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même il y a des blancs. — De nouvelles élections ont lieu en décembre 1792.

Le 23 septembre 1793, le citoyen Charles Delacroix demande la transcription, sur le registre des délibérations du Conseil général, de l'arrêté pris par lui et son collègue Musset, tous deux commissaires de la Convention dans le département de Seine-et-Oise (1) : «Considérant, dit cet arrêté, que l'administration de Seine-et- Oise, par la destitution de quelques-uns de ses membres, par la démission de beaucoup d’autres, par les discussions dont elle a été la proie, est tombée dans un état de langueur qui la rend entièrement incapable de répondre au vœu de la loi ; qu’il importe au salut public qu’elle soit renouvelée et rendue à l'énergie nécessaire dans les temps de révolution...», les représentants en mission arrêtent : «1° les administrateurs actuels du département de Seine-et-Oise sont destitués ; 2° ils sont remplacés ainsi qu'il suit ..». L'arrêté ajoute que par cette destitution, les représentants n’'entendent pas inculper le civisme des anciens administrateurs ni les regarder comme suspects : leur destitution est dictée par la nécessité de « rendre l'énergie et l’activité » à l'administration du département.

Le 19 décembre 1793, le Conseil général tient sa dernière séance. — D’autres représentants en mission intervienrent dans l'administration du département ; Crassous, par exemple, « proconsul » au moment de la Terreur ; après le 9 thermidor, André Dumont, dont l'œuvre fut plutôt de réparation (c’est lui qui réintègre Lebrun dans l'administration). Il ne faut pas oublier

(1) Registre des délibérations du Conseil général (n° 3.) — Charles Delacroix est le père du peintre Eugène Delacroix. Cf. M. Tour- Neux. Eug. Delacroix. (Laurens éd.), p. 7.

d’ailleurs que, depuis le 14 frimaire an II, les pouvoirs du directoire de département sont considérablement amoindris au profit des districts; cela dure jusqu'au 28 germinal an III. :

Le 5 brumaire an IV (27 octobre 1795), l’administration centrale du département de Seine-et-Oise entre en fonctions. Après avoir signé la déclaration exigée par l'article 6 de la loi du 3 brumaire an IV (1), les cinq administrateurs élisent successivement leur président, le suppléant du commissaire du directoire, le secrétaire en chef. Ils décident ensuite de répartir les affaires en quatre bureaux : un bureau de la police, un des travaux publics, un des «contributions et secrétariat », un des domaines nationaux et des émigrés : ce dernier composé de deux membres. Ce simple mode de répartition des affaires, comparé à celui qu'avait adopté le directoire le 19 juillet 1790, suffit à indiquer les changements survenus depuis cinq ans : si les bureaux des travaux publics, des contributions et de la police (on concevrait mal que ce dernier disparüt «dans un temps de révolution ») subsistent, celui de l’agriculture et du commerce est remplacé par le bureau des domaines nationaux et des émigrés, qui seul est composé de deux membres.

(1) Cet article dispose que tout membre des administrations municipales et départementales devra, avant d'entrer en fonctions, déclarer sur le registre des délibérations, qu’il n’a jamais signé ou provoqué aucun arrêt séditieux et qu'il n’est pas parent d'émigrés.

NOTE ll

Une Affaire de Subsistances sous la Révolution

et l’Empire

L'affaire, dont nous nous proposons de résumer ici les principales phases, mérite de retenir notre attention à un double point de vue : elle soulève d’abord des questions d'une grande importance en matière de contentieux administratif, notamment des questions de compétence, elle présente ensuite comme un résumé des législations révolutionnaire, consulaire et impériale (1).

La Convention, par le décret du 4 mai 1793, oblige tout marchand, cultivateur ou propriétaire quelconque de grains ou farines, à faire à la municipalité du lieu de son domicile déclaration de la quantité et de la nature des grains ou farines qu'il possède. Ce décret est publié le 7 mai dans la commune de Montgeron. Or, le 17 du même mois, le Conseil général de cette commune constate que le meunier Bonfils, dépositaire des grains et farines du sieur Lappareillé, boulanger à Paris, n’a pas fait déclaration de son approvisionnement ; en conséquence, il ordonne qu’une visite domiciliaire sera faite à son domicile, conformément à l’article 4 du décret du 4 mai. Sur ces entrefaites, la femme du meunier Bonfils vient faire à la municipalité la déclaration exi-

(1) Outre le dossier de l'affaire, nous avons eu recours aux deux intéressantes brochures de M. GArTINOT. À fravers Montgeron. Brunoy, 1901-1904.

gée, et avertit en même temps les officiers municipaux que Lappareillé est commissionné par la commune de Paris « pour approvisionner cette ville ». Néanmoins les officiers municipaux ayant le droit de contrôler les déclarations soupçonnées frauduleuses (1), la visitealieu; elle révèle que les quantités déclarées sont de beaucoup inférieures à celles qui existent réellement en magasin. D'autre part, Lappareillé ne peut « exhiber sa prétendue commission de la municipalité de Paris ». — Une transaction intervient entre la municipalité de Montgeron et lui, mais elle n’est que momentanée : le 22 mai, la confiscation des denrées est ordonnée (art. 5 du décret de 1793) (2).

Le jour suivant, le directoire du district de Corbeil déclare la saisie bonne et valable; le 25, le directoire du département homologue la décision du district en spécifiant que la confiscation doit être faite & au profit des pauvres et indigents de la commune », que la municipalité devra rendre compte des distributions faites et tenir un registre à cet effet.

Mais le 28 mai, une lettre du ministre de l'intérieur ordonne de surseoir à toute distribution La municipalité de Montgeron n'obéit pas : elle répond au ministre qu'elle a pour elle la loi et l'approbation des corps administratifs, que le district et le département ayant homologué sa décision, elle ne fait qu’user de son droit

(1) Une délibération du Conseil général de la commune peut autoriser les officiers municipaux à faire des visites domiciliaires chez les citoyens possesseurs de grains qui n’auraient pas fait de déclaration ou seraient soupçonnés d'en avoir fait de frauduleuses,

(2) Ceux qui n'auront pas fait de déclarations ou en auront fait de frauduleuses seront punis de la confiscation des grains et farines non déclarés, au profit des pauvres de la commune.

en continuant les distributions commencées. (1) — Les ordres du ministre étant ainsi méconnus, le directoire du département prend un arrêté par lequel il suspend toute distribution et oblige en même temps Lappareillé à fournir la preuve que l'excédent trouvé chez lui s'explique par la commission qu'il a reçue de la ville de Paris (2). Mais la municipalité de Montgeron ne tient pas plus compte de l'arrêté du département que des ordres ministériels : elle distribue les grains à tous les habitants de la commune. Lappareillé adresse alors au département une plainte contre elle : l'arrêté du er octobre en reconnaît le bien fondé. Considérant, dit-il, qu'en ayant distribué à tous les habitants de la commune les grains dont Lappareillé est propriétaire, la commune s'est rendue coupable « à la fois d’une infraction à l'arrêté du département et de désobéissance aux ordres du ministre », autorise le sieur Lappareillé « à la poursuivre en restitution devant les tribunaux qui en doivent connaître et à discuter la responsabilité par elle encourue, ainsi que de droit .…. »

Ici se termine la première phase de l'affaire; elle confirme ce que nous avons dit au cours de ce travail à propos des difficultés du contrôle hiérarchique sur les actes des administrations inférieures : les ordres du ministre, ceux du département sont, devant la municipalité, « comme s'ils n'étaient pas ». (3)

(1) Exposé justificatif. de la Municipalité de Montgeron. Imprimé (1er doss., n° 51).

(2) En fait, Lappareillé avait cette commission, mais il ne put la produire assez tôt pour empêcher la confiscation (2 doss., n°s 3, 4, 5°.

(3) Cette municipalité de Montgeron semble d’ailleurs une des plus indépendantes du département : l'administration centrale du département eut de longues luttes à soutenir contre elle ou contre ses habitants, pour une simple affaire d’alignement (9 pluviôse an V, registre 42).

A la fin de 1793, l'affaire semble terminée : le plaignant a le droit de poursuivre la municipalité devant les tribunaux et de la faire condamner à la restitution « de la partie des grains et farines autres que celle qui a pu être distribuée aux pauvres. » Mais il n’en est point ainsi : pendant six ans, se poursuivent une série de négociations ébauchées, reprises, puis abandonnées, qui échouent définitivement en mai 1799. Lappareillé, le 21 messidor an IX, obtient du ministre de l’intérieur le droit de poursuivre les officiers municipaux en paiement des grains confisqués. En effet, le 14 fructidor an X (2 septembre 1802), le tribunal de Corbeil condamne par défaut les officiers municipaux de Montgeron mais — et c’est ici que l'affaire devient particulièrement intéressante — ceux-ci font opposition, alléguant que le tribunal à jugé « hors de sa compétence ». Ils sont déboutés de leur opposition. L'affaire vient en appel à Paris, et le tribunal, par un arrêt du 28 juin 1803, condamne de nouveau les officiers municipaux. Le tribunal de première instance, dit l'arrêt, Ça bien et compétemment jugé », l'autorisation prescrite par l’article 13 (titre ID) du décret sur l'organisation judiciaire ayant été donnée, (en effet, le département a autorisé Lappareillé à discuter la responsabilité encourue par les officiers municipaux devant les tribunaux, et la lettre du ministre de l’intérieur lui a permis de donner la suite qu'il jugera convenable à l'arrêté du département). — D'autre part, il y a abus, de la part de la municipalité, à avoir distribué à tous les habitants de la commune les grains et farines confisqués, au lieu de les répartir entre les pauvres € avec économie et discernement, au fur et à mesure de leurs besoins ». Ainsi, Lappareillé, € privé de la justice qu'il a obtenue ensuite de l'autorité de département » peut poursuivre devant les tribunaux les officiers municipaux. — Ceux-ci ñe

s'inclinent pas devant cet arrêt : ils adressent au Tribunal de cassation une requête, dans laquelle ils soutiennent à nouveau que l'autorité judiciaire est incompétente pour les juger (1). Cette requête mérite d’être analysée : l'arrêté du 1° octobre 1793, dit-elle, reconnaissait les officiers municipaux coupables, dans l’exercice de leurs fonctions, d'infraction à la loi du 4 mai 1793, de transgression au premier arrêté départemental du 25 mai et de désobéissance aux ordres du ministre de l’intérieur. D'autre part, le tribunal d’appel de Paris, par son jugement du 28 messidor an IX, a décidé qu'il y a Çexcès de pouvoir (2) dans la distribution des grains confisqués », en ce que la distribution a été faite à tous les membres de la commune de Montgeron indistinctement, tandis que les pauvres devaient seuls en profiter. — Donc, puisque les officiers municipaux sont poursuivis pour abus d'autorité, excès de pouvoir, actes arbitraires commis dans l’exécution de la loi, « il n’est pas douteux qu'il ne s'agisse d'actes faits en qualité d’officiers municipaux ». Dès lors, le tribunal de première instance et le tribunal d'appel étaient incompétents : la loi du 16 fructidor an II, faisant défense aux tribunaux de connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient, «embrasse tous les actes d’administration dans la généralité de ses termes »: il n’y a pas de distinction ni d'exception. — Suivent ces considérations remarquables : « L'administration du départemet avait pu peut-être, le 1% octobre 1793, permettre à Lappareillé de traduire les ex-municipaux de Montgeron devant les tribunaux pour le fait dont il s'agit, parce que les lois alors existantes n'interdisaient pas aux tri-

(1) 1° Doss. n° 32.

(2) Souligné dans le texte.

bunaux la connaissance des actes d'administration; mais Ja loi du 16 fructidor an III, ayant annulé toutes procédures et tous jugements intervenus devant les tribunaux judiciaires contre les membres des corps administratifs, à raison des actes d'administration émanés d'eux pour l'exécution des lois.…., etc... » — Il résulte clairement de ce passage que les textes fondamentaux de la Constituante touchant la séparation des pouvoirs étaient élrangement méconnus ou inconnus sous le Consulat : la loi du 16 fructidor an III ne fait qu'appliquer les principes déjà formulés par la loi sur l’organisation judiciaire et la Constitution de 1791.

La Chambre des requêtes, dans l’arrèt qu’elle rend le 4 avril 1804, après avoir rappelé les dispositions de la loi du 16 fructidor et l’article 75 de la Constitution de l'an VIIL, est d'avis que Lappareillé a reconnu lui-même que «c'était contre des officiers municipaux qu'il entendait diriger son action en restitution, puisqu'il a cru devoir s'adresser à l'administration du département... pour être par elle autorisé à poursuivre »; qu’en second lieu, les lois sus-visées ont rendu sans objet de pareilles autorisations, € la matière étant devenue administraüve et les tribunaux étant devenus incompétents pour la connaître ». En conséquence, elle déclare non avenue la décision du tribunal d'appel et « renvoie les parties à se pourvoir administrativement devant l'autorité compétente ».

Cet arrêt appelle plusieurs observations. C'est par une interprétalion singulièrement extensive que le Tribunal considère la loi du 16 fructidor comme ayant rendu sans objet les autorisations de poursuite : cette loi défend bien aux tribunaux de connaitre de {out acte d'administration, de quelque espèce qu'il soit, mais elle n'entend pas par là que l'administration ne puisse autoriser les poursuites devant l'autorité judiciaire

quand il y a lieu. Il est vrai que le tribunal déclare « la matière administrative » et comme telle soustraite à la compétence des tribunaux : mais là est toute la question. Y a-til, pour employer la terminologie actuelle, faute administrative ou faute personnelle dans le fait d'avoir distribué des grains à la population entière de la commune, au lieu de les répartir seulement entre les pauvres? Le tribunal tranche assez légèrement la question : il dit que Lappareillé a reconnu que « c'était contre des officiers municipaux qu'il entendait diriger son action », puisqu'il s’est adressé à l'administration pour obtenir l’autorisation nécessaire. Mais cela ne signifie pas qu'il s'attaque à ces officiers comme administrateurs, et seulement en cette qualité; il peut parfaitement les considérer comme coupables d’une faute véritablement personnelle et les poursuivre comme officiers municipaux : il n’y a là qu’une question de mots. — Il faut, toutefois, reconnaître que cet arrêt n’est pas contraire à l'interprétation que l’on donnait alors de la séparation des pouvoirs : la faute, même personnelle, commise dans l'exercice des fonctions, est assimilée à la faute administrative.

Mais quelle allait être l'autorité administrative compétente? Le préfet de Seine-et-Oise saisit le Conseil de préfecture qui se récuse, disant que c’est le pouvoir administratif et non la juridiction administrative qui doit décider. En effet, Napoléon, par un décret du 11 août 1808 (1), le Conseil d'Etat entendu, ordonne à la

(1) « Napoléon, Empereur des Français, Roi d'Italie et Protecteur de la Confédération du Rhin... notre Conseil d'Etat entendu... » intitulé du décret (2° doss., n° 21). Le Conseil d'Etat agit donc ici comme autorité hiérarchique suprême et non comme juridiction. Par une lettre du 3 mars 1808, le préfet du département consulté

municipalité de Montgeron de payer à Lappareillé «la valeur des grains indüment distribués ». En vertu de ce décret, une contribution extraordinaire fut levée sur les habitants de la commune; ceux-ci, il est vrai, ne se tinrent pas pour battus et adressèrent au Conseil une requête « à l'effet de se rendre opposants au décret du 11 août 1808 » (art. 40 du décret de 1806). Mais, sur rapport défavorable de la Commission du contentieux, la requête fut rejetée par un décret en date du 22 septembre 1810. L'affaire Lappareillé avait duré dix-sept ans.

Vu :

Par ie President de ia thèse.

Paris, 15 avril 1907, E. CHÉNON.

Vus: Le Doyen, Ch. LYON-CAEN.

Vu et permis d'imprimer, Le Vice-Recteur de l'Académie de Paris, L. LIARD.

par le Conseil, avait été d'avis que, la loi de 1793 étant «une loi d'urgence », la commune n'avait rien à rembourser.