PLANCHE VI

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LE CRÉDIT PRIVÉ ET LE CRÉDIT PUBLIC SOUS LA RÉVOLUTION ET L’EMPIRE

future. Les deux autres tiers seraient remboursés en bons au porteur qui étaient admis en paiement de la portion des biens nationaux mis en vente, payables en effets, et le tiers consolidé accepté en paiement de la portion exigible en numéraire. M. Marion a montré, qu’en fait, une notable partie des biens vendus en Tan VI a échappé aux porteurs de bons des 2/3. Mais la loi du 26 vendémiaire an VH porta une atteinte beaucoup plus sérieuse à leurs droits en n’admettant plus de vente que contre remise de numéraire. « C’était, à vrai dire, une seconde banqueroute faite aux rentiers. » On revint presque aussitôt sur cette mesure.

Après la liquidation des assignats, il fallut abandonner les conceptions financières hasardées et retourner à des mesures classiques. On eut recours aux impôts indirects, car l’expérience prouvait « la gravité de la faute que la Constituante avait commise en les supprimant ».

En l’an VII, le Directoire présente un aperçu du budget : sur le papier on réahsait l’équiübre avec 600 millions en recette et en dépense. En fait sur les 205 millions de prévision, à la contribution foncière, 14 seulement avaient été recouvrés et sur la personnelle-mobilière les rentrées n’atteignaient pas même le vingtième. On comptait sur les encaissements des contributions indirectes. En attendant, au cours des premiers mois de l’an VII furent votées les lois sur la patente, sur les ~ portes et fenêtres, sur le timbre et l’enregistrement. Mesures d’une portée lointaine considérable, mais d’un effet immédiat nul. La pénurie est telle qu’on pense à nouveau, en l’an VTI, à l’emprunt forcé. L’échec est complet. La situation financière hâte révolution politique vers un régime d’autorité et en l’an VIII, le Consulat arrive au pouvoir trouvant une situation encore aggravée par rapport à celle dont le Directoire avait hérité. Les Consuls trouvèrent à la Trésorerie 167 000 francs, reste d’une avance obtenue la veüle et quand, le second jour du Consulat, Bonaparte voulut envoyer un courrier à l’armée d’Italie, il ne put le faire faute d’argent. La rente 5 pour 100 cotait ii fr. 38 le 17 brumaire.

La valeur d’un homme allait prouver l’importance du crédit personnel, même pour un Etat, dans les moments de crise aiguë. Sur l’initiative de Lebrun et de Sieyès, le ministère des Finances sera confié à un ancien premier commis des finances, Gaudin, devenu commissaire de la Trésorerie pendant les premières années de la Révolution et qui, après la Constitution de l’an III, demandait l’autorisation de quitter les affaires. Il s’était retiré à Vic-sur- Aisne, près de Soissons, à la fin de 1792. Il fut rappelé par le Direaoire qui lui proposa le ministère des Finances. Honneur qu’il déclina. On décida alors de le retenir à Paris et on lui créa l’emploi de commissaire général dès postes aux lettres et aux chevaux. Sieyès

HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

lui offre une seconde fois la direction des finances ; il refuse. Le Directoire ne lui paraît pas capable de faire œuvre de restauration. Mais six mois après cette offre, rappelé encore par Sieyès, il accepte, le Consulat étant instauré. Mis en présence de Bonaparte, il prêtait serment, et deux heures après il était dans les bureaux qu’il occupa jusqu’à la chute de Napoléon.

Aux mesures d’exception, de spoliation ; aux retards dans l’assiette et la répartition des contributions directes; aux agiotages sur les valeurs créées pour les besoins du Trésor, il fallait substituer des mesures de perception réguhère.

En attendant il faut de l’argent et immédiatement. Gaudin en trouve en se résignant aux expédients les plus misérables. Les fournisseurs aux armées, français et étrangers, apportent quelques millions. On vend Flessingue à la Répubhque batave. Les banquiers Perregaux, Récamier, Germain, Sevenes, Barillon, Lecouteulx consentent une avance de 12 millions; mais ils n’en remettent que trois. Ouvrard, le plus audacieux des faiseurs d’affaires de cette époque, dont M. André Liesse LE COMTE F.-N. MOLLiEN (1758-1850). 3 buriné le portrait, se vante d’avoir

aussi fait des offres. Peu de temps après, il était mis en état d’arrestation, pour dilapidations dans l’exécution des traités de subsistance des armées de terre et de mer.

Ouvrard se tirera d’affaire ; mais il restera pour Napoléon une utihté qui ne lui inspira jamais une entière confiance. D’ailleurs les comptes seront désormais revus avec soin par un ancien premier commis de la Ferme générale, Mollien, devenu manufacturier, les troubles politiques l’ayant obhgé à changer de situation. Le lendemain de Brumaire, en l’an VIII, Gaudin, à la recherche de collaborateurs compétents, se souvient de Mollien et lui demande de prendre la direction de la Caisse d’amortissement, créée en 1792, sous le nom de Caisse des remboursements, et qui était destinée, à l’aide de certaines ressources, à éteindre les dettes du Trésor. Gaudin rétablit cet organisme qui devint un auxiliaire du Trésor, négociant

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les obligations souscrites, dès le début de l’année, par les receveurs généraux, en représentation des sommes que ces fonctionnaires devaient encaisser dans l’année, pour le compte de l’État. Mollien sera témoin de la violence avec laquelle l’Empereur traitera Ouvrard, devenu débiteur, avec ses associés, de plus de 140 millions de francs, à une époque où la pénurie était grande. Napoléon écarta Barbé-Marbois, ministre du Trésor, qui avait eu de graves négligences de comptabilité. Il le remplaça par Mollien. Quant à la compagnie d’Ouvrard, dite des Négociants réunis, elle se liquida vite et mieux qu’on ne l’avait espéré. Pendant près de quinze ans, l’Empereur et Mollien travaillèrent constamment ensemble. Mollien eut fort affaire, lors de la création de la Banque de France, pour empêcher l’Empereur de transformer cette institution en Banque d’État. Il n’accepta pas de fonction administrative sous la Restauration. Nommé pair de France en 1819, il continua de défendre les conceptions libérales auxquelles il était attaché. Après 1837, la faiblesse de sa vue s’accentuant, il ne put prendre une part active aux discussions et mourut aux environs d’Étampes, vers 1850.

Gaudin, débarrassé des soucis de la Trésorerie, pouvait se consacrer entièrement à l’œuvre de construction financière. Afin d’améhorer la confection des rôles, il réorganise soHdement la direction des contributions directes, qui comprend, désormais, par département, un directeur, un inspecteur et un nombre de contrôleurs proportionné à l’étendue du département. Les receveurs généraux des finances sont soumis à un contrôle étroit. Tandis que les obligations qu’ils souscrivaient se négociaient à 42 pour 100 par an en l’an VIII, en l’an XI elles s’escomptent à 6 pour 100 par an. « Je ne crois pas, a pu écrire Marbois, que l’histoire de nos finances offre un autre exemple d’un passage aussi prompt du découragement à la confiance. » Gaudin sut encore étudier l’exécution du cadastre, aménager les services de perception.

Cette organisation financière était complétée par le Conseil spécial des Finances. « La France actuelle est trop grande, disait Bonaparte, pour qu’im ministère des Finances suffise à tout; j’ai d’ailleurs besoin d’une garantie de l’administration des finances : je ne la trouverais pas dans un seul ministre. » Il était partisan de la dualité du ministère des Finances pour les rentrées et du Trésor pour les paiements. Il y voyait un moyen de contrôle incessant, sa volonté devant suffire à donner de l’unité à l’action. Le Premier Consul présida avec la plus grande assiduité le Conseil spécial des Finances. Il y convoquait, avec ses deux collègues consuls, les deux ministres, quelques conseillers d’État et les directeurs généraux, intéressés aux questions mises à l’étude. Lebrun y joua un rôle important et facilita à Gaudin

l’œuvre de restauration financière. Les séances, à l’origine, avaient lieu une fois par décade. Chaque mois les ministres étaient convoqués pour la répartition dés crédits à chaque département.

La cmtique de la gestion finan- Est-ce à dire que grâce à toutes ces ciÈRE sous LE PREMIER EMPIRE mesures le Premier Empire ait connu l’unité et l’équüibre du budget? Les budgets impériaux ne sont pas l’œuvre d’une loi, mais de plusieurs lois. Il y a bien une loi par an ; elle intéresse non point un budget, mais une série de budgets. Elle en prépare de futurs et en remanie d’anciens, tout en s’occupant de celui auquel, en principe, elle se réfère. Chaque budget en traîne à sa suite quatre ou cinq autres, qui ne restent ouverts que parce que leurs dettes ne sont pas encore complètement liquidées. Il y avait une apparence d’ordre et d’exactitude, et en réalité une série d’inexactitudes.

On sait, en effet;, que Napoléon avait horreur de l’emprunt en rentes perpétuelles. Par suite Gaudin eut la faiblesse d’accumuler des déficits successifs qui obhgeaient à de larges recours aux moyens de trésorerie, et n’étaient en réalité que des formes déguisées d’emprunt. La gravité de la situation allait apparaître après les jours brillants de l’Empire victorieux. Nous pouvons d’ailleurs préciser rapidement la situation d’endettement, et sous le Consulat et sous l’Empire. La dette publique, en 5 pour 100 perpétuelle, qui était de 40 miUions de rentes en l’an VIII, de 45 miUions en l’an XII, de 48,8 millions en 1806, de 56,7 millions en 1810, de 62 millions en 1811, ne s’élevait qu’à 63 millions le avril 1814, à la chute de Napoléon. De plus, l’Etat français devait 26 millions de rentes à la Hollande, inscrits en 1811 au Grand Livre de la Dette publique. Cette augmentation minime de la dette consolidée est surprenante à une époque de guerres continuelles et d’impôts modérés; surtout qu’une partie de ces rentes perpétuelles correspond, soit à des liquidations de dus arriérés, soit à l’incorporation à la dette française des charges des départements annexés à la France. Cette situation a permis aux amis du régime d’affirmer que Napoléon s’est abstenu de tout appel fréquent au crédit public, Gaudin, dans ses Mémoires, a contribué à répandre cette idée. En vérité, comme le fait remarquer M. Gaston Jèze, dans ses études sur le remboursement de la dette pubhque, il y a là beaucoup de légende et d’exagération, beaucoup de flatterie. La vérité est tout autre. On n’a pas emprunté sous le Consulat et le Premier Empire près du grand public, mais l’emprunt a été pratiqué pour des sommes élevées, sous la forme beaucoup plus dangereuse de dette flottante, et aussi grâce aux recours à des procédés empiriques, à des expédients qui rappellent

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ceux de rancien régime. La Caisse d’amortissement de l’an VIII dont MoUien eut à diriger les opérations, masquait, derrière la formule de l’amortissement de la dette pubHque, des opérations d’escompte de valeurs du Trésor et d’interventions en bourse. En cette matière, Bonaparte avait des idées très personnelles. N’écrivaitil pas le 17 ventôse an XIII : « L’amortissement est une théorie vaine, démentie par l’expérience de toutes les nations. L’action utile de la caisse est de soutenir les fonds publics. »

La dette consolidée allait d’ailleurs en croissant par suite des consolidations de dettes flottantes antérieures à l’an VIII. Mais ce fut surtout la dette flottante dont l’accroissement fut considérable. Elle revêt sous le Consulat et l’Empire des formes diverses. D’abord les cautionnements des fonctionnaires. On crée des agents, afin de toucher les versements exigés des nouveaux titulaires. On soumet au cautionnement des fonctionnaires qui y échappaient jusqu’alors ; on augmente le montant des cautionnements existants. Ainsi était reconstituée une sorte de vénalité des charges. Un autre expédient financier se rattache aux opérations avec la Banque de France. N’avait-on pas autorisé l’émission de billets avec l’obligation, pour la Banque, de verser son capital de fondation au Trésor? L’émission des billets était alors un emprunt forcé par l’intermédiaire de la Banque. On usait aussi de son concours pour l’escompte des obligations du Trésor ou des traites des fournisseurs et faiseurs de services.

Le 16 juillet 1806, on est en présence de la constitution régulière d’un fonds de roulement pour le Trésor, grâce à la création de la caisse des services. Elle était destinée à fournir désormais à l’État le fonds de roulement qui lui était indispensable, sans avoir recours à la Banque de France, ni aux prêteurs. Cet organisme assumait un rôle analogue à celui du mouvement général des fonds, dans le présent. Elle ouvrait à tous les comptables du Trésor des comptes courants qui étaient crédités des avances faites par la Trésorerie et les receveurs. Elle acceptait aussi les mandats tirés sur elle par les différents services de la dépense. En 1813, d’après les affirmations de MoUien, les avances de la Caisse au Trésor s’élevaient à 112 mülions et demi.

La DETTE FLOTTANTE II existait aussi une dette flottante extérieure très EXTÉRIEURE élevée. Son mécanisme ne peut être compris que si l’on connaît l’existence et le fonctionnement des impositions de guerre prélevées par les troupes en campagne. Le principe de Napoléon était que l’armée devait tirer son entretien des pays ennemis. Le budget ordinaire de la France ne prenait en charge

que les frais des soldes et de matériel tant qu’ils n’étaient pas couverts par des contributions étrangères. Alors, le montant devenu disponible servait à la préparation et à l’équipement de nouvelles formations de recrues. La guerre devait nourrir la guerre et la France devait en payer la préparation, mais non la conduite. Dès le début de la campagne contre l’Autriche, le 28 octobre 1805, Napoléon instituait une caisse spéciale dite : trésor de l’armée, ou caisse des contributions ou de l’extraordinaire. D’après une statistique allemande, cet organisme financier aurait reçu plus d’un milliard 100 millions de francs. Il est vrai que ce chiffre est contredit par l’administrateur français de ladite caisse qui prétend n’avoir reçu que 482 millions, dont 202 auraient été dépensés en Allemagne. Le domaine extraordinaire, destiné à alimenter la caisse avec les revenus des domaines réservés existant à l’étranger, reçut son statut en 1810. Ce système fonctionna facilement au cours des années victorieuses. Mais à partir de 1813, le domaine extraordinaire ne donne plus rien aux armées, et, lors de la chute de l’Empire, les nations étrangères réclament, à titre de dû par la France, les contributions prélevées sur elles. Les traités de 1815 devaient mettre à la charge de la France, en plus d’une indemnité de guerre de 700 millions de francs payables en cinq ans et des frais d’occupation miUtaire pendant cinq ans au maximum, le paiement des sommes dues pour fournitures, dégâts, réparations, indemnités à des individus, commîmes ou établissements particuliers dans les pays retirés à la France en 1814 et 1815, pourvu que les réclamations fussent produites dans le délai d’un an et reconnues fondées par une commission de six membres et composée de trois Français et de trois étrangers. Après de longues discussions, on aboutit, en 1818, à une dette de 25 milhons de rentes pour les réclamations. Tel fut, sans parler de l’hostilité des peuples accablés par les charges, le résultat de la pohtique des emprunts forcés établis sur l’étranger et qu’il fallut rembourser après la défaite.

Le mouvement Au cours de la période que nous venons d’étudier la

DÉMOGRAPmQUE population de la France s’est-elle accrue, ou, au contraire, est-elle en diminution ? On aurait pu craindre une réduction du taux de natalité à une époque où les levées d’hommes valides étaient continuelles. Il n’en fut rien. Les temps de repos et de répit, entre deux campagnes, favorisaient la procréation et la population de l’ancienne France s’éleva de 27 millions en 1801-1802 à 29 milhons en 1814. C’est surtout en 1802 et 1809 que l’on enregistre les taux de natalité les plus élevés. Au contraire, les années 1805 et 1807 furent critiques, et à partir de 1810 la natahté est en régression. La population urbaine s’accrut dans le même laps de