ÉTUDE DES PROJETS DE LOI PRÉSENTÉS
de 1848 A 1869
Nous venons d’indiquer la manière dont il est pourvu en France à l'heure actuelle à l’assistance de l’enfance ; il convient d’examiner maintenant les nombreux projets de loi présentés de 1848 à 1869, ayant pour but de modifier l’état de choses actuel.
Cette étude est d’autant plus opportune que le présent volume devant paraître à la fin d’une législature peut embrasser l’ensemble de ces projets, émanés du gouvernement ou de l’initiative parlementaire, durant une période de 37 ans.
Commission de 1849. Projet de loi ( tome Ier, p. 553 et suivantes ).
Ce projet en 163 articles, comprenant, trois livres subdivisés en titres et chapitres, a d’abord contre lui sa longueur même ; après avoir posé les principes, la loi doit laisser aux règlements d’administration publique le soin de prévoir tous les détails.
Suivant ce projet, le tour est supprimé, et la commission propose pour l’admission des nouveau-nés la création d’un bureau attaché à chaque hospice dépositaire.
Ce bureau aurait été composé de cinq membres :
1° La sœur supérieure ou la sœur déléguée par elle ; 2° un membre de la commission administrative ; 3° un membre du bureau de bienfaisance ; 4° un membre désigné par le préfet ; 5° l’inspecteur départemental. (Titre Ier, chapitre 1er, art. 3 et 6.)
La difficulté d’application de ces dispositions ressort à la simple lecture.il avait été reconnu dès l’origine que le bureau ne pouvait être permanent. On peut constater qu’actuellement 67 départements reçoivent, par an, moins de 100 enfants immatriculés ; or il devait, d’après la commission, y avoir un hospice dépositaire par arrondissement ; les membres du bureau n’auraient donc, dans l’immense majorité des cas, eu à statuer qu’une ou deux fois par mois, et cela aux heures les plus irrégulières, le jour ou la nuit. En effet, une personne qui trouve un enfant exposé ou’ qui veut en abandonner un, ne se préoccupe pas des jours de séance d’une commission.
Aux termes des rarticles 7 et suivants, tout individu se présentant à un hospice pour y déposer un enfant, devait être mis en présence du secrétaire de la commission, prêter serment qu’il ne connaissait pas les parents du pauvre petit être, ou faire « dans la forme du témoignage en justice, et sous la foi du serment une déclaration contenant les noms, prénoms etc., de l’abandonné ».
Le bureau pouvait être convoqué d'urgence pour recevoir les confidences du déposant *.
Le procès-verbal était adressé au procureur de la République (art. 13), afin qu’il puisse procéder, conformément aux lois, contre les auteurs ou complices de la suppression d’état et de l’abandon, et contre les auteurs de fausses déclarations.
L’enfant était toujours provisoirement reçu, il est vrai, mais le bureau pouvait refuser de prononcer l’admission
1 Cette disposition avait paru si peu pratique aux auteurs du projet qu’ils n’exigeaient alors que la présence de deux membres.
définitive, « s’il estimait que la mère avait des ressources suffisantes pour l’élever ou que les motifs allégués pour demander que le secret de sa maternité soit gardé, n’étaient pas suffisamment justifiés... Si la situation des parents changeait; on pouvait les forcer à reprendre leur enfant ou à contribuer à sa dépense ».
Par une réaction exagérée contre le système du tour, et faute aussi de compter parmi eux des administrateurs au courant des détails de la question, les hommes de talent qui composaient la commission édictaient des principes aussi impraticables que dangereux.
L’admission définitive, sauf en ce qui concerne les orphelins pauvres, se fait habituellement au moment où l’enfant est présenté; si les exhortations, les offres de secours ont échoué ; si les parents sont décidés à l’abandon, par quels moyens peut-on les contraindre à reprendre l’élève une fois qu’il a été reçu ?
Employer la force publique ? Mais alors qui paiera les frais de cette résistance ? L’enfant que l'on exposera, ou qui périra par manque de soins.
Maintenant faire intervenir à tout instant le procureur, c’est détruire l’idée du secret, c’est pousser fatalement à l’infanticide et à l’exposition si dangereuse pour la vie du nouveau -né. Les administrateurs d’un hospice dépositaire ne doivent pas être les auxiliaires du parquet ; leur mission est absolument différente b
L’article 24 prononce également qu’en dehors des orphelins, admis jusqu’à 15 ans, aucun enfant de plus de 7 ans ne pouvait être reçu ; on a peine à s’expliquer une pareille res-
1 Voici un exemple pris entre mille : Une fille mineure apporte son fils qu’elle déclare issu de ses relations avec son père. Les administrateurs sont tenus évidemment de chercher tous les moyens en leur pouvoir pour faire cesser officieusement une pareille situation, mais ils ne doivent pas déposer une plainte au parquet. Toute différente serait leur conduite s’ils avaient la preuve qu’un enfant volé a été déposé à l’hospice. Ils auraient alors pour devoir de faire poursuivre les auteurs de cet acte criminel, car l’intérêt du secret des familles n’est plus en jeu.
triction; que seraient alors devenus ceux au-dessus de 7 ans? Pour justifier cet ostracisme il aurait fallu constituer trente ans plus tôt le service des délaissés ou moralement abandonnés;
Secours temporaires.
Dans le projet, un bureau spécial prononçait les admissions comme on vient de le voir, et c’était (art. 30 et suivants) le préfet qui accordait les secours. « Si la mère a retiré son enfant sur la promesse d’un secours et que le secours soit définitivement refusé par le préfet, le bureau d’admission délibérera de nouveau. » (Art. 34, dernier alinéa.)
Singulière anomalie, le bureau, en recevant un enfant, avait le pouvoir d’engager les finances départementales pendant douze années et ne pouvait accorder un secours temporaire. Il promettait une allocation déterminée pour éviter un abandon, cette manière de voir n’était pas adoptée et il n’avait qu’à s’incliner.
Ce mode de procéder aurait enlevé tout l’effet du( secours et suscité des conflits, à moins que le préfet, par l’intermédiaire de l’inspecteur, n’ait confisqué en fait la commission.
Tutelle.
Les articles 33 et 36, relatifs à la tutelle, sont encore plus étranges; il y est dit que les enfants admis ou délaissés ont pour tuteur l’inspecteur du département, pour subrogétuteur le membre du comité du patronage désigné par le conseil de famille, et pour conseil de famille, la commission administrative de l’bospice dans la circonscription duquel ils résident. La tutelle pourra être déférée par le conseil à l’un des membres . de la famille à laquelle l’enfant aura été confié s’il consent à l’accepter. Dans ce cas, l’inspecteur sera subrogé-tuteur.
Les soins donnés à ce titre pourront être invoqués plus tard comme cause d’adoption, alors même qu’il y aurait eu salaire ou secours.
Art. 36. L’enfant réclamé a pour tuteur sa mère, si c’est elle qui l’a retiré spontanément ou sur une décision du bureau d’admission et si elle a fait agréer les raisons pour lesquelles elle ne le reconnaît pas. 11 a pour subrogé-tuteur l’inspecteur du département où il réside, et pour conseil de famille la commission administrative de l’bospice de la circonscription
Il en est de même des enfants secourus.
Examinons brièvement ces différentes hypothèses.
1° L’inspecteur est tuteur et cela est déjà mauvais, puisque sa mission est de surveiller et non d’administrer ; de plus, comme on instituait (art. 3) dans chaque département autant de conseils de famille que d’arrondissements, de quelle manière le malheureux inspecteur aurait-il pu réunir ces conseils, y assister et appliquer leurs opinions, souvent contradictoires, sur l’exercice de la tutelle ?
2° La tutelle est déférée à un étranger. Il faut distinguer; on avait toujours admis qu’un enfant assisté pouvait être confié à une personne bienfaisante en vue d’une adoption ultérieure, mais, hors les cas fort rares de tutelle officieuse prévus par les art. 361-370 du code civil, la commission hospitalière conservait la tutelle de son pupille ; quelle nécessité d’ériger en règle ce qui ne peut être qu’une exception ?
Le projet de loi avait-il en vue la tutelle officieuse avec toutes ses conséquences successorales (art. 367) ? nous ne le pensons pas. Alors c’était la confusion en permanence.
On comprend encore moins que la commission reste tutrice d’un enfant rendu à sa mère et d’un enfant secouru.
1 Ainsi le bureau qui a prononcé l’admission voit son rôle cessér une fois l’enfant immatriculé, et la commission hospitalière apparaît seulement pour prendre la tutelle.
L’allocation d’un secours ne peut faire sortir un enfant du droit commun ; et quelle nécessité il y avait-il d’étendre la tutelle légale à de petits êtres de moins de trois ans ' , pour les neuf dixièmes illégitimes, et sans possibilité d’avoir des intérêts pécuniaires.
Suivait une longue et beaucoup trop minutieuse énumération des règles applicables à la mise en nourrice, aux contrats d’apprentissage, etc., etc.
La loi, nous venons de le dire, ne doit pas entrer dans tous ces détails secondaires, il lui appartient seulement de tracer les lignes d’ensemble.
Signalons une dernière anomalie relative aux retraits.
Art. 71. «Le retrait ne pourra être prononcé que par décision spéciale du préfet, sur l’avis du tuteur, du subrogétuteur, du conseil de famille ou du comité cantonal de patronage. »
La rédaction est vague ; fallait-il l’avis du tuteur, du subrogé-tuteur et du conseil de famille ; ou bien l’avis de l’une de ces trois autorités pouvait-elle suffire, à l’exclusion des autres?
Quant au comité de patronage (art. 87, 102 à 104), chargé de visiter les enfants, on ne comprend pas comment il pouvait se substituer au tuteur légal et au conseil de famille.
En résumé, faute d’avoir étudié, si nous pouvons nous exprimer ainsi, sur la chair vive, cette question des enfants assistés 1 2, des hommes savants, animés des meilleures intentions, ont consacré trente et une séances laborieuses pour dresser un plan d’organisation absolument impraticable, source de mille conflits, et très inférieur dans son ensemble à la loi du 15 pluviôse an XIII et du décret du 19 janvier 1811 3 * 5.
1 Art. 30. La durée de ces secours ne pourra dépasser l’époque où les enfants seront admissibles aux salles d’asile.
* Les deux inspecteurs généraux, membres de la commission, ne
prirent presque aucune part à ses délibérations. L’un d’eux n’assista
même à aucune des séances.
5 Les dépenses, d’après le projet, étaient hospitalières : séjour à
Assemblée nationale législative. Rapport et projet de loi sur les enfants trouvés, abandonnés et orphelins , présentés au nom de la commission d'assistance publique, par Armand de Melun. Séance du 22 mars 1850.
Le 27 novembre 1849, la commission extra-parlementaire nommée par M. Dufaure terminait ses travaux, et, le 22 mars 1850, la commission de l’Assemblée nationale déposait son rapport, conçu dans un esprit absolument opposé.
« Art. 2. Les conseils généraux de chaque département désigneront les établissements publics ou privés où seront reçus les enfants confiés à l’assistance publique, et détermineront le mode de leur admission. Toutefois chaque département aura au moins un tour.
« Art. 32. Toute personne convaincue de s’être fait l’intermédiaire habituel des expositions sera punie d’un emprisonnement d’un mois à trois ans et d’une amende de cinquante à mille francs, sans préjudice des peines portées contre toute atteinte à la vie et à la santé des enfants. L’art. 463 du Code pénal pourra être appliqué. »
Ce rétablissement du tour n’avait pas été admis au sein de la commission, sans une vive opposition ; une forte majorité se prononça néanmoins en sa faveur. Mais ce que l’on peut reprocher surtout à la réforme proposée, c’est le manque d’unité.
On se plaignait que les circulaires et instructions ministérielles dénaturaient les lois et décrets préexistants, en amenant par leur diversité même une confusion réelle dans le service, et cette confusion, la commission l’érigeait en principe.
l’hospice, colliers, etc., ou départementales : mois de nourrice, voyages, etc., se répartissant ainsi : i/o à la charge des communes, 3/5 à la charge du département, 1/5 à la charge de l’État.
« Elle a, dit le rapporteur (p. 24), reconnu la convenance de donner aux autorités locales une grande part dans la solution du problème. En rendant un tour obligatoire par département, elle charge les conseils généraux de fixer le nombre, le lieu des établissements dépositaires. Elle n’exclut aucun mode d’admission, elle ne repousse aucun essai, elle n'exige même pas que le tour soit placé dans un hospice. Le service des enfants trouvés n’appartient pas nécessairement aux maisons de secours publics. Le conseil général pourra se servir de la charité privée et établir un tour, une crèche, dans des maisons de sœurs, en confier la direction à une association charitable. La société, quand elle fait le bien, gagne beaucoup à s’adresser à la liberté. »
Nous sommes partisan d’une décentralisation réelle, indispensable dans un pays véritablement libre; cependant faut-il encore que la loi détermine, dans un service aussi important que celui des enfants trouvés, les lignes générales. C’est ce que ne fait point le projet de la commission, ainsi que le remarque M. Boicervoise, administrateur honoraire des hospices de Paris { :
«Satisfaite d’avoir rendu partout les tours obligatoires et d’avoir remporté cette victoire, la commission consent à ce que chaque département établisse tout autre mode d’admission, en harmonie avec ses mœurs, ses croyances et ses habitudes, -»
N’est-ce pas, ajouterons-nous, rompre Tuniformité de jurisprudence; entretenir les récriminations de département à. département? :N’est-ce pas perpétuer l’anarchie qui règne dans ce service, que de tolérer dans certaines régions des admissions qui pourront être interdites dans les autres? Les localités où le tour existerait auraient alors à entretenir les enfants de tous les pays voisins. Est-ce admissible?
* Revue municipale. Quelques réflexions au sujet du projet de loi présenté à l’Assemblée législative dans sa séance du 22 mars 1850, in- 8°, 60 p., 1850.
Au point de vue de la tutelle, il était créé par département (art. 10), une commission centrale composée « de dix membres : du préfet, président ; de l’évêque ou de son délégué; du procureur de la République, ou de son substitut; d’un officier supérieur de terre ou de mer désigné par le général commandant le département, ou par le préfet maritime ; d’un membre du conseil général ; d’un membre de la commission des hospices, d’un membre du bureau de bienfaisance désignés chacun par leur corps respectif; les deux autres membres étaient nommés par la commission elle-même ».
Conformément à l’art. 11, cette commission devait « prononcer l’admission des enfants abandonnés et orphelins, être chargée de la tutelle, de la direction et du patronage de tous les enfants confiés à l’assistance publique jusqu’à leur majorité. »
Ce comité, formé d’éléments aussi nombreux et aussi divers, aurait fonctionné certainement avec difficulté; quant aux autres dispositions du projet, elles reproduisaient avec des modifications peu importantes les règlements en vigueur; on peut seulement signaler une sorte de prédilection pour les colonies agricoles françaises et algériennes alors en pleine faveur, et la réprobation du système des secours aux filles-mères.
Il faut en terminant mentionner l’art. 31 emprunté au projet de la commission de 1849 et ainsi conçu :
« Si la mère qui réclame son enfant n’est pas mariée, ou si l’enfant n’est pas reconnu par le mari, la tutelle et le patronage continuent à s’exercer conformément à la présente loi. »
Nous persistons à ne pas comprendre comment un enfant peut être rendu à sa mère, mariée ou non, et rester cepen- . dant sous la tutelle administrative.
Corps législatif. Session de 1853, annexe au procès-verbal de la séance du 30 avril . Projet de loi concernant les enfants trouvés, abandonnés et les orphelins pauvres confiés à l'administration publique. Rapport fait au nom de la commission par M. Remacle.
Le projet de loi présenté à l’assemblée législative fut, avant toute discussion, renvoyé au conseil d’État, qui élabora un troisième projet dont M. Cuvier, conseiller d’État, indique ainsi l’esprit 1 :
«Le projet de la commission parlementaire a donné lieu à deux objections principales; d’une part, en imposant à tous les départements l’obligation d’établir au moins un tour, il condamne implicitement et surtout il annule tout ce qui s’est fait depuis plus de trente ans dans plus de la moitié des départements ; d’une autre part, en concentrant entre les mains du conseil général et d’une commission spéciale, siégeant au chef-lieu du département, tous les pouvoirs pour l’ouverture de l’établissement dépositaire, pour la réception, la tutelle et la surveillance des enfants, en supprimant presque en entier l’action de l'administration, il constitue un état de choses qui ne tarderait pas à avoir pour les départements les plus onéreuses conséquences.
« La seule objection fondamentale contre ce projet .est relative à la concentration, entre les mains d’une commission départementale, de tous les pouvoirs pour la réception, le placement et l’éducation des enfants trouvés. Ce serait le premier exemple en France d’un comité administratif ayant pouvoir d’engager sans contrôle et presque sans intervention du gouvernement les finances des départe-
1 Cité par M. Frout de Fontpertuis; p. 327.
ments, des communes et, par conséquent, les finances de l’État. »
Une commission unique par département nous paraît, au contraire, s’imposer, et l’objection présentée n estpas sérieuse ; en effet, que ce soit l’Etat qui supporte une grande partie de la dépense, ainsi que cela avait lieu avant 1817, ou que la plus grosse charge incombe aux départements, ni le Corps législatif, ni le conseil général ne statuent sur les admissions ; il y a des agents d’exécution : . commissions hospitalières, préfets ou inspecteurs, et il est évident que, chaque fois que ces agents autorisent une immatriculation, ils engagent les finances départementales; mais il appartient aux conseils généraux de tracer, dans les limites prévues par la loi, les règles générales du service, et de rappeler à l’exécution de ces règles les autorités diverses qui s’en écarteraient.
Quoiqu’il en soit, en présence de ces difficultés imaginaires, le conseil d’Etat proposait que l’emploi du tour ne pût être établi ou supprimé que suivant avis du conseil général, la tutelle étant laissée aux commissions hospitalières.
Renvoyé au bout de trois années devant le Corps législatif, ce projet donna lieu à une vive discussion au sein de la commission ; le rapporteur était M. Remacle, l’adversaire déterminé des tours, et cependant, il ne put triompher des résistances qui s’élevèrent autour de lui. Les articles 5 et 6 reproduisirent le terme moyen proposé par le Conseil d’Etat. A la suite des définitions données par le décret de 1811 , le nouveau projet renferme les dispositions suivantes : « Art. 5. Dans chaque département, le préfet désigne, après avoir pris l’avis du conseil général et des commissions administratives des hospices et sous l’approbation du ministre de l’intérieur, un ou plusieurs hospices pour recevoir les enfants assistés.
« Les tours ne peuvent être établis ou supprimés dans ces hospices que par arrêté du ministre de l’intérieur et après avis du conseil général.
« Art. 6. Le préfet détermine par un arrêté les pièces et justifications nécessaires pour constater la position des enfants désignés dans l’art. 1er.
« Il règle également par des arrêtés, après avis du conseil général et des commissions administratives des hospices, les moyens à prendre pour prévenir, soit par l’allocation de secours temporaires, soit de toute autre manière, l’abandon des enfants nouveau-nés, et, lorsque le tour n’existe pas ou que le tour existant est surveillé, les moyens propres à assurer le secret convenable, soit la réception provisoire, en cas d’urgence, des enfants dans les hospices, soit leur réception définitive.
« Les arrêtés du préfet sont soumis à l’approbation du ministre de l’intérieur.
« Dans le cas où des secours temporaires sont accordés, ils sont distribués sous les conditions indiquées par l’arrêté préfectoral, par les soins du bureau de bienfaisance, et, à défaut de bureau de bienfaisance , par les soins des maires. y>
Cette solution ne pouvait être acceptée, il appartenait au législateur de se prononcer nettement ; les partisans des tours n’étaient pas satisfaits, puisqu’on ne les rétablissait pas ouvertement, et le Ministère de l’intérieur, qui poursuivait sans relâche leur fermeture, ne trouvait pas dans cette rédaction une sanction suffisante de ses actes. Et puis, quel résultat aurait- on obtenu? Il suffisait donc d’un changement de majorité dans les conseils généraux, pour remettre constamment en question l’ouverture ou la fermeture des tours ; ce n’était pas rationnel. Le projet eut donc le sort de ses prédécesseurs, il fut enterré parlementairement b
Quelques années plus tard, en 1857, à l’occasion des pétitions du Père Brumauld, MM. Troplong, comte Siméon et Portalis, sénateurs, portaient le débat devant la haute
1 Ce projet n'innovait pas en ce qui concerne la tutelle, et la loi du 15 pluviôse an XIII se trouvait confirmée dans ses parties essentielles .
assemblée dont ils faisaient partie. Rétablissement des tours, suppression des secours aux filles-mères, colonisation de l’Algérie par les enfants abandonnés, telles étaient les bases générales de l’argumentation des honorables sénateurs dont les propositions n’eurent aucune suite.
Il faut arriver maintenant à la loi financière du 15 mai 1869 qui favorise singulièrement l’omnipotence de l’Etat, en lui laissant prendre à sa charge les minimes dépenses de personnel. L’Etat, payant un million sur quinze, administre tout, puisqu’il nomme les inspecteurs, ainsi que nous l’avons fait remarquer dans lechapitre III, et cette situation nous paraît absolument inadmissible.
Malheureusement, on n’y a pas porté remède parles propositions faites depuis 1870.
