CHAPITRE III

L’ADMINISTRATION IMPÉRIALE

Napoléon administrateur « debout ». — Les hauts fonctionnaires de V Empereur. — Le système administratif. Les commis. Les séides. La presse. — Les préfets et les méthodes administratives. — La pacification de V Ouest. — V enseignement « source de pouvoir ». — U Université.

E premier et, l’on pourrait dire, le seul administrateur de l’Empire, c’est Napoléon. Un de ses ministres, qui fut un commis parfait, Mollien, dit : « Du milieu de son camp et dans le moment des opérations militaires, il voulait non seulement gouverner, mais administrer seul la France, et il y parvenait. »

Au chef militaire, la nation apparaissait, en somme, comme une sorte de prolongement civil de l’armée. Sur cette conception d’unification « à la soldade », selon le mot de Brantôme, nous avons un document d’une insigne valeur, c’est « l’Ordre du service pendant l’absence de l’Empereur », daté du 23 septembre 1805, au moment où il va prendre le commandement de ses troupes pour la campagne d’Ulm-Austerlitz. Ce document résume tout l’esprit de l’administration napoléonienne, avec

son absolutismej sa rigidité, ses précautioris, son effort laborieux, et sa vigilance méfiante contre tous les empiétements.

Deux autorités sont désignées pour exercer une sorte de direction. Tune civile, celle de rArchichancelier, l’autre militaire, celle du Connétable, qui commandera, « sous les ordres de l’Empereur «, les troupes disponibles et la garde nationale. Ceci dit, tous les ministres correspondront directement avec l’Empereur pour les affaires de leur département : « Nous entendons, en général, que toutes les affaires qui, dans l’ordre ordinaire du gouvernement et de l’administration, ont besoin de notre signature, continuent à nous être présentées à cet effet. » Pas de conseil des ministres. En cas d’urgence, des réunions exceptionnelles pour chaque cas particulier. Y seront convoqués seulement les ministres « dont le concours est nécessaire ». Les ministres qui accompagnent l’Empereur aux armées, comme le ministre de la Guerre, gardent, même au loin, la direction de leur département. « Toutes les lettres nous seront adressées directement... » Avec des ministres et des administrateurs ainsi enchaînés, obligés de rendre compte du moindre détail à un chef exigeant, soupçonneux, accablé de travail, toujours en mouvement à la tête de ses armées, et s’éloignant à des distances croissantes, on comprend que la guerre fût une sorte de suspens pour les affaires civiles : or, l’état de guerre est, sous l’Empire, à peu près l’état permanent.

Le système, qui va s’alourdissant peu à peu, tandis que la volonté impériale s’encombre de plus en plus, prépare, pour la fin, une sorte de demi-paralysie des ressorts sociaux en cas de crise intérieure, comme on le vit lors de l’affaire Malet, mais surtout en cas de catastrophe nationale, comme en 1814 et 1815. Pour la première fois dans l’histoire, la France vaincue se résignera à la défaite, parce que Paris a succombé et que, sans Paris, elle ne sait plus agir.

■^tapoléon administra- Les épaules de Napoléon sont assez fortes, certes, TEUR « DEBOUT ». pour cette charge surhumaine ; il a ajouté allègrement au fardeau des affaires militaires tout ce qui se présentait à lui des affaires civiles. Il les ramassait à la brassée. Cependant, quoiqu’il eût des intuitions de tout, certaines lumières lui échappent et il est obligé de s’éclairer. La lutte entre l’insuffisante information et le violent besoin d’action immédiate le gêne, l’irrite et lui fait perdre pied parfois.

Les résultats de cette application inouïe d’un homme extraordinaire dans une crise sans précédent sont supérieurs à tout ce qu’a connu l’histoire ; on n’aura jamais vu et on ne verra sans doute jamais, de la main d’un seul homme, en un temps si court,

L’ADMINISTRATION IMPÉRIALE

une pareille accumulation de bienfaits. Cependant la vie sociale n’est pas une mathématique. Tandis que l’armée représente une pyramide ordonnée en hauteur, le champ de la société civile est une plaine étendue où sont multipliés des obstacles invisibles. Un conseil municipal, un club qui végète dans un coin, se mettent en travers d’une mesure utile, et on n’en a pas raison par une mise aux arrêts, comme d’une escouade. L’Empereur s’obstinera, durant tout son règne, à écraser ces grains de poussière ; il les broiera, mais ils coinceront le mécanisme formidable que son énergie a eu tant de peine à monter. Au début, il pouvait croire que sa volonté du bien, son application inlassable, son autorité éclairée auraient raison de ces résistances médiocres. Il ordonne qu’on le renseigne à fond et méticuleusement. Il travaille sur ces renseignements aussi consciencieusement qu’à l’armée sur les comptes rendus d’état-major. S’il faut passer les nuits, il les passera. Au temps où il délibérait encore avec ses ministres, l’un de ceux-ci écrit : « Les conseils se prolongeaient souvent jusqu’à 5 heures du matin, parce qu’il ne lui est jamais arrivé d’abandoimer une question sans que son opinion fût faite ». Ce qu’il a lu et annoté de dossiers est inimaginable.

Cependant le mécanisme des affaires et le mécanisme des hommes n’obéissent pas toujours : prétendant leur donner une impulsion unique et rectiligne, le maître parfois les détraque, les fausse. Rien d’émouvant comme le spectacle de cette lutte entre la plus forte volonté qu’ait cormue le monde et la tâche la plus difficile qu’un homme ait jamais assumée. L’administrateur incomparable que fut Napoléon est, malgré tout, débordé par cette tâche impossible : l’ajustement bout à bout de deux époques contradictoires, de deux histoires inverses. Il était trop vif, trop véhément, avec les hommes et avec la fortime. Malgré sa finesse atavique, il découvrait trop son jeu, ne le tenait pas assez serré dans la main. Il ne savait pas, comme le cardinal de Richelieu l’avait conseillé, « marcher au but ainsi que les rameurs, même en lui tournant le dos ». Son imagination et son impatience activant tout, agitant tout, irritant tout, ne réussissent que par saccades. Voilà, je crois, le trait caractéristique. Napoléon reste, malgré sa prodigieuse activité réaliste, un imaginatif, un rêveur du grand ; il se déborde lui-même, et ne se possède pas tout entier. Il est éminemment un visionnaire et im exposeur des choses. On sait ce qu’il pense des avocats, mais quel avocat ! Parmi tant de témoins et d’auditeurs, citons seulement les paroles de Molé :

Je suis sûr, dit celui-ci, qu’aucun de ceux qui cherchent à se représenter cet homme extraordinaire ne se doute du peu de sxiite, je dirai même du désordre, qui régnait dans cet esprit, dont V inépuisable verve était, peut-être, le trait le plus saillant. Ceux qm avaient entendu quelques-unes de ses allocutions en public

parlaient toujours de sa parole saccadée : ce dernier mot allait bien mieux à sa pensée. Enfoncé dans le fauteuil où il présidait le Conseil d'État, recueilli, absorbé dans sa méditation, au point d’oublier l’endroit où il était et jusqu’à ceux qui l’écoutaient, son regard perdu et distrait, cette longue et petite tabatière en or qu’il ouvrait continuellement pour y prendre des pincées de tabac qu’il aspirait sans bruit, tout cela faisait si bien de lui l’homme méditant dans la solitude que tous les yeux fixés sur sa figure l’observaient en silence et qu’on évitait de faire du bruit, de peur de troubler tm travail intérieur dont on attendait curieusement la fin et le produit... Il regardait comme le privilège de sa supériorité sur les autres hommes de penser tout haut et de laisser hbrement son cerveau produire, sa bouche proférer, en comptant sur

l’attention et le respect avec lesquels ses moindres paroles seraient recueiUies par des auditeurs dont le plus éminent se sentait encore si inférieur à lui !

Que l’on compare cet homme livré à son génie intérieur, explosant en harangues véhémentes, où le dialecte corse subvient quand le français ne suffit pas, qu’on le compare à ces autres politiques, à ce visage fermé de Louis XI, à ce froid Richelieu, à ce sang glacé de Talleyrand, et on mesurera l’abîme qui sépare le grand homme de ces autres grands hommes autochtones. Napoléon est un homme d’Etat et un administrateur debout : il parle ses décisions, il les improvise ; et puis, trop souvent, il les laisse tomber, les néglige.

Pour qui scrute sa correspondance, le plus étonnant c’est, après la grandeur et la variété des créations heureuses, le nombre des projets avortés : Lanzac de Laborie, qui a étudié de près l’administration de Paris sous Napoléon, dit avec une grande justesse d’expression : « Son impérieuse précipitation allait souvent contre le but », et il énumère un nombre considérable de décisions prises qui n’aboutirent pas. Dans l’administration courante, ces caprices, ces sautes de vent se multiplient et tournent à la bourrasque ; ses agents ne savent jamais s’il est content ou mal satisfait ; ils tremblent. Villeneuve était désemparé sous la rafale de la correspondance impériale avant d’être brisé par la canonnade de Nelson. Dans une lettre à Crétet, ministre de l’Intérieur, le 14 novembre 1807, toutes les grandes conceptions s’entassent, se bousculent, en quelque sorte : canaux, routes, mendicité, pohce, etc.

J’ai fait consister la gloire de mon règne à changer la face du territoire de mon Empire. L’exécution de ces grands travaux est aussi nécessaire à l’intérêt de nos peuples qu’à ma propre satisfaction... J’attache également une grande importance et une grande idée de gloire à détruire la mendicité. Il

LOUIS-MATHIEU MOLÉ (D’après une estampe de Delpech).

L’ADMINISTRATION IMPÉRIALE

ne faut pas passer sur cette terre sans y laisser de traces qui recommandent notre mémoire à la postérité. Il faut qu’au 15 décembre (juste un mois), tout ce qui est relatif à l’administration des Travaux publics soit mûri et prévu... Remplissez vos portefeuilles afin que nous puissions, dans les soirées de ces trois mois, discuter les moyens d’arriver à de grands résultats.

Si les projets sur le papier sont toujours vastes, si quelques-uns s’exécutent, combien sont abandonnés faute de ressources, car Napoléon demande toujours, et à tous, des exécutions immenses, immédiates, mais en ne mettant, le plus souvent, à leur disposition que des ressources médiocres et marchandées ! Il se trompe volontairement sur leurs « moyens », les exagère en paroles, les rogne en fait et, après cela, il s’étonne que les résultats manquent. Ce défaut, le plus grand pour un homme d’action, à savoir le déséquilibre entre l’imagination et la réalité, le perdra. Ce sont ces alternatives, c’est cette montagne russe de succès et d’insuccès, qui expHquent, à la fin, la lassitude universelle. Les conversations avec Caulaincourt, dans le traîneau qui le ramène en France après la campagne de Russie, sont révélatrices à ce point de vue.

Quand le sage Lebrun l’avertit, de Gênes, qu’on ne mène pas à coups de fouet les peuples nouvellement réunis et qui, en somme, souffrent de l’atteinte portée à leur indépendance. Napoléon écrit : « J’ai réuni Gênes pour avoir des matelots... Avezvous espéré gouverner les peuples sans les mécontenter d’abord ? En fait de gouvernement, justice veut dire force comme vertu. » Les lettres à Melzi, à Louis en Hollande sont du même ton. Jadis, la sage politique royale traitait les peuples « réunis à la couroime » avec d’autres ménagements, et selon des procédures plus prudentes pour les rallier non par la force, mais par la justice et l’amitié.

L’œuvre du grand Empereur reste magnifique, certes, puisque, selon l’une des paroles les plus frappantes qui soient sorties de sa bouche, « il a dessouillé la Révolution », et puisqu’il a fait, de la France ensanglantée, la France de marbre qui, un moment, a étoimé le monde. Mais le grand administrateur, maître de l’illusionnisme, eût été plus complet si, plus indulgent aux hommes et meilleur

HISTOIRE POLITIQUE, T. III

calculateur des obstacles, il eût adouci, d’un peu de sagesse française, l’impétuosité corse et le puissant ambitus florentin.

Les hauts fonctionnaires Etant donné cet accaparement de l’action et du

DE L’EMPEREUR travail, les seuls fonctionnaires de l’Empereur qui

connaissent vraiment sa pensée, ce sont ses secrétaires intimes, ceux qui reçoivent directement la pluie de sa parole ou l’énigme indéchiffrable de son écriture. Ces hommes du cabinet et de la plume sont invisibles, indifférents à tout ce qui n’est pas leurs portefeuilles fermés sous triple serrure.

Fidèle à ses origines, il a pris, d’abord, son ancien camarade d’école, Bourrienne ; celui-ci, infatué, bavard, homme d’argent, peu sûr, a laissé des Mémoires où, pour grandir son rôle, il a essayé de diminuer son bienfaiteur. Finalement, Napoléon l’envoya comme consul à Hambourg, où il eut pour fonction principale de surveiller le parti royahste. Bourrienne est remplacé par deux hommes, l’un plus effacé, l’autre, modeste encore, mais de plus de poids, qui devinrent des instruments courbés sur leur pupitre et sans volonté ; l’un, incomparable pour le fatras des affaires et l’assiduité à en mourir, c’est Meneval ; l’autre, Maret, bombardé aux affaires extérieures après le renvoi de TaUeyrand et dont celui-ci disait, assez sottement, que Maret n’avait d’autre rival en sottise que le duc de Bassano. Maître définitif, l’Empereur ne veut que des hommes à lui. Chaptal, qui fut une des premières victimes du caprice impérial, dit :

Jusqu’au cousulat à vie, Bonaparte cherchait à s’entourer des esprits les plus forts dans chaque partie. Bientôt le choix de ses agents commença à lui être indifférent... Les ministres n’étaient plus que ses chefs de bureau... Une fois parvenu à concentrer en lui toute l’administration et à ne prendre conseil que de lui-même, Bonaparte conçut le projet de se former une génération de séides. Il disait souvent que les hommes de quarante ans étaient imbus des principes de V ancien régime et, par suite, ne pouvaient être dévoués ni à sa personne ni à ses principes. Il conçut de l’aversion pour eux et, dès lors, forma auprès de lui une pépinière de cinq à six cents jeunes gens qu’il appelait successivement à toutes les fonctions.

Les ministres de l’Intérieur de Napoléon avaient dans leurs attributions la direction des Travaux pubhcs. Ce furent Lucien Bonaparte, puis Chaptal jusqu’en 1804, Champagny, puis Crétet jusqu’en 1809, enfin Montalivet jusqu’en 1814. Le premier que l’Empereur écarta, ce fut son propre frère, Lucien. Lucien avait de graves défauts, mais son éloignement blessa une certaine portion influençable du vieux parti jacobiu. Chaptal, son successeur, était d’une incontestable compétence dans les matières de l’industrie, de l’agriculture, du commerce. Napoléon l’appréciait. Mieux eût valu, sans doute, pour Napoléon et pour le pays, que Chaptal n’eût pas

L’ADMINISTRATION IMPÉRIALE

été écarté ; la connaissance qu’il avait des doctrines et de la pratique britanniques, son expérience, ses idées hardies et en avance sur son siècle, eussent éclairé Napoléon et peut-être l’eussent arrêté au bord de cette gigantesque erreur du « blocus continental ». Champagny, ambassadeur à Vienne, comme ministre technique, était peu de chose : une plume, im homme à écrire, un commis.

Ce n’est pas le lieu de parler des autres grands commis de la guerre et de la marine, Berthier, Decrès, et de l’administrateur de l’armée Daru, de ceux des finances. Bar bé-Mar bois, MoUien, Guérin, Defermon. Pour préciser le caractère de leur collaboration, il suffit de rappeler que le ministre de la Marine, Decrès, qui jugeait pourtant si sévèrement Napoléon, n’eut pas l’autorité suffisante pour contenir la dangereuse imagination qui conduisait la fortune coloniale de la France à Saint- Domingue et sa fortune maritime à Trafalgar. Quant à Berthier, prince de Neuchâtel, qui avait tant de bonnes raisons de fidélité (plus de 1500000 francs de rentes en dotations privilégiées), il étonna, même ce siècle des « girouettes », par son ingratitude. Il eut le triste courage de dire à Mettemich, quand Napoléon ne songeait qu’à continuer la lutte à outrance en 1814 : « N’oubhez pas que l’Europe a besoin de paix ; la France surtout, elle, ne veut que la paix. » Ce ne sont tout de même pas des caractères.

Le rôle de Talle5Tand comme ministre de Napoléon ne peut être approfondi que par l’étude de la pohtique extérieure. Rappelons seulement ici que Talleyrand exerce, sur les affaires, une autorité due à son bon sens, à son tact, à son expérience. Il contient la fougue du grand homme par un sourire déférent et la ramène aux règles de la diplomatie pondérée. Napoléon a toujours reconnu ces grandes qualités ; mais il n’a jamais eu une entière confiance. Talleyrand et Fouché représentent, dans la politique impériale, un passé dangereux avec lequel le héros, enlacé dans leurs rets, ne put jamais rompre, et qui se résume en un seul mot : V Intrigue.

Spécialement, sur les affaires intérieures, c’est l’autorité de Fouché qui devient prédominante; parfois même, elle s’introduit dans la conduite des affaires étrangères. Fouché fut, pendant six ans, l’œil et la main du gouvernement de Napoléon dans les affaires de la société française. On a dit de lui, comme de Talleyrand, qu’ü fut une manière de président du Conseil ou de premier ministre : il fut, surtout, un confident indispensable, quoique suspect, l’homme des exécutions difficiles et des besognes tissées par l’envers de la trame. Fouché eut pour fonction de doser, si j’ose dire, ce que la France pouvait garder de Révolution, ce qu’eUe pouvait supporter d’Empire et ce qu’elle était capable de ressaisir de légitimité : c’est en cela que son ministère de la pohce fut le ministère impérial par excellence et que l’œuvre

de ce ministère fut la véritable politique intérieure du régime. Le règne de Napoléon aurait-il été protégé contre les machines infernales, quelles qu’elles fussent, sans Fouché ? Napoléon, en tout cas, ne le croyait pas, puisqu’il ne se sépara jamais

tout à fait de l’homme, qu’à diverses reprises, il traita comme un valet.

M. Madelin a précisé, dans une analyse serrée, les services rendus par l’homme pâle et il exprime d’un mot son système plausible : le despotisme modéré.

Napoléon eût, sans doute, gagné à écouter plus attentivement Fouché :

mais, s’il l’eût écouté, eût-il été Napoléon? Dans la grande affaire du règne, celle qui doit le scinder en deux périodes contrastées, le divorce, Fouché est d’abord pour la fidélité à Joséphine, c’est-à-dire aux origines révolutionnaires. Il resta avec l’Impératrice (dont il payait les dettes et qui bavardait avec lui de l’intimité impériale), tant qu’il crut la chose possible et politique, mais, en bon héritier de Choiseul et de Vintrigue, il se jeta dans le clan du mariage autrichien, quand il crut l’heure arrivée de se prémunir contre la catastrophe ; travaux le plus souvent souterrains qui ont creusé d’avance le sol sous les pas du grand homme.

En ce qui concerne l’essence même de la politique napoléonienne, la guerre, Fouché tient toujours la balance égale entre la victoire et la paix, ne cherchant jamais, d’un côté comme de l’autre, que ce qui lui était personnel, — une issue. A la veille de Tilsit, quand il conseille la démarche du Sénat, Fouché avertit. Il se réserve, dès lors, une porte de sortie en s’opposant à la continuation de la guerre avec l’Angleterre, et prend le rôle de chef des « pacifistes ». Mais sa clairvoyance

BERTHIER, PRINCE DE WAGRAM ET DE NEUCHATEL, EN COSTUME DE COUR (D'après Frantz V. StadI).

L’ADMINISTRATION IMPÉRIALE

dangereuse et des plus suspectes déchaîne alors la colère impériale, fournissant ainsi au duc d’Otrante la cause de séparation qu’il cherchait.

Il y eut, chez Fouché, un autre genre de précaution et qui parut, sans doute, plus irritant encore : on le voit se préoccuper toujours d’assurer les lendemains en cas de disparition subite de Napoléon. Il trempait dans le complot permanent qui devait remplacer, au pied levé, l’Empereur par un maréchal ou par une équipe de maréchaux, Murat, Bemadotte, Masséna. Napoléon était renseigné. « Ils ont essayé plusieurs fois de me culbuter ou de partager avec moi, disait-il à Chaptal. Comme le partage était un projet moins aventureux, douze généraux ourdirent un plan pour diviser la France en douze provinces. On me laissait généreusement pour mon lot Paris et la banlieue... Le traité fut signé à Rueil ». Fouché, sans même lever le doigt, accompagnait de l’œil la trame du complot. Il dit à Chaptal, en 1814 : « J’ai toujours abhorré l’Empereur, j’ai tenté trois ou quatre conspirations. »

Le système ADMINISTRATIF. LES L’Empercur sait tout cela. Il se méfie

COMMIS. LES SÉIDES. LA PRESSE. tous, même de ses plus intimes colla¬

borateurs. Et voilà ime autre cause de faiblesse qui fut de grande conséquence sur l’avenir de la France : dans l’organisme gouvernemental, il étabht partout des cloisons étanches. Il oppose ministre à ministre, directeur à ministre, l’administration au chef, la direction au directeur. Il finit par détruire, dans les mœurs administratives, cette autorité centralisée que son génie romain avait mise dans les lois.

A la police, les Réal, les Desmarets, les Pelet de la Lozère, les Dubois doublaient et surveillaient Fouché lui-même. A l’instruction publique, Fourcroy était combattu, et Fontanes le fut à son tour; aux finances, Barbé-Marbois, puis Mollien avaient leurs successeurs tout prêts, s’ils venaient à broncher ; on créait méthodiquement, au-dessous d’eux ou en face d’eux, des services indépendants et jaloux. On les dépouillait de leurs attributions pour les passer, sans autres motifs, aux nouveaux « séides » du pouvoir. Comme résultat, on voit apparaître, dès lors, ce qui sera, un jour, l’un des ressorts de la nouvelle autorité politique dans la France du dix-neuvième siècle, la puissance des commis.

Pour qu’on en appelât toujours et de tout à lui-même et qu’il restât maître de chaque résolution, l’Empereur ne connut plus d’autre travail public que celui qui lui était soumis sur rapports et dossiers. La valeur des hommes, il l’apprécie certes, mais en rapportant tout à lui-même ; les qualités recherchées sont l’assiduité et la déférence. En inaugurant l’autorité de la paperasse, des cartons et des dossiers, la

volonté impériale, cette volonté héroïque, consacrait, sans peut-être s’en apercevoir, la seule puissance qui pût contre-balancer un pouvoir énergique quel qu’il fut, l’inertie des bureaux. Napoléon avait eu l’idée d’organiser un système de retraites pour les fonctionnaires et pour les officiers ; il eût tissé, ainsi, le réseau aux mailles serrées qui rattache tant de carrières françaises au corps de l’Etat. La bureaucratie eût obtenu, d’un seul coup, ses bases indestructibles : responsabilité diluée et anonyme, intangibilité des « situations » et garantie des retraites. Le Corse parvenu est ainsi, à l’intérieur (en pleine conformité avec ses origines), non seulement le réorganisateur de la France, mais l’Empereur des fonctionnaires.

La direction des affaires intérieures, telle que la conçoit la pensée napoléonienne, peut être ramenée, en somme, à deux traits caractéristiques : conformément à la tradition politique française, elle lutte contre les pouvoirs intermédiaires, les « corps », les groupements particuhers, tout ce qui se tient de soi dans l’État, et ce n’est qu’à la fin qu’elle improvisera la combinaison peu efficace d’une aristocratie nouvelle, émanant de la dynastie improvisée, et d’elle seule.

D’autre part, contrairement aux principes du libéralisme moderne déjà apphqués en Angleterre, le maître s’oppose à tout système de discussion, de déhbération et de contrôle. C’est en se protégeant à la fois contre les « corps intermédiaires » et contre les « corps délibérants » que l’Empire s’efforce de réaliser sa double et grande promesse, l’ordre et la stabilité. En ce qui concerne spécialement la délibération, la pensée impériale est rendue sensible par l’hostihté personnelle et pour ainsi dire instinctive de Napoléon contre les « avocats », les « idéologues ». « Les avocats, tas de bavards, artisans de la Révolution ! » « Crime et corruption » !... A propos d’un projet de décret sur les franchises du barreau, Cambacérès encaisse les yeux baissés, l’algarade fameuse : « Ce décret est absurde ! Il ne laisse aucune prise, aucune action contre les avocats. Tant que j’aurai l’épéc au côté, je ne signerai pas un décret aussi absurde ; je veux qu’on puisse couper la