MOLLIEN, MINISTRE DU TRÉSOR PUBLIC

L’ADMINISTRATION IMPÉRIALE

langue à un avocat qui s’en servirait contre le gouvernement ». Les « idéologues », ce n’est pas seulement qu’ils parlent, ceux-là ; bien pis : ils « raisonnent ». Les disciples de Montesquieu ne sont pas moins dangereux que ceux de Jean-Jacques : plus péremptoires, peut-être, sur des matières qu’ils ignorent également, n’ayant jamais mis « la main à la pâte » ni assumé les responsabilités. Si on les laisse faire, les « idéologues » en viendront à réclamer, avec l’assurance de leur vanité doctorale, d’abord la liberté d’examen, puis la liberté de jugement, ensuite la liberté de parole, la liberté d’écrire, finalement la liberté d’opposition et de révolte, la liberté tout court, — la Révolution. Tout serait à recommencer.

Ceci nous conduit logiquement aux rapports de l’Empereur avec l’opinion. L’opinion, c’est l’instinct des foules ; elles n’ont guère, pour les guider, que leur vouloir vivre et elles projettent en avant, comme une antenne, leur vouloir savoir. Ainsi munie, l’opinion se promène sur les affaires et les juge sur des on-dit. Les relations du gouvernement avec l’opinion publique, principalement par la voie de la presse, sont, sous l’Empire, affaire de police. Et cela s’explique par cette observation jamais assez répétée ; tout le règne n’est qu’un long état de siège. Napoléon, par la nécessité des choses, envisage les dispositions de l’opinion, surtout au point de vue de la lutte contre l’étranger. Il traque tout ce qui peut incliner l’esprit public vers des fléchissements favorables aux ennemis, — surtout à la grande ennemie, qui s’entend si bien à manier l’opinion, l’Angleterre. Napoléon traite l’opinion en chef de guerre qui, pour atteindre son but, est tenu au secret. Certes, il voudrait la satisfaire; mais, comment lui révéler ses plans sans les trahir?

« J’entends, écrit-il en 1805, que les journaux soient pour le gouvernement et non contre... Réprimez un peu plus les journaux ; faites comprendre aux rédacteurs du Joiamal des DeTjats et du Publiciste que le temps n’est pas éloigné où, m’apercevant qu’ils ne me sont plus utiles, je les supprimerai avec tous les autres et n’en conserverai qu’un seul... Mon intention est donc que vous fassiez appeler les rédacteurs du Journal des Débats, du Publiciste, de la Gazette de France, qui sont, je crois, les journaux qui ont le plus de vogue, pour leur déclarer que, s’ils continuent à n’être que les truchements des journaux et des bulietms anglais, et à alarmer sans cesse l’opinion, en répétant bêtement les bulletins de Francfort et d’Augsbourg, sans discernement et sans jugement, leur durée ne sera pas longue ; que le temps de la Révolution est fim et qiCïl n'y a plus en France qu’un parti; que je ne souffrirai jamais que les journaux disent ni fassent contre mes intérêts, qu’üs pourront faire quelques petits articles où ils pourront montrer un peu de venin, mais qu’un beau matin on leur fermera la bouche. Il faut avoir bien peu de discernement pour ne pas voir, qu’en annonçant que les empereurs d’Allemagne et de Russie vont s’aboucher, une pareüle nouvelle ne peut que faire mauvais effet ; que, pour la donner, ü faut qu’eUe soit sûre ; que celle de la marche des Russes en Pologne ne peut pas faire xm meilleur effet.

Napoléon méditait, précisément à cette heure, la campagne toute de surprise

qui devait aboutir à Ulm et à Austerlitz ; et, vraiment, on comprend qu’il ne voulût pas courir le risque d’une indiscrétion se jetant à la traverse de ses grands desseins.

Il écrit, le 26 mars 1806, au sujet d’une publication de la Chambre de commerce, cette phrase de toute profondeur : « Une chose imprimée, par cela même qu’elle est un appel à l’opinion, n’en est plus un à l’autorité. » Donc, tout ce qui s’écrit est un acte de rébellion. Son dernier mot, le fond de sa pensée, au sujet des journaux, reste, en somme : « Je rC en conserverai qu^un seul! » Proposition aussi funeste au gouvernement lui-même qu’irritante pour l’opposition. Nous verrons, dans l’exposé des circonstances qui ont accompagné la chute impériale, à quel néant le système aboutit.

Les préfets et les méthodes Napoléon écarte la délibération, l’idéologie, ADMINISTRATIVES jgg critiques de la presse et le jugement de

l’opinion. Mais comment traite-t-il la compétence? Voici un des points les plus habilement nuancés et les moins connus de la méthode impériale.

L’Empereur s’entoure des compétences ; oui, il les « préfère » ; mais au lieu de les asseoir sur le même rang que le pouvoir, dans des assemblées politiques, avec mandat de débattre et de trancher, il les réunit autour de lui, les interroge affectueusement, sollicite et provoque leurs conseils. Il crée même, à cet effet, un rouage nouveau, qui eût pu rendre les plus grands services, si la jalousie parlementaire ne l’eût, plus tard, fait tomber en désuétude : c’est le Conseil d! administration. Dans les affaires difficiles. Napoléon réunit, au début surtout, en Conseil d'administration composé d’hommes choisis individuellement et de cas en cas : il les consulte et leur confie une sorte de droit d’initiative et de discussion, jusqu’à l’heure d’une proposition finale qu’ils peuvent présenter et sur laquelle il décide.

Nous touchons là le fond du système impérial. L’Empereur ne se lie jamais dans une forme, dans un engagement corporatif permanent ; mais, sa méfiance instinctive contre tout ce qui est par soi-même étant apaisée, puisqu’une telle réunion ne dépend que de son impériale volonté, il s’éclaire avec soin, dans un « conseil », des lumières de la compétence et recherche, de bonne foi et en grave condescendance, l’avis des hommes qualifiés par leur autorité, leur science, leur activité. Bien entendu, il se réserve à lui-même la décision, V ordre. Rien de plus « militaire », assurément ! Mais aussi, se peut-il une méthode plus nerveuse et plus efficace? Remarquez combien cette façon de procéder s’éloigne des idées parlementaires. Gladstone s’écriait, assure-t-on : « Ah ! qui nous préservera des compétences ? » L’Empereur, lui, au contraire, s’entoure des compétences ; mais il craint les hommes qui

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prétendent se substituer à elles et les représenter, toujours prêts à parler les affaires sans les avoir étudiées.

Fidèle, en cela encore, à la tradition révolutionnaire et à celle de tous les pouvoirs absolus. Napoléon recourt souvent à l’organe bien en main des commissaires spéciaux envoyés dans les provinces, soit pour surveiller ou stimuler les autorités locales, soit « pour faire rapport », soit même pour agir directement. Dans le militaire, il se félicitait beaucoup de la création des inspecteurs d’armée : il en étendit le principe aux affaires civiles, imitateur, en cela, de Charlemagne, de Richelieu et de la Convention. Il s’agit, le plus souvent, de surveillance à exercer en cas de crise, telle la mission de Lebrun en Bretagne, celle de Lagrange dans le Nord, celle de Lacuée en Hollande, celle de Savary en Belgique; et même d’une véritable délégation gouvernementale comme celle de Lebrun à Gênes. Ces missions eurent une action considérable, surtout dans les pays de réunion récente ou attirés, en quelque sorte, dans la zone de l’influence française.

Le type du personnel administratif, à cette époque, c’est, par excellence, le préfet. Ainsi que l’a démontré Tocqueville, la centralisation administrative n’est pas une « conquête de la Révolution » : elle existait sous l’ancien régime; elle est la suite naturelle de cette marche vers l’imité qui est toute l’histoire de France. Agglomérer, fondre, assimiler les pays réunis à la couronne, telle était, pour les générations successives, la tâche principale de tout système politique sain. Cette politique se heurtait, bien entendu, à des résistances locales et particulières, mais on s’appHquait à les vaincre par la douceur et par le temps, plus encore que par la force. A cet effet, un organisme administratif, installé au milieu des populations qu’il fallait rattacher au centre, était indispensable, et tel fut le principe de l’institution des Intendances de provinces. Dès la fin du dix-septième siècle, l’institution était acceptée sans conteste, et elle étonnait les étrangers par sa simplicité et son bon fonctionnement.

Aux diverses phases de la Révolution, les tentatives faites pour recruter, par voie