Voir tome I, pages 493 à

3. Cahiers d’Orléans. N. p. 151, art. 33. — Cah. de Pontoise. N. 126. T. 4.

AUTORITÉ DES ÉTATS

toutes les opérations qui engageaient une partie quelconque de la fortune publique fussent soumises aux députés, (T. 223, 262.) Comme sanction, ils n’hésitaient pas à proposer le refus de l’impôt jusqu’à la convocation des États, (T. 224.)

Ainsi au seizième siècle toutes les assemblées manifestèrent unanimement leur attachement au principe du libre consentement des subsides.

Il y eut même des États qui ne bornèrent pas là leur ambition : pleins de défiance envers le pouvoir qui gaspillait l’impôt, les députés demandèrent en 1 561 le droit dé le percevoir eux-mêmes « afïin de le lever à leur plus grand soullagement. » (Pontoise, N. 113.) Aux derniers États de Blois, il fut question de laisser aux députés le maniement des produits de l’impôt. Dans le cours des négociations qui s’ouvrirent entre l’assemblée et le roi, Henri III déclara positivement qu’il consentait à ce que « les deniers fussent distribués par les mains des bourgeois qui seroient nommés parles États. » Ainsi à côté du droit d’accorder l’impôt se plaçait l’administration ellemême que les États s’efforcaient d’attirer à eux.

Mais que pouvaient devenir ces tentatives quand un demi-siècle séparait deux sessions ? Un tel intervalle ne venait-il pas rompre toute suite et entraver tout dessein arrêté ? Les députés comprirent dans tous les temps que le retour régulier des États Généraux était l’indispensable condition de leur autorité. Les États de Tours, en votant l’impôt pour deux années, réclamèrent impérieusement une convocation ' nouvelle à l’expiration de cette période. Le conseil accueillit cette demande, mais il négligea d’indiquer.

comme le voulaient les députés, le lieu et la date exacte où s’ouvrirait la session nouvelle, et, lorsque les deux années furent écoulées, la voix du duc d’Orléans rappela seule à la France que le conseil l’avait trompée.

Les Etats d’Orléans ne manquèrent pas de faire entendre leurs plaintes : depuis quatre-vingts ans, la nation livrée au bon plaisir du prince avait vu ses finances ruinées et l’administration désorganisée : les députés voulaient reprendre la place qui leur appartenait. «Ces grandes maladies, qui rongent le royaume, disaient les députés du tiers, se sont accumulées par faute d’avoir tenu l’œil ouvert sur toutes les parties du corps, » ce qui est résulté de « la discontinuation de l’ordre des États. » Comme « les inconvénients sont destinés à augmenter si on n’y tient pas la main, » il faut « que les Etats soient plus fréquents qu’ils n’ont été ci-devant. » En conséquence, ils suppliaient le roi « de donner ordre que les Etats soient dorénavant tenus et assemblés de cinq ans en cinq ans, pour plus long terme, et dès à présent leur assigner le jour et lieu certain auquel ils pourront retourner et assembler, sans attendre plus particulier mandement de Sa Majesté et tenir ce ferme et irrévocable pour quelqu’occasion que ce soit. » (T. 352, 353.)

A Pontoise, deux des ordres réclamèrent la périodicité ; seulement les députés du troisième ordre se montrèrent plus exigeants que la noblesse : tandis que celle-ci réclamait les Etats décennaux (N. 94), le tiers, reproduisant la pensée exprimée aux Etats de ’ Tours, demandait qu’ils fussent réunis tous les deux ans. (T. 4.)

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C’est à Blois que ce vœu de la périodicité se manifesta avec le plus de force : les trois ordres donnèrent la préférence aux sessions quinquennales (C. 433. N. 244. T. 11), et, voyant la mauvaise humeur du prince qui ne paraissait disposé à tenir aucun compte de leurs vœux, le clergé proposait que la réunion eût lieu à Blois tous les cinq ans sans mandement royal.

L’assemblée des notables obtint en 1 597 de Henri IV la promesse de convoquer les Etats Généraux.

En 1614, le tiers ne demanda que des assemblées décennales. (T. 6.) Mais quel que fût le terme choisi par les Etats, ce qu’il faut retenir, c’est l’unanimité des députés qui, dans tous les temps, voulurent le retour régulier des sessions.

Ils eurent la même pensée pom* les Etats provinciaux. On sait que certaines provinces seulement jouissaient de ce privilège ; à Tours, les pays d’élection se plaignirent et manifestèrent le désir de devenir pays d’Etats. La royauté n’eut garde de se prêter à l’établissement d’une entrave qui la gênait déjà dans une partie de la France. Les cahiers de Pontoise tournèrent la difficulté en demandant la réunion annuelle des « Etats particuliers des bailliages sans commission ni lettres, le 1 5 octobre de chaque année, pour la répartition et l’assiette de l’impôt ainsi que pour la police des pays. (N. 93.) Jamais le caractère des assemblées locales n’avait été mieux défini, cependant aucune institution ne sortit de ces propositions qui résument si nettement le rôle attribué de nos jours aux conseils départementaux.

En 1 588, le clergé et la noblesse reprirent le vœu

Droit de déclarer la guerre.

exprimé à Tours, en réclamant la transformation en pays d'Etats de toutes les provinces du royaume. (C. ISô.) La noblesse se montra très-explicite : nonseulement elle voulait que tous les trois ans les assemblées provinciales fussent convoquées « comme dans les provinces de Bourgogne, Bretagne, Languedoc, Normandie et Provence, » mais elle entendait que les gouverneurs et lieutenants pour le roi fussent contraints de rendre compte aux Etats de leur administration et des levées d’hommes et d’argent. (N. 161, 164.)

Tel fut le dernier vœu exprimé en faveur des Etats provinciaux.

Dans la pensée des députés, les Etats n’avaient dans leurs attributions directes que le vote de l’impôt. Mais la pratique du gouvernement représentatif nous a appris quels sont les pouvoirs que confère avec le temps aux assemblées le consentement annuel des subsides : quand le vote de Timpôt est reconnu aux représentants du pays, toutes les autres prérogatives viennent successivement et par la force des choses se grouper autour de ce droit.

Les plus grandes causes de la ruine du trésor au seizième siècle avaient été, depuis Charles VIII jusqu’à Henri H, les expéditions d’Italie et la lutte contre Charles-Quint. La guerre avait épuisé les finances et servi de prétexte à tous les nouveaux impôts : c’est dans sa source que les Etats voulurent tarir le mal. Ils revendiquèrent énergiquement en 1561 et en 1576 le droit d’empêcher le roi de jeter la France dans une guerre quelconque : « Qu’il ne soit commencé, disait la noblesse aux États de Pontoise, guerre offensible

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ni entrée en nouvelle ligue, ni rien entrepris qui puisse mettre le roy en guerre ou delFence sans en avoir communiqué à ses dictz Estatz.» (N. 127. T. 4.) A Blois, le clergé demandait au roi « de ne mouvoir guerre que par juste occasion, et par l’avis et conseil des Etats Généraux. » (G. 1 96.)

Il est vrai de dire qu’à cette époque l’abus des guerres lointaines avait provoqué une réaction générale en faveur de la paix. Le courant était tel qu’on proposa en 1561 de rendre les conseillers du roi responsables des guerres dans lesquelles serait lancé le royaume. Il est bon de citer les termes mêmes du cahier de la noblesse : « Et que le roy ou son fîlz et successeur à l’advenir et les subjectz du royaulme puissent avoir recours et poursuyvre comme infracteurs de paix ceulx qui pratiqueront, solliciteront, conseilleront ou seront cause que Sa Majesté entreprenne d’avoir une guerre, rompe une paix ou tresve, ou entre en ligue nouvelle qui le meine à cela sans l’advis de ses dictz Estatz, mesmement que icelles choses sont quelquefois conduictes plus par l’affection des particuliers affin d’y estre embesongnez, autliorisez ou aultrement en fayre le proffîct que pour le bien et service du roy ny pour l’utilité du royaulme’. »

Au point de vue de l’autorité directe des Etats Généraux et du droit des sujets à contrôler le pouvoir, nous pensons que les députés n’ont jamais fait, sous l’ancien régime, de proposition plus hardie.

Le dessein de soumettre à une responsabilité effec-

]. Pontoise, cahier de la noblesse, art. 129.

Responsabilité tive les conscillers du prince se retrouve d’ailleurs à des conseillers. époques I le tiers l’avait conçu à Orléans,

lorsqu’on résumant les avantages des Etats, il terminait en répétant qu’il fallait les rendre plus fréquents, (c quand ce ne seroit que pour garder que ceux sur lesquels le roi se repose de ses affaires, et qui sont à l’entour de sa personne, n’entreprennent de lui faire imposture. « (T. 352.)

Le choix des conseillers, qui est devenu dans les temps modernes la grande question des gouvernements représentatifs, préoccupait donc très- vivement les Etats ; il se rattachait également au suecès même des doléances qui devait passer avant tout autre objet.

Doléances. Si le vote de l’impôt était le seul pouvoir immé-

diat des députés, ils étaient investis d’un autre mandat fort complexe et qui n’était pas la moindre partie de leur eharge. Au moment où les lettres de eonvocation parvenaient dans les provinees, chaque village commençait à dresser un reeueil de plaintes et de propositions de toutes sortes qui prenait le nom de cahier ; lorsque cette première opération était terminée, il se tenait au chef-lieu du bailliage une assemblée générale dans laquelle les délégués des villages formaient un nouveau cahier de l’ensemble des doléanees particulières. Dans ees réunions, on choisissait les députés dont le devoir étroit était de consaerer leurs efforts au triomphe des idées contenues dans le cahier : ils devaient le défendre en entier, et n’avaient le droit de rien modifier sans l’autorisation de leurs commettants. C’est ainsi qu’étaient remis aux élus les « mandats impératifs. » Arrivé dans le sein des Etats, chaque dé-

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puté avait donc un pouvoir absolument circonscrit par les limites mêmes des remontrances dont il était porteur. Si une nouvelle question surgissait tout à coup, Fembarras devenait extrême : ainsi, quand les députés, en arrivant à Orléans, apprirent la mort de François II, ils demandèrent d’une seule voix à retourner dans les bailliages pour connaître l’opinion de leurs mandataires sur la constitution d’un conseil de régence ; de leur chef, ils ne pouvaient ni penser, ni agir : « faute de charge spéciale, » ils auraient encouru « le désaveu ou le reproche de ceux qui les avoient députés b »

Pour les opérations de l’assemblée, il y avait là une entrave qui contribua en maintes circonstances aux échecs des Etats. D’un autre côté, ce mandat imposait aux députés l’obligation absolue de poursuivre la satisfaction des vœux émanés des électeurs. Les membres des trois ordres et notamment ceux du tiers arrivaient généralement au lieu de rendez-vous avec un sentiment ardent de leur mission et une confiance sans bornes dans le succès. Tantôt les premières séances suffisaient à leur ouvrir les yeux, tantôt ils ne commençaient à comprendre les difficultés qu’au moment où ils présentaient les cahiers ; mais, aussitôt que l’alarme était donnée et que la crainte remplaçait l’enthousiasme, les députés cherehaient a l’envi, avec une émulation qui témoigne de leur dévouement, les moyens de faire prévaloir leurs vœux. A Tours, on nomma des commissions de députes

1. Remontrance de la noblesse de Rouen, etc., pour obtenir son renvoi dans les bailliages. Recueil des cahiers y 1560, p. 178.

Mandat

impératif.

Exécution des vœux.

chargés de discuter avec les conseillers du roi chacune des réformes. Ce procédé fut abandonné à Orléans. Les États de Blois, en déplorant l’échec de leurs prédécesseurs, recommandèrent vivement le système appliqué à Tours et demandèrent dans leurs cahiers le droit de choisir des députés pour délibérer avec le conseil du roi. (T. 7.)

Toutefois ce travail en commun, cette sorte de collaboration qui s’établissait entre les représentants de la nation et les délégués de l’autorité royale, soulevait les plus graves scrupules. L’inquiétude du tiers surtout était très-vive ; ce qui formait le fond de ses appréhensions, c’était la défiance envers les conseillers du prince et la crainte d’être opprimé par les ordres privilégiés.

Au milieu même de leur impuissance, les États de Tours avaient déclaré hautement, par la voix de leurs plus grands orateurs, les soupçons que leur inspiraient les « méchants conseillers » de Louis XI. Le désir de composer le conseil de membres tirés des États était partagé par tous les hommes intelligents qui siégeaient dans l’assemblée. Le même sentiment se fit jour à Orléans : les députés réclamèrent la liste du conseil, afin de le constituer régulièrement pour toute la minorité du roi, ou du moins afin de l’épurer. Ils renouvelèrent plus d’une fois leurs instances et, à Pontoise, ils répétèrent leur demande en déclarant que l’établissement du conseil sous une minorité appartenait aux États « suivant leurs droits et prérogatives. » (N. 4.)

Les États de 1576 manifestèrent dès le début la ferme volonté de faire triompher leurs doléances.

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Dès les premières réunions^ les trois ordres cherchèrent avec une égale ardeur les moyens de ne pas échouer dans leur sincère désir de réformer l’Etat. Une commission mixte fut chargée d’étudier les diverses garanties qui pouvaient être réclamées. Malheureusement les réunions préjDaratoires obscureirent la question qu’elles avaient pour objet de rendre plus claire.

Le troisième ordre constata une fois de plus que^, dans une commission de trente-six membres, les douze députés du tiers couraient risque de se trouver fort souvent battus. Cette crainte suffit à le retenir. Depuis cette époque, il ne voulut plus déléguer une seule fois son autorité aux commissaires et ne les envoya jamais dans les conférences mixtes pour délibérer, mais pour se borner à écouter les délibérations.

Pendant que le tiers état abdiquait toute influence directe, les deux autres ordres continuaient leur campagne auprès du souverain. Ils demandaient que le roi fût contraint de donner sa sanction aux vœux unanimes des trois ordres, proclamant ainsi implicitement la souveraineté de la représentation nationale. Ils réclamaient également la communication immédiate de la liste des membres du conseil du roi. Toutefois, quand ils l’eurent obtenue, ils ne surent exprimer qu’un vœu banal sur la réduction des conseillers dont le nombre était disproportionné. Le clergé et la noblesse étaient tout à fait résolus à déléguer vingt-quatre députés pour juger les cahiers avec le conseil du roi, quand le tiers parvint à les déterminer à ne pas se mêler aux conseillers. C’est

Le Parlement et les Etats.

cette défaillance qui contribua à retarder de deux ans la promulgation de l’ordonnance.

En résumé, la crainte de voir a deux des ordres lier le tiers » dominait les États. Elle revient à tout propos dans les délibérations, dans les discours, dans les cahiers, et, qu’on le remarque l^ien, cette expression si fréquemment employée, le ù'ers, ne signifie pas le tiers état, mais celui des trois ordres qui sera opprimé par la coalition des deux autres. Ainsi le clergé en 1576 demande « que les deux états, combien qu’ils soient d’accord, ne puissent lier le tiers. » (C. 240.) Il s’agit clairement dans ce passage des deux ordres laïques, qui avaient intérêt à faire retomber sur les ecclésiastiques le poids des charges publiques.

Cette inquiétude constante des députés a troublé plus d’une fois leurs délibérations : elle a retardé leurs décisions et singulièrement contribué à l’ajournement de leur triomj^he. Considérée sous ce raj^port, la division en trois ordres a été fatale aux États Généraux.

Le Parlement avait montré après l’assemblée d’Orléans une telle jalousie contre les États Généraux que dans les sessions de Pontoise, de Blois et de Paris, les députés demandèrent formellement que les ordonnances émanées des États fussent afïranchies de la vérification qui altérait leur pensée et dénaturait leurs voeux b Mais le pouvoir permanent des cours souveraines devait l’emporter sur les efforts intermittents des États Généraux.

1. Pontoise, T. 45. Blois, 1576. C. 434. T. 9, 20. Blois, 1588. C. 248, N. 1* T. préambule du cahier. Parti;, 161'i. C. 301.

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Les assemblées de notre vieille France ont agi, Les États ne hélas ! à de trop longs intervalles et elles ont été di- deviennent pas

. r J 1 . institution.

visees dans leur propre sein sur un trop grand nombre de questions secondaires qui, en s’accumulant, ont élevé sur leur route un infranchissable obstacle !

Mais si elles ont échoué dans la pratique, elles n’en ont pas moins conçu les plus remarquables desseins. Sans parler de ces réformateurs du quatorzième siècle que nous avons voulu écarter de nos ajîpréciations, parce qu’ils représentent les excès et non les élans de la pensée nationale, nous trouvons depuis les États de Tours jusqu’aux États de 1614 une admirable unité dans le plan de gouvernement conçu par les députés.

Ce que le discours de Philippe Pot a exprimé dans un merveilleux langage, ce que le journal de Masselin a dit avec la courageuse simplicité d’un citoyen, les autres assemblées l’ont répété avec persistance.

Comme ces échos des montagnes qui redisent la même note avec une force inégale, toute la suite des États présente à la postérité le même désir de contrôle : il n’y a de différent suivant les temps que la puissance de l’effort. Tantôt les esprits paraissent mûrs et l’on se croit tout près d’atteindre la forme idéale des gouvernements tempérés, tantôt on semble éloigné du but et l’on s’aperçoit qu’on a reculé.

Il y a dans les maux dont une nation gémit des souffrances fécondes ; il y en a de stériles : c’est la postérité seule qui peut distinguer leur caractère. Ainsi le règne de Louis XI a été une période fertile en progrès ; les injustices elles-mêmes ont contribué à former l’esprit public en soulevant une indignation unanime ; après la mort de ce roi, Commynes proclamait

dans ses mémoires, comme les orateurs dans le sein des Etats, les droits de la nation : il y avait un réveil général. En 1 560, il se produisit aussi un courant qui emportait les hommes, mais il y avait moins de maturité dans les esprits. Si, d’une part, l’administration française était mieux formée, si elle était mieux comprise par le tiers état, en revanche la jîolitique lui était moins familière et aucune voix ne sut proclamer, comme à Tours, les principes du gouvernement représentatif. La noblesse parut seule discerner le devoir qui lui était imposé de régler l’Etat sous une minorité. (N. p. 122.)

Lorsque les députés se réunirent six mois plus tard à Pontoise, ils traitèrent cette grande question et posèrent les véritables maximes de la monarchie française : chaque fois que la mort du roi laissait le pouvoir aux mains d’un enfant ou que le roi n’était plus en état d’exercer l’autorité royale, les princes du sang n’avaient qu’une seule obligation à remplir : la convocation des Etats dans un délai de trois mois « sous peine d’un recours contre eulx comme coupables d’avoir abandonné et mesprisé le bien et utilité de tout le royaulme. » Les députés voulaient que le jour de la réunion fût fixé en principe, de telle sorte que, si les princes négligeaient de s’acquitter de ce devoir, les élections de bailliage se fissent spontanément. Les députés ne se bornaient pas à demander que la réunion eût lieu à Paris, le quinzième jour du quatrième mois, ils allaient jusqu’à fixer l’heure de midi et le lieu de l’assemblée qui devait se tenir au palais. (N. 17, 18.)

A toutes ces demandes, la royauté n’avait fait au-

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cuiie réponse, mais elle ne voyait pas sans une secrète inquiétude cette ambition des députés qui menaçaient de plus en plus son pouvoir et se déclaraient en réalité les maîtres d’une autorité qu’ils avaient déléguée au roi pour le plus grand bien de la nation. A aucune époque le conflit entre le prince et les députés ne se révéla plus nettement qu’aux seconds États de Blois. Henri III était plus que jamais à bout de ressources : les trois ordres refusaient successivement ses demandes de subsides : le trésor était vide. Dans une conférence avec plusieurs membres du tiers, il leur tint le plus singulier langage : « Je jure et promets, disait-il, de ne lever aucun impôt sans le consentement des États. Il est bien vrai que quelques-uns de mon conseil ne sont pas de cet avis et disent que ce seroit me régler sur le duc de Venise et rendre mon État à demi démocratique.

Mais je le ferai Je crois qu’en remettant ce droit

aux députés, je ferai un coup de maître. Car j’ai su que la reine d’Angleterre, quelque méchante qu’elle soit, ne s’entretient que par ce moyen et que ses sujets, en cas de nécessité, lui baillent plus volontiers qu’ils ne le feroient étant taillés. »

Henri III était, au fond, bien loin d’être disposé à mettre en pratique les maximes que sa politique lui inspirait pour arracher quelques concessions aux députés ; mais nous avons voulu transcrire ce passage parce qu’il résume ce que rêvait au seizième siècle comme au quinzième, aux États de Blois comme à ceux de Tours, l’âme généreuse des députés. On peut nous montrer des actes de faiblesse, on peut rechercher et faire ressortir des preuves de défail-

lance, on ne parviendra pas à eflPacer de l’histoire des Etats Généraux cette aspiration toujours identique vers une monarchie contrôlée par les assemblées périodiques.

En dehors même des Etats, que de grands noms prêts à venir attester la certitude de la tradition ! Et ce ne sont pas des témoins suspects. Qui pourrait accuser l’autorité d’un conseiller de Louis XI, d’un surintendant des finances sous Henri IV et d’un prélat qui a vécu sous Louis XIV? Et pourtant Commynes, vers la fin du quinzième siècle, Sully au commencement du dix-septième et Fénelon quand s’ouvre le dix-huitième font entendre un langage absolument semblable. Tous trois veulent le vote libre de l’impôt, tous trois dans leurs écrits demandent le contrôle des assemblées’.

Cette persistance des opinions à toutes les époques nous permet d’affirmer que l’instinct du gouvernement libre est profondément enraciné dans le cœur des Français. Il ne s’agit pas d’une vaine imitation de l’Angleterre ou de quelque autre pays, tous les députés des Etats Généraux ont conçu plus ou moins nettement ce type du pouvoir pondéré qui existait dans nos traditions et qui constitue une des gloires les moins connues, mais les plus incontestables, de nos annales.

1. Nous avons cru devoir insérer textuellement les fragments de Commynes, de Sully et de Fénelon sur lesquels nous avons appuyé un jugement que les cahiers des Etats nous auraient permis à eux seuls de porter avec confiance.

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