ÉTABLISSEMENTS SCHNEIDER AU CREUSOT : UN MARTEAU-PILON
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bénéfices de guerre, qui atteint les bénéfices supplémentaires réalisés du i^^août 1914 au 30 juin 1919. Sont considérés comme bénéfices supplémentaires ceux qui dépassent le bénéfice normal, calculé sur la moyeime des trois dernières années, et pour les entreprises nouvelles, le bénéfice supérieur à 6 pour 100 du capital engagé» Certes nous ne tenons point pour strictement exactes les déclarations des assujettis Elles fournissent néanmoins des éléments d’appréciation. En voici le relevé :
ler août 1914-31 décembre 1915 . 2457 millions de francs.
Année 1916 . 4214 — —
Année 1917 . 5 323 — —
Année 1918 . 5 407 — —
Quels avantages retirèrent les détenteurs d’actions industrielles? Si l’on considère 190 valeurs à revenu variable dont la base est établie à 100 pour chacune d’elles, on a un indice de revenu de 75 en 1913 ; 93 en 1919. En faisant le compte de la diminution de puissance d’achat de l’unité monétaire, on peut tenir le revenu pour à peu près stationnaire. L’accroissement des charges fiscales, donnant à l’État une participation de plus en plus grande dans les revenus de l’entreprise, la poHtique d’immobilisation explique ce résultat.
Il surprendra plus d’un lecteur qui apprit par les débats parlementaires, la grandeur des bénéfices réalisés par les consortiums. La croyance à des profits exagérés était d’ailleurs vraisemblable tant le luxe des aventuriers lancés dans les fabrications de guerre fut tapageur et déplacé.
Le blocus Les industriels travaillèrent en liaison avec les services d’État.
La guerre impose une pohtique des matières premières, surtout si les circonstances obhgent les belligérants à prendre des mesures pour réglementer et même interdire la circulation de certains produits qui, sous un régime de persistance du fibre-échange, permettent à l’ennemi de prolonger sa résistance.
Avant la guerre de 1914, les dispositions destinées à éviter la contrebande de guerre, avaient été l’objet de la déclaration du congrès de Paris, en 1856, et de la convention de La Haye en 1907. Elles aboutissaient à une simple action locale. Les États n’avaient pas d’organisme de surveillance des conditions d’approvisionnement de l’ennemi, en munitions et en armes. Il n’y avait, en France, aucune liaison entre les ministères de la Guerre, de la Marine et des Affaires étrangères.
La nécessité d’une surveillance de l’ennemi dans ses rapports avec les neutres inspira aux pouvoirs publics, dès le début des hostilités, des mesures appropriées. Le ministre de la Guerre disposait, grâce à son service du contrôle télégraphique et
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postal, de puissants moyens d’information. Encore fallait-il que les autres ministères se rendissent compte de l’importance de cette organisation. On dut, en outre, obtenir l’adhésion de l’Angleterre à ime surveillance et à une répression qui répugnaient au tempérament de nos alliés, très attachés au principe de la liberté du commerce des mers. En 1914- 1915, l’Allemagne profite de cette situation pour se ravitailler largement en coton et en métaux spéciaux, indispensables aux fabrications de guerre. Les facilités consenties au commerce des neutres lui permirent d’accumuler des stocks qui furent une cause de prolongation des hostilités. Car la réalisation du blocus avait été tentée tout d’abord avec beaucoup de timidité en septembre 1914. On édictait des prohibitions de sortie de France pour presque tous les articles. On adoptait une réglementation de la contrebande de guerre, une restriction du commerce ennemi, et une coordination de tous les services nationaux et alliés intéressés au blocus ; jusqu’à l’entrée en guerre des États-Unis, les mesures complètes de blocus étaient impossibles. Il fallait procéder avec ménagement, car les Américains, qui étaient les plus importants fournisseurs de matières premières et d’aliments des alliés, entendaient qu’aucune atteinte grave ne fût portée à leurs intérêts commerciaux. Au contraire, à partir du printemps 1917, la cohésion des AUiés put être enfin réalisée et le gouvernement français constitua une direction unique de ses services du blocus. Un sous-secrétariat confié à M. Denys Cochin, chargé de ce contrôle, fut créé. On lui adjoignit une direction du blocus composée de fonctionnaires spéciaUsés qui rassemblaient et concentraient l’action des différents départements ministériels français, et qui disposaient des pouvoirs nécessaires pour agir à l’étranger au nom du ministère des Finances. Entre le mois d’août 1917 et l’armistice, en novembre 1918, les AUiés complétèrent leur organisation de surveillance solidaire. En France, le sous-secrétariat d’État se transformait en ministère. La direction unique de ces services multiples était enfin réalisée. Au cours de 1916 et, 19175 on avait établi im contrôle et contingenté les matières premières, ainsi que les aliments introduits en Suisse, en Grèce et en HoUande. A partir du mois d’août 1917, on étendit ce système de surveillance aux pays du Nord, et notamment à la Scandinavie. L’encerclement fut dès lors complet, et ses effets secondèrent l’initiative des chefs militaires. La pression morale et physique exercée par les effets du blocus rendirent plus effective encore l’action des armées.
La politique des matières pre- Il importait de stocker, en vue de la MiÈREs et les consortiums gueixe, d’importantes matières premières : laines, cotons, métaux, produits chimiques, etc. Au début des hostilités, tandis
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que l’Allemagne organisait rapidement le département pour les achats et la répartition des produits utiles à la guerre, parmi les Alliés on n’eut point recours à ime réglementation méthodique. Le marché fut hbre comme en temps de paix. Dès le milieu de l’année 1915 les désagréments de ce régime furent é\Tdents : élé\'ation des prix, répartition parfois défectueuse des matières premières, inhérente à la concurrence d’acheteurs qui se présentent en même temps sur les marchés étrangers. Pour parer à ces inconvénients, on créa à la fois une organisation interne et une organisation externe.
A l’intérieur, on institua des consortiums, c’est-à-dire des organismes complexes qui eurent pour mission de grouper l’ensemble des industriels utilisant une matière première déterminée, et de soumettre ces industriels à l’action et au contrôle du Pouvoir, pour tout ce qui concernait l’achat desdites matières. Le consortium était donc une société par actions, ou une société coopérative, composée des membres d’une industrie particulière qui passaient avec l’État un contrat en \Tie d’obtenir, à certaines conditions, les produits dont l’industrie avait besoin pour son fonctionnement. Ainsi les industriels ne pouvaient plus acheter à leur gré ce qui leur était nécessaire. L’État était au-dessus d’eux l’unique acheteur, le groupement recevait ses matières premières, puis Ü les distribuait entre ses adhérents, sui\'ant un tarif fixé par l’autorité. On calculait les prix à un niveau qui permettait au consortium de rémunérer le capital engagé et de réaliser un bénéfice dont l’emploi devait être, en principe, contrôlé par les pouvoirs publics. L’État imposait aussi des prix auxquels les objets fabriqués seraient vendus aux consommateurs. Les premières réalisations des consortiums visèrent les matières nécessaires à l’artillerie et à la fabrication des munitions. Grâce à la collaboration du Comité des forges et de l’Armement, dès le printemps de 1916 une organisation complète était établie.
Au cours des mois suivants, et surtout au début de 1917, ce régime va s’étendre à d’autres produits. L’un des plus importants de ces organismes concernait l’huilerie et passait, à la fin de 1917, avec le ministre du Commerce et du Raritaülement, des conventions qui peuvent être considérées comme les statutsn-pes de tous les contrats du même genre.
L’industrie lainière constituait im comité interministériel pour assurer, dans les meilleures conditions possibles, rappro\TLsionnement des diverses branches de l’industrie textile française utilisant la laine.
Cette politique a suscité de vives polémiques. D’abord, en donnant à l’État un contrôle très étendu dans le domaine économique, elle a provoqué des
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objections d’ordre doctrinaire. On lui a reproché de ne point respecter les initiatives privées et la liberté de la concurrence. Il faut bien reconnaître que les nécessités de la conduite des hostilités enlevaient toute valeur d’ordre pratique à de telles objections. On a également critiqué la lourdeur des rouages administratifs qui présidèrent aux achats surtout à l’étranger. N’aurait-il pas mieux valu laisser aux industriels eux-mêmes le soin d’organiser ces institutions complexes avec une compétence supérieure à celle des fonctionnaires ? Il est nécessaire, pour être impartial, de faire état des difficultés inhérentes à un régime de Hbre concurrence, en temps de guerre. Pour bien apprécier les résultats de l’organisation des consortiums, ü faudrait pouvoir dresser un tableau de tous les abus auxquels aurait donné heu, à une période de production ralentie et de consommation accrue par suite des achats de l’État, la recherche maximum du profit dans certaines branches d’industries.
Qu’ü y ait eu une gêne extrêmement sérieuse pour certains industriels, que des mesures de faveur au profit de quelques-ims se soient produites, ce n’est point douteux. En outre, des bénéfices élevés qui auraient dû revenir à l’État ont été affeaés à des emplois avantageux pour certaines individuafités. On eut à déplorer des actes critiquables ; parfois les prix de certains produits furent fixés à un cours trop élevé, même compte tenu des difficultés du ravitaillement pendant la période du temps de guerre. On doit reconnaître qu’un conflit moderne impose des limites à l’activité industrielle et commerciale telle .qu’elle fonctionne sous un régime de libre concurrence.
L’ORGANISATION iNTERALLiiE L’organisation extérieure du contrôle écono- Dü CONTRÔLE ÉCONOMIQUE mique n’a pas été réahsée, malheureusement, dès
le début des hostilités. Les aUiés n’avaient pas encore subi les effets redoutables de la guerre sous-marine. L’Angleterre avait une flotte de 20 millions et demi de tonnes, alors que le tonnage mondial était de 45 milhons. Nous sembhons par conséquent n’avoir à redouter aucune difficulté pour les transports maritimes. D’autre part, les récoltes de blé et de céréales n’étaient pas déficitaires, et les Alhés pouvaient obtenir, notamment des Russes, tout ce qui leur manquait. Le ravitaillement en viande et en vivres de toutes sortes se faisait avec facifité. Cependant, les méfaits de la concurrence entre alhés acheteurs apparurent bientôt, et dès l’année 1915, on créa diverses commissions interaUiées. Les unes furent chargées du ravitaillement, d’autres assurèrent la fourniture des matières premières, enfin les troisièmes eurent pour rôle de procurer du tonnage et d’en surveiller l’emploi. C’est ainsi que
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furent constituées une commission internationale du ravitaillement, une commission de contrôle des avoines, un comité des fourrages, un comité d’achat en commim, et une commission royale britannique des sucres. Puis vinrent la commission internationale d’achat des bois, le Comité international des bois de guerre, et le Comité des forges de France assuma, en matière de fontes et d’acier, im rôle important.
La Commission exécutive du tonnage eut d’abord im rôle assez insignifiant^ que l’entrée en guerre des États-Unis devait transformer. Cet événement allait en effet soulever un problème des plus complexes. Jusqu’alors les Alliés avaient fait un large appel aux ressources alimentaires, industrielles et financières du Nouveau Monde. Mais l’Amérique prenant part au conflit, une grande partie de ses ressources disponibles lui était nécessaire pour l’équipement et l’entretien de ses troupes ; et d’autre part, elle devait trouver auprès des Alliés un tonnage élevé, afin d’assurer le transport de ses soldats et leur ravitaillement. Il fallait concilier les besoins des Alliés du continent européen et ceux de l’Amérique. Dès le mois de mai 1917, le haut-commissaire de la France aux États-Unis, M. Tardieu, remettait au gouvernement américain un mémorandum exposant la nécessité de la création d’im organe central d’achats interallié à Washington, et d’un comité interallié en Europe. L’idée ne sera réahsée, et encore d’une façon imparfaite, que six mois plus tard. L’accord définitif ne fut conclu sur ces divers points que le 24 août 1917. Furent parties à cet accord la France, l’Angleterre, la Russie, la Belgique, l’Itahe et la Serbie. La commission interalliée devait faire tous les achats utiles aux États- Unis. Celle-ci recevait des diverses commissions alliées les états de prévisions des besoins futurs. Les gouvernements étaient libres d’accepter ou de rejeter les conditions de prix et de livraison qu’on leur indiquait. Parallèlement à cette organisation, un conseil allié siégeait en Europe et fixait les achats des divers belligérants et leur ordre d’importance.
Restait encore à mettre au point le redoutable problème de l’organisation des transports maritimes. L’absence de toute coordination sérieuse en ce qui concernait les déplacements des navires réduisait les facultés effectives des transports et de plus augmentait les chances de pertes, par suite de l’insuffisance de protection contre les sous-marins. En janvier 1917, le chef d’état-major de la marine allemande faisait ressortir que si on laissait ime entière liberté de manœuvre à ses sousmarins, il fallait escompter une destruction mensuelle de 600000 tonnes des flottes alHées. Ce résultat paraissait à nos ennemis susceptible d’amener les troubles les plus graves dans les facultés de résistance des AUiés. Pour répondre à cette poli-
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tique, on dut adopter le système du convoi de transport des bateaux marchands, qui avait, malgré les propositions réitérées de la France, rencontré une opposition résolue du côté anglais. Désormais, on groupe les bateaux marchands par vingt ou vingtcinq, on les fait escorter jusqu’à destination par des navires de guerre.
A partir du mois de mai 1917, une organisation complète était constituée à l’Amirauté anglaise. Un système de cartes tenues minutieusement à jour indiquait à tout moment le nombre des bateaux qui se trouvaient dans tel ou tel port. Afin de faciliter l’organisation des convois, le monde entier fut divisé en quatre parties, ayant chacime son point de départ. Pour la Méditerranée, les convois partaient de Gibraltar ; pour l’Amérique du Sud, les têtes de hgne étaient Dakar et Sierra Leone ; tme troisième division groupait les bateaux du golfe de Mexico, du canal de Panama et des ports des États-Unis au sud de Baltimore ; les bateaux chargés aux États-Unis et au Canada, au nord de Baltimore, étaient réunis à New- York ou à Halifax. L’organisation centrale était en Angleterre, mais les escadres de protection étaient fournies par chacun des Alliés. Les résultats de ce système furent immédiatement favorables. De juin à octobre, sur 100 convois à destination de l’Europe, composés de I 500 bateaux, 1,6 pour 100 seulement avaient été coulés, et encore un pour 100 de ces bateaux n’avaient été atteints qu’après avoir été séparés du convoi. Malgré le nombre croissant des sous-marins ennemis, les pertes diminuent de mois en mois. Pour l’Angleterre, de 527000 tonnes environ en avril 1917, elles tombent à 332 000 en août, à 257 000 en novembre, à 175 000 en janvier 1918 et à 129 000 en septembre. Au total, le pourcentage des pertes du mois de mai 1917 jusqu’à l’armistice atteint à peine un pour 100. Le remplacement des unités coulées était assuré par le développement de l’activité des chantiers de construction en Angleterre, par la mise à la disposition des AlHés, et notamment du gouvernement français, de trente navires allemands, représentant 250 000 tonnes, qui avaient été internés au Brésil, et que ce pays mettait à notre disposition.
Au mois de novembre 1917, la situation économique inspirait les plus vives inquiétudes. Des récoltes déficitaires en France et en Itafie nécessitaient des importations plus fortes de céréales. Les besoins de guerre croissaient journellement et il fallait en outre faire face aux transports des troupes occasionnés par les expéditions lointaines à Salonique et en Palestine. Les Alliés comprirent la nécessité d’étudier l’ensemble du problème du tonnage en fonction des besoins économiques. Une conférence s’ouvrit à Paris, le 29 novembre 1917. Elle aboutit à des résolutions comportant la création d’organismes interalliés, composés par les ministres intéressés de France, d’Italie et de Grande-Bretagne, ainsi que des représentants de
mSTOlRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE.
l’AmériquCo Ils avaient à prendre les mesures nécessaires pour assurer l’échange des renseignements et la coordination de vues et de moyens. Quelques mois plus tard^ un organe central, l’Exécutive des transports maritimes, était créé. De même on mit sur pied un conseil des achats de guerre et des finances, qui étudia les problèmes soulevés par les commandes et les règlements aux États-Unis. Ce dernier organisme n’eut d’ailleurs un développement complet qu’à la veille de la cessation des hostilités.
Il faut, tout en faisant état de la complexité des problèmes à résoudre, retenir les difficultés que l’on éprouva dans l’agencement de tous les rouages que nous venons de décrire, en raison des rivalités provenant d’un souci exagéré du prestige national O Les hostilités eussent été certainement de moindre durée si les Alliés avaient fait preuve d’rm esprit d’entr’aide sans réserve et eussent mieux surveillé certains abus particuliers. Les événements ont montré l’impossibilité de préparer dès le temps de paix l’organisation économique indispensable aux grands conflits intemationauXo On ne sait pas, et l’on ne peut prévoir, avec qui l’on se battra. La mobilisation, en dehors de cas exceptionnels comportant des rapports de quasi-vassalité d’États à États, ne peut permettre par avance le plan d’un ravitaillement coordonné, soit en matières premières, soit en produits alimentaires, soit en matière de transports maritimes.
Il faut d’ailleurs les effroyables nécessités du temps de guerre pour atténuer les antagonismes de nations à nations, pour adoucir le ton des discussions entre hommes qu’une longue pratique du pouvoir éloigne de la conciliation et que la différence même de race tend à opposer les uns aux autres.
Le RÉGIME DES TRANSPORTS A L’IN- Dès le temps de paix, l’organisation
TÉRIEUR. LES CHEMINS DE FER fonctionnement des chemins de fer
en cas de déclaration de guerre étaient prévus par l’article 22 de la loi du 28 décembre 1888. Il disposait que, lors de l’ouverture des hostilités, le service des chemins de fer relevait tout entier de l’autorité militaire. Conformément à ce principe, dès le 2 août 1914, tous les agents des chemins de fer furent mobilisés sur place. Une équivalence entre les fonctions du temps de paix et le grade du temps de guerre assurait la continuité du service et le maintien de la discipline. Les compagnies demeuraient simplement chargées de l’exécution des ordres donnés par l’autorité militaire. Elles conservaient cependant leur contrôle sur le personnel au point de vue technique. Dans chaque réseau, la direction supérieure était confiée à une commission spéciale, dite Commission de réseau, com-
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posée de deux membres : im représentant de la compagnie, commissaire technique, et un officier supérieur, commissaire militaire. Toutes les décisions d’ordre général relevaient de cette double autorité.
L’ensemble des voies ferrées était divisé en réseaux des armées, sous la direction du général commandant en chef, qui avait la haute autorité sur les commissions de
LES TRANSPORTS MILITAIRES PENDANT LA GUERRE Chemin de fer à voie étroite utilisé pour le transport du matériel et des munitions.
réseaux, ainsi que sur les commissions distinctes des chemins de fer de campagne. Les réseaux de l’intérieur relevaient du ministre de la Guerre.
L’effort du personnel devait être surtout considérable au commencement de la campagne qui imposait de lourdes réahsations au point de vue militaire et au point de vue économique. Il fallait en effet, dès le début de la mobilisation, assurer les transports de concentration qui nécessitèrent 4 000 trains de troupes et de matériel de guerre, circulant pendant une durée de seize jours. Au cours de certaines journées, on lança environ 400 trains, qui se déplacèrent conformément aux horaires prévus. A elle seule, la compagnie de l’Est fit circuler 7 900 trains pendant le
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mois d’août 1914. Et cependant les difficultés de l’exploitation étaient accrues par l’invasion du territoire. Le réseau du Nord eut im effort considérable à faire pour assurer le sauvetage de son matériel, ainsi que celui de la Belgique ; 2 700 locomotives belges furent rapatriées. A la veille de la bataille de la Marne les convois conjugués de la compagnie Paris-Lyon-Méditerranée, des réseaux de l’Est et du Nord permirent de transporter, en quelques jours, les corps de l’extrême droite de l’armée à l’extrême gauche. Après la victoire de la Marne, qui ne put être assurée que par le déplacement de 700 000 hommes, sur un parcours variant de 100 à 220 kilomètres, le rôle des chemins de fer fut moins actif, mais à la veille de chaque attaque, ils eurent à transporter vers les tranchées les troupes de renfort, les vivres, les munitions, les pièces d’artillerie légère et lourde ; ils eurent aussi à ramener vers l’intérieur les réfugiés civils, les blessés, les prisonniers allemands ; ils durent assurer avec les armées un service postal comportant des millions de lettres et de colis postaux.
Cette œuvre était d’autant plus méritoire que sur 200 000 agents mobilisés sur place, au début des hostilités, 37 000 avaient été versés peu à peu dans les troupes combattantes.
Au point de vue économique, les chemins de fer devaient développer une activité parallèle à celle de l’effort accompli pour les transports militaires. En effet, les trafics commerciaux avaient été suspendus par arrêté ministériel du 31 juillet 1914, leur reprise partielle fut autorisée dès les premiers jours du mois d’août, et les horaires de marche vont tendre vers le retour à la normale de mois en mois. C’est ainsi que le service des approvisionnements de la population civile redevint satisfaisant à partir de la fin de 1914. L’œuvre fut cependant compliquée par le fait que les gares, au lendemain de la déclaration de guerre, furent encombrées par les marchandises déchargées dans les deux jours consécutifs à l’ordre de mobilisation. En même temps que se déroulait la concentration des troupes, il fallait mettre de l’ordre sur les quais et les voies, et acheminer progressivement, vers leur destination, les produits qui n’étaient pas destinés à la zone des opérations.
Dès le 26 août 1914, certaines marchandises avaient pu être véhiculées sur les réseaux non envahis : Etat, Midi, Orléans et Paris-Lyon-Méditerranée. Au mois de décembre 1914 on permit les transports de toutes natures, dans la limite maxima de dix wagons par expédition, sur les réseaux. Dans la zone des armées, on admettait la presque totalité des marchandises, à raison de deux ou cinq wagons par expédition. Des exonérations de responsabilité étaient maintenues, avec des atténuations. Les compagnies devenaient responsables des pertes et avaries résultant d’une faute lourde de leurs agents, lorsque le dégât ne pouvait, en aucune façon.
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être rattaché à l’état de guerre. Le décembre 1915, un arrêté du ministre de la Guerre et des Travaux publics donnait de larges satisfactions aux demandes du commerce et de l’industrie. L’expéditeur d’une marchandise de grande ou de petite vitesse, qui consentait à payer une prime spéciale d’assurance, calculée sur la valeur déclarée, bénéficiait du régime de responsabilité du temps de paix, sauf le cas de retard et ses conséquences.
L’activité allait croissant sur tous les réseaux, celui de l’État ayant une importance exceptionnelle pour le transport des denrées alimentaires. Il faut aussi retenir les conséquences de l’augmentation des importations. En 1915, le total des marchandises importées atteignait, pour le seul mois de février, 3 610 000 tonnes ; en août il s’élevait à plus de 5 miUions de tonnes, alors que la moyenne des importations en temps de paix était de 2 800 000 tonnes. On se trouvait en présence d’une augmentation moyenne de près de 200 pour 100. Dans la zone de l’intérieur, le trafic kilométrique augmentait de 145 pour 100 sur le réseau de l’État j de 150 pour 100 sur le P.-L.-M. ; de 162 pour 100 sur l’Orléans. Sur son territoire réduit, le Nord avait un mouvement égal à iio pour 100 du mouvement total d’avant guerre.
Au début de 1916, la fabrication des munitions, accrue dans le rapport de un à 30, l’arrivée ininterrompue de nouvelles forces anglaises et les charges de ravitaillement qu’elle entraînait, compliquaient la tâche de répartition d’un matériel qui fut soudainement restreint dès les premiers mois des hostilités.
Le problème du ma- En effet, le matériel roulant, en France, propre au TÉRiEL ROULANT transport des marchandises, comprenait, au moment de la déclaration de guerre, 379 000 wagons de toutes catégories. Peu de temps avant les hostihtés la livraison des commandes faites à l’étranger accroissait de 13 000 unités les disponibilités en wagons de nos réseaux. Dès le mois d’août, le refoulement du matériel belge vers les réseaux de France, et la prise de possession des wagons ennemis restés en France, donnaient 19000 voitures.il est vrai qu’à la même époque, 5 000 voitures étaient réformées, 54 000 prises par les Allemands. En face d’une augmentation de 19 000 voitures, on enregistrait une perte 59 500* Aussitôt la direction des chemins de fer commande des unités de remplacement, jusqu’à concurrence de 40 000, principalement aux États-Unis, en Angleterre, en Espagne. Les retards de livraison par les constructeurs furent considérables.
Au milieu de toutes ces difficultés, il devenait nécessaire d’aménager de nouvelles
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lignes, soit dans la zone des armées, soit en arrière de tous les ports faisant preuve d’une grande activité. Tandis qu’en temps de paix, le maximum de lignes ouvertes et nouvellement construites était de 40 kilomètres par an, au cours de 1916 et 1917, on créait 250 kilomètres de lignes nouvelles. Depuis le début des hostilités jusqu’en 1917, on fit 650 kilomètres de voies à l’intérieur et plus de i 000 kilomètres dans la zone des armées. Pendant les deux premières années de la guerre, on construisit 80 kilomètres de voies ferrées d’accès aux ports. Cet essor allait être accru par l’arrivée des Américains en France. Ceux-ci reçoivent des autorisations pour établir des lignes du port de débarquement de leurs troupes jusqu’aux camps de concentration du matériel et des hommes. D’immenses gares surgissent de terre avec leur armature en ciment armé.
Il importe dès lors d’aboutir à une organisation unique. Après des débats parlementaires, que l’opinion suivit avec un vif intérêt, et qui permirent de faire connaître au pubhc les résultats de l’exploitation des voies ferrées pendant deux années de guerre, le ministre des Travaux pubhcs confia, à partir du mois de novembre 1916, au directeur du réseau de l’État, les fonctions de directeur général placé à la tête de l’exploitation de toutes les voies ferrées, tant dans la zone des armées que dans l’intérieur du pays.
Les services du ministère de la Guerre, d’accord avec ceux des Travaux publics, ne négligèrent point les voies navigables, fleuves et canaux qui avaient un mouvement et une activité maxima. La Seine, par exemple, entre Rouen et Paris, transportait, par mois, 700 000 tonnes de marchandises, soit le double du volume du temps de paix.
Le problème des transports Au printemps de 1917, la situation des AU PRINTEMPS DE 1917 (i) transports était particulièrement critique. Le
matériel roulant accusait une fatigue correspondant aux efforts incessants qu’on fui avait imposés. Il importait de récupérer parmi les hommes versés dans les unités combattantes plusieurs dizaines de milliers d’individus, ouvriers professionnels du bois et du fer, pour exécuter des réparations. Le grand quartier général, soucieux de maintenir ses effectifs et d’éviter la démorafisation des troupes, lorsqu’elles voyaient retirer de la zone des armées de tout jeunes gens, opposait aux demandes du service des chemins de fer un refus catégorique quant au changement d’affec-
(i) Cf. Peschaud. Les chemins de fer pendant la guerre. Collection Carnegie. I vol. 1926. Voir aussi, dans VHistoire de la Nation française, le tome II de la Géographie humaine, de M. Jean Brunhes, p. 167 et suivantes.
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tation des mécaniciens, charpentiers, etc. Lorsque rentrée en guerre des États- Unis devint un fait certain, il fallut bien accepter le principe de l’évacuation des ouvriers spécialisés, sous peine de ne pouvoir faire face aux besoins nouveaux de transports qui allaient nmtre de l’arrivée de contingents importants.
Grâce à des organismes de coordination, constitués à la présidence du Conseil, par le secrétariat administratif et en liaison avec les représentants du Grand Quartier Général, avec le général Foch, avec les ministères de la Guerre, de la Marine, de l’Armement, on put très rapidement se mettre d’accord sur l’urgence des besoins à satisfaire et le gouvernement obtint 30 000 ouvriers spécialisés qui, en quelques mois, permirent la mise en état du matériel roulant. Le débarquement des Américains et le transport des hommes et du matériel furent opérés régulièrement. Les services du ravitaillement des armées allèrent sans cesse en s’améhorant. Ces mesures d’organisation des voies ferrées facilitèrent les transports rapides de troupes en arrière du front, et ainsi l’envahisseur eut l’impression d’une résistance qui ne pouvait plus le conduire qu’à une défaite certaine. La marine marchande fut l’antenne qui mit en relation notre économie appauvrie et nos armées déchiquetées avec les centres d’approvisionnement extérieurs.
La marine marchande française Le rôle joué, durant la guerre, par PENDANT LA GUERRE jgg navkes de commerce, a suffisamment
prouvé l’exactitude de la conception selon laquelle la marine marchande, bien qu’elle soit une industrie privée, participe du service public. Pendant la paix, elle fait connaître le pavillon national dans les pays les plus reculés, et sert efficacement le développement économique de la mère patrie ; en temps de guerre, son activité est une des conditions essentielles de la victoire.
Dès le début de la campagne, les besoins de la défense nationale entraînèrent la réquisition d’une partie du tonnage battant pavillon français. De novembre 1914 à février 1918, on peut estimer à 60 pour 100 environ la proportion du tonnage national réquisitionné par l’État. Un grand nombre de navires étaient nécessaires pour les transports de troupes ; en outre, 74 paquebots étaient réquisitionnés comme croiseurs auxiliaires, éclaireurs auxiliaires, navires-hôpitaux. La flotte marchande laissée à la libre disposition de l’armement privé ne dépassait donc pas un million de tonneaux, et, plus tard, les ravages de la guerre sous-marine vinrent encore réduire ce chiffre. Les compagnies de navigation françaises purent néanmoins entretenir une activité considérable grâce aux navires étrangers affrétés par leurs soins, pour des périodes prolongées. Plusieurs de ces affrètements furent une source
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de bénéfices importants qui auraient pu permettre à Tarmement français de compenser, dans une certaine mesure, les pertes résultant de la réquisition, si ime jurisprudence d’après guerre ne tendait pas à priver les propriétaires de navires disparus sous ce régime, de la plus-value du tonnage entre le jour de la réquisition et le jour de la perte.
Les compagnies de navigation ne jouissaient pas, en ce qui concerne les navires non requis, d’une liberté d’exploitation absolue : à cet égard, des régimes de plus en plus restrictifs furent successivement adoptés. Un décret du 4 avril 1916 établit d’abord, pour tout navire de plus de 500 tonneaux bruts, l’obligation d’avoir l’autorisation du ministre de la Marine pour se rendre d’un port français dans un port étranger ou vice versa ; ensuite deux décrets du 17 juillet et du 29 septembre 1917 instaurèrent le régime des licences de navigation, délivrées par le sous-secrétaire d’État de la Marine marchande. La demande de licence devait mentionner le voyage à effectuer par le navire, ainsi que les catégories de marchandises à transporter.
Le 22 décembre 1917, un nouveau décret plaça tous les navires marchands sous les ordres directs de l’État : les armateurs ne conservaient que la gérance de leurs unités. A cette réquisition du fret, devait bientôt succéder la réquisition générale de la flotte marchande, mesure qui fut réalisée le 10 mars 1918. Il s’agissait d’une procédure amiable, reposant sur deux contrats : d’une part, une chartepartie type conclue entre l’État et l’armateur propriétaire, et fixant les conditions générales de la réquisition, d’autre part, un contrat-type de gérance, négocié entre l’État et le gérant du navire requis. Ces contrats contenaient d’ailleurs des lacunes qui ont fait de la réquisition générale un régime peu équitable, dont les résultats n’ont été favorables ni pour l’armement ni pour l’État.
Cette situation qui, en droit, ne pouvait se prolonger au delà du 19 janvier 1920, a pris fin, en fait, entre février et septembre 1919. Un décret du 6 janvier 1921 supprima les Hcences de navigation, et marqua le retour à la hberté complète.
La flotte La flotte commerciale française, qui, en juillet 1914, n’atteignait
D’ÉTAT encore qu’un tonnage insuffisant par rapport aux besoins normaux, ne pouvait suffire aux nécessités du temps de guerre. En France comme chez tous les autres beUigérants, une flotte d’État a été créée, et a rendu des services signalés jusqu’au jour de l’armistice. Malheureusement, au lieu de hquider cette flotte dès le moment où les besoins exceptionnels qui l’avaient fait naître disparaissaient, le gouvernement français — moins sage en l’occurrence que le gouvernement anglais — voulut la conserver et en faire une entreprise commerciale d’État. Un large pro-
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gramme de constructions fut établi ; le tonnage de la flotte d’État atteignit le chifiEre énorme de 802675 tonneaux bruts, non compris 186000 tonneaux encore en chantier.
L’administration, par l’État, d’imc entreprise dont le caractère est essentiellement commercial, a eu en France les mêmes résultats qu’aux États-Unis, qu’au Canada, qu’en Australie... Les pertes financières qui furent la conséquence de cette exploitation amenèrent le Parlement à voter, le 9 août 1921, la suppression de la flotte d’État. Il était trop tard pour que cette opération pût s’effectuer d’une façon satisfaisante : la crise économique qui s’est manifestée dès le début de 1921 devenait chaque jour plus intense. Un grand nombre de navires de commerce étaient désarmés. Ce tonnage qui, en 1919 ou au début de 1920, eût été accueilli avec joie par les compagnies de navigation françaises, représenta pour elles \m surcroît de charges à l’époque où il leur fut offert. La liquidation put s’effectuer grâce à la constitution d’un consortium de quarante sociétés d’armement. La perte que l’exploitation et la liquidation de cette flotte ont fait subir aux finances publiques a atteint le chiffre de 2 milliards de francs.
Le problème du Après avoir assuré les services de transport de troupes RAVITAILLEMENT çjg marchandises, l’État devait résoudre les problèmes du ravitaillement. La guerre, dont nous avons dit les effets sur la situation agricole, aboutissait à une réduction de nos capacités de production, notamment en blé et en sucre. En 1913, les récoltes de blé et de méteil atteignaient 88 millions de quintaux. La production fut de 78 millions en 1914, de 61 millions en 1915, de 56 milhons en 1916, de 37 millions en 1917; elle remonta à 62 millions en 1918. Il fallut recourir à des importations. Celles-ci s’élevèrent, pour les mêmes catégories de denrées, à 16 millions de quintaux en 1915 ; à 22 millions en 1916, à 17 millions en 1917, à ii millions en 1918.
La production du sucre accuse des fléchissements plus impressionnants encore que ceux du blé et du méteil. La campagne de 1913-1914 donnait 717000 tonnes de production indigène et 128 000 tonnes d’importations, contre 153 000 tonnes d’exportations. La production indigène s’élève à 302 000 tonnes en 1914-1915 ; 135000 en 1915-1916; 188000 en 1916-1917; 200000 en 1917-19180
Les transports de denrées venant de l’extérieur sont rendus diflâcrles à partir du moment où la guerre sous-marine produit tous ses effets. Sur un total de 28 millions de tonnes appartenant aux flottes marchandes alliées au août 1914, au cours de la guerre, 10 millions furent coulées par les sous-marins allemands. Ainsi, le ralentissement des transports commerciaux, les dommages causés par
rinvasioiij l’épiiisement des stocks de réserve devaient entraîner le gouvernementj sous la pression des circonstances, vers une organisation nouvelle par laquelle l’État se chargeait d’assurer l’alimentation de la population française.
Des mesures successives aboutirent à la création d’un ministère pour la conduite de la guerre. Un décret du 6 août 1914 avait institué une commission chargée de réunir soit dans la nation, soit à l’extérieur, les informations qui pouvaient intéresser les problèmes de l’approvisionnement. C’était là une disposition intéressante, mais incomplète. Bientôt on constate que certaines régions, par suite du manque de transports ou de pénurie de main-d’œuvre, accusent des insuffisances de ressources nutritives. Dès lors apparaît la nécessité de l’intervention gouvernementale pour assurer l’aHmentation de la population civile. Le 8 septembre 1914, un décret crée le service du ravitaillement et le place sous l’autorité du ministre du Commerce. Cet organisme sera la cellule à laquelle viendront s’agréger d’autres organisations. Ces services nouveaux furent rattachés au ministère des Travaux publics, transports et ravitaillement, le 31 décembre 1916. Le 7 avril 1917, était constitué un ministère du ravitaillement général et des transports maritimes. Le 4 juillet 1917, un décret attribuait au ministère des Travaux pubHcs et des transports les questions concernant les transports maritimes, et dès lors le ministère fut appelé ministère du Ravitaillement général. Le 16 novembre 1917, on créait le ministère de l’Agriculture et du ravitaillement. Plus tard, après la cessation des hostilités, le 19 février 1920, un décret rattachait au ministère du Commerce et de l’Industrie, le sous-secrétariat du Ravitaillement. Il importe de préciser le rôle que jouèrent ces organismes dans la conduite de la guerre.
La DIRECTION DU La Direction des services du ravitaillement, créée en RAVITAILLEMENT septembre 1914, comprenait primitivement deux sections chargées, la première de toutes les questions qui intéressaient la consommation ou la répartition des graines, farines et fourrages, la seconde de celles qui concernaient toutes les autres denrées et marchandises. Ces services avaient pour mission de rechercher et de développer les ressources existantes en denrées et marchandises essentielles à l’alimentation de la population civile. Les préfets recueillaient des renseignements permettant de dresser, plusieurs mois à l’avance, les prévisions des besoins. Il importait dès lors d’étudier la satisfaction de ceux-ci en groupant les départements et les consommateurs par rapport aux centres fournissant des ressources, afin d’éviter les déchargements et les transports inutiles, ainsi que l’embouteillage des ports et des gares. Quatre grandes zones avaient été
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créées au Havre, à Nantes, à Bordeaux, à Marseille, où existaient des bases de répartition qui permettaient de diriger des ports d’importation sur rintérieur les quantités de blé exotique indispensables à chaque région.
Une complication nouvelle allait surgir par suite de la hausse des prix. Dès le début de 1915 on prévoyait un moindre rendement dans la production agricole. Notre devise accusait une faiblesse grave sur les marchés des changes. A travers le monde, spéculateurs et intermédiaires cherchaient à accaparer les produits et à provoquer une hausse générale du cours des denrées. L’État se trouvait donc dans la nécessité de se substituer aux particuliers pour l’achat des produits, notamment du blé et du sucre. Dès le début de février 1915, le service du ravitaillement s’adresse, par l’intermédiaire de courtiers, à l’Amérique du Nord et du Sud et requiert le concours de puissantes maisons d’exportation. Le 16 octobre 1915, une loi sanctionne ces premières mesures et autorise l’État à pourvoir, par voie d’achat et de vente, ou même par réquisition, aux besoins en blé de la Nation. Cette loi instituait un comité consultatif, composé de parlementaires, et créait une administration divisée en trois sections : commerciale, administrative et de comptabilité. Elle attribuait au ministère du Commerce un fonds de roulement de 120 millions de francs, pour l’acquisition des blés et farines destinés à l’alimentation de la population civile. Elle établissait le droit de réquisition civile du blé par l’intermédiaire des préfets, à un prix fixe. Elle fixait en outre à 74 pour 100 le blutage des blés. En même temps, on rétabhssait les droits de douane sur les blés et farines, supprimés le i®^ août 1914, pour faciliter le contrôle de l’État en matière d’importation et préparer ainsi la constitution d’une sorte de monopole. L’organisation du ravitaillement de la population civile fut complétée par la loi du 20 avril 1916, qui institua la taxation des denrées et subsistances ; un décret du 30 juin de la même année en régla l’appHcation. Désormais, le service du ravitaillement eut une sorte de charte qui régla son fonctionnement jusqu’au mois de novembre 1917.
L’organisme national ne pouvait agir d’une façon satisfaisante qu’en trouvant des points d’appui à l’extérieur. C’est ainsi que l’on fut amené à une entente entre alliés pour régler les conditions d’achat par des services communs, qui eurent leurs représentants et leurs agents en Australie, au Canada, en Argentine, au Brésil et aux États-Unis. Les acquisitions furent faites en Russie sous le contrôle de notre ambassadeur. Nous dirons ultérieurement comment furent organisés ces services interalliés.
A l’intérieur, le problème le plus grave était celui de la lutte contre la cherté de la vie. Dès le 3 novembre 1915, le gouvernement avait déposé un projet de l«i
qui aboutissait à la fixation du prix des denrées ; le vote de cette mesure ne fut définitif que le 20 avril 19160 La loi énumérait les denrées qui pouvaient être soumises à la taxation, blé, farines, viandes, etc. On y soumit, le 30 octobre de la même année, les beurres, fromages et tourteaux. Ainsi les pouvoirs publics se donnaient des moyens de combat contre la spéculation. Ces interventions devaient inévitablement exposer l’État à de très vives critiques, car la taxation produisait, bien souvent, des conséquences contraires à celles qui étaient souhaitées par le gouvernement et par les consommateurs. En effet, les taxations des denrées, du blé notamment, eurent d’abord pour effet de ralentir la production des céréales panifiables, car le cultivateur eut intérêt à étendre la culture de l’avoine, par exemple, qui n’était pas taxée et lui laissait un profit plus élevé. L’ingéniosité des mercantis, l’âpreté de certains producteurs, tendaient à raréfier les produits sur les marchés, et l’on aboutissait à des élévations de prix, consenties par les consommateurs, qui avaient la hantise de la privation.
La prolongation de la lutte ne cesse d’accroître les difficultés du ravitaillement. Les réserves de vivres s’épuisent, la rareté de la main-d’œuvre, les périls de la guerre sous-marine contribuent à une hausse continue des prix. Ces faits coïncident avec les résultats des émissions continuelles de papier-monnaie qui affaiblissent la puissance d’achat du franc. L’équÜibre entre la production et la consommation est rompu, car le nombre croissant des contingents alliés sur notre sol exphque l’augmentation de la demande, alors que la masse des denrées disponibles diminue en Europe
Le ration- Au cours de l’année 1917, la prévision de récoltes plus défici-
NEMENT taires que les précédentes, notamment en blé, oblige l’État non seulement à renforcer les mesures de lutte contre la spéculation, mais encore à étudier des possibilités de restriction alimentaire. L’opinion publique avait ri des précautions prises par le gouvernement allemand à l’égard de ses sujets en cette matière. Il fallut bien, tant en Angleterre qu’en France, songer également à un rationnement obligatoire. On dut inaugurer le système des privations, en limitant les menus des restaurants, en instituant la carte de sucre, avec un rationnement mensuel de 750 grammes par personne. Il faut réglementer la vente et la consommation des gâteaux ; fermer les pâtisseries les mardi et mercredi de chaque semaine ; interdire pendant ces deux jours la consommation des gâteaux dans les restaurants, hôtels et cafés. Ces mesures furent encore aggravées par la suite. La vente de la viande fut prohibée les jeudi et vendredi de chaque semaine, et les mêmes jours les établissements
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publics ne purent en servir à leurs clients. Ces conséquences pénibles s’imposaient à une Europe où 30 millions de producteurs étaient immobilisés dans la zone des armées ou dans les services de l’arrièreo Au cours de cette année 19175 la soudure entre les deux récoltes de blé paraît difficile ; le gouvernement prescrit Textraction de la farine à 85 pour 100 et l’on adopte le rationnement du paiuo II va même jusqu’à généraliser l’emploi de la pomme de terre dans la fabrication du pain. Il fallait également satisfaire l’opinion publique alarmée par la hausse continue du prix des denrées. La lutte contre la spéculation et l’accaparement est engagée. On crée im service spécial de la répression des fraudes. A la fin de l’année 1917, un décret institue la réquisition générale des grains et la création d’im bureau, dans chaque département, pour le contrôle des moiffins et du mouvement des blés.
Au début de l’année 1918, les difficultés du ravitaillement atteignent leur point culminant. Il faut, en effet, faire face, non seulement à la consommation nationale, mais encore à tous les besoins des troupes alliées résidant sur notre sol. Désormais les mesures restrictives vont se succéder. Un décret du 30 novembre 1917, complété par un arrêté du décembre de la même année, établit la réquisition générale des céréales, institue dans chaque département im bureau permanent chargé d’assurer, suivant les mstructions du ministre de l’Agriculture et du Ravitaillement, la répartition des céréales et farines achetées pour le compte de l’État, On institue, dans les communes d’au moins 20 000 habitants, les cartes individuelles du pain d’après une base de ration établie selon les catégories de consommateurs , La mesure ne donna point tout d’abord de résultats suffisants. En janvier 1918, la carte de pain est imposée à la France entière. L’économie réalisée par l’adoption de cette réforme est considérable, EUe permet de réduire de 30 à 40 pour 100 la totalité de la consommation. La fabrication des pâtisseries ou biscuiteries avec des farines de céréales est interdite. Le pétrole et l’essence sont rationnés.
Le avril 1918, la carte d’alimentation est étendue aux denrées autres que le pain et le sucre. Enfin, de mai à juillet 1918, on impose le régime de trois jours sans viande tant aux particuliers qu’aux restaurants.
Essai de répression des ma- Il est impossible d’inffiger de semblables NŒUVRES SPÉCULATIVES mesures à une population sans lui donner de
justes satisfactions morales, sans organiser la lutte contre la vie chère. Une loi du 10 février 1918 étabht des sanctions correctionnelles pour les infractions aux décrets et arrêtés concernant le ravitaillement. En outre, un corps d’agents est réparti dans les différentes régions et chargé du contrôle des prix, du service
d’information et de répression, de propagande et d’instruction auprès des autorités départementales et municipales.
L’État se préoccupe aussi d’intensifier la production agricole. C’est pourquoi le gouvernement groupe sous la direction d’un parlementaire spécialiste des problèmes ruraux et du commerce des grains, M. Boret, les services connexes du ravitaillement et de l’agriculture. Il compense par des encouragements, des primes, par la mise à la disposition des agriculteurs de prisonniers allemands ou d’anciens territoriaux, et par d’autres avantages, les effets désastreux de l’insuffisance de la main-d’œuvre, la pénurie des engrais, la cherté des instruments agricoles. Par tous ces moyens l’État s’efforce d’améliorer la sélection des semences, de mieux répartir les produits chimiques. Les expériences des stations agronomiques sont encouragées. Des laboratoires agricoles sont créés. Dans l’ardeur de la réorganisation, on prétend parer aux insuffisances de bras en engageant de lourdes dépenses pour l’achat de tracteurs mécaniques, afin de déchirer le sol plus rapidement. Cette expérience, faite par l’État, dans un pays de moyenne et petite culture, devait aboutir à un gaspillage de matériel, sans aucun résultat intéressant pour les agriculteurs et pour l’augmentation de nos ressources. Mais des courtiers, intermédiaires entre les constructeurs et l’État, réahsent de beaux profits. Le Parlement adopte également une loi sur la mise en culture des terres abandonnées; afin d’encourager la production de céréales panifiables, il recourt à une poUtique d’augmentation des prix. Telles furent les mesures qui permirent d’approvisionner régulièrement le pays et évitèrent un fléchissement moral qui aurait pu être une cause de désastre müitaire.
Nous ne pouvons taire toutes les critiques qui ont été adressées à ce régime d’organisation du ravitaillement en temps de guerre. C’est surtout contre la taxation des denrées que l’opinion s’est élevée. On avait pensé que sa seule menace suffirait à ramener dans le droit chemin les spéculateurs, toujours enclins à abuser d’une situation difficile. La taxation leur sembla inoffensive; elle parut insuffisante à l’opinion qui l’avait imposée. La mesure qui eut le plus d’efficacité, au cours de cette expérience colossale de répartition des denrées ahmentaires par l’État, fut le contingentement. En limitant les stocks, en les mettant à la disposition des pouvoirs publics, le pouvoir rendait impossible la surenchère des acheteurs. Tel était le véritable remède à la cherté des prix. Les autres moyens de lutte qui n’aboutissaient pas à diminuer la consommation ne furent que des paffiatifs insuffisants, qui provoquèrent plus de mécontentement et d’abus que d’effets utiles, mais qui dans l’ensemble, permirent de gagner, sans recourir aux mesures funestes édictées en d’autres temps, la fin de la guerre.
LES PROBLÈMES MONÉTAIRES ET FINANCIERS
Les mesures financières et les grands établissements de crédit, — La Banque de France^ la question du change et les ouvertures de crédit à rétranger. — Les règlements à r extérieur. — Les origines de la dette extérieure. — Les ressources intérieures. V impôt. — L£s ressources (T emprunt. — Les bons de la Défense nationale. — Les bons du Trésor et les obligations de la Défense nationale. — Les emprunts consolidés.
A guerre troublait l’activité économique d’un ensemble de nations belligérantes qui, en 1913, se livraient à im commerce extérieur atteignant un total de 97 500 millions, soit environ la moitié du total des échanges internationaux. Ce bouleversement allait suspendre momentanément la vie du marché des titres et des grandes sociétés de crédit. Les valeurs mobilières, même les grandes valeurs internationales, que l’on considérait comme des disponibüités en quelque sorte immédiates, ne trouvèrent plus acquéreurs. Pendant la semaine qui précéda la déclaration de guerre, du limdi 27 juillet au samedi août 1914, le retrait des fonds se produisit dans tous les établissements de crédit et dans les maisons de banque.
HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
Les mesures financières et les grands Les agents de change prirent ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT ja décision de reporter à une date
ultérieure toutes les opérations à terme faites à la Bourse de Paris à l’échéance du 31 juillet 1914, ce qui permit d’éviter des mesures de rigueur individuelles qui auraient inutilement aggravé les conséquences de la crise. La Bourse des valeurs de Paris fut donc fermée. Elle devait être rouverte le 7 décembre 1914 pour les opérations au comptant. La reprise des opérations à terme comportait, au préalable, la liquidation des engagements à terme, suspendus depuis la fin de juillet 1914. Un emprimt de 75 mülions de francs, fait par la Chambre syndicale des agents de change, facilita la reprise des affaires à terme dans le courant du mois de septembre 1915.
Les établissements de crédit avaient dû satisfaire, dans les jours qui précédèrent la déclaration de guerre, aux retraits des déposants et des titulaires de comptes courants. Ils trouvèrent, dans la possibilité de réescompte du papier commercial, auprès de la Banque de France, un moyen de se procurer des disponibilités, si bien que, du 27 juillet au 3 août, le portefeuille de la Banque passa de i 583 millions à 3 426 millions. Certaines banques qui avaient employé leurs dépôts à des opérations qui ne peuvent se liquider, en temps de crise, à de comtes échéances, eurent ainsi une grande facilité de mobilisation, la Banque acceptant de garder des effets moratoriés. La gravité de la situation obligea le gouvernement à apporter des modifications au mécanisme normal du crédit par une série de décrets qui constituent l’ensemble des dispositions connues sous le nom de « moratorium ». Le août 1914 parut, au Journal officiel, un décret qui prorogeait d’un mois les échéances des effets de commerce. La mesure ainsi édictée, pour les valeurs négociables, était étendue, le 2 août, à la délivrance des dépôts espèces et des soldes créditeurs des comptes courants. Elle fut complétée par un arrêté du 9 août qui étendit la prorogation à toutes les sommes dues, avec ou sans échéance, pour avances faites antérieurement au août, en compte ou à découvert, ainsi qu’à toutes les avances antérieures à la même date, sur les valeurs mobilières et sur les effets de commerce, ou garanties par ces titres et effets. Dès lors, la plus grande partie de l’actif des sociétés de crédit se trouva immobilisée pour un mois. Ce délai fut renouvelé.
Vis-à-vis de leur clientèle d’ailleurs admirable de patience, les établissements de crédit atténuèrent rapidement la rigueur des dispositions moratoires. Le 20 août 1914, ils élevaient la limite de possibilités des retraits pour leurs déposants à 15 pour 100, le 30 septembre à 40 pour 100 et le 29 décembre 1914 à 100
LES PROBLÈMES MONÉTAIRES ET FINANCIERS
pour 10O5 alors que les décrets du 9 août, du 27 septembre et du 27 octobre fixaient cette limite à 5, puis 25, puis 50 pour 100. Aux jours de panique, le moratorium devait permettre à chacun de se ressaisir et empêcher les retraits ne correspondant pas à la satisfaction des besoins économiques réels.
Conformément aux dispositions de la loi sur les caisses d’épargne, et pour éviter les effets d’un « run » dû à la crainte et à l’incertitude du lendemain, un décret du 30 juillet 1914 limita à 50 francs, par quinzaine et par déposant, le montant des sommes exigibles.
Un décret, du 29 août 1914, accorda pendant toute la durée des hostilités, et jusqu’à une date qui serait fixée ultérieurement, aux départements, aux communes, aux établissements publics, la faculté de suspendre le remboursement de leurs obligations. Le tirage des lots aux dates prévues continua d’avoir lieu, le paiement des lots pouvant être différé ; dans ce cas, le bénéficiaire pouvait exiger la reconnaissance de sa créance sous la forme de bon, non productif d’intérêts. Un décret du 21 septembre donna aux ministres de l’Intérieur et des Finances la faculté de faire autoriser, par décret rendu en Conseil d’État, les villes à émettre des bons municipaux, afin de leur permettre d’assurer le service de leur trésorerie.
La banque de FRANCE, LA QUESTION DU CHANGE La plupart des mesures
ET LES OUVERTURES DE CRÉDIT A L’ÉTRANGER prises afin de maintenir une
vie économique, ralentie il est vrai, ne purent aboutir qu’avec le concours de la Banque de France. C’est elle qui a été la maîtresse poutre soutenant la charpente de l’édifice financier.
Elle dut satisfaire à la fois aux besoins de l’escompte et à ceux du Trésor. Lourde tâche qui lui imposa de fortifier son encaisse. Elle avait eu, d’ailleurs, depuis plusieurs années, la sagesse de retenir l’or dans ses caisses. De 2855 millions, en 1905, l’encaisse or passait à 3 400 millions en 1910 et à 3 343 millions en 1913. Au cours des hostilités, la Banque fit appel au pubhc pour la seconder dans son œuvre. Celuici apporta, jusqu’au 30 mars 1916, i 425 millions, si bien que, fin décembre 1914, l’encaisse était de 4 144 millions. Après deux ans et demi de guerre, à la date du 29 décembre 1916, l’encaisse or s’élevait à 5 076 millions, dont i 693 millions d’or remis à l’étranger en gage d’ouvertures de crédit que l’Angleterre notamment nous avait consenties. Ainsi, malgré les dépenses faites à l’extérieur et dont le règlement a provoqué, pendant deux ans, la sortie de plus d’un milliard d’or, la Banque, aidée par le patriotisme du pubhc, a vu croître constamment ses disponibilités en or ou équivalentes à de l’or.
HISTOIRE ÉCOMOMlgUE ET FIMANCliRE.
HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
La Banque, suivant les directions du gouverneur Pallain, renforçait son encaisse et voyait augmenter sa faculté d’émission des billets. La loi du 29 décembre 1911 avait fixé le total de l’émission à 6 800 millions. Un décret du 5 août 1914 autorisa un maximum de 12 milliards ; et, successivement, la limite de l’émission fut portée à 15 milliards, puis à 18 milliards au mois de mars 1916. En fait, au 29 décembre 1916, la masse des billets au porteur est de 16 678 millions. La Banque d’Algérie avait été autorisée, au mois d’août 1914, à émettre pour 400 millions de billets au lieu de 300.
Grâce à ces moyens de circulation et au cours légal, c’est-à-dire à l’obligation de recevoir les billets en paiement, la Banque a pu soutenir le crédit à l’intérieur du pays. Elle devait également contribuer à atténuer la crise des changes à l’extérieur. Après les six premiers mois de guerre, elle avait prêté 3 900 millions à l’État et 4481 millions au commerce, à l’industrie et aux particuliers, sous forme d’escompte et d’avances, soit au total 8 500 millions. Pour une large part, les effets classés dans le portefeuille étaient moratoriés, comme nous l’avons indiqué; lors de la reprise progressive des affaires, ces effets prorogés étaient réduits de 3478 millions à la fin de 1914, à 1438 millions au 28 décembre 1916. Preuve indiscutable de la rapidité de notre relèvement économique.
Le taux de l’escompte, qui avait été élevé, le 30 juillet 1914, de 3 et demi à 4 et demi, et celui des avances de 4 et demi à 5 et demi, fut porté, le i®^ août, à 6 pour 100 pour l’escompte et à 7 pour 100 pour les avances. A la même date, la Banque d’Angleterre fixait son minimum officiel d’escompte à 8 pour 100 et l’élevait successivement dans la même journée à 9 et 10 pour 100. Dès que l’acuité de la crise financière fut atténuée, le 20 août, la Banque réduisait le taux de l’escompte
LES PROBLÈMES MONÉTAIRES ET FINANCIERS
à 5 pour 100 et celui des avances à 6 pour loo. Cette mesure prouve le souci qu’a eu notre Institut d’émission de faciliter le retour à la vie économique à l’intérieur du pays.
Si, à l’aide de ces concours et des ressources de l’énergie nationale, les affaires ont pu reprendre, par contre les escomptes de la Banque de France n’ont pas crû autant qu’on aurait pu l’espérer. Les transactions continuent d’être réglées en majeure partie par des paiements au comptant, que favorise, d’ailleurs, l’abondance des disponibilités créées par les dépenses de l’État. Dépenses qui effectuées en partie à l’extérieur ont modifié complètement la balance des comptes.
Les règlements Les achats faits par le gouvernement ou les particuliers A L’EXTÉRIEUR Qut Créé, pouT la seule année 1915, un excédent de plus de 5 milliards d’importations sur les exportations. Pour les onze premiers mois de 1916, les importations dépassent les exportations de 12 942 millions. Les créances que nous pouvions avoir à l’extérieur, soit comme vendeurs, soit comme propriétaires de valeurs mobilières, n’ont pas contre-balancé les effets de cette situation commerciale. D’autant que les dépenses de séjour des étrangers vivant habituellement en France faisaient défaut. D’où la modification survenue dans la courbe des changes, dès les premiers règlements de commandes passées à l’étranger.
Depuis le début des hostilités et jusqu’aux premières semaines de 1915, les changes étrangers nous étaient favorables. La cote de la livre sterling, à Paris, restait au-dessous du pair ; au mois d’août 1914, des transactions s’étaient faites à des cours exceptionnellement bas. Le change sur New-York et sur les autres places neutres où nous conservions des relations d’affaires présentait une situation à peu près identique; seul le change hollandais, dès le mois d’octobre, s’inscrivait au-dessus du pair. Les crédits que nous avions encore au dehors, les sommes provenant de l’encaissement des intérêts et dividendes de notre portefeuille étranger avaient suffi à couvrir le déficit de notre balance commerciale. En février 1915, les créances sur l’étranger ne firent plus équilibre à nos dettes et le prix de la plupart des devises se releva au-dessus de la parité par rapport à notre monnaie. Ce fut d’abord le cas du change sur l’Espagne et sur New-York ; puis celui du change sur Londres ; et dans la première quinzaine de mai, celui du change sur la Suisse et sur les pays Scandinaves. Prévoyant toute l’étendue de la crise, et ne pouvant, sans danger pour la solidité de sa circulation fiduciaire et sans de graves inconvénients pour les crédits commerciaux, recourir largement au moyen classique de l’exportation d’or et à l’élévation du taux de l’escompte, la Banque s’attacha à rétablir et à étendre ses
HISTOIRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
relations avec ses correspondants à l’étranger, de manière à offrir au commerce international des moyens de recouvrement et de règlement aussi complets que possible.
Au début de 1915, elle avait ainsi constitué une importante provision de change, en vue des besoins de sa clientèle. Elle subordonna, par la suite, ses ventes de change à la justification de besoins commerciaux offrant au marché pubhc, au cours de l’année 1915, près de 800 millions de francs de devises. Afin de facifiter des ouvertures de crédit à Londres et à New-York, la Banque cautionnait les avances consenties par les banquiers étrangers aux banques françaises et à l’industrie.
Un arrangement conclu le 30 avril 1915 avec la Banque d’Angleterre permettait au ministre des Finances d’obtenir un crédit de i 500 milUons contre un envoi d’or de 500 millions.
Collaboration utile, aussi, fournie par la Banque au Trésor, lorsque ce dernier négocie aux États-Unis l’emprunt franco-anglais de 500 millions de dollars. Œuvre profitable pour nous et pour nos alliés, la convention entre la Banque de France et la Banque impériale de Russie qui met à la disposition du marché français 500 millions de francs destinés au remboursement des pensions et au paiement de traites et autres dettes contractées au profit de nos nationaux. Les efforts concertés de la Banque et du Trésor ont abouti non seulement à des ouvertures de crédit, mais encore à une politique financière de solidarité des trésoreries anglaise et française dont les dispositions essentielles ont été arrêtées le 24 août 1916, à Calais.
Sans entrer ici dans le détail des engagements et des initiatives de la Banque qui ont permis d’obtenir des avances en Angleterre et aux États-Unis, on peut dire que la Banque s’est appliquée à préparer la voie aux autres établissements de crédit et à d’importantes entreprises industrielles pour permettre à leurs initiatives de se produire à l’abri de ses propres interventions.
Le Trésor français a pu aussi, par de telles méthodes, avoir des moyens de change et s’assurer des crédits à New-York et à Londres pour le paiement de ses achats. A l’aide des prêts, consentis par les particuhers, des valeurs de pays neutres qu’ils possédaient, l’État a pu régler plus facilement ses comptes débiteurs à l’étranger. Le prêteur conservait son droit au bénéfice de change que peut valoir l’encaissement de ses coupons à l’étranger, ainsi qu’au profit qui peut résulter de l’appel de ses titres au remboursement par voie de tirage au sort. Il recevait en outre, lors de son prêt, une bonification immédiate d’un quart, soit 25 pour 100 du revenu brut annuel de ses valeurs. De plus, il pouvait toujours réahser ses titres, grâce à la remise d’un certificat négociable qui lui était délivré contre le dépôt des valeurs au Trésor. Mais l’État avait la faculté d’achat de ces titres, au
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cours du marché. Il remit à ses prêteurs de valeurs à change, du billet de banque dont la dépréciation ultérieure fut une cause d’appauvrissement pour les propriétaires qui, au contraire, en gardant leurs titres auraient eu le bénéfice des plus-values de change.
La Ville de Paris, par l’intermédiaire du gouvernement français, a pu se procurer auprès d’un syndicat de banques des États-Unis, la possibilité d’émettre des obligations d’un montant total de 50 millions de dollars, remboursables au plus tard en 1921.
Les origines de la Ainsi allait être constituée la dette extérieure, dont on DETTE EXTÉRIEURE Comprendra les origines en dégageant l’écart de nos
importations et de nos exportations, de 1914 à 1919. Nous englobons, en effet, cette dernière année dans la période de conduite de la guerre : elle a comporté, en raison de la démobilisation et des charges entraînées par l’occupation du sol, des dépenses supérieures à celles de toutes les années précédentes et un déséquilibre économique aussi sévère que celui du temps de guerre. Nos importations, de 1914 à la fin de 1919, s’élevèrent à 117 713 milHons ; nos exportations s’élevèrent à 34 470 millions. La différence entre le chiffre des importations et celui des exportations est de 83 243 millions. Il ne pouvait être comblé par le revenu des placements faits à l’étranger, qui n’excédaient guère 2 milliards et demi de francs, et dont les effets de la guerre devaient réduire sans cesse le montant. La dette extérieure comprit deux catégories : d’une part la dette commerciale, d’autre part la dette politique. Les dettes commerciales furent contractées entre particuliers, ou bien entre un État et un ou plusieurs particuliers. Il faut aussi ranger dans cette catégorie les dettes contractées entre les trésoreries des différents États dans la période qui a suivi les hostilités. Elles ont leur origine dans les achats de stocks destinés à être revendus, ou bien dans des livraisons de céréales, ou dans des secours de toutes formes accordés avec le concours de l’étranger aux populations civiles. Dès l’année 1915, il fallut recourir à des ouvertures de crédit faites soit par les groupements bancaires, soit par les grandes organisations industrielles aux États-Unis. Il importait de régler tout ce que nous achetions pour notre ravitaillement en munitions, en explosifs, en fonte et acier. L’avance consentie comportait l’inscription d’un crédit en banque au profit de l’État français, ou d’industries françaises, jusqu’à concurrence d’une somme déterminée. Au cours des années 1916 et 1917, des ouvertures de crédit furent pratiquées avec fournitures de garantie collatérale, c’est-à-dire qu’on remettait aux créanciers des valeurs mobilières, dont la liste avait été dressée d’accord
avec le bureau de réserve fédéral des Banques des États-Unis. Ces titres étaient remis par les porteurs français à l’État, qui, on le sait, avait la faculté, soit de les rendre à leurs détenteurs, soit de les aliéner. Des crédits commerciaux furent également obtenus en Angleterre. Le plus important date du 25 avril 1917. C’est à cette occasion que la Banque de France consentit à remettre, jusqu’à concurrence du tiers du prêt, de l’or prélevé sur l’encaisse, cet or devant faire retour à la Banque de France au fur et à mesure que celle-ci rembourserait la Banque d’Angleterre. Avant l’entrée en guerre des États-Unis, à la date du i®^ avril 1917, le montant des crédits commerciaux consentis par les États-Unis à la Banque s’élevait à 733 millions de dollars. A la même époque, les prêts faits par l’Angleterre pour le même motif, s’élevaient à une soixantaine de millions de livres sterling.
A côté des crédits commerciaux, la dette politique a constitué pour la France la charge extérieure la plus lotirde. Peut-être n’a-t-on pas su prévoir à temps la nécessité de recourir au crédit extérieur et n’a-t-on pas su saisir, après la victoire de la Marne, les propositions avantageuses qui furent faites à la France. Quoi qu’il en soit, la dette politique s’est élevée à 30 milliards de francs-or environ. Elle a donné naissance d’abord à la dette flottante, à la suite d’émissions de bons remis à la trésorerie britannique et à la Banque d’Angleterre. Nous avons procédé de la même façon au Japon, en Espagne, en Argentine, en Hollande et en Uruguay. Ces bons constituaient des titres d’emprunt placés à l’étranger et remboursables à des dates rapprochées de l’époque où avait été consenti le prêt à la France. Ils créent, par conséquent, de lourdes obligations pour l’avenir. A côté de ces modalités très fréquemment employées en Amérique, à partir de 1917, on a obtenu des avances des Trésoreries étrangères, et notamment de la Trésorerie américaine à l’État français. Ce sont ces différentes opérations qui ont donné naissance à la dette flottante et à la dette extérieure à terme.
Celle-ci comprend tout d’abord les avances faites par la Trésorerie américaine, à partir du mois d’avril 1917 et jusqu’au mois de mars 1919. En arrondissant les chiffres, on peut dire que le montant s’en élève à 3 milliards de dollars. Cet appel au concours des États-Unis a été complété par deux emprunts nécessités par les charges de la liquidation de la guerre, en 1920 et en 1921. L’amortissement de ces deux dernières dettes respectivement prévu sur un échelonnement de vingt ans et de vingt-cinq ans, les annuités à rembourser exprimées en francs risquent d’être d’autant plus lourdes que notre change sera d’autant plus déprécié. Après la conclusion de la paix, la France devait encore s’endetter, à la suite de l’opération du rachat aux États-Unis des stocks de fournitures et de mar-
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chandises qui appartenaient à rarmée américaine. L’opération portant sur 400 millions de dollars imposa au Trésor français la remise d’obligations 5 pour 100, exprimées en dollars, remboursables en dix ans, c’est-à-dire au i®^ août 1929, L’im des problèmes lourds de difficultés de la période d’après guerre, sera celui du remboursement de la dette extérieure et du règlement des dettes interalliées.
l’emprunt de 1917
Le public souscrit dans la nacelle du Zeppelin L. 49 exposée dans la cour d’honneur des Invalides.
Les ressources inté- L’État français dut également trouver des ressources RiEUREs, L’IMPÔT à l’intérieur. L’envergure du problème à résoudre apparaît lorsqu’on sait que pour une dépense de 210 milliards, 32 milliards seulement furent fournis par les recettes budgétaires permanentes, 2 600 millions par la contribution sur les bénéfices de guerre ; le produit de la liquidation des stocks américains fournit un peu moins de trois milliards, et 175 milliards et demi durent être trouvés dans des ressources d’emprunts sous toutes les formes, dei9i4ài9i9.
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La faible proportion des ressources fiscales s’explique par l’impossibilité pour les pouvoirs publics d’aggraver, dès le début de la guerre, le taux et la modalité des impôts. Tout d’abord, nous entrions dans la bataille en pleine expérience de réorganisation fiscale. La loi du 15 juillet 1914, en instituant l’impôt général sur le revenu, avait bouleversé une organisation séculaire, reposant sur les quatre vieilles contributions. Elle fixait l’application de l’impôt sur le revenu au i®^ janvier 1915. Les événements empêchèrent la mise à exécution de cette mesure. La loi du 26 décembre 1914 reporta au i®^ janvier 1916 la mise en vigueur de l’impôt. Dans les dernières semaines de l’armée 1915, le 10 décembre, le ministre des Finances indiqua son intention de demander au Parlement un nouvel ajournement d’application de l’impôt sur le revenu. La Chambre se refusa à suivre le président du Conseil, et l’on s’engagea alors dans la voie de la construction d’un nouveau système fiscal. Il est vrai que la contribution mobilière et celle des portes et fenêtres ne disparurent pas tout d’abord. Il faut attendre le i®^ janvier 1918 pour constater l’élimination de ces deux impôts au principal. Le régime que l’on appliquait en pleine guerre rencontrait des obstacles dans la mentalité des contribuables, qui ne pouvaient se soumettre facilement à une législation absolument différente de leurs habitudes. De plus, les cadres des agents des services financiers étaient désorganisés. Aussi, le produit de l’impôt général sur le revenu fut-il à peu près insignifiant à ses débuts. En 1916, cet impôt donne 51 millions ; en 1917, 254 millions ; en 1918, 547 millions; en 1919, 562 millions. Les impôts cédulaires et les taxes assimilées furent plus productifs. Ils fournirent, en 1916, 731 millions; en 19175 972 milhons ; en 1918, 949 milhons ; en 1919, i 359 millions. On a critiqué assez vivement la politique de ménagement des contribuables pendant presque toute la conduite de la guerre. Il est certain que les ressources budgétaires normales n’ont guère couvert, de I9i4à 1918, que 16,50 pour 100 de la totalité des dépenses. Mais était-il possible, dès les premières années de la lutte, alors que la tâche essentielle était la défense du sol contre l’envahisseur, de prélever sur les disponibilités individuelles de lourds impôts? Cette fiscahté n’aurait-elle pas eu pour effet d’entraver le développement de l’épargne consacrée à la reconstruction des usines en arrière de la ligne de feu et à l’organisation de toute une économie productive en vue de la guerre ?
y ES RESSOURCES A défaut de ressources fiscales, Ü fallut compter sur la D’EMPRUNT pratique des emprunts. On sait en quoi elle consista à
l’extérieur ; voyons-en rapidement les modalités à l’intérieur. L’État français s’est
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adressé tout d’abord à la Banque de France. On a dit les formes et l’importance des concours fournis par celle-ci au début des hostilités. De 1914 à 1919, le tableau des avances réelles effectuées à la fin de chacune des années comporte les sommes ci-dessous :
3 900 millions 5 000 —
Le montant des avances aurait dépassé inévitablement ce chiffre si chaque année l’État n’avait pas prélevé sur les emprunts de consolidation, effectués en 1915, 1916, 1917 et 1918, des produits qui viennent en atténuation du montant total des avances consenties par la Banque à l’État. Ce fut surtout en 1919 que l’État fit de larges appels à cette modalité de concours, malgré les protestations réitérées du conseil général de la Banque qui signala à plusieurs reprises, et dans les termes les plus énergiques, les inconvénients de la confusion du crédit de l’État et du crédit de la Banque, et de l’augmentation incessante du nombre des billets entraînée par le développement des avances. En effet, le recours de l’État aux avances de la Banque a été la cause initiale de l’inflation et, par conséquent, de la hausse des prix. L’affaibhssement de l’importance de la couverture or, par rapport au montant des billets en circulation, devait entraîner la diminution constante de puissance d’achat du billet. Les troubles monétaires dont nous souffrons dans le présent trouvent leur origine dans les abus du recours de l’État à l’Institut d’émission pour soutenir un crédit aux prises avec des insuffisances de ressources. Nous en préciserons toute la gravité pour notre régime monétaire après la cessation des hostilités, dans le chapitre consacré aux finances d’après-guerre.
Une autre modahté d’emprunt fut le recours à des moyens de trésorerie. Le Trésor est, on le sait, le centralisateur de toutes les recettes et dépenses de l’État, de plus, en cas d’insuffisance des recettes, il joue le rôle de banquier. Or, il n’a pas de sources productives de revenus au delà des dépenses normalement prévues au budget. C’est donc un banquier qui, pour prêter, doit emprunter. Généralement les sources de revenus dont il dispose sont de trois catégories principales : 1° les étabhssements pubhcs ont la faculté, ou l’obhgation, de verser au Trésor leurs fonds disponibles. Tel était le cas des communes, des départements, de la caisse des dépôts et consignations et du Crédit foncier ; 2® les trésoriers-
payeurs généraux sont en compte courant avec le Trésor ; 3° le public apporte ses capitaux au Trésor qui lui délivre des bons et des obligations. La masse de ces emprunts à court terme constitue la dette flottante, aux éléments sans cesse variables et en perpétuel renouvellement. A la veille de 1914, le Trésor avait ime dette flottante de près de 2 milliards de francs. Au cours des hostilités, il fera revivre les avances des trésoriers-payeurs généraux qui avaient été considérables sous le Premier Empire et le gouvernement de la Restauration, et qui, peu à peu, avaient perdu de leur importance, puisque, au 31 juillet 1914, elles n’étaient plus que d’une trentaine de millions. Un décret du ii décembre 1914, ratifié par une loi du 26 décembre de la même année, disposait que, pendant la période des hostilités, le remboiusement des fonds des dépôts versés aux trésoreries générales ou aux recettes particulières des finances, serait garanti à titre subsidiaire par l’État, qui ajoutait sa responsabilité à celle des fonctionnaires dépositaires. Afin de stimuler le zèle de ces derniers, les intérêts alloués aux trésoriers-payeurs généraux pour leurs fonds personnels ou pour les dépôts versés par eux à la caisse centrale du ministère des Finances pouvaient désormais rester en dehors des hmitations d’émoluments prévues par les textes en vigueur, et il en allait de même pour les remises accordées en raison du service des bons de la Défense nationale. A la fin de 1919, les avances ainsi obtenues s’élevaient à 285 millions de francs.
Les bons de la dé- La Trésorerie a trouvé sa principale ressource dans FENSE NATIONALE bons de la Défense nationale. Le bon de la Défense
nationale a permis de demander à tous les détenteurs de billets de banque non utilisés immédiatement dans les paiements, de devenir les prêteurs de l’État. Le Trésor prélèvera sur la circulation des quantités plus ou moins considérables de billets et il évitera des recours aux avances de la Banque de France. C’est un décret du 13 septembre 1914 qui a institué les bons, d’un type légèrement différent des bons du Trésor du temps de paix. Les titres dont on prévoyait la création étaient de 100 francs, 500 francs et i 000 francs. Leur durée était de trois mois, six mois et un an. L’intérêt, qui devait être fixé par une décision du ministre des Finances, fut uniformément porté à 5 pour 100, net d’impôt, sans tenir compte des différences de durée. Cette pratique fut plus tard modifiée et l’intérêt gradué selon les délais de remboursement. Le placement devait être fait par l’entremise des comptables du Trésor, des receveurs des administrations financières et des receveurs des postes. La Banque de France et les établissements de crédit fournissaient également des milliers de guichets pour faciliter le placement
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de ces valeurs. Tandis que les anciens bons du Trésor n’étaient point offerts au grand public, dans la pratique tout au moins, les nouveaux bons étaient, au contraire, mis à la disposition de la masse. L’État obtenait de la Banque de France la faculté de l’escompte lorsque les valeurs avaient moins de trois mois à courir, sans que, cependant, l’Institut d’émission entendit jouer obligatoirement le rôle d’escompteur.
Il ne semble pas que le ministre des Finances, lors de la création des bons, ait nettement vu toute l’importance de cette nouvelle modalité d’emprunt. On essayait un système qui paraissait ingénieux, parce qu’il permettait au public et aux entreprises de faire leurs services de trésorerie privée dans des conditions exceptionnellement avantageuses, puisqu’elles comportaient un intérêt sensiblement plus élevé que les simples dépôts en banque. De 1914 à 1919, les ressources fournies par les bons de la Défense nationale et les bons du Trésor dépassèrent 76 milliards, qui se répartirent, au cours de ces années, d’après les résultats du tableau ci-dessous :
1914 (2e semestre) . i 6i8 850 milliers de francs.
Çes recours à des émissions facilement souscrites ol&aient de grands avantages, mais ils créaient aussi tme situation dangereuse. La dette flottante est l’élément de la dette publique le plus redoutable, parce qu’il expose à tout moment le Trésor à des demandes soudaines de remboursement. Lorsque la situation politique est stable et que les besoins commerciaux ne se modifient pas rapidement, le renouvellement des bons par les épargnants se fait avec une grande régularité, surtout quand le détenteur du bon est certain que les unités monétaires inscrites sur son titre n’auront point une puissance d’achat réduite dans le temps. Au contraire, en période d’incertitude politique, de hausse rapide des prix, tout détenteur de fonds disponibles cherche des placements à très court terme, ou même fuit devant l’unité monétaire et se porte acquéreur de biens matériels et de devises étrangères. Dès lors, la Trésorerie peut être déséquilibrée en raison de demandes massives de remboursement des bons de la Défense nationale. Les bons deviennent une cause virtuelle d’inflation, le Trésor n’ayant d’autre moyen de satisfaire aux instances des porteurs qu’en se retournant vers la Banque de France et en lui demandant d’émettre les billets nécessaires à l’exécution de ses obligations. De telles difficultés naîtront dans la période de liquidation des dépenses de guerre
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et constitueront le péril le plus grave pour les finances publiques. Surtout le jour 0Ù5 à côté du bon de la Défense nationale, on aura créé, pour faire face aux dépenses de reconstitution des régions dévastées, une masse de valeurs remboursables à des termes assez rapprochés, et dont les porteurs seront d’autant moins disposés à demeurer créanciers de l’État que l’on redoutera la dépréciation de runité monétaire pour l’avenir.
Les bons du trésor et les obliga- La Trésorerie a également trouvé TiONS DE LA DÉFENSE NATIONALE (jgs ressouTces en payant, au cours des
premières semaines de la guerre, certaines réquisitions en bons du Trésor. Conformément à une loi du 3 juillet 1877 sur les réquisitions militaires en temps de guerre, le paiement des indemnités peut être fait en bons portant intérêt à 5 pour 100 du jour de la livraison. L’État n’eut que très exceptionnellement recours à cette modalité. Des décrets des ii novembre, 6 et 16 décembre 1914 et 10 janvier 1915, décidèrent qu’à l’avenir les réquisitions seraient intégralement payées en monnaie.
Les obligations de la Défense nationale forment une autre catégorie de la dette publique et rentrent dans ce que l’on appelle les engagements du Trésor. Elles sont à échéance plus lointaines que les Bons. Émises le 10 février 1915, qualifiées de décennales, leur échéance ne pouvait dépasser 1925. Elles étaient soit au porteur, soit à ordre, exemptes d’impôt pour toute leur durée et pouvaient être échangées contre des titres d’emprtmts d’État émis avant le i®^ janvier 1918. En fixant cette dernière date, on s’imaginait que la guerre serait alors finie depuis longtemps. Par la suite, il fallut reculer cette limite et les obligations ont été admises à la souscription des emprunts contractés après 1918. Une loi du 16 février 1917 a porté à vingt ans la durée maximum des obligations que le ministre des Finances était autorisé à émettre en vertu de la loi du 10 février 1915. Plus tard, des obligations quinquennales et des obligations sexennales furent créées avec cette particularité que le porteur peut réclamer le remboursement au pair avant l’échéance, mais s’il attend ce terme il obtient une prime de remboursement. Les obligations de la défense nationale furent souscrites largement lors de la première année de leur création. A ce moment beaucoup d’épargnants y voyaient un placement rémunérateur et d’une certaine durée. En outre, une partie de la rente 3 et demi pour 100 amortissable, émise en juillet 1919, fut convertie en obUgations, afin de supprimer l’incertitude sur le classement définitif de ces titres qui gênaient considérablement la politique du recours à l’emprunt consolidé. La faveur du public se porta beaucoup plus vers les bons que vers les obligations. A
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la fin de 1919, on enregistrait un total de l 913 millions d’obligations, comportant 166 millions d’obligations à cinq ans, 202 millions d’obligations à six ans, 545 millions d’obligations décennales.
Les emprunts Au cours de la période de guerre, l’Êtat procéda à quatre
CONSOLIDÉS emprunts consolidés, émis en 1915, 1916, 1917 et 1918. Quelle qu’ait été l’abondance des ressources fournies et par les bons et par les obligations de la Défense nationale, il fallut bien se décider à recourir aux modalités d’emprunt à long terme. Peut-être tarda-t-on trop à prendre cette mesure. Mais le gouvernement hésitait à lancer le premier emprunt à long terme avant le classement définitif de l’emprunt de 850 millions 3 et demi pour 100, du mois de juillet 1914. Il était à craindre que beaucoup de souscripteurs de l’emprimt 3 et demi ne fissent pas effort pour libérer entièrement des titres dont la valeur était dépréciée par la perspective d’emprtmts futurs, qui pourraient être émis à un taux plus avantageux. Après différentes interventions, on put assainir le marché et l’emprunt de consohdation ne fut lancé, en 1916, que le jour où la question du 3 et demi pour 100 était complètement réglée. Le taux de la rente nouvelle était de 5 pour 100, émise à 88 francs pour 5 francs de rente. La rente était exempte d’impôt et convertible seulement après la quinzième année suivant son émission.
On ne peut suivre dans le détail les emprunts conclus en rentes perpétuelles de I9i5ài9i8;il suffit de dégager leurs caractères communs. Ce sont des emprunts émis au-dessous du pair. Ils ont le grand avantage de ne pas obliger l’État à des remboursements massifs à ime date déterminée. Ils ont le grave inconvénient d’encourager à une poUtique de paresse susceptible d’entraîner très rapidement l’accumulation successive de dettes, au plus grand détriment de la résistance de l’économie financière du pays. Il peut arriver qu’à un moment donné le service des arrérages de la dette absorbe la majeure partie des ressources budgétaires, au préjudice de l’essor de l’économie générale. L’emprunt de 1916 fut réahsé au taux nominal d’intérêt de 5 pour 100, émis à 88 fr. 75 ; l’emprunt de 1917 fut émis à 68 fr. 60, à 4 pour 100 ; l’emprunt de 1918 fut émis à 70 fr. 80, à 4 pour 100. Ainsi l’État français, comme sous le Second Empire, recevait des souscripteurs une somme très inférieure à celle dont il se constituait débiteur envers eux. La pratique de l’emprunt au-dessous du pair a été l’objet de vives critiques. Elle s’explique par la tentation qu’ont les pouvoirs publics d’adopter un taux nominal aussi peu élevé que possible, afin de faire illusion sur la réalité de leur situation, moins à l’extérieur qu’auprès de l’opinion publique, surtout dans un pays comme la France où l’on cons-
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tate que des gens même cultivés se refusent à Tétude précise de la matière financière. Le fait, par exemple, d’avoir adopté, en 1917, le taux nominal de 4 pour 100 a permis au gouvernement, par l’intermédiaire de la presse, de faire valoir que les événements militaires nous étaient favorables, puisqu’au lieu de placer les emprunts à 5 pour 100, comme on le fit en 1915 et 1916, on adoptait un type de 4 pour 100.
En faveur de cette pratique, on affirme que l’État avait une charge d’intérêts moins élevée, parce que les souscripteurs étaient alléchés par la prime de remboursement et par des possibilités de majoration qui sont plus probables lorsque la valeur est émise au-dessous du pair que si l’émission est faite à un taux qui s’en rapproche sensiblement. En vérité, ces arguments ne sont pas décisifs, car le prêteur de l’État souscrit souvent sans se rendre compte très exactement des avantages qui lui sont accordés. L’État ne profite guère en réahté du sacrifice auquel il consent en plaçant un emprimt au-dessous du pair (i). Ce type a été adopté, soit pour répondre aux desiderata des banquiers, ayant en vue des opérations spéculatives, soit parce qu’il séduisait les épargnants. L’empnmt de 1915 fournit 13307 millions; celui de 1916 un capital effectif de 10082 millions; celui de 1917, 10 209 millions et enfin celui de 1918, 22 163 millions. On a critiqué le taux élevé de ces différents emprunts. On l’a rapproché des conditions plus avantageuses que l’Allemagne put obtenir de ses nationaux. La différence des résultats des opérations militaires, les facultés productives formidables de l’industrie allemande en vue de la conduite de la guerre, expUquent suffisamment les différences de taux auxquels les deux États belligérants ennemis purent trouver du crédit.
Telles furent les principales modalités de la politique financière de la France. Le problème financier comportera d’ailleurs des conséquences qui se dérouleront après la cessation des hostilités. Les événements qui se succèdent de 1914 à 1919, selon les méthodes qu’on a précisées, ne font qu’amorcer le problème extrêmement complexe de la liquidation des difficultés financières nées de l’endettement de l’État.
(i) Cf. Henri Truchy, les Finances de guerre de la France. (Collection Carnegie. 1926.)
G. Ripart.
