IV. — Les finances publiques

y ES FINANCES PUBLIQUES. La situation des finances françaises lorsque le LA RESTAURATION Premier Empire s’écroula était sérieuse. M. Marion a pu écrire : « Jamais les besoins ne furent si grands et jamais les ressources ne furent si limitées. » Le désordre était extrême. Les contribuables, en l’absence de tout gouvernement fort, avaient pris l’habitude de ne pas payer les contributions. Les événements qui vont se dérouler au cours des années 1814 et 1815 permettent de constater une fois de plus combien la valeur d’un homme peut avoir d’influence sur les vicissitudes des finances pubhques. L’ancien abbé Louis, devenu le baron Louis, ancien conseiller clerc au Parlement de Paris, collaborateur apprécié de Mollien, bien connu de Talleyrand, était appelé par le gouvernement de la Restauration et chargé d’assurer la liquidation des dettes de l’Empire. Le baron Louis avait une technique financière qu’il avait acquise pendant un séjour en Angleterre. Il était surtout imbu de l’idée qu’il faut de toute nécessité, à un État, un crédit public, et que celui-ci ne s’acquiert que par la fidéhté, sans réserve, à tous les engagements. Un État qui veut avoir du crédit doit tout payer, même ses sottises. L’Empereur avait tenu Louis à l’écart. Il le rangeait volontiers parmi les utopistes. Louis, au contraire, fut appelé et maintenu dans les deux cabinets successifs formés par Louis XVIII, au cours de la première Restauration. Quelle était l’importance de la dette qu’il fallait liquider? Les passions pohtiques ont poussé divers auteurs à produire des chiffres exagérés. On peut estimer que l’arriéré antérieur au i®^ avril 1814 était d’un demi-milliard environ. Les insuffisances de la comptabilité de cette époque ne permettent pas de donner des chiffres indiscutables.

Pour parer aux besoins immédiats, le baron Louis utüise 5 millions trouvés dans les caisses, 10 millions de la liste civile repris au comte d’Artois, et fait ime émission de bons royaux à trois mois qui réussit au delà des espérances que l’on avait formées. En 1814, le baron Louis, rompant avec les habitudes de l’Empire, présentait un budget régulier, correct, et en recettes, et en dépenses. De plus, on prévoyait que pour payer les dus, on ahénerait 300 000 hectares de forêts de l’État et de biens communaux. Après des discussions passionnées, où les ultra-royalistes firent de l’opposition, ime loi du 23 septembre 1814 sanctionna la proposition du baron

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Louis. C’était la première application des principes de loyauté absolue en matière financière. Bientôt le désordre allait revenir avec l’aventure des Cent-Jours. On sait comment elle finit. En 1815, plus de 200000 étrangers envahissaient la France. Alors se posait la question de la libération du territoire, de la liquidation des charges de la guerre et des moyens de satisfaire aux légitimes demandes des hommes qui étaient aux armées. Ils réclamaient leurs soldes pour assurer leur subsistance. Le 25 juillet 1815 le baron Louis rappelé aux finances décida que la solde et l’entretien des troupes alliées seraient à la charge du gouvernement français. On évita ainsi le régime de réquisitions et contributions arbitraires que chaque corps allié avait la prétention d’imposer aux populations. Le banquier Laffitte mettait à la disposition du gouvernement une avance de 4 millions qui permettaient d’alléger les souffrances de l’armée de la Loire. Enfin, le baron Louis, qui n’avait pas le choix des moyens, décida ime contribution extraordinaire de 100 milhons, par ordonnance du 6 août 1815. Cette somme était répartie entre les départements, aussi équitablement que possible, en tenant compte des dommages éprouvés par les populations qui avaient été victimes des deux invasions de 1814 et de 1815. Tandis que l’Aube ne payait que 70 000 francs, l’Hérault versait 2 millions et demi. La charge devait être provisoirement supportée par les principaux capitalistes patentables et propriétaires de chaque département, la part de chacun étant déterminée par des comités établis près des préfets et des sous-préfets, et comprenant des maires, des membres des conseils généraux et plusieurs habitants notables. Cet expédient réussit, en raison du patriotisme national. Le montant de l’emprunt, moins 7 300 000 francs, put être encaissé.

En 1815, les traités allaient nous imposer de nouvelles charges. Une indemnité de guerre de 700 millions devait être payée en cinq ans ; une occupation militaire de 150 000 hommes était faite aux frais de la France, pour une durée maximum de cinq ans, avec une prévision de réduction à trois ans, si les progrès de l’ordre et de la tranquillité cessaient de la rendre nécessaire. Enfin on envisageait le paiement des sommes dues pour fournitures, dégâts, réparations, indemnités à des individus, communes ou établissements particuliers, dans les pays retirés à la France, en 1814 et 1815. Nous avons signalé antérieurement l’origine de ces réclamations.

Après le baron Louis, le Génois Corvetto fut appelé aux finances et eut à établir le budget de 1816. Non seulement cet homme de bon sens sut résoudre toutes les difficultés d’une situation pénible et comprimer les dépenses au maximum du possible, mais encore ü organisa un amortissement de la dette publique. En effet, une loi du 28 avrü 1816 limitait exclusivement les attributions d’une caisse d’amor-

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tissement à la diminution de la dette. La caisse put ainsi racheter, de 1817 à 1825, 37 millions de rentes 5 pour 100 représentant xm capital de 600 millions de francs. Jusqu’en 1833, la dette avait encore été réduite de 7 millions de rentes 8 pour 100 et de 22 millions de rentes 3 pour 100. Cependant le mécanisme de cette caisse paraît avoir été défectueux, en ce sens que les emprunts, dont elle racheta les titres, représentaient un taux moyen de 5,27 pour 100, alors que pendant la même période, le gouvernement ne se procurait des ressources qu’en offrant aux souscripteurs 6,65 pour 100 d’intérêt. Il faut simplement retenir la volonté d’ordre des hommes qui eurent à hquider tm passé effroyablement lourd. Ils se trouvaient en présence d’une pénurie navrante du Trésor. Celui-ci ne parvenait qu’avec des peines infinies à satisfaire au paiement de 400 000 francs par jour que les Alliés exigeaient, à titre de frais de l’armée d’occupation. Une loi de finances avait mis à la disposition du Trésor 6 milhons de rentes, mais il fallait les entamer par avance, en empruntant à 9 pour 100, contre dépôt de bons royaux qu’on s’engageait à remplacer par des rentes aussitôt que ceUes-ci seraient disponibles. Vers les derniers jours de 1816, la perte des bons royaux était de plus de 14 pour 100 et les rentes étaient à 55 francs. Le public français se désaffectionnait de ces titres. A nouveau, le crédit de la France était en péril. Force était d’obtenir des Alliés un ajournement des paiements et de recourir à l’emprunt. On se fetouma vers les banquiers étrangers Hope et Baring. Corvetto put réussir à placer un emprunt dont le cours moyen fut de 56 fr. 50, fournissant un capital de 301 millions de francs. Les banquiers français, une fois l’opération faite, la blâmèrent comme trop onéreuse. Il est vrai qu’ils avaient été unanimes à la déclarer irréalisable, à ce taux, avant qu’elle fût conclue. Cette opération entraîna une véritable résurrection du crédit français. La ponctualité du Trésor devait permettre, en 1818, de recourir de nouveau à l’emprunt, pour acquitter par anticipation les deux derniers termes de la contribution de guerre. On put demander la première tranche au marché français et la seconde aux maisons étrangères qui, seules, étaient capables d’inspirer aux Alhés une confiance suffisante pour qu’ils consentissent à une évacuation anticipée. 14 600 000 francs de rentes étaient placés sur le marché national. La souscription n’était ouverte qu’à Paris, au ministère des Finances, et chaque soumissionnaire était tenu de résider dans la capitale, ou d’y avoir un représentant. Le public montra une confiance entière; pour 14600000 francs de rentes offertes, 163 milhons furent souscrits. La spéculation avait joué xm rôle, car on escomptait une plus-value rapide de ces titres. Le 30 mai de la même année, Corvetto concluait avec Baring xme convention par laquelle celui-ci s’engageait à prendre 21 milhons de rentes à 67 francs, marché

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qui fut restreint par la suite de près de moitié, le gouvernement français ayant de moindres besoins de capitaux. En i8i8 également, on réalisa le vote d’un budget sincère où l’on inscrivit, dans un but de clarté et de vérité, les frais de perception et d’administration des services parmi les dépenses. La France donnait une preuve de sa puissance de restauration. Cette politique servit beaucoup le crédit national et explique, pour une large part, la confiance des banquiers étrangers dans notre avenir.

La politique financière de la Restauration fut encore compliquée par la question du milliard des émigrés. La Charte avait garanti l’irrévocabilité des ventes de biens nationaux. Il n’était pas possible, sans la violer, de rendre aux émigrés leurs anciennes propriétés. On ne pouvait donc donner satisfaction au programme de la droite, qui voulait placer toutes les classes de la société dans l’état où elles se trouvaient avant la Révolution. Toutefois, une loi du 5 décembre 1814 avait décidé la remise aux anciens émigrés de la portion non vendue de leurs biens. Pour le surplus, de Villèle pensa régler la question en donnant aux émigrés, en rentes sur l’État, la valeur de leurs immeubles vendus. Ces rentes seraient créées sur les ressources fournies par une conversion de la dette. Un premier projet échoua, en 1824, malgré le concours des puissants banquiers Rothschild, Laffitte et Baring, qui s’engageaient à prendre les titres nouveaux de la rente française, à fournir en échange les capitaux nécessaires au remboursement, moyennant l’abandon des bénéfices de la conversion, jusqu’au janvier 1826. Il est assez curieux de constater que les débats qui se déroulèrent sur cette question furent beaucoup plus d’ordre politique que d’ordre financier et économique. L’indemnité était-elle une dette ou une libéralité? L’opposition de droite affirmait qu’elle n’était que le remboursement légitime d’expropriations restées nulles en droit. La seule possibilité de recherches que pouvait faire naître cette théorie suffisait à remettre en question la validité de tous les achats de biens nationaux. On aboutit à une transaction qui admettait que le milliard était une amende infligée à la nation coupable de spohation à l’égard des émigrés. L’opinion publique en fut généralement irritée. L’opération de conversion n’eut pas le succès que le gouvernement en avait espéré. On offrait aux rentiers deux catégories de titres, soit du 4 et demi au pair, garanti pendant dix ans contre toute conversion nouvelle, ou du 3 pour 100 à 75 francs. Les détenteurs de titres anciens ne devaient consentir à les remettre à l’État que si une hausse se produisait sur la valeur nominale du titre. Elle ne survint pas. Le 5 pour 100, coté le 28 avril 1824 à 102 fr. 80, tomba le 4 mai à 100 fr. 85 ; le 3 pour 100 à 74 fr. 70. De ViUèle tenta de relever les cours. Les trésoriers généraux de

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78 départements durent former une association qui pesa sur la clientèle des guichets. Missionnaires, ecclésiastiques, établissements publics et de bienfaisance furent mis à contribution. Au i®^ août 1824, 31 millions de rentes seulement, sur 157, étaient converties. Le capital de la dette se trouva augmenté de 204 millions et le budget ne fut allégé que de 6 230 000 francs. Le 3 pour 100, émis à 75 francs, tomba, en août, à 72 francs, et, en novembre, à 62 ; le 5 pour 100 à 96. Les rentiers vinrent grossir l’armée des mécontents. Nous ne pouvons désormais suivre, année par année, la politique financière de la Restauration. Elle fut en somme caraaérisée par une extrême prudence et par le désir sincère d’aboutir à l’équilibre budgétaire. Mais les circonstances ne permirent pas, toujours, d’aboutir à un heureux résultat.

La monarchie Les troubles politiques de 1830 allaient avoir une réper-

DE JUILLET cussion sur la situation financière. Le gouvernement était tout d’abord confié à im professionnel de la finance, Jacques Laffitte, fils de ses œuvres, ancien employé du banquier Perregaux, nommé gouverneur provisoire de la Banque de France par le baron Louis en avril 1814, démissionnaire en 1820, homme pohtique, qui eut sur les événements de la Révolution de Juillet une influence considérable. Il entre dans le premier ministère, constitué par Louis- Philippe, en qualité de ministre sans portefeuille et prend, le 3 novembre 1830, le ministère des Finances et la présidence du Conseil. Il abandonnera ses fonctions le 13 mars 1831, après une expérience fâcheuse pour lui, car il y perdit sa fortune. Le déficit, qui était de 40 millions pour le budget de 1831, devait être comblé par la transformation en impôts de quotité des contributions personnelles et mobilières et de celle des portes et fenêtres, qui étaient jusque-là un impôt de répartition. Cette mesure fut impopulaire, ainsi que l’aggravation de 30 centimes au principal de la contribution

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foncière, et une retenue de 2 pour loo sur les salaires, les traitements et les pensions. On allait avoir recours à des expédients, notamment à la création de 200 millions d’obligations du Trésor, dont le remboursement devait être garanti par la vente de 300 000 hectares de biens nationaux. Par la suite, les difficultés financières que le gouvernement éprouva amenèrent une transformation de la caisse d’amortissement dont nous savons les origines. Une loi du 10 juin 1833 diminua la liberté d’action de cet organisme. Jusqu’alors, en effet, le ministre des Finances pouvait faire porter à son gré les rachats de titres sur telle catégorie de rente qu’il jugeait le plus avantageux. Ce choix risquait d’entraîner la hausse arbitraire de tel titre par rapport aux autres. Désormais chaque type eut sa dotation propre. De telle sorte que, au cas où une rente dépasserait le pair, l’amortissement serait suspendu et les fonds employés à l’achat de bons du Trésor 3 pour 100. Peu de temps àprès cette décision la rente 5 pour 100, dont la dotation était la plus importante, cota au-dessus du pair. Alors, de 1840 à 1857, les réserves dont disposa la caisse ne furent plus désormais consacrées à l’amortissement, mais à des travaux extraordinaires et à combler les insuffisances budgétaires, jusqu’à concurrence de 910 millions. C’est ce qui explique que dans la période qui va de 1833 à 1848, la caisse n’ait pu amortir que 14 milhons de rentes. Le gouvernement évita ainsi de continuer k politique d’emprunts répétés qu’il avait pratiquée en 1831 et 1832, et qui lui avait permis d’obtenir 290 millions et demi. Toutefois la France participa, en 1833, à un emprunt de 60 millions contracté par la Grèce, avec la garantie sohdaire de la France, de l’Angleterre et de la Russie, afin de permettre l’assainissement monétaire du pays emprunteur. Ce fut surtout à partir de 1840 que l’équilibre fut rompu. Les budgets d’armement, de travaux pour les fortifications de Paris, engagèrent une dépense totale de 430 millions. Plus tard la guerre d’Algérie vint ajouter im surcroît aux charges. Un emprunt de 350 millions fut voté le 25 juin 1841 et réalisé par tranches en dessous du pair.

Ainsi la monarchie de Juillet dut subir toutes les conséquences de l’élévation des dépenses. Si l’on compare les budgets de 1831 et de 1847, on voit en effet que les dépenses d’enseignement s’élèvent de 7 millions à 19 millions, celles de l’armée de 219 milhons à 350 ; celles de la marine de 173 à 233 ; les travaux publics de 54 à 75 ; et il faut ajouter à ce résumé les dépenses de la conquête de l’Algérie. Malgré l’accroissement des recettes, qui fut en moyenne de 23 millions par an, les emprunts, qui donnèrent 1 355 millions, portèrent le capital de la dette à 5 954 millions en 1847. Les charges du flottant atteignirent, en 1846, 600 millions. Déficit également, dans les budgets extraordinaires, affectés aux cons-

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tructions neuves, et depuis le ii juin 1842, aux travaux de chemins de fer. On songeait à réduire le capital de la dette par une conversion. L’opération paraissait bien s’imposer en 1845, alors que le 5 pour 100 était à 125 francs. La plupart des rentes avaient été acquises après versement de. 73 francs taux moyen. La Chambre des pairs repoussa un projet de conversion en 4 et demi pour 100, sous prétexte que l’État n’avait pas le droit d’offrir aux rentiers un remboursem.ent, la dette ayant été déclarée perpétuelle par la loi qui avait institué le Grand Livre. Une mauvaise récolte, en 1846, survint; la baisse des valeurs se produisit. Le déficit budgétaire s’accrut. Il fallut recourir à une émission de bons du Trésor, qui furent portés de 210 millions à 275 millions. Pour en assurer le placement, l’intérêt fut relevé de 4 et demi à 5 pour 100. Cette dette flottante n’était pas sans inquiéter le gouvernement qui se fit autoriser, en 1847, ^ faire un emprunt de 300 millions. Il était maître de le réaliser au gré de ses appréciations. En fait, à la fin de 1847, le déficit atteignait 257 millions et l’état des finances suscitait des critiques très vives qui ébranlaient un gouvernement dont tous les efforts étaient faits de promesses données à ime bourgeoisie, avide surtout de calme, de bonne gestion financière et de profits commerciaux et industriels.

La république La chute du roi Louis-Phihppe et l’avènement soudain

DE 1848 régime républicain causèrent dans tous les rangs de la

société une perturbation et une panique qui fut certainement moins générale lors du triomphe de la Commune, en 1871. Les caisses d’épargne furent assiégées. Les porteurs des bons, arrivant à échéance, ne voulaient à aucun prix consentir au renouvellement de ces valeurs. L’emprunt lancé au mois de novembre 1847 était délaissé par les prêteurs qui jugeaient les conditions peu avantageuses. Les villes, obligées de pourvoir au travail et à la subsistance des habitants, retiraient leurs fonds placés en comptes courants au Trésor. Celui-ci, détenteur des fonds de roulement de la Caisse des dépôts, était, en outre, appauvri par le retrait de tous les consignataires qui, pour disposer de leur argent, transigeaient en très grand nombre. L’impôt ne rentrait pas. Les contributions indirectes diminuaient avec la restriction de la consommation, et il en allait de même pour les revenus des douanes. Les créanciers de l’État, et notamment les compagnies de chemins de fer, insistaient pour qu’on leur rendît tout ou partie des cautionnements qu’elles avaient remis aux pouvoirs publics, et, invoquant le cas de force majeure, elles refusaient de rembourser leur dû au Trésor. Le crédit privé s’effondrait. Des maisons de banque, gênées par leurs immobilisations imprévues, disparaissaient. C’est alors que Gamier-

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Pagès et Duclerc commencèrent par proroger, de dix jours, les échéances des billets et lettres de change. Pour aider le commerce et l’industrie, ils créaient le Comptoir d’escompte, puis des sous-comptoirs de garantie et des magasins généraux. La Banque de France obtenait le cours forcé pour ses billets. On suspendait le remboursement des fonds appartenant aux caisses d’épargne, sauf pour un minimum de 100 francs, le surplus étant échangé contre des bons, rapportant 5 pour 100, et contre des rentes 5 pour 100, comptées au pair. Les porteurs des bons avaient à opter entre l’échange de leurs titres contre des rentes 5 pour 100 au pair, ou un ajournement à six mois. Enfin une addition de 45 centimes au principal des quatre contributions directes était adoptée, dès le 17 mars. L’Etat trouvait aussi des ressources dans la suspension des opérations de rachat de la caisse d’amortissement.

Tout ceci n’était pas suffisant pour faire face à d’immenses embarras. Aux termes de la loi de 1847, le Trésor avait encore à émettre, sur le dernier emprunt, une somme de 100 millions. Garnier-Pagès pensait qu’un grand nombre de citoyens offriraient des dons volontaires de valeur considérable, et il proposait de décréter que l’émission de la tranche à placer aurait lieu immédiatement, sous la forme d’un emprunt national. Les citoyens qui voudraient apporter leur tribut volontaire à la prospérité de la Répubhque y seraient admis et recevraient les coupons de rentes 5 pour 100 au pair, quand bien même ces fonds dépasseraient le pair avant le complément de la souscription. En fait, les offres patriotiques atteignirent, au mois de mars 1848, 266 000 francs, et au mois d’août 33 francs. Ainsi le Trésor recevait 441 000 francs, au lieu des 100 millions escomptés. Il fallut recourir d’urgence à la consolidation des bons royaux que l’État se trouvait hors d’état de rembourser, et qui formaient un total de 274 miUions. Un décret du 16 mars 1848 prévoyait que ces titres pourraient être échangés contre des rentes 5 pour 100 au pair. En cas de non-acceptation, les bons devaient être remboursés en espèces, dans les six mois suivant leur échéance. Cette mesure fut annulée par la suite, après la convocation de l’Assemblée nationale, et l’on fit des conditions meilleures aux épargnants, en tenant compte du cours réel des rentes qui leur étaient offertes. La nécessité de l’empnmt allait persister au cours des mois suivants. Il fallait racheter le chemin de fer de Lyon qui était dans l’impossibilité de continuer son exploitation. On a recours une fois de plus, le 10 novembre 1849, à la maison Rothschild pour placer un nouvel emprunt au taux nominal de 5 pour 100 dans des conditions particuhèrement avantageuses pour les souscripteurs. La République de 1848 allait léguer un accroissement de charges de près de 54 milHons de francs au budget de l’État.

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Le second Les problèmes financiers qu’eut à résoudre le gouvernement du EMPIRE Second Empire furent moins importants que ceux dont la République de 1848 avait eu à connaître l’existence et la difficulté. Toutefois on ne saurait affirmer que la France ait trouvé, dans le retour à l’Empire, un gouvernement économe et d’une haute habileté financière. Tout d’abord les ministres des Finances eurent à étudier les opérations de conversion de la rente. M. Bineau, qui occupait le ministère des Finances, avait proclamé, dès 1845, que le devoir du gouvernement était de réduire les charges que lui imposait le service de la dette.

Aussi demande-t-il au chef de l’État, réunissant dans ses mains et le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, de prendre un décret en date du 14 mars 1852 qui autorisait à effectuer le remboursement des rentes 5 pour 100, inscrites au Grand Livre de la Dette publique sur le pied de 100 francs pour chaque 5 francs de rente, ou à en opérer la conversion en nouvelle rente 4 et demi p ur 100. Le nouveau 4 et demi ne pourrait être remboursable avant le 22 mars 1862. Cette opération faillit échouer, parce que les cours du 5 pour 100 étaient loin d’avoir atteint d’une façon ferme et durable le chiffre auquel les rentiers, menacés de la conversion, pouvaient avoir intérêt à ne pas réclamer leur remboursement. De plus, les ressources du Trésor pour faire face aux demandes des porteurs étaient insuffisantes. L’opération portait sur un capital de 13 500 miUions, et dans l’encaisse de la Trésorerie il y avait 100 millions dont on ne pouvait disposer sans compromettre la marche des services courants, et 100 autres millions, dus par les compagnies de chemins de fer, et représentés par leurs obligations non échues. Heureusement que le concours de banquiers puissants, notamment de Pereire,