LE SYSTÈME DE LAW ; LA SPÉCULATION RUE QUINCAMPOIX
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compagnie qui se livrerait au grand commerce maritime et aurait le privilège de la perception des impôts. La banque, créatrice de numéraire et dispensatrice du crédit à bon marché, et la compagnie, organe de soutien, chargée d’assurer im emploi rémunérateur aux capitaux, étaient les rouages essentiels du système. La G^mpagnie d’Occident, fondée le 28 août 1717, absorba progressivement toutes les grandes compagnies de commerce privilégiées. Le capital, fixé à 100 millions de hvres, était payable en bülets-moimaie. La Compagnie, dite du Mississipi, multiplia ses entreprises et tripla son capital, chaque émission nouvelle étant faite avec prime. La banque, de son côté, transformée en décembre 1718 en Banque royale, émettait des billets en quantités également croissantes. A la fin de 1719, il en circulait pour 3 milliards, sans compter les faux. Cette inflation soutenait la spéculation sur les actions de la Compagnie qui montèrent de 5 500 livres, valeur nominale, jusqu’à 18 000 hvres.
La vogue fut immense auprès de toutes les classes de la nation; le papiermonnaie était jugé d’un maniement plus commode que la monnaie métalhque, les industriels et les commerçants appréciaient les facultés de crédit qui leur étaient accordées. Mais la pubhcation des comptes de la Compagnie, en 1719, commença à ébranler la confiance; les bénéfices réalisés apparurent presque inexistants; les espèces monnayées commencèrent à faire prime sur les papiers-monnaie. Malgré les tentatives entreprises pour stabihser les valeurs des actions de la Compagnie et les billets, malgré l’institution du cours forcé, les cours des billets et des actions s’effondrèrent de plus en plus rapidement, à mesure que l’on constatait la volonté du pouvoir de doimer à la combinaison un appui artificiel. Le 24 octobre 1720, les Hôtels des monnaies n’acceptèrent plus de billets et la Compagnie entra en hquidation. Law partit en exil. Les événements infligeaient ainsi une leçon sévère à ceux qui pensaient que le papier de crédit peut être créé sans tenir compte des gages réels qui sont affectés au maintien de sa valeur et sans lui assurer un remboursement en espèces, à la volonté du porteur.
Les frères Pâris, qui avaient été chargés du visa lors de la révision des effets royaux de 1715, se virent confier la liquidation du Système. Après la réduction des 2212 000 000 d’effets présentés à 1 676 000 000, portant intérêt à 2 et demi pour 100, la dette publique était d’environ 51 millions et demi de rentes, ce qui représentait, d’après M. Marion, ime charge à peu près égale à celle que supportait l’État en 1718. Le résultat immédiat avait été d’éveiller une fièvre de spéculation dans les diverses classes de la société, fièvre que ne calma pas l’établissement d’une capitation, en 1721, sur les bénéficiaires les plus éhontés de cette aventure.
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L’AUGMENTATION DES DIFFICULTÉS FiNAN- Si la situation financière, au len-
ciÈREs DE 1722 A 1769. LES VINGTIÈMES demain de l’échec de Law, n’était
pas sensiblement plus mauvaise qu’auparavant, elle exigeait néanmoins des mesures immédiates. Une déclaration du 24 septembre 1722 établit im tarif majpré des droits de contrôle des actes notariés et sous seings privés, qui suscita de violentes protestations. Il faut voir un exemple de la faiblesse persistante de l’administration fiscale, à cette époque, dans le fait que, malgré les besoins urgents, le ministère du duc de Bourbon, dans lequel les Finances étaient confiées à un traitant de marque, Pâris-Duvemey, crut pouvoir procéder à une diminution des droits de 1722 et à l’ajournement du droit de joyeux avènement qui consistait dans une taxe perçue pour la confirmation des privilèges des communautés et des particuliers ; ce droit dut d’ailleurs être rétabli peu après. Pâris-Duvemey chercha à améliorer les finances par la suppression de certains offices et la réduction des pensions, mais ces mesures rencontrèrent une telle opposition que leur apphcation fut réduite à peu de chose. Si l’on doit blâmer ce financier de n’avoir pas su résister par la suite aux mutations monétaires, il faut lui savoir gré de l’essai d’étabhssement d’un impôt s’étendant à tous les biens, nobles et roturiers, ecclésiastiques séculiers, l’impôt du cinquantième qui devait être perçu pendant douze ans, soit en espèces, soit en nature. Il fallut un lit de justice pour l’enregistement de l’édit, et l’opposition des privilégiés fut en partie cause du départ de Pâris-Duvemey et du contrôleur général Dodun qui, en 1726, partagèrent la disgrâce du duc de Bourbon. L’impôt du cinquantième fut atténué, puis supprimé par le nouveau contrôleur général. Le Pelletier-Desforts, qui fut chargé des Finances dans le ministère Fleury.
L’administration du cardinal de Fleury eut le mérite de suivre en matière monétaire une politique de loyauté. Une déclaration du 15 juin 1726 fixa la valeur des monnaies. Le prix du marc d’or fut désormais de 740 livres 9 sols i denier, celui du marc d’argent de 51 livres 3 sols 3 deniers ; la livre tournois valut l’équivalent de I franc 2 centimes de notre monnaie d’avant guerre. Et ce prix fut respecté jusqu’en 1785. Cependant la transformation et le développement de la vie urbaine entraînèrent une hausse lente et réguhère des prix, par suite de l’accroissement des besoins. Le commerce d’exportation prit un essor facihté par la stabihsation des conditions portées aux contrats. Et une tranquilhté monétaire put contrarier, pour les patrimoines privés, les effets désastreux d’une administration financière tantôt médiocre, tantôt déplorable. En effet, les rentiers eurent à subir des réductions qui s’élevèrent à 6 933 000 livres ; les rentes viagères, créées en 1720, furent diminuées d’un huitième, celles de 1722 de deux cinquièmes, celles de 1723 de
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moitié et celles de 1724 des deux tiers. En outre, un grand nombre de rentes perpétuelles, particulièrement les petites, furent supprimées en totalité. La moitié de la dette publique était ainsi annulée, suivant l’estimation de M. Marion. Le mécontentement fut si grand qu’on dut rétablir ensuite im grand nombre de rentes, et remettre en vigueur le taux primitif pour certaines catégories viagères.
C’est avec Le Pelletier-Desforts que l’institution de la Ferme générale prit sa forme définitive, association de financiers qui avait l’exploitation des principaux impôts indirects, gabelles, aides, traites et domaines, et dont l’origine remontait à Colbert. La régie avait été substituée, dans les périodes difficiles, à ce système qui fonctionna d’une manière régulière à partir de 1726, date à laquelle fut signé le bail Carlier, qui attribuait pour 80 millions, pendant six ans, la perception des impôts indirects. Parmi ceux-ci, les aides et les domaines étaient concédés à des associations de sous-fermiers. Les bénéfices laissés par les baux et les fortunes scandaleuses des fermiers généraux ont été l’objet de critiques justifiées du public et des écrivains du dix-huitième siècle. C’est, dit M. Marion, une somme de 60 millions pour la durée du bail qui était abandonnée aux fermiers, soit près de 2 millions et demi pour chaque financier. Les contrôleurs généraux Le Pelletier-Desforts et son successeur Orry durent pactiser avec ces puissances de qui dépendait la rentrée normale des ressources.
La guerre de la Succession de Pologne força le contrôle des Finances à recourir non seulement à l’emprunt, mais à la levée d’impositions supplémentaires : l’impôt du dixième, établi en 1710, fut repris en 1733. Les difficultés financières s’accrurent à partir de 1740, date de la guerre de la Succession d’Autriche. Emprunts, création d’offices, établissement d’impositions nouvelles, levée d’un dixième en 1741 sur des bases majorées, toutes ces ressources extraordinaires doivent être mises en jeu pour subvenir aux besoins du Trésor.
Les dépenses de guerre avaient gravement compromis la situation financière; ce fut le mérite de Machault de chercher à rétablir l’équilibre, et à diminuer le poids de la dette, non par des expédients, mais par un programme de ressources dont le rendement devait être assuré par l’extension de la matière imposable. Un impôt du vingtième fut, en 1749, substitué à l’impôt du dixième. Il devait frapper tous les revenus, non seulement les revenus des propriétaires, mais ceux des usufruitiers, ce qui visait les revenus ecclésiastiques; il ne comportait ni privilèges, ni abonnements. Le produit devait en être affecté à l’amortissement de la dette. Les résistances des pays d’États qui bénéficiaient d’abonnements furent très vives ; cepen-
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dant les premiers résultats, tant dans ces pays que dans les pays d’élection, dépassaient les espérances, mais l’opposition du clergé à ce qu’ü considérait comme une violation de ses prérogatives, eut raison de la ténacité du contrôleur général qui dut finalement abandonner la réforme, même sous la forme transactionnelle d’ime contribution de 1 500000 livres.
Machault réussit seulement, par un édit de 1749, à restreindre à l’avenir la formation des biens de mainmorte. Pendant ce temps les dépenses augmentaient, même pendant la période de paix ; à eux seuls, les frais de la maison du roi avaient doublé en quelques années; en vingt ans, les dépenses personnelles de Mme de Pompadour dépassaient 36 millions de livres.
En 1756 éclate la guerre de Sept Ans. Un second vingtième dut être établi, mais le pouvoir se heurta à une opposition obstinée des Parlements
UN BUREAU DE POSTE A PARIS AU XVIII® SIÈCLE (D’après une estampe du musée Carnavalet).
et des Cours des aides.
Devant l’insuffisance des ressources régulières, l’emprunt redevint un moyen normal pour parer aux besoins les plus urgents. La désorganisation profonde de tous les rouages administratifs, la corruption qui régnait en maîtresse à tous les échelons, creusait un vide sans cesse accru dans les caisses publiques. En 1759, 285 milhons de recettes devaient pourvoir à 503 millions de dépenses. Un nouveau contrôleur général des Finances, Silhouette, après quelques essais sans grande portée pratique pour diminuer le chiffre des pensions.
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suspendre les exemptions de la taille, établit, par l’édit de septembre de cette même armée, un système complet d’impôts. Il comprenait, outre un nouveau vingtième qui prévoyait des exemptions pour les maisons de Paris et pour les entreprises industrielles, diverses taxes sur le luxe ; impôts sur les laquais, les chevaux, les carrosses, les fourrures, etc., sur tout, « honnis l’air que nous respirons », disait Mme du Deffand. L’impopularité du ministre entraîna sa chute.
Bertin, qui lui succéda, eut à lutter contre les économistes et contre les parlementaires. Les premiers, par la plume du marquis de Mirabeau, qui publia en 1760 sa Théorie de Pimpât, faisaient au nom de la théorie physiocratique table rase de toutes les impositions en vigueur, en particulier des taxes indirectes, et voulaient y substituer un impôt unique frappant la terre qui seule donne un produit net. Le livre de Mirabeau eut un retentissement considérable, en raison surtout des attaques qu’il contenait contre les fermiers généraux. Les parlementaires, enhardis par la faiblesse du pouvoir royal, réclamaient le vote de l’impôt et le contrôle de tout le système fiscal. La lutte entre les Parlements et les pouvoirs publics se traduisit non seulement par les retards apportés à l’enregistrement des édits fiscaux, mais par des concessions, de plus en plus nombreuses, qui détruisaient l’efficacité des mesures prises. Elles s’inspiraient des projets du contrôleur général précédent. Silhouette
La fin de la guerre de Sept Ans n’atténuait pas les difficultés du Trésor, car avec elle disparaissait la source des contributions exceptionnelles. Aussi, en avril 1763, un édit dut-il prolonger l’existence des deux premiers vingtièmes que l’on chercha à appliquer à la généralité des biens mobihers. L’édit annonçait en - outre la confection d’un cadastre qui ne porterait pas atteinte aux privilèges « qui se trouveraient bien établis ». Les Parlements sentirent la menace contenue dans une formule volontairement imprécise ; ils obtinrent l’annulation de cet édit et la retraite du contrôleur des Finances, à qui succéda un conseiller au Parlement de Paris, Laverdy. La victoire des magistrats se manifesta par la déclaration de novembre 1763, qui donnait aux parlementaires un droit de contrôle étendu sur toute l’administration fiscale. Bientôt on leur réserva le droit de donner des avis sur les réformes financières. Laverdy s’inspira de ces conseils en créant une Caisse d’amortissement en décembre 1764. Le contrôleur général crut bon de se conformer aux opinions exprimées par divers parlements quant au caractère essentiellement révisible des engagements pris par l’État envers ses prêteurs. Parmi les ressources alimentant la Caisse d’amortissement figuraient notamment un droit de mutation sur les contrats de rentes perpétuelles antérieures au 31 dé-
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cembre 1757 et la retenue d’un dixième sur les arrérages des rentes non soumises à ce droit, ce qui équivalait à une conversion forcée. La réduction de l’intérêt légal à 4 pour 100 ne réussit pas à raffermir le crédit de l’État auprès des rentiers, et les nombreux emprunts auxquels on dut recourir furent d’un placement difficile.
Cependant la situation financière s’aggravait chaque jour. A la fin de 1769 on avait absorbé par anticipation les revenus de 1770 et une partie de ceux de 1771, le déficit était de 63 millions et on avait pour 1770 un budget de dépenses de 220 millions, qui n’étaient couvertes par aucune recette.
Les TENTATIVES DE RÉFORME FINANCIÈRE Le Contrôleur général Terray qui,
DE TERRAY A GALONNE Contemporains et d’un
certain nombre d’historiens modernes, est resté comme la personnification du cynisme et de la déloyauté, eut le grand mérite de saisir clairement les données du problème financier et de travailler avec une énergie impitoyable à en trouver la solution. Il crut nécessaire de diminuer par tous les moyens les charges excessives du Trésor avant de s’appliquer à réformer les méthodes fiscales. A cet effet, il n’hésita pas à réaUser une banqueroute jugée indispensable. Il suspendit les opérations de la Caisse d’amortissement pour huit ans et en appliqua les fonds au remboursement des anticipations ; il ajourna les assignations sur le Trésor, ainsi que les billets des receveurs généraux et des fermiers généraux ; il réduisit les arrérages des rentes dans des proportions considérables ; Ü diminua le montant des pensions dépassant 600 hvres ; il établit une sorte d’emprunt forcé sur les titulaires d’offices ; il révoqua les engagements, abonnements, ahénations de droits obtenus par les provinces et les villes. Puis, après avoir contribué à la suppression des Parlements, il crut possible de mettre en œuvre un programme de réformes positives. En 1771, Terray prorogea le premier et le deuxième vingtièmes, dont le montant fut augmenté et dont on s’efforça d’améliorer l’assiette au moyen de vérifications effectives. Bien que la transformation de ces impositions en une taxe territoriale, strictement apphcable à tous, n’ait pu être réahsée, de sérieux progrès furent enregistrés dans l’étabhssement de l’impôt et de son rendement. De même Terray parvint à remanier pour le Trésor les conditions dans lesquelles était passé le bail des fermes générales. Malheureusement les retranchements dans les services pubhcs et dans la maison du roi demeurèrent à l’état de projet, et Mme du Barry triompha de la volonté d’économie du ministre. Malgré tout, lorsque la coahtion des intérêts menacés obtint de Louis XVI le renvoi du contrôleur général, le déficit était tombé à 27 ou 40 millions, suivant les diverses estimations.
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Turgotj porté au pouvoir, comprit, lui aussi, qu’avant d’entreprendre la transformation du système fiscal et l’institution de l’impôt territorial unique qu’il préconisait en tant que physiocrate, il fallait rétablir l’équilibre financier. Pour y parvenir il demandait des économies profondes, heureuse substitution à la banqueroute de Terray. Malheureusement il ne put les obtenir et dut se contenter de modifications de détail dans le régime fiscal. Il améliora les règles de la ferme générale, notamment en supprimant les pensions et les bénéfices d’intermédiaires qui grevaient le bail et en diminuaient le prix; il réduisit le chiffre des anticipations ; il s’efforça, suivant ainsi la voie tracée par Terray, de rendre plus équitable l’assiette des vingtièmes dont il voulait généraliser l’application, il adoucit le recouvrement de la taille en supprimant la solidarité des contraintes. Mais la Cour des aides, dans les grandes remontrances de 1775, prit parti contre Turgot qui se trouva ainsi Hvré aux attaques combinées des membres des parlements et des courtisans. Les édits de janvier 1776, qui comprenaient notamment l’abohtion des corvées et celle des corporations, soulevèrent une opposition formidable et le contrôleur général ne put mener à bien l’œuvre qu’il avait clairement conçue. Il avait réussi à réduire le déficit à 24 millions.
A l’économiste Turgot succéda le banquier Necker, après le passage de Qugny au contrôle général. Necker ne vit la solution des difficultés financières présentes et de celles qu’il prévoyait par suite de la guerre avec l’Amérique que dans un recours continuel à l’emprunt. En 1777 l’État emprunta 106 millions et le succès de l’opération, qui consistait dans la création de rentes viagères avec lots et de rentes perpétuelles, fut obtenu à des conditions désastreuses pour le Trésor. L’intérêt des rentes viagères variait de 8 à 10 pour 100 suivant le nombre de têtes. Les années suivantes, d’autres appels au crédit furent faits par l’intermédiaire des États, des villes, des corporations, des fonctionnaires. Necker avoua avoir empnmté 530 millions au total et M, Marion estime que ce chiffre a dû être dépassé. A cette pratique facile et coûteuse, le ministre voulut ajouter le bénéfice d’économies réelles, réalisées particulièrement sur les dépenses du roi, de la reine et de leur entourage. Elles ne donnèrent pas de résultats substantiels ; il en fut de même des suppressions de charges dans l’administration du Domaine et dans celle des Finances. Toutefois le nombre des receveurs généraux passa de 48 à 12. Une des mesures les plus utiles fut prise en matière de pensions. Necker décida que la totalité des pensions et autres avantages pécuniaires serait distribuée chaque année à date fixe. Mais il semble que ces réformes aient été seulement faites sur le papier. En matière fiscale Necker se montra singulièrement timide ; il opéra cepen-
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dant un regroupement des droits qui composaient la ferme générale. Celle-ci fut limitée aux traites, aux entrées à Paris, gabelles et tabacs. Les aides et droits domaniaux furent mis en régie. Le prix du bail put ainsi être augmenté de 14 millions. Il faut rattacher au plan de réorganisation financière de cette époque la création d’une assemblée provinciale dans chaque généralité, qui serait chargée de la répartition de l’impôt. Deux de ces assemblées seulement eurent une existence durable.
Le Compte rendu des Finances, publié par Necker en 1781, était une apologie outrancière de son œuvre, faite en partie aux dépens de la vérité. Si le contrôleur général avait raison de dénoncer à l’opinion publique les 28 millions de pensions et gratifications royales, il diminuait systématiquement les dépenses et enflait les recettes. En outre il passait sous silence 200 millions d’arriérés. Le succès de cet exposé fut éphémère ; Necker ne résista pas à l’opposition des Parlements et Maurepas obtint le renvoi de ce ministre.
Les personnages chargés désormais du contrôle des Finances vont se trouver en présence d’un problème dont la solution eût exigé la transformation complète non seulement du régime fiscal mais du système de gouvernement. Des hommes comme Joly de Fleury et d’Ormesson n’avaient guère à leur actif que des intentions. Joly de Fleury malgré l’augmentation des impôts, en particuüer des impôts indirects, et la création d’un conseil de Finances, présidé par Vergennes, et destiné à vérifier les demandes de « grâces », dut recourir à l’emprunt comme à un moyen normal de se procurer les ressources indispensables et d’Ormesson vécut d’expédients.
Galonné sentit la nécessité de relever le crédit public, et pour cela de désarmer les préventions des Parlements et des privilégiés. Aux premiers il sut donner le change sur ses sentiments ; il sut calmer les craintes des autres en ajournant les réformes et en se montrant accessible aux demandes de faveur. Dès lors il put emprunter largement et dépenser de même. Les emprunts et bénéfices extraordinaires (création de charges, augmentation de cautioimements, anticipations) se montèrent sous le ministère de Galonné à plus de 653 millions, en l’espace d’un peu plus de trois ans. Bien que les « prodigalités » de Galonné aient été exagérées, et qu’il faille attribuer à ses prédécesseurs une large part de responsabilité, *il est certain que la facilité avec laquelle il accueillait les requêtes de toutes sortes, le désordre qu’il laissait envahir toutes les parties de l’Administration, empirèrent le mal. Gependant Galoime sut prendre des mesures heureuses ; il assura le paiement régulier des rentes, il augmenta notablement le rendement des octrois en construisant un mur d’enceinte autour de Paris ; il fit entreprendre des travaux pubhcs d’une
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Utilité incontestable : exécution de canaux, aménagement des grands ports. Enfin il bénéficia de la situation économique qui suivit la conclusion du traité de Versailles et qui, pour le contrôleur général, se traduisait par des plus-values sensibles.
Mais en 1786 l’illusion n’était plus permise sur la gravité de la situation, et Calonrie montra au roi la nécessité de mesures immédiates pour combler le <iéficit qui s’élevait à loi millions, auxquels il fallait ajouter 255 millions d’anticipations. Dans ce total figurait le reliquat des dépenses entraînées par la participation de la France à la guerre d’indépendance américaine qu’on n’avait pu amortir. L’insuccès relatif d’une tentative d’emprunt montrait l’impossibilité de trouver de ce côté des sommes importantes. On prépare un « plan d’amélioration des Finances » reposant sur un impôt territorial universel en nature, atteignant du dixième au quarantième du revenu brut, et prévoyant diverses réformes administratives et fiscales. L’Assemblée des notables qui se réunit en février 1787 entendit un exposé impitoyable de la situation fait par Galonné, qui se prononçait ouvertement en faveur de la suppression des privilèges fiscaux, première condition du salut financier. Les Mémoires soumis à la réunion demandaient la levée d’une subvention territoriale, la diminution de la taille, la suppression des corvées, la liberté du commerce des grains. L’Assemblée n’était pas consultée sur l’utilité de ces réformes, mais seulement sur leur application. Les notables furent irrités du rôle secondaire qui leur était dévolu ; ils furent outrés encore davantage de se trouver en présence d’une vérité qui leur avait été longtemps dissimulée. Inquiets sur les projets de Galonné qui menaçaient leurs privilèges, ils s’ingénièrent à en empêcher l’adoption par des manœuvres et des intrigues de toute sorte, reprochant au ministre les prodigalités qu’ils avaient si longtemps approuvées et dont ils avaient bénéficié. Galonné fut remplacé par Brienne qui suivit l’exemple de son prédécesseur, non seulement en contractant un emprunt, qui lui fut consenti par l’Assemblée, mais en demandant le vote d’une subvention territoriale. En présence de l’incapacité de l’Assemblée des notables d’aboutir à une solution, la clôture fut prononcée. Brienne eut à lutter contre le Parlement pour l’enregistrement de certaines des mesures arrêtées par Galonné, notamment la levée d’un droit de timbre sur les papiers produits en justice, et surtout l’établissement de la subvention territoriale. Un fit de justice ayant été nécessaire pour obtenir cet enregistrement, la lutte ouverte éclata entre le Parlement de Paris et le roi, lutte qui aboutit à l’exil du Parlement à Troyes. On réclama, dans l’opinion, la convocation des États généraux. Brienne, devant l’opposition parlementaire et les troubles qui se produisirent à Paris, abandonna l’impôt territorial auquel furent substitués deux vingtièmes perçus sur toutes les propriétés.
