I. — SYSTÈME COMMUNAL

(( Lorsque, après avoir étudié attentivement l'histoire de l'Amérique, dit Tocqueville, on examine avec soin son état politique et social, on se sent profondément convaincu de cette vérité : qu'il n'est pas une opinion, pas une habitude, pas une loi. Je pourrais dire pas un événement, que le point de départ n'expUque sans peine» » Cette observation parfaitement exacte de réminent publiciste fera comprendre pourquoi, avant de continuer le récit de cette histoire, il importe de faire un retour sur les premières années de la colonisation afin de bien se rendre compte des institutions sociales, politiques et religieuses des premiers émigrants.

Le point de départ de toute la société américaine nous est connu ; nous avons vu les pèlerins en jeter les premières bases lorsque, retenus au cap Cod, faute de pouvoir débarquer sur les terres qui leur ont été concédées, ils sont conduits à faire sortir l'autorité du sein même du peuple souverain. Ce que la nécessité de la situation provoqua dans cette circonstance, arriva ailleurs en vertu même des principes. Les fondateurs du Gonnecticut furent administrés par des commissaires du Mas-

sachusetts pond«inl les premiers mois de leur entreprise; mais, à partir du commencement de la seconde année, iU s'organisèrent d'une manière indépendante sur le même principe de la souveraineté du peuple. Les fondateurs du New-Haven ne procèdent pas aulremenl. Dès les premiers jours de leur arrivée, ils passent un contrat semblable à celui de Plymouth, Plantation covenant, et, après s'être donné une année pour réfléchir aux formes qui conviendraient le mieux à leurs circonstances, ils se réunissent dans une grange a(in de s'entendre sur les institutions les plus propres à réaliser leurs principes. Les colons du Massachusetts arrivant pourvus d'une patente n'eurent pas à établir d'une manière aussi positive les bases mêmes de la société à la suite d'une entente commune ; mais ils n'en firent pas moins, dès le début, acte de souveraineté à tous égards. Nulle part on ne fait aucune mention expresse des droits de suzeraineté de la mère patrie. Les émigrants agissent en hommes qui ont le privilège de se gouverner eux-mêmes ; ils font la paix et la guerre ; toutes les questions qui peuvent intéresser une société naissante sont tranchées, en dernier ressort, par la majorité des électeurs réunis en conseil général. La colonie de Plymouth semble faire une exception à cet égard. Il fut décidé, eu 1636, que les francs tenanciers et les habitants ainsi que les fonctionnaires prêteraient serment de lidélité an roi d'Angleterre. Toutefois c'était là une innovation résultant du fait que les puritains avaient enfin obtenu fl629- 30) de la Compagnie de Plymouth une charte qui leur conférait tous les droits que celle-ci tenait de la couronne. Mais ils n'en avaient pas moins vécu, pendant dix ans, d'une manière plus indépendante que les autres colonies, ne tenant leur investiture que de Dieu seul et des Indiens, dont ils avaient acheté les terres. Ce serment ne changea donc rien aux habitudes de souveraineté absolue qu'ils avaient déjà contractées.

Pendant les premières années, presque toutes les colonies furent des démocraties pures. Un gouverneur nommé annuellement par l'assemblée générale des électeurs était l'unique fonctionnaire. Caryer avait été élu gouverneur de Plymouth

avant le débarquement; h sa mort William Bradfort le remplaça. Pendant environ quinze ans il fut réélu presque toutes les années quand il n'y mit pas lui-même opposition. Ce fonctionnaire, avec un conseil de cinq, puis, en 1632, de sept assesseurs, suffit pour administrer la plantation. Miles Standish remplissait occasionnellement les fonctions de capitaine. Dans les autres colonies plus étendues, dans le Massachusetts et le Connecticut, le nombre des fonctionnaires fut, dès le commencement, plus considérable, mais partout ils avaient à rendre directement compte au peuple assemblé qui les choisissait et les chargeait d'administrer à sa place.

Toutefois ce régime ne pouvait durer longtemps. A mesure que les établissements prenaient de Timportance, dans des circonstances où le temps était précieux et les communications peu faciles, il devenait impossible que le peuple continuât à gouverner directement ; mais ce n'est qu'après s'être bien convaincu de l'impossibilité de suivre ce système qu'on se résigna à l'abandonner. Ce fut le Massachusetts, la plus importante des colonies, qui se trouva tout naturellement conduit à donner l'exemple. La chose eut lieu de fort bonne heure, déjà dans la seconde année de la colonisation. Tandis qu'à Plymouth pendant les dix-sept premières années il n'y eut qu'une seule communauté, la fondation de Boston , Charlestown et Watertown nécessita une organisation ditTérente.' Faute de pouvoir se réunir, on se distribua le travail : chaque petit établissement eut son gouvernement et son administration locales. Ainsi naquit, par la force des choses, ce système communal qui est considéré comme la base la plus ferme de la démocratie américaine. Au début, chaque colonie fut simplement une commune; quand elle eut pris trop d'extension elle se morcela et on eut un État qui fut un ensemble de communes. « Chez la plupart des nations européennes, remarque fort bien Tocqiieville, l'existence politique a commencé dans les régions supérieures de la société et s'est communiquée peu à peu, et toujours d'une manière incomplète, aux diverses parties du corps social ; en Amérique, au contraire, on peut dire que la

i3i HISTOIRE DES fiTATS-UNIS

i'oinimiiio .1 rU» orjçaiiiscV avant le comte, le comté avant I Ktal, l'Klat avant l'Union *. »

Déjà en 1635 les attributions des communes étaient déterminées d'une manière assez exacte dans le Massachusetts. Un conseil général de cette année-là consacra ce qui existait de fait. Considérant que les diverses communes ont des intérêts (|ui ne concernent qu'elles, il fut décidé ^ que les Francs tenanciers de cha(|ue commune ou la majorité d'entre eux auraient seuls le droit de disposer de leurs terres et de leurs bois, de l'aire des concessions de terrain, et d'établir les règlemeats |)ouvant contribuer au bien-être de la localité, en se conformant, du reste, aux lois et ordonnances arrêtées par le coosël •général. Elles avaient, de plus, le droit de nommer les foactionnaires locaux et d'inlliger des amendes n'excédant pas 20schellings. » Dans l'intérêt de la société générale ilfutdécidé que, à l'avenir, dans les nouvelles plantations aucune maison ne pourrait être construite à plus d'un demi-mille du meetini house, lieu de réunion.

L'organisation communale s'établit, dès la première année, dans la colonie du Connecticut. Il en existait déjà plusieurs en 1638, d'abord après la guerre contre les Péquots.

La commune de la Nouvelle-Angleterre qui était née tout naturellement et spontanément par le fait que des émigrants, animés du même esprit et ayant les mêmes intérêts, s'étaient trouvés vivre les uns à côté des autres, se divisa donc et se morcela de très-bonne heure, dans la plupart des colonies. Quand il y en eut (l:^jà un certain nombre, qui s'étaient formées spontanément et sans réflexion, on marcha à grands pas dans cette voie qui s'était ouverte d'elle-même. Le conseil général, dans le plein exercice de ses droits sur le territoire (|ui lui appartenait, en accordait une portion à quelques personnes qui étaient censées en état de payer un ministre, et les

t. Nous avons toujours traduit toicii.toivnship psv commwie, bien que nolro mot français ne donne pas une idée parfaitement exacte du terme anglais.

autorisait à établir une plantation et une église. La congrégation religieuse était toujours le centre indispensable autour jluquel se constituait la commune.

Mais comment régler les rapports avec celle-ci et TÉtat ? Pour que cette question se posât, il fallait d'abord que l'État ui-même fût constitué, c'est-à-dire que l'État, qui n'était en premier lieu qu'une seule commune, devînt un ensemble de •ommunes. Dans la colonie de New-Haven, on put croire \m nstant que l'État ne se formerait pas, et que les forces seraient éparpillées en un certain nombre de communes entièrement indépendantes les unes des autres. Dans leur besoin le conserver un individualisme excessif, chaque plantation 3rétendit à une autonomie absolue à tous égards. Peut-être roulait-on appliquer rigoureusement à la société civile, le principe en vertu duquel chaque congrégation religieuse forme i elle seule une Église complète, en pleine Jouissance de tous es privilèges évangéliques, sans maintenir aucim lien hiérarchique et officiel avec des communautés du même genre. Mais lous avons vu plus haut que cet essai défaire prévaloir l'éléinent communal aux dépens de l'État ne fut pas de longue luré'^.

Ailleurs, cette difficulté passagère ne se présenta même >as. Les rapports entre les communes et l'État se fixèrent l'eux-mêmes d'une manière aussi sûre que naturelle. Pour -outce qui ne concernait qu'elles seules, les communes restèrent des corps entièrement indopendants ; elles n'abandonnèf*ent à PÉtat que la Seule gestion des intérêts généraux les (^gardant elles toutes. Ainsi, quand l'État a besoin d'argent, les communes ne peuvent refuser ; s'il veut ouvrir une route ians l'intérêt d'elles toutes, aucune ne saurait empêcher de 1^ laisser passer sur son territoire; quand l'Etat décrète des ^les publiques, aucune commune ne peut se refuser à en fHivrir. Mais même quand l'intérêt général doit prévaloir, on laisse le plus grand rôle possible à l'individualité communale, ^ujours respectée. L'État décrète les principes, la commune '^ applique. C'est elle qui répartit et perçoit la taxe votée

pnr In lr«;islnlure ; cosl (^llo îuissi (|iii bAtit, payo et dirige l ecolo locale. L'Klat élanl né d'une réunion de commuoes, collos-ci, on se dépouillanl en sa faveur d'une partie de Icor indép(^ndan(T, n'ont cédé que ce qu'elles ne pouvaient décidément pas garder. La distribution dos terres aux divers coloos, le choix et le salaire du ministre, l'entretien des chemins, Il police lowde, la fixation dos poids et mesures, voilà tout autant do sujets (|ui rontroni dans la compétence communale. Chaque oommuno, prise en masse, est une petite république se goovornant d'après le principe de la souveraineté du peuple. Nulle pari vo dogme fondamental ne s'applique d'une manière |»lus immédiate et plus dirocle. La circonscription communale «•ompiond en général, do nos jours, de deux à trois mille habitants ; mais dans les premières années do la colonisation, on ont soin de la restreindre suffisamment afin que tous eussent à peu près les mémos intérêts. Pour ce qui tient à l'administration, elle ne s'est pas compliquée avec le cours des années, elle a vu seulement augmenter le nombre des fonctionnaires. Dès le début, chaque commune avait un certain nombre d'hommes élus, selectmen, variant de trois à neuf; un greffier, chargé d'enregistrer toutes les délibérations et de tenir l'étal civil; un caissier, dos inspecteurs des routes, un surveillant des pauvres, un vérilicateur des poids et mesures; un officier appelé oonslable, chargé de la police; des commissaires des écoles, (les assess(nn*s, chargés d'établir l'impôt, des collecteurs ayant mission de le lever. Les fonctionnaires ecclésiasti- (|uos otaionl. nommés par le même corps électoral; jusqu'au coinmoiicemenl de ce siècle dans le Massachusetts, on a eu les mômes registres pour la commune et pour TÉglise. A cela se joignaient un ou deux tfjthingmen, officiers communaux spécialement chargés de veiller à l'exécution des lois générales de l'État, ou (le les exécuter eux-mêmes.

De tous ces fonctionnaires, élus pour une année, les selectmen jouent le plus grand rôle. Dans toutes les choses qui sont abandonnées à la direction du pouvoir communal, ils sont les exécuteurs des volontés populaires ; comme parmi

aous le maire est rexéculeur des délibérations du conseil nunicipal. Le plus souvent ils agissent sous leur responsabilité privée, et ne font que suivre, dans la pratique, la conséquence ies principes que la majorité a précédemment posés. Mais, [reulent-ils introduire un changement quelconque dans l'ordre établi? désirent-ils se livrer à une entreprise nouvelle? il leur faut remonter à la source de leur pouvoir. Je suppose qu'il s'agisse d'établir une école : les selectmen convoquent à certain jour, dans un lieu indiqué d'avance, la totalité des électeurs; là, ils exposent le besoin qui se fait .sentir; ils font g!onnaitre les moyens d'y satisfaire, l'argent qu'il faut dépenser, le lieu qu'il convient de choisir. L'assemblée, consultée sur tous CCS [)oints, adopte le principe, fixe le lieu, vote l'impôt, et remet l'exécution de ses volontés entre les mains des selectmen. Ceux-ci ont seuls le droit de convoquer la réunion communale (town-meeting), mais on peut les provoquer à le faire. Si dix propriétaires conçoivent un projet nouveau et veulent le soumettre à l'assentiment de la commune, ils réclament une convocation générale des habitants; les selectmen sont obligés d'y souscrire et ne conservent que le dmit de présider l'assemblée.

Le trait le plus remarquable de cette organisation communale c'est l'absent e de tout lien hiérarchique et de subordination entre ses nombreux fonctionnaires : chacun d'eux est appelé à rendre compte directement au peuple réuni en assemblée générale de la mission qui lui a été confiée. Dans les premiers jours de la colonisation cependant, les exigences du moment ne permirent pas à ces petites républiques de se gouverner sans liiitermédiaire d'un conseil municipal. La ville de Charlestown , en 1635, considérant que les fréquentes réunions des corninuniers étaient une cause de dérangement et de dépenses, et qu'en outre dans les assemblées nombreuses il était plus difficile d'arriver à un résultat, chargea onze conseillers de veiller ù tous les intérêts de la commune mais en réservant expressément le choix des fonctionnaires a l'assemblée générale des électeurs. Cette mesure parait avoir été

iit'-c^sitée [»ar les riir^ii2»tjiiRVs du inoioent, et en tout es elle n'était |ias uhe alKiic^itiuii de la {lart des électeurs. Li roiniiiuiie de IK»n*iies:er eu établissant uo pareil eonsdl, efi lt>33. a isuin d'ajuuler « «jifil ne pttssèdera aucune autorité particulière et que les autres habitants seitN[it toujours librei d'assister à ses >éances, de prendre part aux délibérations el aux votes. ^ LVlénient représentatif dans Tadministratioa des communes tut donc une e\ce[»lion nMHuentanée qui, de bonne heure, cède le pas à la démocratie pure qui est la règle, il n'a refiaru que plus tard dans les grandes \iiles, encore sous li pression des ciivunstances. De là, la différence américaine entre riiff et iofrn. cité et connnune ; tandis que celle-ci s'ad-* minisli^ directement. Tautre le fait |iar lintermédiaire d'un conseil municifial '.