftempa. L'Empe* reur, dans le discours d'ouverture de la session, fit réloge de la Chambre qui arrivait au terme de son existence législative ; il fit allusion à l'agita^ tion faoim qui avait été créée par la presse et par les réunions, et il insista sur la nécessité de persévérer dans la voie où l'on était, et de maîn^ tenir intactes les bases de la Constitution.

Soutenu, dit-il, par votre approbation et votre concours, Je suis bien résolu à persévérer dans la voie que je me suis tracée, c'est-à-dire à accepter touç les progrès Térilables, mais aussi à maintenir hors de toute discussion les bases fondamentales de la Constitution que le vote national a mi-« ses à Tabri de toute attaque.

n On connaît la bonté de Tarbre aux fruits qu'il porte », a dit TEvangile; eh bien! si Ton fait un retour vers 1» passé, quel est le régime qui a donné à la France dix-sept années de quiétude et de prospérité toujours croissautes?

La conduite du gouvernement ne pouvait per* inetti*e aucune incertitude sur ses dispositions^ M, BujBfet déposa, au iH>ni d'un certain xuonbr^

I^ HESSAOi; PU 12 JUIH3T m

de députés libéraux» une demande d'interpellatiou mir la direction que le gouvernement comptait donner à la politique intérieure. Les ministres reprochèrent à cette rédaction d'être trop vague, et de se prêter à une extension indéfinie : ils voulaient que la portée en fCtt restreinte à un fait ou h une question ; les auteur^ de Tipt^rpellation repoussaient cette limitation de leur droit. On attribua au ministre d'Stat ce mot : « Noud uq voulons pas de l'adresse saQs Tadrepse. » La ministre d'Etat ne s'en tint pas là ; il réunit les présidents des neuf bureau:^ et réclama leur concours pour faire repousser la demande d'interpellation. Elle ne fut pas autorisée, en effet, parce qu'un bureau se trouva partagé, et que le président de ce bureau considéra ce vote de partage comme un vote de rejet. M. d' A^idelarre fît appel de cette interprétation à la Chambre elle-même, en demandant que le bureau fdt invité à voter de nouveau* M* Houber prit cinq fois la parole font déi^ndre la déoisim çgntrajr^ à ^autorisation ; il

eut gain de cause, mais àla faible majorité de 111 voix contre 102. L'insistance du ministre dirigeant trahit la résolution prise par le ministère de supprimer de vive force toute discussion politique de nature à agir sur Topinion, et de réduire la session au vote de l'emprunt de la ville de Paris et au budget. Ce parti pris était d'autant moins contestable qu'au moment où M. Buffet présentait sa demande d'interpellation, la Chambre n^avait absolument rien à son ordre du jour, et qu'elle fut près de trois semaines sans tenir de séance, La discussion de Tinterpellation n'aurait donc porté aucun préjudice aux travaux du Corps lé* gislatif.

Bannie de l'assemblée élective par la volonté du gouvernement et la docilité de la majorité, la politique se réfugia au Sénat. M. de Maupas déposa une demande d'interpellation relative aux excès de la presse, mais la discussion fit voir que les prétendus écarts de la presse n'étaient là qu'un prétexte pour discuter la conduite des ministreê

et critiquer la tactique adoptée par le ministre d'Etat de mettre toujours en avant le nom de TEmpereur et de présenter comme des attaques au souverain tous les reproches adressés au gouvernement. Le débat porta donc, non pas sur les restrictions à imposer au droit d'écrire, mais sur l'attitude que les ministres devaient prendre visà-vis des Chambres et par rapport au souverain. On était fondé à se demander s'il était possible de soulever une semblable question sans contrevenir au sénatus-consulte du 18 juillet 1866, ^t H. Bouland déclara qu'il n'osait pousser à fond cette discussion, de peur de franchir les limites constitutionnelles. Cependant ^ M« de Maupas poursuivait moins une modification qu'une interprétation de la Constitution. Il ne demanda point pour le chef de l'Etat cette irresponsabilité que Napoléon III avait énergiquement répudiée ; il ne demanda pas davantage pour les ministres cette responsabilité collective, cette solidarité que l'Empereur avait encore repouas^ dans un de ses der*

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SSI LB MBSBAOE DU iS AlILLSt

niers discours. M. de Maupas, n'osant aller au fond de sa pensée, qui excédait la limite constitu-* tionnelle, souhaitait une sorte de responsabilité spontanée» résultant du dévouement des mi-* nistres plus encore que d'un texte législatif, et par laquelle les membres du gouvernement se jetteraient en avant du cheî de TEtat, pour détourner sur eux-4némes le$ attaques dirigées contre lui par la presse opposante, et feraient masse tous ensemble pour le mieux couvrir. .

Développer de plus en plus dans la pratiqué cette responsabilité spontanée des ministres, et fortifier leurs liens mutuels de façon que l'opinion fïit Conduite à leur attribuer une pensée et une direction communes ; au contraire, reléguer gret^ duellement la responsabilité du souverain dans le domaine de la théorie ; par suite, établir en foît l'irresponsabilité du chef de l'Etat, en interdisant à la presse dé feire remonter ses criti* qm pVés& ïmit ^m l^ iuînistrês, et de discutei* FMt|« piNHUnai «I IM ft«tlB da iottv^^

IM MBSBAOE DU 13 JUXtl^BT SM

étaîi le but que M. de Maupas poureulvai sans se Tavouer à lui-même» et ri le minifitre d*Etat, au lieu de ee tenir dans les généralités» l'avait serré de plus près» il l'aurait acculé à l'émission d'un vœu InconstitutionneL

M, dç Maupas embarrassa ringxilièrement M^ Bouker en lisant au Sénat un passage du dis^ cours prononcé par le ministre d'Etat, en 1666» contre l'amendement des Quarante-cinq. Com-* battant l'envoi des ministres devant les Chambres» M. Bouher avait établi que cette innovation eti«- 1i*atnait comme conséquence nécessaire la respon* fiabilité ministérielle, et il s'en était fidt un argu-^ ment contre M. Buffet. Rien ne pouvait être plus logique» plus profondément vrai» on pourrait dire plus prophétique que ce raisonnement de M« Bouher. M. de Maupas s'en empiu^t pour le retourner contre son auteur. Le vœu formulé par M. Buffet avait été complètement réalisé : les ministreB venaient au sein des Chambres» dansleê conditions où k parti libéral sgobaîtaît iMiill

les voir placés et .avec la mission qu'il leur assignait. L'événement avait prouvé que M. Rouher, lorsqu'il combattait cette innovation , n'en avait pasicxagéré l'impoptance, et ne s'était mépris sur aucune des conséquences qu'elle devait irrésistiblement entraîner, La plupart de ces conséquences s'étaient déjà produites , les autres étaient imminentes, et parmi celles-là devait figurer la responsabilité ministérielle.

Ce qui prouve surtout les progrès que cette question avait faits, c'est que al M. Rouher et M. de Maupas étaient profondément divisés, tant qu'ils se tenaient dans le domaine de la théorie et dans ce qu'on pourrait appeler l'exégèse constitu* tionnelle , ils se rapprochaient sensiblement dès qu'ils quittaient le terrain de la doctrine pour se placer sur le terrain des faits. Le ministre d'Etat, sans se soucier de la contradiction qui existait entre son langage actuel et la doctrine qu'il avait soutenue contre M, BuflFet , en arrivait à- 4Qnnçp à la responsabilité personnelle des mi";'

nîstres une extension telle qu'il n'était plus séparé de M. de Maupas que par une nuance, et son adversaire était fondé à s'écrier que les paroles du ministre équivalaient & la déclaration que luimême avait voulu provoquer.

Le ministre d'Etat ne se bornait pas à admettre pour les ministres une responsabilité de direction beaucoup plus étendue qu'il n'avait fait dans aucune des discussions antérieures ; en reconnaissant la nécessité d'un accord de vues, d'un concert d'efforts, d'un lien mutuel entre les conseillers du prince , il faisait un pas marqué vers la solidarité des ministres. Il continuait de la repousser en paroles et il était bien près de l'accepter en fait, car l'homogénéité dont il proclamait la nécessité, tout en- se gardant de la définir, ne pouvait être qu'un mot vide de sens ou que la solidarité déguisée» C'était la première fois que cette doctrine del'ho^ mogéuéité ministérielle apparaissait dans le langage des organes du gouvernement : on ne manqua pas d'en faire la remarque et d'y voir

une preuve du terrain que le gouvernement personnel avait perdu jusque dans les régions officielles. D'après la Constitution, en effet, c'était la présence du souverain qui faisait toute l'unité du gouvernement; la désignation que tous tenaient de lui était le seul lien qui existait entre les ministres : ceux-ci pouvaient différer entre eux sur toutes les questions, pourvu que chacun d'eux fût d'accord avec le prince sur la direction à donner au département dont il était chargé. Il n'en pouvait plus être ainsi avec la doctrine de l'homogénéité ministérielle qui supposait une communauté de vues et une communauté d'efforts, dont le résultat devait être de donner plus d'autorité et plus de poids aux délibérations ministérielles, et de créer une barrière morale devant laquelle devait parfois s'arrêter la volonté du prince. On prétendait, 11 est vrai, que cette doctrine avait été mise en avant par M. Routier pour colorer la retraite de M. Pinard et de M. da Mqustier dont il avait exigé l'éloignement; m&is

LS MESSAGE DU 13 JUnXET ^48 >

quelle qu'en fût lori^ine, queTunité ministérielle résultât d'un accommodement aux exigences d'une situation nouvelle, ou de la prépondérance d'un ministre indispensable, le fait demeurait le même, et devait porter toutes ses conséquences. Jusquelà on avait eu des ministres , on était bien près d'avoir un ministère,

La responsabilité ministérielle était tellement dans la nécessité de la situation nouvelle du pays qu'elle s'imposait à tous les esprits et passait déjà dans la pratique : quel loutre sentiment , en effet, portait tous les ministres à demander la parole, dès qu'il était fiait la moindre allusion à quelqu'un de leurs actes, et conduisait à la tribune M. de La Valette lui-même, qui avait quitté le ministère de l'intérieur pour n'avoir pas à y monter, M. Rouher ne pouvait échapper à la loi commune : lorsque la loi sur le traité entre la ville de Paris et le Crédit foncier parut compromise par un vote qui en faisait présager le rejet, M. Rouher annonça tout haut que l'insuccès de la loi serait immédia-

tement suivi de sa démission, et C3tt3 menace eut un effet décisif sur les membres de la majorité, qui comptaient sur son appui dans les élections. Quel autre langage et quelle autre conduite aurait tenu le ministre responsable d'un gouRremement parlementaire ?

Cette discussion des affaires de la ville de Paris, qui passionna le Corps législatif et Topinion publique, amena entre M. Router et M. de Maupas une nouvelle passe d'armes et l'échange d'épigrammes assez vives. Les faits qui avaient motivé la présentation de la loi sur le Trocadero, les façons d'agir de l'administration préfectorale, et le système de défense adopté devant le Corps législatif dans l'intérêt de cette administration, parurent à M. de Maupas une occasion naturelle de revenir sur la question de la responsabilité ministérielle. Il donna de cette responsabilité sous le le régime impérial, et des devoirs qu'elle imposait aux ministres, une définition que le ministre d*£tat repoussa de toutes ses forces. M. Rouher démon-

LE MESSAGE DU 12 JUILLET 2i!S

tra victorieusement à M. de Maupas qu'il était hérétique, et que son interprétation était inconciliable avec la lettre et avec l'esprit de la Constitution. De son côté y M. de Maupas prouva non moins victorieusement à M. Rouher que dans les discussions de la ville de Paris, les ministres avaient plusieurs fois changé de système, qu'ils avaient alternativement accepté pour eux-mêmes ou rejeté sur le préfet de la Seine la responsabihté des faits accomplis, et qu'ils avaient tenu un langage non-seulement différent, mais contradictoire. Que devenait donc cette homogénéité ministérielle que M. Rouher avait proclamée indispensable? M. de Maupas insista sur l'atteinte que cette mobilité et ces contradictions portaient à l'autorité morale du gouvernement, et retournant contre M. Rouher ses propres doctrines, il conclut à la suppression du minîstèi*e d'Etat comme au moyen le plus court de ramener l'imité de pensée et la conformité de langage dans la défense des actes ministériels. M* Bethmont devait pré»

Jii6 LE MESSAGE DU 12 JUIIXET

senter, dans la discussion d\i budget , au seio du Corps législatif, un aiQendement tendant m même but.'

Il y avait, en effet, entre l'existence du puuis-î tère d'Etat et Textension de la responsabilité ministérielle un rapport direct et facile à çai:^ir. Quand les autres ministres prenaient la parole, c'était pour défendre leurs actes, pour dégager leur ret^ponsabilité , et ils ne liaient qu'eu:|i;mêmes par leurs déclarations ; mais le ministre d'Etat, qui n'avait pas d'attributions, n'avait pas d'actes personnels à défendre ni de promesses à faire en son propre nom : il était constitutionnullement l'organe de la pensée du gouvernement, c'est-à-dire l'organe de l'Empereur. S'il parlait, c'était le chef de l'Etat qui parlait par sa bouche ; s'il prenait un engagement, c'était au nom du chef de l'Etat qu'il en enchaînait l'action. Quand M. Eouher, dont l'hostilité contre la papauté et contre la liberté de la presse était nçtoire^ aviût pronQn(^ 1q fan^\yr( «Jftmajyi, » ^t

liE MESSAGE DU 1% JUILLET 247

quand il avait adjuré la majorité de voter la loi sur la presse, tout le monde avait vu l'Empereur derrière lui. Les autres ministres couvraient plus QU moins la personne du Souverain ; seul, le ministre d'Etat ne pouvait ouvrir la bouche sans le découvrir et l'engager. Il était donc naturel et logique que tous ceux qui désiraient, comme M. de Maupas, le développement de la responsabilité ministérielle, en vue de protéger le pouvoir et le prestige du prince, demandassent la suppression du ministère d'Etat.

Ces discussions et le vif intérêt qu'elles excitaient dans les Chambres et dans le public prouvaient encore qu'aux yeux de la plupart des hommes qui s'occupaient de politique, la transformation des institutions n'était pas terminée, et que des modifications nouvelles étaient envisagées non seulement comme possibles, mais encore comme désirables et utiles. Seuls, les ministres se refusaient à l'évidence, seuls ils n'admettaient l'utilîtâ 4'auqw chwgement, ni dan@ le^ choiBe»

ni dans les hommes. Le ministre d'Etat, qui se glorifiait devant le Sénat de n'avoir pas éprouvé un seul échec, envisageait comme la tâche essentielle du gouvernement et le but suprême de sa politique de conserver sur les bancs du palais Bourbon la majorité dont la docilité lui ménageait de perpétuels triomphes. Le ministre de Tintérieur proclamait sa résolution de maintenir énergiquement le système des candidatures officielles, de mettre toute l'action administrative au service des députés de la majorité et « de proportionner, ses efforts à l'ardeur de l'attaque. » Ni l'un ni l'autre ne se préoccupaient des exigences de l'opinion publique et de la nécessité de compter avec elles ; ils voulaient voir dans le mouvement qui se dessinait déjà une agitation factice, résultant des efforts des partis, et non la conséquence des déceptions qu'ils avaient causées au pays, par l'avortement des réformes du 19 jaùvier, par les tendances restrictives du gouvernement et sa politique d'exclusion. Ils confondaient la docilité

de la majorité législative avec racquiescemeut du pays ; ils ne s'apercevaient pas que chaque mesure violente, chaque acte d'intolérance affaiblissait le gouvernement et détachait de lui un certain nombre d'hommes indépendants et désintéressés. Tout était sacrifié à la seule pensée d'assurer la réélection d'une majorité dont les traditions, les idées et les intérêts étaient en contradiction avec les institutions transformées contre son gré. Cette majorité ne pouvait plus représenter qu'un ordre de choses déjà disparu ; elle ne pouvait avoir ni les tendances ni la vigueur que réclamait ime situation toute nouvelle. On avait calculé que l'âge moy^n des membres du Corps législatif était entre soixante-sept* et soixante-huit ans ; celui des conseillers d'Etat, de soixante-six ans; celui des sénateurs, de soixante-dix à soixante-onze ans. Ainsi par l'effet du système d'immobilité et d'exclusion qui avait toujours prévalu, et que la tendance des ministres était d'exagérer encore, tout le gouver-

SSO l£ MESSAGE DU 12 JUILLET

nement avait pris un caractère uniforme dQ sénilité, et Tunique préoccupation du pouvoir allait être d'empêcher le rajeunissement de la représentation nationale.

La clôture de la session fut immédiatement suivie de la convocation des collèges électoraux. La lutte s'engagea partout avec une extrême vivacité. Les fautes du gouvernement avaient fourni à l'opposition un terrain sur lequel toutes le? nuances de Topinion libérale pouvaient se rencontrer et se donner la main. La formule de cette union était : le gouvernement du pays par le pays. Dans cette formule, à laquelle chaque nuance donnait une portée plus ou moins grande, venaient se résumer les idées suivantes :

L'intervention directe de la nation dans la conduite de ses affaires, par conséquent la sup^ pression des candidatures officielles qui faisaient du Corps législatif une émanation du gouvernement, la fixité d^s circonscriptions, la liberté électorale et les conditions de cette liberté,

LB MESàAOE DU 12 JUILLET 281

raflfranchissement de la presse et le droit de réunion ;

L'extension du contrôle législatif à toutes les questions, tant de l'ordre économique que de Tordre politique, l'obligation de consulter en temps utile la représentation nationale, la prépondêi*ance de sa volonté, et, comme garantie de cette prépondérance, la responsabilité des ministres visà-vis du Corps législatif î

Abandon des candidatures officielles, établissement de la responsabilité ministérielle. Sur ces deux points, les candidats indépendants étaient unanimes.

Le ministre d'Etat, qui avait pris la baute main sur la conduite des élections, poursuivait un double résultat : ramener intacte sur les bancs du palais Bourbon la majorité qui, depuis cinq années, avait donné tant de preuves de son incomparable docilité ; écarter du Corps législatif les libéraux constitutionnels dont les dissidences ne pouvaient alahner personne, et qui pouvaient gà-

ter la majorité par la contagion du mauvais exemple. La nomination de quelques représentants des opinions extrêmes était loin de déplaire au ministre dirigeant : l'opposition radicale était, à ses yeux, le ciment de la majorité qu'elle effrayait par ses exagérations et qu'elle irritait par ses violences; plus cette opposition montrait de hardiesse, plus aussi la majorité serrait les rangs et plus sa tâche à lui-même devenait aisée. Les libéraux l'embarrassaient bien davantage : il ne pouvait faire ni de leurs personnes ni de leurs idées im objet d'épouvante, et il avait toujours à redouter que, par leurs relations étroites avec la majorité, ils ne déterminassent des défections dans ses rangs. Ils étaient la cause de toutes les difficultés contre lesquelles le gouvernement se débattait depuis deux ans ; il fallait, en les écartant du Corps législatif, rendre impossible le renouvellement de la campagne des Quarante-cinq.

Les préfets reçurent pour instruction de ne riien épargner pour faire échouer les candidats de

cette nuance, et de tourner contre eux, plutôt que contre les radicaux eux-mêmes, Teffort de TadmU nistration. Du reste, le gouvernement ne pratiqua pas le système des candidatures ojBficielles d'une façon aussi générale et avec autant d'éclat et de sincérité qu'en 1863. M. de Persigny avait engagé la lutte partout et à ciel ouvert. Le gouvernement n'adopta point partout ime candidature : il ne suscita de candidats à Paris qu'au dernier moment, et il n'osa pas les avouer ; là, il déguisa son appui ; ailleurs, il l'imposa à des gens qui n'en avaient pas besoin et ne le souhaitaient pas. Il essaya même de se donner une parure de modération, en ne suscitant pas de concurrents à quelques députés indépendants dont il désespérait d'empêcher la réélection. Il concentra ainsi ses ressources et ses efforts sur un moins grand nombre de collèges que n'avait fait M. de Persigny ; mais en revanche, l'action gouvernementale revêtit un tout autre caractère d'énergie, de passion et de violence ; jamais un système

SM LE MESSAOE DU 12 4UUJ1MT

aussi général et aussi fit^iaçant d'intimidation n'avait été étendu sur ks fonctionnaires et but l'immense clientèle gouvernementale ; jamais la pression administrative n'avait pesé d'un tel poids sur les consciences.

Tous ces excès furent impuissants à étouffer les manifestations de l'opinion publique. Les habiletés du gouvernement tournèrent contre lui. En faisant combattre . à outrance les candidats libéraux, il visait à ce qu'ils obtinssent moins de voii que les candidats radicaux, et il comptait qu'au second tour, leurs partisans, obligés d'opter entre le candidat radical et le candidat officiel, donne* raient la préférence à celui-ci. Cette attente fut trompée ; dans presque tous les collèges où la manœuvre du gouvernement réussit au premiôî tour, les électeurs libéraux reportèrent leurs voit sur le candidat radical, et, au lieu d'un député indépendant, mais dynastique, le gouvernement vit élire un adversaire déclaré.

C'est ce dei^r fait qui doima aux ^ecti^tt

LE MESSAOE DU 12 JUIIXET ^»

leur véritable caractère, en attestant dans le corps électoral une ferme résolution de réagir contre Vingérence du gouvernement dans les élections, et d'affirmer ses sympathies pour les idées de réforme, puisqu'il allait jusqu*à en préférer Texagération au maintien du skUu quo. Une quarant taine de candidats officiels, avoués ou déguisés, furent battus au premier tour, et soixante furent soumis à un ballotage ; de ce nombre, les deux tiers succombèrent au second tour^ et ce résultat était d'autant plus remarquable que le triomphe à Paris et à Lyon de quelques candidatures révolutionnaires produisit en province une incontestable impression d'inquiétude. L'opposition radicale et les libéraux comptaient ensemble près de cent voix, c'est-à-dire un tiers de la Chambre, et d'après les engagements pris devant les électeurs par un assez grand nombre de membres de l'an-^ cienne majorité, on pouvait être assuré que sur certaines questions les forces se balanceraient. Ce A'éiait pas là le résultat ^'on avait attendu de»

élections, et le gouvernement comprit la nécessité d'aviser.

La nécessité de faire des concessions à Topinion publique ne pouvait pas même être discutée : la question d'opportunité pouvait seule être débattue. Çonvoquerait-on immédiatement le nouveau Corps législatif, comme le demandaient déjà certains journaux, ou attendrait-on à Tautomne, comme en 1863. Les deux partis présentaient des inconvénients : on objectait à la convocation immédiate que les nouveaux élus arriveraient encore tout échauffés de la lutte, avec des ressentiments et des ardeurs que le temps calmerait. Il fallait laisser s'épuiser l'agitation à laquelle le pays était en proie : ce feu si vif s'éteindrait faute d'aliments, et, à l'automne, on aurait affaire à un Corps législatif de meilleure composition. Tel ne fut pas l'avis du ministre d'Etat. Partout où une élection pouvait être contestée, les partis ne désarmeraient pas : les journaux se chargeraient d'entretenir l'agitation par leurs polémiques, ils soulèveraient

tantes sortes de questions, ils fonnuleraient des programmes, ils provoqueraient une entente et un concert entre les nouveaux élus; ils feraient naître dans le pays des espérances impossibles à réaliser. La tranquillité de l'Europe était loin d'être aussi assurée qu'en 1863 : pouvait- on s'exposer à être pris au dépourvu par quelque événement extérieur. Mieux valait donner à l'opinion publique un commencement de satisfaction et faire preuve de force en réunissant immédiatement le Corps législatif : on limiterait rigoureusement cette session à la vérification des pouvoirs, mais on ferait prendre patience à la Chambre en lui annonçant des mesures de réformes pour la session ordinaire. La nécessité de les élaborer justifierait cet ajournement. Par les dispositions que montrerait le Corps législatif et par la tournure que prendraient les vérifications de pouvoirs, on pourrait juger de la nature et de l'étendue des concessions à faire.

Ce parti prévalut par un brusque revirement :

an LB MEfiBÀGB BU » JUSEUR

c'est au moment même où tous les journaux officieux s'efforçaient d'établir Timpoggibilité de sa réunioE immédiate que le Corps législatif fut convoqué en session extraordinaire pour le 28 juin. Le Sénat ne fut pas convoqué , afin de bien établir que le Corps législatif ne serait saisi d'aucune mesure et n'aurait à s'occuper que de vérifier et de valider les pouvoirs de ses membres. Cette pensée fut, du reste, exprimée nettement dans la courte communication que le ministre d'Etat vint lire, au nom du gouvernement, à la séance d'ouverture, et qui était aima conçue :

Messieurs les députés, aux termes de la Genstitution , la Corps législatif doit être convoqué dans les six mois qui suivent le décret de dissolution.

Le délai le plus éloigné pour votre réunion était le 26 oc-* tobre, il eût été impossible à cette date de vous soumettre les projets de lois de Ûnances et ceux concernant les autres affaires de l'Etat. Une session extraordinaire du Corps législatif était donc nécessaire.

Dans cette situation , le gouvernement de l'Empereur a pensé qu'il était sage et politique de procéder immédiatement il la vérification de vos pouvoirs et de faire cesser ainsi toute

LB MUSSAGE DU id JUILLET SH9

inaertitude sur la vAlidité des opérations électorales dans chaque circonscription. Dans la pensée du gouvernement, la session actuelle n'a pas d'autre objet.

Le renouvellement du Corps législatif par le suffrage universel est une occasion naturelle pour la nation de manifester ses pensées, ses aspirations bt ses besoins.

Mais l'étude des résultats politiques de cette manifestation ne saurait être précipitée. A la session ordinaire le gouvernement soumettra à la haute appréciation des pouvoirs publics les résolutions et les projets qui lui auront paru les plus propres à réaliser les vœux du pays.

Au nom de l'Empereur, je déclare ouverte la session extraordinaire du Corps législatif.

Cette couamunication fut reçue avec une extrême froideur par unepaartie notable du nouveau Corps législatif, et les journaux libéraux en firent ressortir le vague et Tambiguité calculée. Peutêtre si le gouvernement avait usé de plus de franchise, s'il avait indiqué, même sous réserve, les points sur lesquels il pensait faire des concessions, auraitril obtenu le résultat qu'il souhaitait. On auraii pu considérer ses promesses comme insuffisantes, mais on se serait, du moins, trouvé en face d'un résultat acquis, d'engagements qui assuraient certaines satisfactions. Il n'en était pas

ainsi : le gouvemement faisait allusion à ses intentions plus qu'il ne les faisait connaître ; il n'annonçait que la résolution d'étudier ce qu'il y avait à faire : son engagement n'allait pas audelà, et il pouvait prétendre acquitter ses promesses en présentant à la session ordinaire quelques mesures de réformes administratives ou économiques.

Le parti libéral, où, comme on commençait à dire, le centre gauche, pouvait-il se contenter de déclarations aussi vagues et acquiescer à l'ajournement annoncé par le gouvemement? Ses forces étaient doublées, mais son prestige s'était accru bien plus encore, à raison de la guerre à outrance qui lui avait été faite et dont il était sorti victorieux. Devait-il et pouvait-il même garder le silence, du moment que la Chambre était réunie? La question fut agitée dans une petite réunion de sept ou huit députés qui eut lieu chez M. de Talhouët, et à laquelle assistaient MM. de Chambrun, Brame, Buffet, d^Andelarre et

Pliclxon. On y tomba d'accord sur Timpossîbilité de prendre Une attitude purement expectante. C'était jouer le jeu du ministre d'Etat, c'était faire mettre en doute, dès le premier jour, la sincérité et la fermeté du parti libéral , c'était déroger aux engagements pris envers les électeurs et faillir à l'attente du pays. On faisait ressortir la contradiction flagrante dans laquelle le gouvernement tombait : il annonçait la résolution d'étudier et de satisfaire les pensées, les aspirations et les besoins manifestés par la nation, et il n'inter^ pogeait pas les représentants de la nation qui avaient mission de les lui faire connaître. Cette contradiction ne pouvait manquer d'être aperçue du pays, et elle tournerait à la confusion des libé^ raux s'ils y prêtaient les mains. On ne pouvait pas laisser les ministres mesurer à leur gré les concessions qu'ils voudraient bien faire au pays, et leur donner le caractère d'un octroi gracieux. Les libéraux deviendraient responsables de l'insuffisance ou de la natihre illusoire de ces conces-

JMn LE inSS8A6B DU U JUILLST

rions, s^ils ne faisaient pas connaître nettement,hautement et dans toute leur étendue, les légitimés exigences du pays. Puisqu'on en avait roccasion et le moyen, on avait le devoir de formuler les satisfactions que l'opinion publique attendait, et de ne pas permettre au gouvernement de prétexter d'ignorance , s'il présentait des mesures insuffisantes.

Une seconde réunion eut lieu, le lendemain, pour arrêter la conduite à tenir. Il y fut décidé de déposer une interpellation dès que la Chambre serait constituée : on en détermina l'étendue et on adopta une rédaction provisoire. Cette in» terpellation ne devait pas être seulement une expression des vœux de l'opinion libérale ; elle devait être un moy^i de se compter et de s'assurer des dispositions de la Chambre ; aussi les députés présents se promirent-ils mutuellement de ne retirer l'interpellation dans aucun cas, dussent-ils demeurer seuls. Il valait mieux, à leur avis, de* rneux» seulemoit oae viagtaiM, lâeii déteimii^

Lfi lUSaÀJ&E DU 12 JUILLET 263

à tenir tète au ministère et résolus à mettre un vote 841 bout de chacune de leurs déclarations, que se laisser absorber et paralyser par des alliés puâllaniiïies , toujours prêts à se contenter des promesses les plus vagues, et à déserter au moment du combat. Cependant, on devait s'attendre k une lutte à la seule annonce de l'interpellation, et à une bataille dans les bureaux : il ne fallait pas que l'interpellation pût être étranglée à huis dos, comme l'avait été, dans la session précédente, celle de M. Bufifet ; on devait donc recueillir un nombre d'adhésions suffisant pour rendre impossible cette exécution sommaire; il était juste, d'ailleurs, de fournir à ceux des membres nouveaux qui appartenaient à l'opinion libérale l'occasion de prendre publiquement couleur.

Des convocations furent donc lancées pour une réunion chez M. Brame^ où l'on exposerait les raisons qui commandaient une démonstration de l'opinion libérale, et où l'on discuterait le projet d'IirteipeUation* Les députés qui répoïKlirant à

cette convocation furent beaucoup plus nombreux qu'on n'avait supposé ; des membres de Vancienne Chambre, tels que MM. Ségris et Louvet qui, tout en gardant une indépendance complète visà-vis du gouvernement, s'étaient toujours tenus en dehors des réunions et des démarches du centre gauche, arrivèrent des premiers et prirent une part active à la discussion ; beaucoup d'autres députés se plaignirent de n'avoir pas été convo* qués. Il fallut, pour les réunions suivantes, emprunter un des bureaux du Corps législatif. Le dépôt d'une interpellation fut décidé, et la rôdac» tion suivante, proposée par M. Buffet et légèrement amendée par M. Ségris, fut adoptée.

Cette rédaction reçut immédiatement im si grand nombre de signatures, et certaines signaf^ tures étaient tellement inattendues, que le doute s'empara des promoteurs de Tinterpellation, 11$ craiguireut de n'avoir pas donné h leur pensée une expression assez nette et assez précise. Si le tfixtç de Vinjerpellation conservait nn caractère

de généralité assez vague pour ne pas écarter des députés appartenant notoirement à Tancienne majorité, le gouvernement pousserait ses amis à y adhérer ; il affecterait d'y voir la simple contreépreuve des promesses contenues dans la déclaration lue par M. Rouher, et en acceptant sans dis* cussion le renvoi, il ôterait toute valeur et toute signification à la manifestation qu'on voulait faire.

Il fut jugé indispensable de compléter la rédac^ tion première par un second paragraphe où seraient indiquées expressément quelques-unes des réformes que le centre gauche était déter-miné à poursuivre. On s'arrêta à deux : l'établis^ sèment de la responsabilité ministérielle qui en« traînait un changement complet de système, et le droit pour le Corps législatif de faire lui-même son règlement, ce qui impliquait la suppression de toutes les entraves mises h l'exercice du droit d'amendement et du droit d'interpellation. Cela suffisait pour couper court à toute équivoque, et

266 LB HESSAaE DU it imUM^

pour donner à Tinterpellation une signification sur laquelle il ne fût pas possible de se méprendre. La rédaction définitivement adoptée fut donc la suivante :

Nous demandons à interpeller le gouvernement sur la nécessité de donner satisfaction aux sentiments du pays en Tassociant d'une manière plus efficace à la direction de ses affaires.

La constitution d'un ministère responsable» le droit pour le Corps législatif de régler les conditions organiques de ses travaux et de ses communications avec le gouvernement, seraient à nos yeux des mesures essentielles pour atteindre ce but.

Toute liberté était naturellement laissée aux signataires de la première rédaction de retirer leur signature. Une certaine hésitation se manifesta parmi eux, et rendit quelque espérance aux ministres, fort inquiets de l'attitude résolue prise par le centre gauche. Les réformes demandées par rinterpellation ne pouvaient s'accomplir que par une modification de la Constitution. Le sénatus-consulte de 1866 interdisait au Corps légisb^ tif da demander d; de diseater uœ modaficatirtn

LE MESSAGE BU îi JUILLET 26t

de la loi fondaiiientale. La rédaction adoptée par le centre gauche était donc inconstitutionnelle ; la discussion n'en pouvait avoir lieu qu'au prix d'une violation de la Constitution, et l'autorisation en pouvait être refusée par ce seul motif. Tous les signataires n'étaient pas préparés à aller aussi loin : le ministre d'Etat espéra voir un certain nombre d'entre eux revenir sur leurs pas et une tentative fut faite pour susciter du sein de la majorité une interpellation à laquelle ils pourraient se rallier, et que le gouvernement s'empresserait d'accepter. Cette contre-manifestation avorta complètement. L'impulsion était donnée : l'opinion publique se prononçait avec une énergie et un ensemble qu'on ne pouvaît contester. Presque aucun des signataires de l'inteTpellation ne se ^et^•a : des adhésions nouvelles arrivèrent, et les signatures atteignirent le chiffre de 116. Dans ce nombre, ne figurait aucun des députés de la gauche ; cette fraction de la Chambre avait décidé de ft'«}Mtenir ^^mmir&BÊênt de tooée dâiioûstra4i(m,

afin de laisser le mouvement qui se produisait au

sein de la majorité se développer en toute liberté.

Le gouvernement était en proie h la perplexité la plus grande en présence d'une manifestation aussi imprévue pour lui et aussi significative. Un mot était dans toutes les bouches qui résumait rimpression générale et peignait exactement la situation ; ou disait : c'est l'adresse des deuw cent vingt-et^un. Le gouvernement persévérerait-il dans la politique à outrance qui avait inspiré chacim de ses actes dans les deux dernières sessions, et qui avait déterminé le soulèvement deTopinion publique? Les vœux du pays allaient-ils se heurter à une résistance obstinée? Verrait-on apparaître à la tribune des arguties de légiste et des chi* canes de procédure quand la situation exigeait des décisions promptes et des résolutions viriles?

Les promoteurs de Finterpellation , obéissant à des inspirations aussi prudentes que patriotiques, s*enqnirent des intentions des ministres. Ils prirent pour intermédiaire auprès du gouvernement le président de la Chambre que ses fonctions désignaient naturellement à leur choix et dont le ca^ ractère leur inspirait toute confiance. Ils Tautorisèrent à déclarer en leur nom : qu'ils ne visaient pas à remporter un succès de vive force et à, faire subir une défaite au gouvernement ; qu'ils étaient prêts, au contraire, à lui laisser Tinitiative de satisfaire aux demandes de Topinion libérale ; mais qu'ils étaient fermement résolus à n'accepter que des engagements publics et précis. Leur interpellation serait déposée immédiatement après la constitution du Corps législatif qui était déjà réclamée par la gauche ; mais pour laisser au gouvernement tout le temps d'aviser, ils s'engagesdent à ne pas demander la constitution de la Chambre avant le lundi 12 juillet.

L'accablement le plus profond avait succédé

87« LB IfESSAGE BU 19 ^ILLBT

chez le ministre d'Etat à la confiance hautaine qu'il avait témoignée jusque-là. Cette majorité qu'il avait pris tant de peine à former et pour laquelle il avait livré et perdu la bataille des électionSy se débandait sous ses yenx. On n'avait pu obtenir d'elle une contre-manifestation ; toutes les démarches tentées pour ramener les défection-^ Baires avaient échoué ; ne devait-on pas redouter de nouvelles désertions après l'exemple donné par des députés à qui leur situation personnelle semblait imposer la réserve. A quel momœit , d'ailleurs, engager la lutte? On ne pouvait plus espérer de feire écarter l'interpellation par les bureaux : les signataires étaient trop nombreux. Soulèverait-on un incident lors du dépôt de l'interpellation, en s'opposant à son renvoi aux bureaux à raison de son caractère inconstitutionnel? Bien dans le règlement de la Chambre n'autorisait à appliquer aux interpellations une sorte de question préalable : on n'obtiendrait pas, même de la majorité , l'introduction violœte d'une in-

LE MSS6A6B BU fH JUILLET 271

XM)vatidn aussi eonti^re aux droits du Corps législatif. Accepterait-on la discussion? Le gouver* ïiement ne pouvait se dispenser de poser la question constitutionnelle , sous peine de déchirer de ses mains le malencontreux sénatus-consulte de 1866, qui se retournait contre ses auteurs. Si la question constitutionnelle était posée et que la Cliambre, passant outre, votât néanmoins le renvoi de Tinterpellation au gouvernement : à quelles extrémités se trouverait-on acculé? Serait il possible d^accepterpassivement la violation ouverte d'une disposition constitutionnelle et de laisser mettre à néant la loi fondamentale? DNin autre côté, était-il possible de dissoudre le Corps législatif? Ne faudrait-il pas procéder à de nou-r velles élections, au milieu d'une agitation qui pourrait prendre un caractère révolutionnaire et qui pourrait amener des choix déplorables : on ajournait le conflit avec la représentation nationale, on ne l'évitait pas.

Le gouvernement ne pouvait se faire âitKiw ^^

les 45 voix delà gauche ne manqueraient pas de se joindre à celles des 116 agnataires : une majorité certaine était donc acquise à l'interpellation avant toute discussion, et le gouvernement, s'il laissait le débat s'engager, ne pouvait échapper à l'option redoutable qui vient d'être indiquée. Le seul parti sage était donc de profiter de la modération des Cent seize et de se donner le mérite d'entrer immédiatement et résolument dans la voie des réformes. Après plusieurs conseils des ministres, et après l'insuccès d'une démarche officieuse tentée auprès des promoteurs de l'interpellation pour obtenir que la rédaction en fût ramenée à une formule constitutionnelle, on s'arrêta à la détermination de céder sans combat.

Le 9 juillet le bruit commença à se répandre que de graves résolutions venaient d*être prises.

que le g'ouvernement s'était décidé à étendre considérablement les concessions qu'il annonçait depuis plusieurs jours comme arrêtées en principe,

que les ministres se retireraient pour faire place

> h un nouveau cabinet, et qu'ils élaboraient le programme destiné à être communiqué au Corps législatif. Ces bruits se changèrent bientôt en certitude: la défaite de la politique à outrance était consommée et le parti libéral avait gain de cause.

Le 12 juillet, à l'ouverture delà séance, le ministre d'Etat demanda la parole pour une commua nication du gouvernement et donna lecture d'un message impérial. Le chef de l'Etat se rendait au désir manifesté par le Corps législatif de connaî^tre immédiatement les réformes arrêtées en principe par le gouvernement ; il annonçait que le Sénat allait être convoqué, aussitôt que possible, pour examiner les questions suivantes:

V Attribatîon au Corps législatif du droit de faire son règlement et d^êtiro son bureau.

S74 LE ME68AGB DU 12 HTm^ET

2* Simplification du mode de présentation et d'examen des amendements.

a** Obligation pour le gouTerBeffleot de soumettre à Tappro* bation législative les modifications de tarif qui seraient, dans l'avenir, stipulées par des traités internationaux.

40 Vote du budget par chapitres, afin de rendre pliu complet le contrôle du Corps-législatif.

&" Extension de Texeroice du droit d*intei))elIation.

La responsabilité ministérielle ne figurait pas dans ce programme ; elle se trouvait néanmoins implicitement indiquée dans le message quand il mettait au nombre des garanties assurées au pays la présence de toupies ministres aux Chambres et la délibération en conseil des affaires de TEtat, Le message annonçait, enfîn^ que le gouvernemeût étudierait aussi les questions qui intéressent les attributions du Sénat.

Evidemment) il ne s'agissait plus de demi-mesures; on avait enperspective une révision skieuse delà Constitution, Néanmoins, les hcalimes dont les opinions triomphaient ne s'associèrent pas à l'enthousiasme bruyant que témoignèrent les débris de l'ancienne majorité : on remiffj|)ia la £roi^

deur avec laquelle ils accueillirent le message impérial. Ils n*en dissimulèrent pas la cause. Le message avait été apporté par M. Rouher, et.îe bruit étàitfort accrédité que le ministre d'Etat demeurait à son poste, tandis que ses collègues se retiraient, et qu'il était chargé de composer un cabinet. Les députés libéraux considéraient la retraite du ministre d'Etat comme indispensable pour donner aux réformes leur véritable caractère et poixr rassurer l'opinion publique ; son maintien au pouvoir détruisait toute confiance et faisait appréhender le renouvellement de ce qui s'était passé après le 19 janvier. Les 116 tinrent donc une réunion générale le soir, et ils décidèrent d'ajourner leur interpellation, mais de la maintenir jusqu'à ce qu'il eût été donné suite au message impérial.

Le lendemain, le Journal officiel publiait deux décrets, l'un qui convoquait le Sénat pour le 2 août, l'autre qui prorogeait le Corps législatif. Uae tiotQ annongait^suivant la formule C(mda6rée^

que la démission de touslesministres était acceptée et qu'en attendant leur remplacement, ils continueraient à expédier les affaires de leurs départements respectife, La retraite de M. Router était définitive.

Cette retraite collective du ministère était un fait considérable. C'était la première fois depuis 1852 qu'un ministère se retirait tout entier. De* vaut qui M. Rouher et ses collègues se retiraientils? Devant une manifestation du corps électoral, suivie d'une manifestation correspondante de la Chambre. Voici donc un ministère qui tombait parce qu'il ne trouvait plus ni dans le corps électoral ni dans la Chambre un point d'appui suffisant* N'était-ce pas la responsabilité ministérielle dans sa pratique la plus rigoureuse? Il était impossible d'admettre que ce fait pût demeurer isolé et ne pas devenir la règle de conduite de tous les ministères qui seraient constitués désojmais. Pou-* vait-on supposer qu'un ministère contre lequel un refus de confiance serait exprimé sous la forme

d'un ordre du jour motivé, oserait essayer de se maintenir au pouvoir malgré cette manifestation du Corps législatif? La responsabilité des ministres devant la Oliambre avait beau n'être pas formulée explicitement dans le message, la con- (^uête du droit était complète.

Sur tous les autres points, le message donnait aux 116 pleine satisfaction; il résolvait dans le sens le plus libéral toutes les questions qui avaient été soulevées à Toccasion de l'interpellation;

L'Empereur avait pris le seul parti sage et le seul digne de lui. Il a toujours fait profession de régler sa conduite sur les vœux du pays et de vouloir marcher d'accord avec l'opinion publique. Les aspirations de la nation ne pouvaient être douteuses après le résultat des élections générales ; elles avaient trouvé leur expression fidèle dans Tinterpellation des 116 ; l'Empereur pour être conséquent avec lui-même, ne pouvait refuser les réformes qui étaient réclamées. Il s'était

â78 LE MSS6A0B DU 12 JUILLET

fait, ajuste raison, un titre d'honneur d-avoir, le 25 novembre 1860 et le 19 janvier 1867, devancé les voeux du pays et d'être allé au-devant de désire qui ne se formulaient pas encore. Comment aurait-il pu résister quand l'opinion publique parlait si clairement et quand ses vœux trouvaient dans le Corps législatif une expression légale? Après avoir promis des réformes, il venait, par une nouvelle déférence pour l'opinion, d'avancer la réalisation de ses promesses. On ne saurait trop louer chez un prince qui a exercé le pouvoir absolu et qui s'en est volontairement dessaisi, cette étude vigilante et attentive des tooindrt>s mouvements de l'opinion et ce noble souci de n'être jamais en retard sur ks aspiration» du pays.

LE SÉNATUS-CONSDLTE

La crise ministérielle ne se dénoua que le 17 juillet. Aucun membre du centre gauche ne voulut entrer isolément dans le ministère, où Ton aurait désiré avoir des représentants de toutes les nuances de la majorité. MM. de La Valette, Baroche, Vuitry et Duruy, sortirent définitivement du cabinet. M. Rouber fut appelé à la présidence du Sénat et le ministère d'Etat fut supprimé pour mieux marquer que le système de la représentation du gouvernement par procureur avait

280 LE 8ÉNATU8-G0N8ULTB

pris fin, et que c'était le gouvernement tout entier qui allait venir au sein des Chambres. Les nouveaux ministres furent MM. de Chasseloup- Laubat, le prince de la Tour d'Auvergne, Duvergier, Bourbeau et Alfred Leroux. La modification ministérielle était considérable.

Les nouveaux conseillers de TEmpereur s'occupèrent activement de préparer le projet dont le Sénat devait être saisi le 2 août. Les présidents des deux Chambres furent fréquemment appelés à prendre part à leurs délibérations. La tâche était considérable, et il fallait qu'elle fût terminée à jour fixe, dans un délai très-court ; un premier examen l'a diminuée en faisant écarter plusieurs des questions les plus importantes qui avaient été soulevées : la détermination de ne pas recourir à un plébiscite excluait des délibérations tous les changements qui n'auraient pu s'accomplir que par cette voie. La commission écarta encore toutes les questions qui avaient rapporta l'organisation des pouvoirs publics, et

LE SÉNATUS-K30NSULTB 281

particulièrement du Sénat, quoique ce dernier point fût indiqué dans le message du 12 juillet comme devant faire l'objet d'une étude de la part du gouvernement. Modifier les attributions du Sénat et son rôle dans Tensemble des institutions, toucher à sa composition^ c'était soulever des questions délicates qui pouvaient conduire à un remaniement complet de la Constitution, et qui n'avaient aucun caractère d'urgence. Cette étude fut donc ajournée ; il fat décidé qu'on se bornerait à étendre au Sénat les facultés accordées au Corps législatif, de façon qu'il ne se trouvât pas dans une sorte d'infériorité vis-à-vis de la Chambre élective. C'est ainsi que la publicité des séances du Sénat et le droit pour cette assemblé^ de faire son règlement intérieur et de formuler des ordres du jour motivés découlèrent des cpncesssions faites au Corps législatif. Une seule ad-» dition fut faite au pouvoir du Sénat : le veto qu'il exerçait sur les lois qui n'étaient pas con» formes à la Constitution ou qui étaient contraireei

282 LE SÉNATUS-CONSIJLTB

aux grands intérêts sociaux fut généralisé et

devint applicable à toutes les lois.

Le travail principal consista donc à développer les cinq points indiqués dans le message du 12 juillet, à donner à chacun d'eux la forme rigoureuse et précise d'un article de loi , à effacer de la Constitution les dispositions contraires k celles qu'on y introduisait et à coordonner les articles anciens et nouveaux. On doit reconnaître que dans ce travail les ministres s'inspirèrent des sentiments les plus libéraux et qu'ils n'hésitèrent pas à donner à chacune des concessions faites dans le ménage impérial l'interprétation la plus large. C'est ainsi que le droit d'interpellation, consacré dans les termes les plus formels, ut affranchi de toute entrave et devint illimité.

Deux points arrêtèrent quelque temps les ministres et furent controversés : c'était le droit d'initiative et la responsabilité des ministres. Fallait-il écrire dans la Constitution que le Corps législatif possédait l'initiative des lois. Il a'ei^ était

LB SÉNATUS-GONÔtJLTB 888

pas fait mention dans le message ; mais pour qui , allait au fond des choses, ce droit découlait nécessairement des prérogatives concédées à la Chambre. Lorsqu'à la suite d'une discussion et pour obtenir un rote, le gouvernement avait dû prendre, comme on 4'avaît vu plusieurs fois, rengagement de présenter une loi ou de modifier la législation existante, n'y avait-il pas eu là une initiative indirecte du Corps législatif. L'exercice complet du droit d'interpellation allait rendre cette initiative directe. Rien n'empêcherait désormais la Chambre de se saisir d^me question par voie d'interpellation et de clore le début par un ordre du jour motivé qui réclamerait la présentation d'une loi et en spécifierait les dispositions principales. Quelle différence y aurait-il entre le vote ■un semblable ordre du jour ou le vote direct d'une proposition ? Quel ministère, après avoir accepté cet ordre du jour ou l'avoir vu voter malgré ses efforts , pourrait se dispenser de donn^ utàsh4tianr au Corps légii^atif par la présen«-

284 LE SÉNATUS-GONSULTB

tation de la loi demandée? N'y aurait-il pas quelque mauvaise grâce ou quelque puérilité h refuser au Corps législatif la faculté de fiaire directement et ouvertement ce qu'on ne pouvait Tempêcher de faire, à tout instant, en usant d'un détour? Les ministres pensèrent avec raison qu'il valait mieux accepter loyalement les conséquences des concessions accordées, et ne pas cïùr caner sur des droits dont l'exercice était assuré : ils reconnurent donc expressément au Corps législatif l'initiative des lois , et ce devint môme le premier article du projet de sénatus-consulte.

Ce fut dans le même esprit libéral qu'ils envisagèrent la question de la responsabilité ministérielle. La retraite de M. Eouher et de quatre de ses collègues a été une première application pratique du principe de la responsabilité. Le Corps législatif n'avait-il pas désormais le droit d'introduire dans un ordre du jour motivé la censure d'un acte du gouvernement ou même un refus de çpn^ance. Est-il admissible qu'un ministre qui