SUR LES

Mis en présence des affaires financières, les députés de la France éprouvèrent, dans tous les temps, les mêmes sentiments de surprise et d'embarras. Chargés, au moment de leur élection, par les bailliages, de réclamer la réduction des anciennes taxes, investis de ce mandat impératif et décidés à y demeurer fidèles, ils apprenaient, dès leur première séance, que la royauté, loin d'être prête à des diminutions, réclamait de nouveaux sacrifices. A l'étonnement dans lequel ils étaient tout d'abord jetés succédait l'irritation, quand les gens de finance leur avaient révélé la détresse du trésor. A partir de ce moment s'envolaient tous leurs rêves; suivant que les illusions étaient remplacées par le découragement pu par des colères énergiques, les États se terminaient par une complète abdication ou par d'heureuses réformes.

A toutes les époques, nous avons rencontré ces espérances naïves des représentants de la nation; jamais nous ne les avons vues survivre au premier exposé de la situation financière. C'est là une inva-

riable règle à laquelle aucune session n'a échappé.

Il ne faut pas s'en étonner trop vivement : les points de vue auxquels se placent le peuple qui paye Timpùt et le gouvernement qui le perçoit n'ont rien de commun. Sous les meilleurs princes, la divergence subsiste. Tandis que les sujets ne veulent donner au pouvoir central que la moindre part de leur revenu, le devoir du prince est de lutter contre ce sentiment égoïste pour assurer les divers services, pourvoir à tous les besoins et satisfaire aux conditions multiples qu'une nation est en droit d'exiger du gouvernement. Plus les convocations sont rares, moins les députés sont en état de comprendre par eux-mêmes les nécessités publiques. Dans les temps que nous étudions, cette réaction utile et permanente contre l'énormité du budget s'accroissait dans la mesure de l'ignorance des députés. C'est à ce défaut absolu d'expérience qu'on doit attribuer, dans quelques sessions, les votes qui semblent contredire les indignations des premiers jours. Les membres des États apprenaient peu à peu quelle était l'élévation des charges; ils étudiaient la répartition et le mécanisme du budget, et ils reculaient parfois devant l'accomplissement des projets qu'ils avaient eux-mêmes conçus.

Reprenons rapidement l'histoire de leurs tentatives.

Au premier rang nous devons mettre le vote de l'impôt : nous en avons déjà parlé, mais il nous faut rappeler ici que, depuis les premiers États jusqu'aux dernières sessions, il n'est pas une assemblée, durant trois siècles, qui n'ait revendiqué par des vœux directs ou indirects le droit d'apprécier la mesure des sacrifices imposés à la nation. Il y a eu là un accord unanime, une volonté évidente que nul ne peut récuser ni mettre en doute.

Puisqu'ils affirmaient le principe, les députés devaient s'efforcer d'en faire triompher l'application pratique. Dans aucune des grandes sessions, ils n'y manquèrent. Sous le roi Jean, à partir de la période qui commence en 1355, aucun subside ne fut perçu sans leur assentiment. Les impôts furent soigneusement discutés et même recueillis par leur entremise. Le cours si variable des monnaies témoignerait, à lui seul, de leur incontestable influence; à chaque session, le taux de la livre se relevait pour s'avilir aussitôt après la dissolution des États.

A part la perpétuité des aides établies pour la rançon du roi Jean, Charles V créa peu de nouveaux impôts. Après lui, les États ne retrouvèrent leur pouvoir que sous Charles VII. Ce fut exclusivement au profit de la royauté qu'ils en usèrent durant cette dernière et glorieuse période de la guerre de Cent ans. Après avoir sauvé la France par d'intelligents sacrifices, le tiers état demanda l'abolition de l'impôt seigneurial, que le roi s'empressa de lui accorder en échange d'une taille royale de 1 200 000 livres. De ce jour les États abdiquèrent entre les mains du prince, comme si leur tâche eût été achevée.

Les États de Tours apprirent un demi-siècle plus tard à la France qu'on ne s'abandonnait pas impunément au caprice d'un maître. Louis XI, en flattant le peuple, avait quadruplé la taille accordée à son père. Les députés protestèrent contre l'élévation des chargés publiques, refusèrent d'écouter ceux qui déclaraient une diminution impossible, et réduisirent à 1 500 000 livres l'impôt direct qu'ils avaient trouvé à 4 500 000. La réforme se prolongea l'espace de deux règnes : ce fut un des plus beaux triomphes, un des résultats les plus directs des États Généraux durant toute leur histoire. Charles VIII et Louis XII ne lais-

âOO HÉSUMÉS GÉNÉRAUX

sèrent pas la moyenne de la taille dépasser deux millions.

De la mort de Louis XII à l'avènement de Charles IX s écoule une longue période de despotisme. L'arbitraire seul régnait. A Charles-Quint demandant quel impôt François I" tirait des villes, le roi pouvait répondre : « Ce qu'il me plaît. » De deux millions, la taille, que nous prenons pour mesure de la progression de revenus, est bien près d'atteindre sept millions.

Les Etats se réunissent : ils n'iD^nt qu'une pensée, qu'un souvenir, lés impôts sous Louis XII. Ils demandent en vain un retour au passé; ils se trompent cruellement en croyant une telle réduction possible. Le rapport des valeurs entre elles s'est modifié. Ils ont raison de réagir contre le désordre de François 1°^ et dç Henri II, mais ils ne peuvent redescendre aux chiffres des recettes perçues sous Louis XII sans ruiner l'Etat. De plus, la royauté a des engagements : elle a contracté des dettes que le temps ne cessera d'augmenter. 11 faut payer les créanciers, et les députés sont forcés de se soumettre à cette nouvelle obligation. Une diminution de deux millions et demi sur l'ensemble de l'impôt, voilà tout ce qu'ils purent arracher au conseil par l'entremise de l'Ilospital.

Quinze ans se passent : les recettes totales atteignent seize millions; les députés terrifiés apprennent que le roi va réclamer de nouveaux subsides. Onze millions nécessaires à la guerre seront demandés à l'impôt. L'assemblée s'indigne et rejette toutes les propositions de Henri III. Le prince revient à la charge : il prodigue les promesses et les prières. C'est en vain : neuf fois les députés délibèrent et refusent. Dans cette session, les États n'attaquèrent pas la royauté; leur honneur fut de s'être victorieusement

défendus et d'avoir maintenu inébranlable le droit

pour les représentants de la nation d'accorder ou de

refuser à leur gré les subsides.

Onze années seulement séparent cette assemblée

de celle qui la suit, et les dépenses sont doublées. Toutes les misères et toutes les corruptions aggravées en un si court espace de temps, les provinces ruinées et désolées, un trésor vide, des courtisans enrichis et des financiers dont le luxe insensé révolte les députés, voilà Tétat de la France en 1588. Les députés ne peuvent plus penser h invoquer la mémoire du meilleur roi qu'ait eu le xvi*' siècle : Henri III avait un budget triple de celui qui accablait la nation sous François I°^ On ne pouvait demander des réformes irréalisables. On se contenta de réclamer la diminution de moitié dans les tailles. L'énergie d'une assemblée irritée arracha une réduction de huit millions ; Henri III ne céda que la rage dans le cœur. Sous Henri IV, nous ne devons pas chercher de réduction apparente dans les charges publiques; à ne voir que les chiffres, les impôts furent accrus : il faut examiner la situation de la France et sa prospérité pour comprendre que le secret de cet admirable renouvellement de toutes choses reposait sur le choix des dépenses productives pour lesquelles Henri IV et Sully se montrèrent aussi larges que les Valois l'avaient été pour leurs folies. Sages prodigalités qui donnèrent quinze ans de prospérité à la France, et qui préparèrent sa richesse!

En 1614, nous assistons à un désarroi général. Jamais l'État ne ressemble davantage à un navire privé de son pilote, battu par les flots et attendant qu'une main énergique reprenne la barre. Entre Henri IV et Richelieu, le gouvernement absolu se montre à nu : on voit ce qu'il vaut quand un homme

supérieur ne le dirige pas. Une assemblée aussi dénuée d'initiative que d'énergie ne sut pas porter remède à un mal que plus d'intelligence politique aurait pu prévenir.

On le voit par ce résumé : les États voulurent tous la réduction des dépenses, ce fut leur espérance constante et leur unique étude.

Cette persistance se montra quelquefois aveugle. Ils ne virent pas que par des réformes générales ils auraient pu atteindre plus sûrement le même but et travailler, non plus seulement pour eux-mêmes, mais pour la postérité. Les députés se montrèrent absolus; c'est souvent le défaut de la faiblesse et de l'inexpérience. Ils ne surent pas discerner le remède. S'ils avaient cherché à créer le contrôle des dépenses publiques et à l'assurer dans l'avenir, ils auraient rendu à leur temps et aux siècles qui devaient les suivre un plus grand service qu'en demandant sans cesse la réduction des tailles.

Une pensée les poursuivait, c'était ce qu'ils nommaient la « suffisance du domaine >. Ils se souvenaient vaguement que les revenus du domaine royal avaient jadis suffi au pouvoir. Ne se rendant compte ni des progrès du pouvoir central, ni des charges croissantes de l'État, se bornant à considérer l'augmentation considérable des revenus domaniaux, ils soutenaient que les impôts extraordinaires pourraient être presque supprimés si cette part des revenus publics était bien administrée. On sait d'ailleurs qu'elle n'était pas limitée aux produits du domaine foncier de la couronne. Plusieurs impôts étaient compris sous cette dénomination : la traite foraine, les droits sur les marchandises, les g(ibelles, les droits d'enregistrement et de sceau, lui donnaient une grande importance. Malheureusement ces revenus, qui étaient à la libre dis-

position du prince, étaient les premiers dissipés. Servant de gage entre les mains de créanciers qui l'administraient, ou consacré à des apanages princiers, le domaine, que les États du xiv® siècle avaient déclaré inaliénable, était l'objet des préoccupations constantes des députés : ceux-ci voulaient le dégager de toute entrave, le reconstituer et en rendre au roi la pleine jouissance en échange d'une large réduction des tailles. Henri IV, seul, réalisa en partie ce projet par un esprit de suite dont une session de quatre mois ne pouvait être capable.

Sur la nature de l'impôt, les États laissèrent entrevoir leur pensée, mais ils mirent une réserve extrême à l'exprimer, tant était vive la crainte qu'une proposition ne fût le signal de nouvelles charges. L'impôt foncier tel qu'il était organisé en Languedoc, une taille réelle fondée sur un cadastre et proportionnée h la valeur de la terre, voilà ce que rêvèrent les députés à Tours, à Orléans et à Blois. Une seule fois la royauté sembla entrer dans leurs vues, mais ils redoutèrent un piège et rejetèrent le projet de Henri III, qui voulait remanier adroitement tout le régime financier pour tirer quelque profit du désordre.

Ce qui devait attirer et fixer le plus longtemps l'esprit réformateur des membres des États, c'étaient la perception et la comptabilité des deniers publics. Nous avons eu occasion de montrer, pendant les États du roi Jean, le contraste que présentaient l'honnête gestion des échevins élus dans les riches communes du Nord et l'administration corrompue du pouvoir central. On a compris ce que la brusque comparaison des deux systèmes devait faire naître d'irritation dans le cœur des députés. La même cause produisit dans toutes les sessions des conséquences analogues. A toutes les époques on vit les mêmes surprises, le

même mécontentement et des tentatives semblables pour corriger les abus. Les projets soutenus par les députés ont entre eux des liens tellement étroits que nous pouvons indiquer quel en était le plan général.

Ainsi le nombre des agents du fisc était un des plus grands vices de la perception ; presque tous les États demandèrent d'un commun accord que la recette des impôts fût confiée aux receveurs du domaine royal, qui formaient une hiérarchie régulière et tout organisée. Ils détruisaient du même coup ces charges créées dans l'intérêt du fisc et qui en devenaient peu à peu le fléau. Grâce aux receveurs, ils établissaient une exacte centralisation des fonds qui venaient se réunir entre les mains des trésoriers, soumis au contrôle minutieux de la Chambre des comptes.

A côté de cette organisation fort rapprochée de celle que le temps a fait prévaloir, les députés proposaient un système qui reposait non plus plus sur la royauté, mais sur les citoyens. A Tours, en 1484, les pays d'élection s'étaient trouvés en présence des pays d'États : les privilèges de ces derniers, sans cesse invoqués dans leurs débats avec la couronne, n'avaient pas tardé à fixer l'attention. La session ne s'acheva pas sans une demande formelle que le xvi'^ siècle vit se renouveler. Laissée à elle-même, la France aurait voulu que les impôts fussent consentis chaque année par les provinces. Là ne s'arrêtait pas son ambition : elle souhaitait un retour aux institutions du passé, dont les pays d'États conservaient le bénéfice ; elle voulait que les habitants fissent eux-mêmes leurs propres afl'aires, choisissent librement les députés chargés de fixer l'impôt, les asséeurs chargés de le répartir, les élus chargés d'en surveiller la perception. Chaque province eût été responsable du chiffre que les États auraient voté ; la levée des taxes se serait

faite à ses risques et périls. De tous les projets que nous avons entrevus, c'était là sans contredit le meilleur. Il aurait donné aux provinces, avec l'habitude de compter sur elles-mêmes, une plus grande expérience des affaires ; la fréquence des assemblées locales aurait préparé et garanti la périodicité des États Généraux . D'une excellente institution financière serait sortie peu à peu une institution politique d'autant plus solide que le temps l'aurait fondée et que les mœurs l'auraient soutenue. Organisées au XV® siècle, les assemblées provinciales devenaient une des forces les plus fécondes de la France : reprises trop tard par l'ancien régime ébranlé, elles ne firent que précipiter sa ruine.

Ainsi, au point de vue financier, les États Généraux, malgré leurs lacunes, présentent une suite digne de fixer Tattention; ils avaient horreur du désordre : animés de Tesprit de règle et d'unité qui fut dans tous les temps le caractère de leur œuvre, ils voulurent appliquer à l'administration des finances cette hiérarchie dont les juridictions leur offraient le modèle, et entourer les comptables d'un réseau de vérifications qui empêcherait toute fraude. Ils réussirent en partie dans cette grande œuvre. Non seulement ils se dressèrent en face du pouvoir comme les défenseurs de la nation écrasée par les charges publiques, mais ils voulurent créer une organisation régulière, laisser derrière eux des garanties, établir des droits. Cette tâche demeura inachevée, mais, s'il ne leur fut pas permis de la mener jusqu'au terme, ils donnèrent du moins à la royauté une série d'impulsions qui ne furent pas étrangères à ses progrès. Henri IV puisa dans leurs projets, et parmi leurs doléances, on en trouverait fort peu que les grands ministres du xvii^ siècle n'aient essayé de satisfaire.

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