CHAPITRE SEPTIÈME

Composition et administration des biens municipaux. — Agiu

VECTIGALES. — AORI NON YECTIGALES. — /KdES YECTIGALES. —

Empuytéose. — Responsabilité des magistrats municipaux. — Adjudication des biens communaux. — Adjections. — Restitutio in integrum.

La propriété immobilière des municipes dépassait en général leur propriété mobilière ; quand un être moral possède, il est en effet dans sa nature de s'attacher de préférence à la possession territoriale , comme plus durable, et plus en rapport a^ec son existence indéfinie. Les biens immeubles des municipes sont de deux espèces, qui se distinguent par leur mode de jouissance ; les uns dont la possession est plus dispendieuse que lucrative, comme les monuments de la cité , servant à son utilité et à son ornement, sans lui rapporter de fruits . et qu'elle a même la charge d'entretenir à grands frais ; tels sont les ihéà*

très, les tribunaux , les palais, les statues, les fontaines , les aqueducs , les promenades , les rues et places publiques, les pomœriaovL boulevards d'enceinte; les autres, dont les fruits formaient le principal revenu des cités, tels que fonds de terre, édifices, maisons et emplacements loués pour un temps plus ou moins long , et moyennant un prix plus ou moins élevé. L'édilité municipale veillait à l'entretien des premiers et y appliquait une partie des revenus des seconds, ainsi que du produit de la perception des droits d'octrois et de péages.

Quant aux immeubles qui rapportaient des fruits . et qui composaient ce que , dans un sens plus restreint , on nomme surtout biens communaux , nous allons examiner leur administration et les moyens employés pour en retirer des revenus.

Les terres municipales se divisaient en agri vectigales et agri non vectigales {{]. On nommait agri vectigales les fonds de terre loues à bail perpétuel ( in p rpntuum) par les municipes, à la condition que, moyennant le paiement d'un canon annuel [vectig'd), ils ne pourraient plus les retirer ni aux preneurs ni à leurs successeurs. Le fermier, qui tenait ainsi d'un municipe un fonds de terre k bail perpétuel , n'en devenait pas précisément le maitre, puisqu'il pouvait être forcé cà déguerpir faute de payer le

(0 L. 1, D., 11b. 6, t. III, si ager vectigalis, id est, empliyfeuticarius petatur.

vecti(jal\ mais tant qu'il acquittait sa rctlevaucc , il avait une action rccllc , connue nn Mai |)roj)i'iclaiic , contre tout possesseur, et nu^ne contre la municipalité qui le troublait indûment dans sa jouissance (I).

Le lermier des nuuiicipes n'avait pas le droit « sans doute, d'exercer la rei vindicalio sur une terre dont il n'avait pas le JusUun dominiaui ; mais le droit prétorien lui donna , pour maintenir sa possession envers et contre tous, l'action publicieinie iii rem^ conune à l'usufruitier, quoique , comme celui-ci , il ne put usucai^er. « Pour les « fonds vectigaliens et les autres fonds qui ne peuvent « être usucapés, disait le jurisconsulte Paul, la publi- « cienne me compète , s'ils m'ont été livrés de bonne « foi (2j. » 11 était en outre protégé par un interdit spécial, l'interdit Quominus loco publico, par lequel le préteur défendait de troubler dans sa jouissance le conducteur d'un fonds public, loué moyennant une redevance (3).

Scœvola nous apprend que la concession vectigalienne était quelquefois , — je pourrais même dire souvent , — faite à la condition que si , après un temps déterminé , le vectigal n'était pas payé , le fonds ferait retour au propriétaire. Dès lors aussi, le tenancier pouvait grever d'une

(1) L. 1 et 2, D., lib. G, t. lll. — L. 31, D., lib. 20, t. I, de pignoribus et hypotli.

(2) L. 12, § 2, D., lib. 6, t. II , de publiciana in rem actionc.

(3) L. 1, U., lib. 43, t. IX , de loco puhlicofruendo.

hypothèque sa tenure vectigalienue ; mais si le vectigal n'était payé ni par le tenancier débiteur, ni par son créancier h} pothécaire , l'hypothèque était annulée par l'effet de la résolution du contrat vectîgalien (l).

La question de savoir si on pouvait hypothéquer une tenure vectigalienue paraissait encore dguteuse du temps de Scœvola , qui se donne la peine de la poser et de la résoudre longuement ; plus tard, du temps du jurisconsulte Paul , elle ne soulevait plus aucune controverse ; car il ]a présente d'une façon tout affirmative, et comme un axiome de droit: vectigale prœdium pignori dari potest (2).

Le tenancier avait aussi le droit de transmettre et de léguer sa tenure vectigalienue ; c'était l'opinion d'Ulpien et de Julien, que s'il léguait son droit à la municipalité, qui possédait déjà le jus dominii , il s'opérait une consolidation qui rendait à la cité la pleine et entière propriété du fonds vectigalien ; si , au contraire , le legs était en faveur de tout autre légataire , le tenancier ne lui conférait que le droit imparfait qu'il avait lui-même (3) .

Le régime vectigalien, ainsi que Fa victorieusement établi M. Troplong, dans une savante dissertation placée en tête de son ouvrage sur le contrat de louage , fut l'o-

(1) L. 31, I)., lil). 20, t. I, de piynorihus et hyputhecii-.

[■2) L. IG, § 2, D,, lib. 13, t. Vil, de pigneratitia actione.

(3) L. 71, in fine, D., lib. 30, 1. 1, de fideicommissis et îegatis.

rij^iiic et le point (lo départ de l'ompliytoosc (I). \Mf/er vccfi(/al/s, (\v\\n\ par IrjuriscoMsiiUo Paul, ne dilîère que par le nom do VfKjrr rmpht//cuticar/us^ dôliiii par Tribonioii {'!]. I>e l)ail (Mnphytéotiquc , comme le bail vectigalieu, est le mode hal)itiiel de location des latifundia des mnnicipalités ou du domaine prive des empereurs. Quand je me sers du mot l)ail , j'emploie une expression impropre , car c'était précisément un point fort controversé que de savoir si le contrat vectigalien , et plus tard l'emphytéose , était une vente ou un louage. « Il y a une telle « ressemblance entre la vente et le louage, disait Gaïus, " que dans quelques cas on se demande si le contrat « formé est de la nature du louage ou de la vente ; c'est « ce qui arrive quand une propriété a été louée à perpé- « tuité , ce qui a lieu pour les fonds de terre des muni- '< cipes , qui sont loués à la condition que tant que le « vectigal sera payé , ils ne pourront être enlevés ni au « conducteur ni à son héritier. Mais l'opinion qui donne « à ce contrat le caractère du louage a prévalu. » Tribonien , dans les Institutes , n'a fait que copier les passages de Gaïus et de Paul , en attribuant à l'emphytéose les caractères que ces jurisconsultes donnent au contrat vec-

(4) Troplong, du Louage, t. I, p. 138 et KiO. — Blondeau, Chrestomathie , p. 39G, note 3°. — Ortolan, Explication historique des Institutes , t. II, p. 203.

(2) L. 1, D., lib. 6, t. III, Cf. Institutes, lil). 3, t. XXIV. - Cod., lib. 4, t. LXVI.

74 ^ tigalien ; seulement il reconnaît , avec la loi de Zenon , qui avait tranché cette controverse de l'école et de la jurisprudence , que 4'emphytéose ou le contrat vectigalien n'est ni une vente ni un louage , mais un contrat sui generis , ayant son existence propre et distincte , et armé d'une action spéciale (1).

Non-seulement les prœdia rustica des jnunicipes , avec les bâtiments servant à leur exploitation , étaient loués à perpétuité; la convention vec'igalienne était en usage même pour les maisons de ville {œdes, prœdia urhana) qui appartenaient aux cités. Il y avait dans les provinces des municipes propriétaires d'édifices vectigaliens ; cela ne peut être révoqué en doute ; car Ulpien , dans son commentaire sur l'édit du préteur, expliquant l'action damni infecti et les cas dans lesquels , faute de caution , le propriétaire ou le possesseur de la maison qui menace ruine et dépossédé , s'exprime en ces termes: « Si Ton « n'a pas fourni de caution pour les édifices vectigaliens , « nous disons qu'il faut prononcer l'envoi en possession, « mais non ordonner la prise de possession ; car celui qui « agit p:ir l'action damni infecti ne peut , par la posses- « sion , s'approprier le dominiwn ; mais il faut statuer « qu'il aura les mêmes droits que le tenancier qui n'a pas « donné caution, et, après cette sentence du juge, il

(1) L. 1, C, lib. 11, t. XXX. — L. 2, C, lib. 11, t. LXX. — L. 1. C, lib.4, t. LXVI. — Gaacoy?i/ne/!farù", lib. 3,§ 145. Institut., lib. 3, t. XXIV.

«' pourra se servir de l'action vectij^alicime. — Pour une « pi'()priél(i veclij;alieniie, si la municipal ilé ne donne pas fv de caution , il faut juj^er que le dominium peut être » acquis par une prescription de long temps (1;. »

(le passage est remarquable à n\\ double titre , et parce qu'il nous atteste qu'il y avait des maisons municipales louées moyennant un vccligal, et parce qu'il nous apprend que le contrat vectigalien était muni d'une action vectigalienne, comme plus tard l'emphytéose, qui lui succéda, fut munie d'une action empbytéotiquc. Ce qui confu'me encore dans l'opinion que les maisons des municipes étaient ailermées à perpétuité , moyennant un canon annuel, c'est que nous les voyons par la suite données à empbytéose , lorsque ce contrat a remplacé la convention vectigalienne (2).

Un autre contrat se rattachant au régime vectigalien , intervenait fréquemment entre les municipes et les citoyens qui prenaient à ferme les biens communaux. Les cités propriétaires de terrains nombreux et vastes , enfermés dans leurs enceintes , au lieu d'en vendre la pleine propriété, en vendaient la superficie pour un prix une fois payé , se réservant seulement le tréfonds ; alors le contrat de superficie était une vente d'un démembrement de la chose. La superficie pouvait aussi être transmise par

(1) L. 15, § 2G et 27, D., lib. 39, t. II, de damno infectoet desuggrundis.

(2) Novell. 7, c. 3, § 2. — Cf. Novell. 120, c. 1, § 2.

un particulier à l'aide d'une donation, d'un testament ou d'une vente. Le municipe ne pouvait que la donner, la vendre et l'afTermer. Le supcrficiaire avait la faculté d'hypothéquer son jus in re , son droit de superficie , même lorsqu'il ne le possédait qu'à titre de conduction (I).

Les municipalités donnaient aussi à bail perpétuel leurs àreœ ou emplacements pour bâtir, afin d'agrandir les villes, et de ne pas les laisser parsemées de terrains incultes et non bâtis , couverts de ruines et de décombres , ne ruinis urbes deformentur. Le tenancier, obligé de couvrir ces areœ de constructions , fut censé propriétaire de la superficie qu'il put revendre , échanger, donner, léguer, hypothéquer, pourvu qu'il payât un canon ou vectigal , appelé dans l'espèce solarium. Les muuicipes restaient propriétaires du tréfonds , comme dans la vente supcrficiaire. Le contrat de superficie , vente ou location , fut pour les terrains non bâtis des villes ce que l'emphytéose était pour les solitudes des campagnes. Le but de l'emphytéose, son nom l'indique, c'était de planter (sot^jTfjêiv), ensemencer, fertiliser des terres incultes et abandonnées, et par là d'arriver à repeupler les campagnes , ruinées et dépeuplées par les latifundia.

Le contrat de superficie, surtout renfermé dans les limites du louage , est un moyen inventé pour arriver an

(1) T. XVIII, D., lib. 43, de superjirAebus.

itK^inc résultat dans les \ilIos; c'est, on quelque sorte, rempli} léose urbaine, une concession perpétuelle du sol urbaiu , moyennant une minime redevance, à la condition d'édilic)- dessus des maisons, pour que les villes [Hiissent se repeui)lei'. Dans le principe, le contrat de superficie attribua au superficiaire un droit perpétuel , comme celui de l'empli vtéose; il est d'autant moins permis d'en douter, qu'il revêtait souvent les caractères d'une vente, faite pour un prix une fois donné, et en outre avec stipulation d'une légère annuité , in recognitionem dominii , pour que le superficiaire reconnût le droit de la cité sur le tréfonds et ne pût l'usucaper par une longue possession , ce qui aurait pu arriver, si aucune prestation ne fut venue constater la précarité de sa détention. Le savant Cujas admet cette perpétuité de la possession du superficiaire, comme la clause la plus ordinaire de cette convention , même quand elle n'est qu'une location. At definitur [superficiarius ) esse is qui in alieno solo œdijicavit , qiiod quidem a domino conduxit ea lege, ut in eo œdificaret et sibi haheret œdificium in perpetimm vel in plures annos , sub annuo

solario Jus habet in requodjus superficiarium dicitur,

è^êaTÊUTtxôv (1). Le droit de l'emphytéote ne restait pas ainsi confiné et limité à la surface du sol. S uperjiciarins hahet jus in superficie, emphyleuta in solo ^ dit encore Cujas. Donc , selon Doneau , si la superficie change , le

(1) J. Cujacii Paratitlaf adlib. 43, D., t. XVIII , de super ficiehus.

droit de l'emphytéote subsiste , tandis que celui du superliciaire s'éteint interitu rei , parce que le premier a dans le sol des racines , tandis que le second n'a d'assiette que sur la surface du sol (I;.

Les municipes possédaient aussi des terres non-vectigaliennes. « Les terres non-\ectigaliennes, dit le juriste consulte Paul, sont celles qui sont données à cultiver, « comme nous autres particuliers cous avons coutume V de donner nos terres à cultiver (2] » Les domaines ruraux et urbains non-vectiga!iens étaient donc loués aux conditions ordinaires des baux à ferme ou à loyer, ou pour une plus longue durée , mais non à perpétuité. Ce furent les terres les meilleures et les plus productives que les municipes affermèrent in plvres annos et non in perpciimm ; le régime veciigalien avait pour but d'engager les tenanciers , par la perpétuité de leur jouissance , à faire rendre à la terre le plus de produits possible, par une culture entreprise animo domini, si je puis m'exprimer ainsi , dans des contrées incultes et moins fertiles.

Outre les terres et les maisons vectigaliennes ou nonvectigalienues, les municipes, comme le fisc, avaient quelquefois la propriété de carrières de pierres ( lapidicmas), de carrières de craie ( cretifodinas ) , de carrières de sable [arenas)j et de mines {metalla) qu'ils faisaient exploiter par

(1) HugonisBonelli opéra, ad iib. 43, D., t. XVIII.

(2) L. 1,D., Iib. G, t. III, si ager vectigaUs.

des gérants on des IVnniors (i). Mais il est probable qnc ces derniers n'étaient pas des tenanciers vectigaliens , ])ar la raison (pic ces carrières avaient nn prodnit à pen près certain, facilement apprécia])le, et (pielles de valent être louées l)Our nn temps déterminé. T.es salines, d'abord possédées par des particuliers et par des municipes , aussi bien ([ue par le peuple romain , semblent avoir été monopolisées par le fisc ; car, sous Arcadius et Honorius , défense est faite d'acbeter ou de vendre du sci sans l'autorisation et le mandat des adjudicataires ou larmiers des salines (2). Tel fut aussi, sans doute, le régime des mines de pierres à aiguiser, si utiles aux armées romaines pour alliler les armes ; la vente de ces pierres faite à l'ennemi était punie de mort , comme celle du blé , du fer et du sel , et César, en louant les mines de pierres à aiguiser (colorias) de la Crète, avait interdit à toute personne , à l'exception de l'adjudicataire , d'ouvrir ou d'exploiter en Crète de semblables carrières (3).

L'administration des biens municipaux appartenait, je l'ai déjà dit, à la curie et à ses magistrats. Ceux-ci répondaient personnellement, ainsi que leurs héritiers après eux , de leur gestion , pour laquelle des cautions étaient exigées; aussi la cité avait-elle assez de gages pour

(1) L. 13, princip. et § 1,D., lib. 39, t. V.

(2) L. 1 1, Cod.,lib. 4, t. LXI, de vcctigalibus et commissis. — Cf. L. 59, § 1, D., lib. 28, t. Y. — L. 13, princip. D., lib. 39, t. V, de publicanis et vectigalibus. — L. 1 7 in fine D., lib. 50, t. XVI. — L. 407. D., lib. 50, t. XY.

(3) L. 11, princip. et L. 15, D., lib. 39, t. V.

ne craindre ni la mauvaise volonté ni l'insolvabilité de ses locataires ou de ses fermiers. Voilà pourquoi , sans doute , on ne trouve aucune trace de la nécessité d'une autorisation de l'empereur ou du gouverjieur de la province, pour louer les immeubles des municipes, même in jperpetuum,. Seulement, quelques cités, quand elles avaient inscrit cette faculté dans leur propre loi municipale , pouvaient , si elles se croyaient lésées par une location ou par une vente , avoir recours aux adjections , c'est-à-dire à la mise aux enchères de l'objet loué ou vendu. Ce privilège, qui existait pour tous les biens du fisc , n'était qu'exceptionnel pour les municipes , et leur permettait de louer ou de vendre plus cher leurs domaines , s'il se présentait un enchérisseur dont les offres dépassassent le prix actuel du loyer ou de la vente ( 1 ) .

En général , la location des tenures vectigaliennes , comme la location des droits de douanes et d'octrois , se faisait au moyen de l'adjudication publique, pour que l'ardeur des enchérisseurs [calor licitantis) enflât les revenus de la cité (2) . Néanmoins les magistrats municipaux avaient aussi , je crois , la faculté de louer, à leurs risques et périls , les biens communaux , sans recourir à la publicité de l'adjudication , et c'est dans ce cas partie u-

(1) L. 21, § 7, D., lib. 50, t. I. — L. 1, C, lib. 11, t. XXXI. — t. 2, C, eod. lit. — Cf. L. 37, D., lib. 42, t. V.

(2) L. 9, D., lib. 39, t. IV. — L. 4, C, lib. i, t. LXI. — Cf. L. 4, C.» lib. 11, t. LXIX. — L. 3, C, lib. 11, t. LXX.