CHAPITRE III

LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CRÉDIT PUBLIC SOUS LA RÉVOLUTION ET L’EMPIRE

U évolution des assignats. — La Banque de France. — Le crédit public. De la Constituante à r Assemblée législative. — Vimpôt réel. — ü effritement de la conception révolutionnaire. Vimpôt foncier. — Le problème du cadastre. — La contribution personnelle-mobïlière. — La contribution des portes et fenêtres. — Vimpôt des patentes. — Le Directoire et le Consulat. — La critique de la gestion financière sous le Premier Empire. — La dette flottante extérieure. — Le mouvement démographique.

E même que le système de Law est lié à la question des billets de monnaie émis par Louis XIV, de même la création des assignats se rattache à la nécessité imposée au gouvernement révolutionnaire de liquider une situation difficile créée par des emprunts faits à la Caisse d’escompte.

Dans les derniers jours du ministère de Turgot, et avec la collaboration d’un banquier genevois, Penchaud, sous la raison sociale Besnard et C^®, la Caisse d’escompte avait été fondée sur le modèle de la Banque générale de Law. Dans la dénomination de l’entreprise, on avait évité d’employer le mot banque, afin de ne point

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

réveiller les souvenirs fâcheux de la triste expérience du Système. Turgot eut pour successeurs Necker, Joly de Fleury et d’Ormesson. Ce dernier emprunta, en 1783, 6 millions à la Caisse d’escompte. Ne pouvant les rembourser à l’échéance, le gouvernement, par un arrêté du 25 septembre 1783, donna cours forcé aux billets de la Caisse, qui avait une circulation totale de 43 mÜhons de hvres. De Calonne succéda à d’Ormesson et pratiqua la même pohtique. Si bien qu’à la fin de l’année 1783, pour faire face à tme dépense de 550 millions, il n’y avait qu’un revenu de 505 millions, et il restait en caisse deux sacs de i 200 écus.

Le premier soin de de Calonne fut de rétablir les paiements en espèces de la Caisse d’escompte qui jouit de quelque prospérité jusqu’en 1786. A partir de cette date jusqu’en 1788, le ministre des Finances, gêné par la pénurie du Trésor, recourt à la Caisse d’escompte. Arrivé au pouvoir, Necker constate et avoue que l’État, par des prélèvements secrets, a utilisé 240 milhons provenant de la Caisse ; il propose de régulariser la situation, ce qui est fait par la loi des 19 et 21 décembre 1789. Le premier article de cette loi fixait les conditions de remboursement des sommes dues à la Caisse. Elle continuait de j&nancer 170 milhons servant de cautionnement, qui produisaient intérêt à 10 pour 100; 170 autres mihions devaient être représentés par des valeurs émises en contre-partie et en représentation de la valeur des biens nationaux, dont la vente était décidée. Ce furent les assignats, rapportant un intérêt de 5 pour 100. Dans les opérations de banque, les assignats étaient admis de préférence comme moyens de paiement. Le même décret instituait la Caisse de l’Extraordinaire, qui serait alimentée par les produits de la contribution patriotique, par la vente des domaines de la Couronne et des domaines ecclésiastiques, ainsi que par toutes les autres recettes extraordinaires.

Ainsi l’assignat aUait servir à rembourser les avances faites au Trésor royal par la Caisse d’escompte.

1* 'ÉVOLUTION DES Un décret du 16 avrü 1790 permettait l’assimilation ASSIGNATS totale des assignats et de la monnaie. Les premiers devaient être reçus comme espèces soimantes dans toutes les caisses publiques et particulières. Leur intérêt était abaissé de 5 à 3 pour 100 ; leur valeur était gagée sur les revenus et le prix des domaines nationaux mis en vente. Le montant des assignatsmonnaie à émettre fut fixé à 400 milhons, somme correspondant à la valeur présumée des biens nationaux. Puis on supprima l’intérêt et les bihets devinrent au porteur.

Désormais le législateur de la Révolution, aux prises avec des problèmes dif-

LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CREDIT PUBLIC SOUS LA REVOLUTION ET L’EMPIRE

ficiles de Trésorerie, ne verra plus dans l’assignat qu’un moyen de créer des instruments de circulation pour faire face à toutes les dépenses. On substitue aux coupures élevées de 200 à i 000 livres, des coupures de 50, 25, 10 et 5 livres. A la première émission s’en ajoutent de nouvelles. Le montant total de la circulation est évalué à 2 400 millions, le 24 octobre 1792. Le 7 décembre 1796, la quantité totale en circulation était de 45 578 millions. Les ouvriers papetiers ne peuvent suffire aux services d’impression et de tirage des vignettes.

L’augmentation des billets allait provoquer la fuite de la monnaie métallique. La Constituante et la Législative prescrivent la remise spontanée, à titre de don patriotique, des matières d’or et d’argent. La sortie des métaux précieux est rigoureusement prohibée par un décret du 21 juin 1791. Dès lors, à l’intérieur, la pénurie monétaire s’accuse. Les corps administratifs et municipaux créent un papier-monnaie local. En même temps des contrefacteurs ajoutent, à la masse croissante des émissions officielles, une production parasite. Il faut créer des bureaux de vérification d’assignats dans les chefs-lieux et dans les principales vüles des départements. Un décret du 4 novembre 1790 institue la peine de mort contre les faussaires, ce qui n’effraie personne et ne décourage aucun des fabricants de fausse monnaie de papier.

Le 4 janvier 1793, la Caisse de l’Extraordinaire fut supprimée et l’on réunit à la Trésorerie nationale les fonds, soit en recettes, soit en dépenses, qui Im avaient été attribués. Les fabrications incessantes d’assignats avaient provoqué la dépréciation du papier. C’est alors que la Convention décide de contraindre les porteurs à la confiance. Après avoir imposé le cours forcé aux assignats, un décret du Il avril 1793 interdit l’achat et la vente du numéraire métallique. Désormais tout paiement ne peut être stipulé qu’en assignats ou en numéraire au pair des assignats. Une peine de six années de fers atteint quiconque fait commerce d’argent ou stipule dans ime vente un prix différent, suivant qu’on paie en papier ou en monnaie métallique.

Il fallut bien reconnaître l’inefficacité de ces mesures et que la grande masse des effets en circulation était la cause du discrédit des assignats. Il importait de la diminuer et de faire reparaître le numéraire, et si possible d’obtenir, comme conséquence, la baisse des prix. C’est pourquoi un décret du 5 juin 1793 décide de mettre en vente les créances de la nation sur les biens nationaux, qui pourront être acquis à l’aide d’assignats. Après encaissement on annulait la monnaie de papier en la brûlant. De plus, la création du Grand Livre de la Dette pubhque (24 août 1793) permettait de récupérer jusqu’à concurrence des 2/3 des assignats

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

qui devaient être également brûlés. Enfin on démonétisait tout le papier à l’effigie de la royauté.

Il fallut aussi revenir sur les tentatives de prohibition d’exportation de numéraire. Cette exportation était autorisée toutes les fois qu’eUe permettait de faire rentrer l’équivalent en objets de première nécessité. Le 5 floréal an III, l’or et l’argent furent admis de nouveau dans le négoce des marchandises et les bourses furent réouvertes. A la date du floréal an V, des mesures avaient été prises pour absorber le maximum possible d’assignats. On crée alors des reconnaissances de liquidation définitive en paiement des sommes dues aux créanciers de la nation, reconnaissances qui sont échangeables contre des assignats et admises lors du paiement des biens nationaux de toute origine, ou en inscriptions sur le Grand Livre de la Dette. L’adjudication des biens nationaux sans enchères, moyeimant le paiement des assignats pour ime valeur égale à soixante-quinze fois les revenus, en 1790, aidait à l’allégement, sur le marché, du papier-monnaie. Enfin un emprimt forcé, institué en l’an IV, pouvait être payé avec des assignats dont la valeur était réduite au centième.

Toutes ces dispositions n’eurent aucun effet. Il fallut constater l’avilissement définitif du papier-monnaie. On règle les dépréciations successives de l’assignat par rapport aux transactions entre particuliers ; on établit une échelle de proportion calculée d’après les progrès de l’émission, le premier terme de la proportion étant fixé à l’époque où il y avait deux milliards en circulation. La loi du 2 nivôse an IV devait décider l’arrêt de la fabrication et de l’émission du papier. Les planches et tous objets ayant servi à la confection des assignats devaient être brisés. Le 10 pluviôse an IV on fixa au 30 du même mois la cérémonie du brisement. Telle fut la vie des assignats que MM. Marion et Jean Morini-Comby nous ont retracée, avec détail et ime abondance de documents qui paraît avoir épuisé le champ des recherches sur cette matière. Après différentes expériences de création des mandats territoriaux, nouveau papier destiné à remplacer les assignats, après diverses mesures- prises pour régler les transactions passées entre particuliers pendant la période de dépréciation du papier, c’est-à-dire à partir du janvier 1791, on aboutit à un nouveau régime établi par la loi du 28 mars 1803. Cette loi fixait la valeur de l’unité monétaire franc, dont le poids était de cinq grammes d’argent, au titre de 9/10 de fin, et décrétait la liberté du monnayage de l’or et de l’argent reconnus comme monnaies légales.

Les rapports étaient fixés pour les deux métaux sur la base de i à 15 et demi, c’est-à-dire qu’im gramme d’or acquérait 15 grammes et demi d’argent. Mais

LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CRÉDIT PUBLIC SOUS LA RÉVOLUTION ET L’EMPIRE

ce rapport pouvait être, dans l’avenir, l’objet de modifications imposées par les variations de cours des métaux. En pratique les anciennes pièces circulèrent concurremment avec les nouvelles. Mais elles étaient dépréciées.

Un sou ne valait que 0,049 ; une livre tournois 0,987 ; 5 francs équivalaient à 5 livres i sou 3 deniers. Cette situation eut des inconvénients. La bonne monnaie disparaissait, ce qui amenait des contractions monétaires, surtout dans les dernières années de l’Empire, alors que la production des métaux était ralentie, dans le monde entier.

La banque de La malencontreuse expérience, d’abord du système de

FRANCE Law, puis des assignats, avait entravé la création d’instruments de circulation facilitant les transactions commerciales. Au début de la Révolution cet état de choses n’avait pas une grande importance, mais à partir de 1795 des hommes d’affaires de la place de Paris, gênés par les difficultés éprouvées lors de l’escompte du papier de commerce, se rapprochèrent des dirigeants poHtiques et proposèrent la création d’un institut d’émission dont le papier circulant serait limité par le volume des effets présentés à l’escompte. En outre un stock métallique garantirait les risques des opérations commerciales.

La nouvelle société en commandite, conçue sur ces bases, fut fondée le 29 juin 1796, sous le nom de Caisse des comptes courants. Le rôle de cet organisme était l’escompte des effets de commerce, les services de paiement et de recouvrement des négociants au moyen de comptes courants.

Le Premier Consul et son collègue Lebrun comprirent les avantages que pourrait assurer à l’État la transformation de la Caisse des comptes courants en une institution nationale. Un arrêté consulaire du 18 janvier 1800 attribua à cet établissement le nom de Banque de France. Aux termes du premier acte de fondation, la société nouvelle apparaissait comme une société libre, de crédit et d’émission de bülets, fondée par une réunion de capitalistes. Le capital, divisé en actions, fut souscrit notamment par Napoléon Bonaparte Premier Consul, Lucien Bonaparte, Hortense de Beauhamais, Cambacérès et Lebrun deuxième et troisième Consuls, par les banquiers Mallet, Goudchaux et des commerçants tels que Perregaux. La banque devait réaliser des opérations d’escompte, de recouvrement, d’avances et de dépôts. L’émission des billets au porteur et à vue devait être faite dans une proportion telle qu’au moyen du numéraire réservé dans les caisses et des échéances du papier contenu dans le portefeuille de la Banque, cette dernière ne pût, dans aucun cas, être exposée à différer les paiements de ses engagements. L’ambition de Bonaparte

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

était de faire de cet organisme un soutien financier de sa politique. Sa conception fut combattue par les deux conseillers financiers les plus écoutés par Napoléon, Mollien et Gaudin. Ainsi la Banque put échapper aux conséquences des catastrophes politiques.

Dès ses origines, elle eut à subir l’hostilité du monde des affaires. Ce milieu avait quelque méfiance envers la nouvelle institution et il n’apporta aucun zèle à souscrire au capital qu’il s’agissait de constituer. Dès i8oi, l’État, afin de soutenir la Banque, oblige la Caisse d’amortissement à prendre des actions jusqu’à concurrence de 5 millions de francs. Le milieu de la finance n’apporta même pas 2 millions et demi en souscrivant aux actions. Par contre la fusion avec la Caisse des comptes courants procura 30 millions de francs.

La loi du 14 avril 1803 conféra à la Banque de France le monopole de l’émission des billets pour quinze ans. Dans les départements, les établissements de crédit ne purent désormais faire de l’émission qu’après autorisation spéciale du gouvernement. En 1806, une loi du 22 avril décida la nomination par l’État du gouverneur général et des deux sous-gouverneurs. On doubla le montant du capital et l’on put alors arrêter les statuts, définitivement approuvés par décret du 16 janvier 1808. Ils prescrivaient la fondation, en province, de succursales, partout où les besoins du commerce l’exigeraient. Dans les années qui suivirent, il en fut créé à Lyon, à Rouen, à Lille. Elles n’obtinrent qu’un succès relatif.

La Banque allait désormais souffrir des appels faits par l’État à son concours. Sous l’Empire, des emprunts répétés épuisèrent sa réserve métallique, au point de la faire descendre à 782 000 francs en 1805. Elle dut alors demander des délais pour le remboursement de ses billets. La situation resta difficile jusqu’à la fin de l’Empire. Sous la Restauration, la Banque de France cherche en vain à obtenir plus d’indépendance. Elle doit accorder à l’État des avances et l’aider à payer l’indemnité de guerre aux alliés. Ce n’est guère qu’après 1830 que l’essor de la Banque s’accusera.

Le CRÉDIT PUBLIC : DE LA CONSTITUANTE Grâce aux savants travaux de

A L’ASSEMBLÉE LÉGISLATIVE Maiion, OU peut suivrc révolu¬

tion des finances publiques au milieu des enchevêtrements de l’époque révolutionnaire. On peut ainsi apprendre, avec un guide sûr, que l’émission des assignats domina la politique financière à partir de 1790. Mais ce problème complexe ne saurait nous faire oublier l’importance de l’œuvre fiscale de la Constituante. Il est assurément impossible de résumer l’histoire, très hachée, des difficultés qui

LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CRÉDIT PUBLIC SOUS LA RÉVOLUTION ET L’EMPIRE

étreignirent l’Assemblée Constituante, dès son arrivée à Versailles. Le recours à la contribution patriotique, les dons patriotiques font plus honneur à l’enthousiasme juvénile, à la confiance naïve d’une assemblée politique qu’à la sûreté des connaissances financières de ses membres. Cette candeur fiscale « n’allait pas tarder à subir le brutal démenti des faits ». (Marion.) Il importe, en 1790, de rétablir la perception normale des revenus publics. C’est nécessaire afin de gagner du temps et d’en venir à l’instauration d’un régime fiscal conforme à l’esprit des théoriciens de la Constituante. La mollesse de la perception, les retards dans l’émission des rôles sont des maux d’alors, comme d’aujourd’hui !

La Constituante avait hâte de construire un système fiscal en harmonie avec la conception individualiste révolutionnaire française et avec l’influence des idées physiocratiques.

D’abord cette structure s’élevait à l’encontre de la fiscalité de l’ancien régime. Celle-ci reposait sur les impôts personnels : la taille, qui n’avait le caractère d’impôt réel que dans le Midi de la France et qui, au contraire, avait la forme d’impôt personnel dans le reste du royaume, frappait les revenus suivant des modalités arbitraires. Certes des progrès dans les méthodes d’évaluation avaient été accomplis depuis Colbert jusqu’à la fin de l’ancien régime. Mais, même à la veille de la Révolution, certaines classes privilégiées de la noblesse, du clergé et certains roturiers jouissaient de privilèges d’exemptions. Cet impôt était d’autant plus impopulaire que les taxes accessoires, que l’on peut comparer à nos centimes additionnels, tel que le taillon, en rendaient le poids de plus en plus onéreux. Impôt à caractère personnel aussi la capitation, créée en 1695 à titre provisoire pour atteindre les revenus gradués et saisir tous les sujets du royaume. Personnels aussi, les vingtièmes, créés en 1710 et perçus d’après la déclaration faite par le contribuable à l’administration. Le contrôle de ces déclarations amenait des heurts entre les agents du fisc et les assujettis qui cherchaient à éviter le système d’inquisition fiscale en se rachetant de cet impôt moyennant une sorte de versement forfaitaire. L’impôt personnel, sous l’ancien régime, a donc bien été impopulaire, mais ce fut moins à cause de son principe qu’en raison des exceptions et des exemptions qu’il comportait en faveur des classes nobles et privilégiées.

L’IMPÔT Ce régime fiscal fut complètement transformé par les assemblées

RÉEL révolutionnaires. La Constituante allait substituer à la conception de l’impôt personnel celle de l’impôt réel. Ses membres étaient dominés par la doctrine et par la préoccupation d’alléger la charge des milieux les moins fortunés de la

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

nation. Conformément aux idées physiocratiques, la Constituante affirme que par le mécanisme de l’incidence, tout impôt retombe sur la terre, seule source de produits nets. C’est pourquoi, à la base de toute la construction fiscale, est le revenu de la terre. De plus, on professait dans les milieux doctrinaires dont nous signalons l’influence, la haine du système réglementaire. Afin d’éviter les conflits entre le redevable et les agents du fisc, on devait aboutir à un régime rendant le contrôle facile, grâce au recours aux signes extérieurs de la richesse.

En prenant pour base des impositions la propriété foncière, à la fin du dix-huitième siècle, on frappait, d’une façon certaine, les citoyens les plus fortunés, et au contraire on exonérait les masses populaires qui n’avaient point encore une large part à la détention du sol. A cette époque les facultés contributives de la France étaient évaluées à un total de 300 millions de francs, sur lesquels on demandait 240 millions à l’impôt foncier, aux termes de l’instruction générale interprétative de la loi du 27 novembre 1790. L’un des principaux caractères de la contribution foncière était d’être indépendant des facultés du propriétaire qui la paie ; le propriétaire seul est chargé de l’impôt dont le contribuable aura à s’acquitter. Ainsi s’accusait la volonté de construire un système réel.

La contribution mobilière, instituée par la loi des 13 janvier- 18 février 1791, viendra frapper les revenus autres que les revenus fonciers, mais pour en apprécier le montant elle s’attachera au loyer de l’individu. C’est une base d’appréciation médiocre, et qui peut comporter des injustices, mais elle paraît alors préférable, par la matérialité du contrôle, à tous les systèmes qui mettraient en présence le contribuable et les agents du fisc. Lors de la suppression des droits sur les maîtrises et les jurandes, le législateur de la Constituante demandera au commerce, par le vote des lois des 17 et 23 mars 1791, im impôt proportionnel à la valeur de l’habitation et de l’atelier, impôt de superposition qui sera supprimé, puis rétabli, par suite de la croissance rapide des besoins de l’État. Enfin, même modalité de taxation dans l’impôt des portes et fenêtres. Les revenus de l’individu sont présumés d’après des indices extérieurs qui suppriment l’arbitraire. Le local d’habitation est, à cette époque, non point l’indice exact de la richesse de l’individu, mais un indice approximatif. Il faut reconnaître que cette appréciation était admissible à cette époque, car la masse des revenus détenus par les personnes les plus riches était absorbée, au total, dans presque tous les cas, par les dépenses du train de vie journalier. Il en sera tout autrement à la fin du dix-neuvième siècle, lorsque la concentration des fortunes aura produit ses effets.

L’idée dominante du système fiscal de l’époque révolutionnaire a été dégagée

LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CRÉDIT PUBLIC SOUS LA RÉVOLUTION ET L’EMPIRE

notamment par l’im des rapporteurs du Comité, Dallarde, qui déclarait : « La valeur de l’habitation était la seule mesure approximative de l’imposition. Les principes de la Constituante permettaient de l’adopter et de n’en point adopter d’autres, car l’insulte que ferait à la liberté toute inquisition domestique devait faire rejeter tout autre moyen. »

Ce système, en dehors de sa réahté, offrait un autre caractère : il supprimait le privilège et il était proportionnel, c’est-à-dire qu’on avait une égalité de taxe pour une base identique de valeur, frappée par l’impôt, de telle sorte que les contribuables étaient soumis à un régime identique, quelle que fût leur personnalité et la masse de leurs revenus. En écartant toute idée de progressivité, le législateur voulait soustraire à l’arbitraire le contribuable et le protéger contre le fisc.

L'EFFRITEMENT DE LA CONCEPTION RÉ- . Cette construction a été l’objet de voLUTioNNAiRE. LTMPÔT FONCIER nombreuses critiques au cours du dixneuvième siècle et l’évolution économique devait fatalement conduire à la recherche d’une modahté d’imposition qui tiendrait compte de la personnahté de l’assujéti. Il faut en effet préciser que le système d’impôts institué en 1790, sur la base foncière, entendait frapper directement le propriétaire du sol, à qui il demandait, sous la forme de contribution directe, par rapport à l’ensemble des recettes ordinaires, ime proportion de 32 pour 100. Au contraire, au début du dix-neuvième siècle, ce même rapport ne sera plus que de 16,79 pour 100. Il est donc évident que sous le régime des quatre vieilles contributions, la part des taxes directes a été sans cesse restreinte. Cette modification s’est produite alors que le budget ne cessait de croître. Le législateur a dû désormais trouver les sommes indispensables à l’équihbre budgétaire en recourant à des impositions indirectes sans cesse aggravées. Par conséquent, le point de départ du système révolutionnaire, la conception qui prétendait atteindre le plus rudement les plus fortunés, s’était effondrée.

Le poids des impôts pesait trop lourdement, soit sur les propriétaires fonciers, qui n’étaient plus les grands propriétaires du début du dix-neuvième siècle, mais bien une multitude de paysans, soit sur les épaules des consommateurs des villes assumant le paiement de la plupart des impôts indirects. Ces masses prolétariennes de la campagne et des villes auraient la possibilité de faire valoir un jour, grâce au suffrage universel, leurs desiderata, et même pourraient en imposer la réahsation. L’évolution politique devait forcément aboutir à l’évolution de la réforme de l’impôt.

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Le problème Le débat le plus prolongé dans le domaine fiscal devait se DU CADASTRE déiouler pendant tout le dix-neuvième siècle autour de la contribution foncière et de ses modalités d’application. Le législateur de l’époque révolutionnaire avait donné un caractère de fixité à la base de la perception. Les évaluations, une fois constatées, devaient être permanentes. Cette conception correspondait à l’idée de stabilité économique, la valeur des choses et leur expression en monnaie paraissant devoir peu varier dans le temps. N’est-ce pas d’ailleurs une faiblesse de l’esprit humain d’attribuer ime stabilité à la mouvance continue des choses qui nous entourent. C’est ime douce fiction qui nous laisse croire à une tranquilhté que les événements ne démentent que trop rapidement. Au début du dix-neuvième siècle, la terre conservait, dans le système de l’assolement triennal, les mêmes modes de culture ; le marché était national, l’intensité de la demande de produits variait faiblement alors que la population n’accusait que de lents progrès. Le stock monétaire augmentait fort peu. De i8ii à 1847, ce fut une période de maigre approvisionnement du marché en métaux précieux. Les prix n’ont pas haussé. A peine ont-ils baissé. Les variations climatériques occasionnaient, il est vrai, des mouvements de prix qui se compensaient sur une période de cinq à dix années. La valeur des terres pouvait être réputée stable dans le temps. C’est pourquoi, au début du dix-neuvième siècle, la loi du 15 octobre 1807 prescrivit la confection du cadastre, c’est-à-dire d’un état descriptif, dressé dans chaque commune, de toutes les parcelles de biens-fonds soumis ou non à la contribution foncière. La loi organisait la création de registres où serait inscrite l’estimation des revenus de chacune des parcelles dessinées sur le plan parcellaire. Ainsi, à son point de départ, le cadastre ne put être un relevé utile que si on accepte l’idée de fixité relative de la culture et de son rendement.

Sa confection dura près d’un demi-siècle. Elle ne fut terminée qu’en 1850. On avait relevé 100 miUions de parcelles et ce travail avait coûté 158 millions de francs. Toutefois les pays de Savoie et de Haute-Savoie, annexés au cours du dix-neuvième siècle, n’avaient point leur relevé cadastral en complet état d’achèvement.

L’évolution des méthodes de culture allait bouleverser complètement l’hypothèse de la stabilité de valeur du sol. Certaines terres réputées inférieures, par exemple dans les plaines de la Crau, devaient être transformées en vignobles très productifs ; les terres de l’Auxois, inscrites comme terres médiocres en 1830, fournissent aujourd’hui des pâturages de premier ordre, qui donnent des revenus très élevés. Le législateur, de 1821 à 1914, sera désormais aux prises avec le

LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CRÉDIT PUBLIC SOUS LA RÉVOLUTION ET L’EMPIRE

problème de ramélioration des évaluations cadastrales. Il devra, afin d’éviter les récriminations des contribuables, décider tout d’abord que cette base ne servira plus qu’à opérer la répartition des impôts entre les individus d’une même commune. On ne laissera plus jouer au cadastre un rôle dans la répartition de département à département. On se flattera de corriger les inconvénients que nous avons exposés, on engagera les communes à refaire l’état descriptif à leurs frais ; ce bon conseil ne sera pas suivi. L’État se décidera alors à accorder des fonds de concours pour les travaux de réfection, puis il s’appliquera à distinguer d’une part le contingent de la propriété non bâtie, et d’autre part celui de la propriété bâtie. Enfin il tendra à transformer ces deux impôts, qui étaient de répartition, en impôts de quotité.

La CONTRIBUTION PER- Les autres modalités de l’assiette des impôts révo-

soNNELLE-MOBiLiÈRE lutioimaires ont été également l’objet de vives critiques au cours de tout le dix-neuvième siècle. Le principe de la contribution personnelle-mobilière était de frapper tous les revenus que n’atteignait pas l’impôt foncier. Dans un décret du 13 janvier 1791, on avait cherché, parmi les manifestations extérieures du revenu, celle qui paraissait indiquer exactement l’ensemble des facultés réelles des contribuables. On avait estimé que l’élément d’appréciation le plus satisfaisant était le coût du loyer de l’habitation. L’impôt fut tout d’abord de répartition. Ce système, au bout de très peu de temps, devint le plus impopulaire de tous, car les éléments d’appréciation de base à la disposition des répartiteurs, dans chaque commune, donnaient des résultats dont l’injustice était tellement flagrante que, au cours du dix-neuvième siècle, les agents du fisc recoururent à des méthodes qui violaient ouvertement la loi. Ils imposaient non pas d’après des données inscrites dans les textes, à savoir la valeur locative, mais d’tme façon discrète, d’après la situation de fortune présumée des contribuables. Ainsi, par une infraction à la loi, on transformait en un impôt personnel une contribution qui, dans sa conception originelle, était réelle. Les répartiteurs se refusaient à voir une relation nécessaire entre la dépense du loyer et la fortime des contribuables. N’était-il pas facile de prouver combien cette dépense, en fait, relevait d’éléments qui n’avaient auctm rapport avec la fortune du redevable. L’importance du loyer correspondait à une situation de famille, variait suivant les fieux et la profession. Malgré une condamnation sans appel prononcée par l’opinion, dès le début du dix-neuvième siècle, la personnelle-mobilière ne sera supprimée que par la loi du 31 juillet 1917, au principal, et définitivement en 1926.

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

La contribution des La contribution des portes et fenêtres apparaît PORTES ET FENÊTRES d^ns Thistoire de nos impôts, dès son origine, comme un expédient financier, moyen commode d’ailleurs d’atteindre l’assujéti, parce que l’impôt est facile à asseoir et qu’il est productif. L’origine de cette contribution est dans la loi du 4 frimaire an VII ; c’est une sorte d’impôt additionnel à la contribution mobilière. On craignait, en elfet, que la personnelle-mobÜière ne fournît pas de rendements suffisants pour faire face aux besoins budgétaires. On s’assurait un complément de ressources grâce à cette modalité, tour à tour impôt de quotité, puis de répartition, définitivement assise comme impôt de répartition par la loi du 21 avril 1832.

Dès cette époque, la contribution des portes et fenêtres fut déclarée un mauvais impôt, car le nombre des ouvertures d’une maison ne saurait être un signe exact du montant de la fortune du propriétaire ou de l’occupant de l’immeuble. On pouvait donc la considérer comme condamnée. Désormais, d’une année à l’autre, on affirmera la nécessité de sa suppression immédiate. Elle fut enfin votée le 18 juillet 1892, mais on s’en remit à une loi ultérieure pour en organiser le remplacement. La loi prévue ne fut jamais votée et la contribution n’a disparu que partiellement le 31 juillet 1917; elle a été maintenue à titre de taxe locale. La loi du 19 juillet 1926 en décida la disparition totale.

L’IMPÔT DES Après avoir supprimé les droits de m^trise et de jurande, la

PATENTES Constituante demanda au commerce un impôt de compensation, et créa, par les lois des 21 et 27 mars 1791, l’impôt des patentes. Il était proportionnel à la valeur locative de l’habitation et de la boutique. Perçu sur une tranche particuhère du revenu mobiher, il frappait, après l’étabhssement de l’impôt général de la contribution mobilière, une seconde fois, par superposition, les revenus commerciaux déjà atteints en principe. Cette situation et ses inconvénients furent souhgnés, au sein de la Convention, qui supprima la patente. Mais les nécessités budgétaires obligèrent à la rétablir presque aussitôt. Depuis lors, au cours du dix-neuvième siècle, plus de trente lois réglementent la patente et cherchent, en vain, à donner satisfaction aux réclamations du monde de l’industrie et du commerce. Cette forme de fiscalité restera constamment impopulaire. Elle devait avoir un caractère d’universahté, elle atteignait théoriquement tous les bénéfices professionnels et non pas seulement les bénéfices commerciaux; mais, en fait, le principe était réalisé avec de multiples exceptions. Nombre d’occupations pouvaient échapper à la patente, soit pour des raisons de bienveillance poh-

LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CRÉDIT PUBLIC SOUS LA RÉVOLUTION ET L’EMPIRE

tique à l’égard de certains contribuables, soit par l’impossibilité d’évaluer au moyen des signes extérieurs les bénéfices imposables. C’est pourquoi les fonctionnaires, les cultivateurs vendant les produits de leur exploitation, les artisans à domicile, les professions libérales sauf une vingtaine taxées d’après la valeur locative de l’habitation, enfin toute une série de professions modestes étaient exemptées. En fait, la patente n’atteignait que le commerçant et l’industriel, et exceptionnellement les autres revenus professionnels.

Toute cette réorganisation s’opérait tandis que, de 1792 au 4 février 1797, le papier-monnaie exerçait ses ravages, mais permettait de faire face à des dépenses formidables, à des gaspillages de toutes sortes, sans qu’on eût à être très exigeant sur la rentrée des impôts.

Le directoire et Lorsque la Terreur ne fut plus qu’un souvenir, les LE CONSULAT membres du Directoire, arrivant au pouvoir, se trouvèrent en face d’une situation déficitaire qui paraissait sans issue. Pour les seules dettes criardes dues à Paris, il fallait immédiatement trouver 700 millions. Le départ des courriers pour les armées était reculé de plusieurs jours ; on ne disposait pas, à la Trésorerie, des sommes nécessaires pour couvrir les frais de voyage. Le 13 brumaire, le Directoire s’installe au Luxembourg sans avoir les crédits nécessaires à l’achat des meubles et fournitures de bureau. A Paris et en province c’est la misère. Aux armées, vivres, fourrages, habillement, équipement font défaut.

Le Directoire, après avoir vu repousser, par le Conseil des Cinq-Cents, un projet de prélèvement sur les biens des parents d’émigrés, au delà de 5 000 francs, proposa de trouver des ressources dans un emprunt forcé, qui fut voté en frimaire an IV. On atteignait le quart le plus imposé ou le plus imposable des citoyens de chaque département ; la somme à verser pouvant aller de 50 livres à 6 000 livres. L’accueil fait par l’opinion publique à cette mesure fut favorable. Aussitôt on vote des lois additionnelles pour en assurer, en hâte, l’application. C’était le moyen de se libérer du cauchemar du papier-monnaie. La planche aux assignats était brisée. Mais le papier ne rentre pas. M. Marion a pu affirmer : « L’emprunt forcé n’a pas anéanti des milliards d’assignats ; il en a fait rentrer moins que les besoins n’ont forcé d’en émettre ; même en supposant véridiques les rapports optimistes qui annonçaient une rentrée de 8 milhards au début de pluviôse, ce serait encore moitié moins que les créations accumulées depuis le premier jour du Directoire. »

A la suite de cet échec le Directoire tient à dégager sa responsabilité. Il accuse les Conseils chargés de l’examen des projets d’être les auteurs de cette fâcheuse

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

situation. Ils refusent ou retardent le vote des impôts indispensables. La lutte aboutit à la victoire du Directoire qui put alors déclarer devant l’opinion que « la plaie la plus invétérée, la plus mortelle de l’Etat était l’embarras des finances ». Comment en sortir? Deux moyens s’offraient : ou établir des impôts excessifs, écrasants; ou accepter que l’État ne tienne pas tous ses engagements et aller à

LA BOURSE AU PALAIS-ROYAL SOUS LE DIRECTOIRE (D’après une gravure de l’époque).

la réduction des charges de la dette. L’opinion était préparée à l’opération qui aboutit à la loi du 9 vendémiaire an VI. La dette annuelle, évaluée à 250 millions, était réduite arbitrairement par la suppression des deux tiers à 83 333 333. Les rentes viagères et pensions n’étaient pas soumises à ime nouvelle inscription. Elles devaient être seulement payées, provisoirement, à raison du tiers. Quant au tiers conservé des rentes perpétuelles, ou tiers consolidé, il devait être inscrit sur un nouveau grand livre de la dette publique dont une loi du 6 nivôse ordonna la création. Ce tiers consolidé était déclaré exempt de toute retenue présente ou