TOTAL GÉNÉRAL

En exploitation

En construction ou à construire

Totaux généraux

Situation au 31 déc.

Kilora.

Kilom.

Le réseau d'intérêt général augmentait de 9.502 kilomètres; le réseau d'intérêt local perdait, au contraire, 588 kilomètres au profit de l'intérêt général, et les Chemins de fer industriels restaient sans changement.

Le point faible du Plan Frei/cinet apparaît dans ce simple tableau. En 1878, la France comptait déjà 80.595 kilomètres de ligues d'intérêt général en construction ou à construire, c'est-à-dire un réseau à grande section à peine inférieur de 25 0/0

LE PLAN FREYGLNET 115

au développement total de nos routes nationales. Ces 30.595 kilomètres comprenaient d'abord les lignes de V Ancien Réseau^ qui étaient naturellement les plus fructueuses ; puis les lignes du Second Réseau, déjà beaucoup moins productives, mais que le déversoir de Y Ancien Réseau, grâce aux Conventions de 1859, faisaient vivre honorablement ; puis, enfin, les lignes du Troisième Réseau concédées soit aux grandes Compagnies, soit aux Compagnies secondaires, et dont les résultats d'ensemble ne permettaient ni de faire face aux charges du capital de premier établissement, ni même — pour un grand nombre d'entre elles — de couvrir les dépenses de l'exploitation proprement dite.

Dans ces conditions, le classement en lignes d'intérêt général des 9.502 nouveaux kilomètres prévus pour Tachèvement du Troisiè7ne Réseau était une erreur dont les finances de l'Etat devaient fatalement subir les lourdes conséquences. Cette augmentation portait à 17.339 kilomètres les nouvelles lignes en construction ou à construire parle réseau d'intérêt général. A 200.000 fr. de construction kilométrique, c'était une dépense à prévoir de 3.500 millions environ, et comme nous savons que le 3 0/0 Amortissable imaginé par M. Léon Say pour fournir les capitaux nécessaires . à cette construction revenait à 5 0/0 d'intérêt et d'amortissement à l'Etat : le calcul le plus élémentaire démontrait que les lignes nouvelles, à grande sec-

113 LE PLA.N FREYGINET

tion, devraient fournir de 16.000 à 18.000 fr. de recettes kilométriques brutes pour équilibrer leurs charges.

Or, Texpérience du passé indiquait que ce chiffre moyen ne pourrait jamais être approché — même de très loin • - par des lignes destinées à traverser des régions pauvres, à desservir des centres peu importants, où l'industrie faisait généralement défaut. Il fallait donc ramener le problème à sa forme la plus pratique, c'est-à-dire établir les voies projetées dans les conditions les plus économiques, utilisant, partout où on pouvait le faire, les accotements de ces routes nationales et départementales dont on allait presque supprimer la fonction ; en un mot, dépenser 50 ou 60 0/0 de moins pour un même nombre de kilomètres à construire. Et ces nouvelles lignes — ne devant être forcément que les petits ruisseaux du transit, les lignes du Second Réseau constituant les rivières et celles de Y Ancien^ les fleuves — auraient rendu aux régions desservies des services d'autant plus sérieux que leurs frais de construction et d'exploitation auraient été moindres.

D'ailleurs, la suite de cette histoire va nous indiquer les conséquences réelles de cette erreur de conception.

Le Rapport Baïhaut sur le Rachat

Nous avons vu que M. de Freycinet avait déclaré au Sénat que le Gouvernement ne voulait pas encore se prononcer sur le mode d'exploitation à donner aux nouvelles lignes dont l'Etat avait décidé la construction à ses frais. Le moment approchait cependant où une solution définitive devenait indispensable : En effet, dans le courant de 1879, l'Etat poursuivait l'exécution de 2.262 kilomètres répartis sur tous les points du territoire ; quelques-unes de ces lignes, commencées en 1876 et 1877, allaient être achevées et la solution du problème de l'exploitation ne pouvait plus être éludée.

Au fond, M. de Freycinet n'était point partisan de l'exploitation directe par l'Etat. Il avait donné satisfaction aux légitimes désirs de la majorité parlementaire en élaborant un grand programme de travaux publics, mais il désirait sincèrement,qu'une fois l'exécution de ces travaux assurée,

l'Etat se déchargeât de rexploitation des nouvelles lignes construites ou rachetées.

La Chambre semblait être d'un avis dijGférent. Le Gouvernement lui donna l'occasion de se prononcer en lui présentant deux projets de Conventions à passer avec la Compagnie du Nord et la Compagnie de VOuest^ rétrocédant à ces deux Compagnies un certain nombre des lignes classées au Réseau d'intérêt général.

LaCommissioQ parlementaire se déclara hostile à ces deux Conventions et, le 27 mai 1879, à la suite d'un grand débat public, elle vota une préposition de M. Jean David, député du Gers, iiutituant une Commission de trente-trois membres chargée d'étudier tous les éléments de la question d'exploitation.

Cette Commission, nommée par les bureaux de la Chambre des députés le 9 juillet suivant, se subdivisa eu trois sous-Commissions, avec mission d'établir: 1» les réformes à apporter dans le fonctionnement des tarifs ; 2^ les conditions financières d'après lesquelles les concessions des grandes Compagnies pourraient être rachetées par l'Etat; 3<> l'étude des divers systèmes d'exploitation en usage dans les pays étrangers.

La Commission n'avait pas encore terminé ses travaux lorsque M. Varroy — qui avait remplacé M. de Freycinet au Ministère des Travaux publics — signa le 10 février 1880, • avec la Compagnie d'Orléans, une Convention de rachat par l'Etat des

treize lignes suivantes appartenant au réseau de cette Compagnie : Brétigny à Tours par Vendôme ; Tours à Saint-Nazaire ; Tours au Mans ; Savenay àLanderneau et Pontivy; Saint-Benoit à La Rochelle et Rochefort ; Paris à Sceaux et à Limours ; Angers à Niort ; Nantes h la Roche-sur-Yon ; Ghâteaubriant à Nantes ; Aubigné à la Flèche ; la Flèche à Sablé; Ghâteau-du-Loir à Pont-de-Braye ; Pont-de-Braye à Saint-Galais.

La Compagnie d'Orléans devait remettre ces lignes à l'Etat au l«f janvier qui suivrait l'approbation définitive de la Convention et abandonner, en outre, la concession de quatre lignes à elle concédées, mais non encore exécutées.

Pour prix de la cession des lignes énumérées cidessus, la Compagnie devait recevoir un titre inaliénable de rente annuelle et irréductible de 17.100.000 francs, à servir semestriellement par l'Etat jusqu'au 31 décembre 1956. Cette annuité était répartie: 14.984.000 francs, au compte de V Ancien Réseau; 1.192.000 francs au compte du Nouveau Réseau et 924.000 francs au compte spécial des lignes d'intérêt local dont elle était concessionnaire.

La Compagnie dC Orléans recevait, en outre, l'exploitation d'un certain nombre de lignes appartenant au Réseau de l'Etat.

Dans son exposé des motifs, M. Varroy expliquait que cette Convention était conclue : « pour « éviter une guerre de tarifs désastreuse pour le

120 LE RAPPORT BAÏHAUT SDR LE RACHAT

« Réseau de VEtat^ et pour la Compagnie d'Or- « léans^ c'est-à-dire encore pour l'Etat en vertu du « jeu de la garantie d'intérêt, » et il ajoutait que le nouveau groupement des lignes formant le Réseau de VEtat rendrait plus concluant les résultats de son exploitation et qu'il permettrait ainsi, soit la continuation de l'exploitation par l'Etat, soit la transmission du réseau à une Compagnie concessionnaire.

Le projet de M. Varroy fut renvoyé à la Commission des 33, qui l'accueillit fort mal. La majorité de cette Commission était favorable au principe du rachat par l'Etat de toutes les Grandes Compagnies; elle ne pouvait donc suivre le Gouvernement sur le terrain où la Convention du 10 février 1880 voulait placer la question des Chemins de fer.

Le Ministre des Travaux publics avait signé cette Convention pour supprimer, entre la Compagnie d'Orléans et le Réseau de VEtat ^ une concurrence doublement ruineuse pour le Trésor : M. Baïhaut, député de la Haute-Saône, reprenant les termes d'un premier rapport de M. Wilson, député d'Indreet-Loire, concluant au rachat des Chemins de fer par l'Etat, répondit, au nom de la Commission des 33, que le meilleur moyen de faire disparaître la concurrence, c'était de racheter la Compagnie d'Orléans,

Les évaluations de M. Baïhaut furent assez fantaisistes : s'appuyant sur les dispositions de l'article 37 du Cahier des charges annexé à la Conven-

LE RAPPORT BAÏHAUT SUR LE RACHAT l?î

tion de 1857 et relatives au droit de rachat par l'Etat, il calcula que si ce rachat était eflfectué à la date du 1^^ janvier 1880, il faudrait payer h la Compagnie d'Orléans, d'abord un capital, une fois donné, de 69.234.835 francs pour les frais de premier établissement des lignes de son réseau ayant moins de quinze années de concession ; puis, pendant chacune des années de sa concession, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 1956, une annuité de 80.391.276 francs représentant le produit net de l'exercice 1878, cetoxercice étant pris, conformément au cahier des charges, comme le plus favorable des sept dernières années d'exploitation.

Mais le rapporteur n'oubliait qu'une chose : c'est que, par la Convention du 11 juin 1859, l'Etat avait accordé une garantie d'intérêt au capital employé à la construction des lignes du Second Réseau et que cette garantie ne pouvait être retirée à la Compagnie que si l'Etat prenait lui-même la responsabilité de l'intérêt et de l'amortissement de ce capital. En ne tenant point compte de la Convention de 1859, en supposant que la Compagnie prendrait sur l'annuité de 80.394.276 francs Tinsufïisance du Second Réseau couverte jusqu'alors par le jeu delà garantie d'intérêt, M. Baïhaut faisait évidemment miroiter aux yeux de la Chambre un très gros bénéfice pour l'Etat, puisqu'il mettait à la charge immédiate de la Compagnie un déficit d'exploitation dont l'Etat s'était engagé à faire l'avance.

Mais, un examen attentif des arguments déve-

loppés par M. Wilson d'abord et repris par le député de la Haute-Saône, fit comprendre au Gouvernement, et à l'opinion publique, que la voie dans laquelle la Commission s'engageait était à la fois dangereuse pour l'économie générale du pays et ruineuse pour les finances de l'Etat.

En expliquant les conditions dans lesquelles les Conventions de 1859 furent conclues, nous avons vu, en effet, qu'en signant ces Conventions, l'Etat n'avait pour objectif que l'achèvement du Second Réseau sans trop de charges pour les contribuables. En utilisant le crédit et l'expérience des Grandes Compagnies, en prenant sur les produits netsde r^ncï'en Réseau une partie des charges des nouvelles lignes concédées, en accordant enfia une garantie d'intérêt au capital nécessaire pour l'exécution de ces nouvelles lignes, l'Etat assumait à l'égard de ce nouveau capital, une responsabilité effective dont une interprétation spécieuse du CahieV des charges de 1857 (antérieur de deux années aux nouvelles Conventions) ne pouvait l'affranchir.

D'ailleurs, la publication du Rapport Baihaut, approuvé par la Commission parlementaire, provoqua dans le monde des affaires un ensemble de protestations qu'il est intéressant de rappeler aujourd'hui, car ces protestations démontrent que si l'opinion publique avait demandé des lignes nouvelles et énergiquement réclamé la réduction et l'unification des tarifs de transports, elle ne dési-

rait nullement voir TÉtat s'emparer des Chemins de fer.

Presque toutes les Chambres de Commerce de France se prononcèrent contre les conclusions du Rapport Baïhaut, parce qu'en étudiant les termes de ce Rapport, elles virent nettement que le rachat de la Compagnie d'Orléans était le prélude d'une nouvelle politique économique — le socialisme d'Etat — dont il fallait à tout prix éviter l'application.

La Chami)re de Commerce de Nancy se déclara la première et sa réponse est si complète et si remarquable qu'il convient de la reproduire in extenso :

Considérant que la décision prise par la Commission de la Chambre des députés, dite des Chemins de fer, a produit dans le monde commercial et industriel de la région la plus vive émotion ;

Que la question du rachat des Chemins de fer ayant été résolue affirmativement par cette Commission, la Chambre de Commerce de Nancy, se faisant Finterprète d'un sentiment unanime, croit de son devoir de déclarer hautement que Tapplicalion de ce projet serait le bouleversement complet du régime économique auquel la France est redevable de sa prospérité actueUe, prospérité qu'une guerre des plus malheureuses et plusieurs mauvaises récoltes successives n'ont pu même ébranler;

Considérant que l'industrie des transports ne diffère en rien des autres industries ;

Qu'il appartient à chacun de Texercer comme il Tentend, à la condition de se soumettre aux lois du pays ;

Que ce principe ne doit pas souffrir d'exception et que l'intervention active de l'Etat ne doit se manifester que là où

la force des choses a nécessité la création de monopoles au profit des Compagnies de Chemins de fer;

Que le rôle de l'Etat doit uniquement consister à protéger les citoyens contre lesdites Compagnies, dans le cas où ces dernières manifesteraient l'intention de faire un usage abusif des privilèges qui leur ont été concédés : à faire respecter les règlements auxquels se rattachent toutes les questions de sécurité publique et de défense nationale, en un mot à. être purement tutélaire;

Considérant que si les Compagnies de Chemins de fer ont donné lieu souvent à des plaintes légitimes touchant l'existence de leurs tarifs, tarifs, du reste, homologués par le Gouvernement, il n'en est pas moins vrai de dire que leur mode d'exploitation a toujours répondu aux exigences d'une administration sage et économe;

Que, du reste, l'élévation de nos tarifs est due en grande partie à des exigences fiscales ; que c'est ainsi que l'impôt sur la Grande vitesse fait obstacle à une diminution de prix pour le transport des voyageurs et pour le transport des marchandises qui, par leur nature ou leur peu de volume, exigent de la célérité ;

Considérant que l'exploitation des lignes de Chemins de fer par l'Elat n'aurait d'autre résultat que de supprimer les avantages inhérents à l'initiative privée, sans pour cela. diminuer les inconvénients qui existent actuellement;

Que même ces inconvénients ne pourraient que s'accroître 4ans des proportions considérables ;

Qu'en effet l'Etat, maître d'administrer les lignes de Chemins de fer à sa fantaisie, puisque, étant la puissance suprême, il n'est l'objet d'aucun contrôle, pourra à tout instant augmenter, changer, modifier les tarifs, les appliquer à sa guise, faire de ceux-ci une arme politique ou électorale, suivant qu'il voudra favoriser telle localité ou tel pays;

Qu'il est facile de prévoir que ces tarifs deviendraient entre ses mains une véritable source d'impôts, au lieu d'être et de rester la rémunération d'un service rendu ;

Considérant, en outre, que les Compagnies de Chemins de fer ont un concurrent redoutable dans la batellerie, que là où

existent des voies navigables, ces Compagnies sont souvent obligées de réclamer elles-mêmes un abaissement de leurs propres prix de transport ;

Que, les Chemins de fer se trouvant dans les mains de l'Etat, celui-ci sera maître d'anéantir l'industrie des transports par eau, soit en diminuant les tarifs au delà des exigences normales, dans quel cas le contribuable aura à supporter de nouvelles charges, soit en n'accordant plus les ressources indispensables à l'entretien et à la conservation des canaux, soit, enfin, en se refusant à créer de nouvelles voies navigables ;

Considérant qu'au mode d'exploitation des lignes de Chemins de fer se rattachent beaucoup d'industries privées, telles que des fabriques de rails, de wagons, de machines, etc. ;

Que, par une tendance d'absorption facile à prévoir, l'Etat voudra lui-même devenir fabricant de tout le matériel qu'il emploiera, et qu'ainsi il portera un coup mortel à une foule d'intérêts légitimes ;

Que, dès lors, se trouvera anéanti cet esprit d'invention et de perfectionnement qui ne peut vivre qu'à l'aide de l'initiative privée, stimulée par une puissante concurrence ;

Que, de même, par la substitution du personnel de l'Etat à celui des Compagnies, le pays sera privé du concours si actif et si intelligent de ces hommes qui, bien que n'étant point sortis des écoles officielles, ont cependant participé dans une très large proportion, concurremment avec MM. les ingénieurs de l'Etat, au développement de notre réseau, ainsi qu'à l'amélioration et au perfectionnement du matériel d'exploitation ;

Que toutes nos lignes de Chemins de fer seront livrées au fonctionnarisme, qui n'a le plus souvent d'autre guide que la tradition pure et simple ;

Considérant que la centralisation n'est déjà que trop développée en Fj'ance, au grand détriment de la liberté et de l'indépendance individuelles ;

Que confier à l'Etat seul l'administration des Chemins de fer serait augmenter encore les effets funestes de cette centralisation et donner au pouvoir central une autorité formidable, puisqu'il aurait à sa disposition une armée immense d'em-

ployés, que la pensée de conserver une position acquise ou le désir de Tavancement forceraient à n'être plus qu'un instrument docile entre ses mains ;

Considérant qu'une fois entré dans cette voie, l'Etat manifestera chaque jour une tendance de plus en plus marquée à substituer sa propre influence à celle des individus ou des collectivités individuelles ; qu'ainsi, il restera à peu près le seul emprunteur, puisque les immenses capitaux absorbés dans l'établissement des lignes de Chemins de fer seront convertis en emprunt de l'Etat;

Que rien ne dit qu'il ne deviendra pas lui-même assureur, banquier, et qu'il ne finira pas par absorber tous les genres de commerce et d'industrie possibles ;

Considérant qu'un pareil système, s'il répond aux vœux de quelques esprits chimériques, est la négation la plus complète des principes de notre droit mode» ne;

Que la liberté politique, si complète qu'elle soit, serait impuissante à atténuer les dangers d'un pareil système ; que même cette liberté ne saurait vivre longtemps chez une nation où toute volonté personnelle aurait disparu ;

Considérant que l'initiative et l'intelligence individuelles seraient anéanties le jour où. l'intérêt privé aurait cessé d'être ;

Que, par conséquent, la fortune industrielle de la France, aussi bien que sa fortune politique, est intéressée au plus haut degré au maintien et au développement de ces précieuses et fécondes facultés, aujourd'hui menacées dans leur existence même par la décision que vient d'adopter la Commission de la Chambre des députés ;

Considérant, enfin, que cette décision n'est justifiée par rien, pas même par des raisons stratégiques, le Gouvernement ayant le droit, en cas de guerre, de s'emparer de toutes les lignes de Chemins de fer ;

Par ces Considérants,

La Chambre de Commerce de Nancy, à l'unanimité de ses membres, supplie énergiquement le Gouvernement et les

LE RAPPORT BAÏHÂUT SUR LE RAGHA T 187

Chambres de ne pas donner suite au projet qui consisterait à confier à l'Etat l'administration et l'exploitation du réseau des Chemins de fer français.

En lisant les rapports, pétitions ou délibérations adressées en cette circonstance au Ministre du Commerce et au Ministre des Travaux publics, on constate que les Chambres de Commerce françaises, admirablement placées pour apprécier les conséquences de la solution proposée par M. Baïhaut, se prononcèrent toutes dans le même sens que la Chambre de Commerce de Nancy.

.Ces assemblées élues, gardiennes vigilantes et autorisées de nos libertés commerciales, comprirent à merveille que l'État, devenu maître des Chemins de fer, serait fatalement entraîné à exploiter des hauts- fourneaux, des mines, à créer des ateliers de construction, des magasins d'habillement, etc.. qu'il se ferait assureur, banquier môme... (avec l'argent des contribuables) et qu'il aurait enfin des centaines de mille fonctionnaires de plus à sa disposition... comme s'il n'y en avait déjà pas beaucoup trop en France!

« Notre commerce, disait encore la Chambre de « Commerce de Lyon, répugne à courir cette aven- « ture. Défaire ce qui existe, non pas au nom du « travail libre, mais au nom de l'Etat qui s'y subs- « tituerait, cela semble incompréhensible dans une « Société comme la nôtre ; et personne, il y a quelce ques années, n'aurait pu supposer qu'une aussi (( étrange tentative pût se produire.

« Cette thèse du rachat est née d'idées théori- (( ques ; elle est l'expression d'un système et non « la résultante môme des faits ; et derrière son (( application peuvent se cacher des préoccupations » de spéculation, d'agiotage, qu'il est impossible « de ne pas soupçonner. »

La Chambre de Commerce de Bordeaux s'exprime dans ces termes :

Nous sommes opposés au principe du rachat des Chemins de fer et à leur exploitation par TEtat : nous disons que le système actuel d'exploitation a produit des résultats inespérés pour la fortune publique, a constitué un ensemble admirable de voies de communication, contient en germe la possibilité de leur donner, d'une façon pratique, de nouveaux et importants développements.

Mais nous n'entendons point soutenir pour cela qu'il n'y ait pas encore des améliorations considérables h réaliser ; telle n'est paô notre pensée et nous croyons, au contraire, qu'il est urgent de donner, dans la mesure du possible, des satisfactions légitimes.

Abaissements, uniformité, simplification de taxes, améliorations des tarifs spéciaux de transits internationaux, tous ces points doivent être examinés avec soin, sans parti pris, résolus avec maturité.

L'entente avec les Compagnies est la seule solution rationnelle, efficace ; par cette entente, on obtiendra à courts délais des modifications dans les tarifs et des progrès dans les services.

L'intérêt des Compagnies doit se porter à seconder cette entente ; le devoir de l'Etat Toblige à la provoquer, à la favoriser. Ces tarifs, en effet, contre lesquels des réclamations plus ou moins justifiées s'élèvent fréquemment, n'ont été établis qu'après avoir été soumis àTapprobationdeTEtat et n'existent jamais qu'à titre provisoire. Il est donc de l'intérêt de tous de poursuivre franchement, loyalement Texécution des conventions originaires : elles ont déjà produit des résultats

LE RàPPORT BAÏHAUT SUR LE RACHAT 129

bien favorables, elles peuvent en assurer de plus importants encore ; le moindre ne sera certainement pas de réaliser un jour la possession par l'Etat, sans bourse délier, de 40.000 kilomètres de Chemins de fer avec une économie de 15 milliards sur la combinaison qu'on lui propose aujourd'hui ; certes, nous le savons, cette époque est lointaine : mais ne craignons pas de le dire, il est sage, il est prudent de laisser aux faits, de même qu'aux idées, le temps et la possibilité de produire leurs conséquences légitimes.

Bref : les Chambres de Commerce des villes suivantes : — Albi, Amiens, Angers, Angouleme, Annonay, Arras, Aubenas, Besançon, Bordeaux, Caen, Calais, Cambrai, Carcassonne, Castres, Cette, Cherbourg, Cognac, Dieppe, Dijon, Elbeuf, Epinal, Fécamp, La Rochelle, Laval, Lille, Limoges, Lorient, Lyon, Marseille, Montpellier, Mor-. laix, Nancy, Nantes, Narbonne, Nice, Nîmes, Orléans, Paris, Reims, Rethel, Roanne, Roubaix, Saint-Malo, Saint-Omer, Toulon, Toulouse, Troyes, etc.. se prononcèrent formellement contre les conclusions de la Commission des Chemins de fer.

Devant une manifestation si décisive des vœux de la nation, la Chambre des députés n'insista pas pour discuter le Rapport Baïhaut, que le Gouvernement était d'ailleurs décidé à combattre énergiquement ainsi qu'il en résulte de la déclaration suivante faite par le Ministre des finances de l'époque, l'honorable M. Magnin, à une session extraordinaire du Conseil général de la Côte-d'Or (octobre 1880) :

Le Gouvernement s'est très vivement préoccupé de l'état de cette question devant l'opinion publique ; il désire que la

présente législature tranche définitivement la question du rachat qui est repoussée par le Cabinet tout entier sans divergence d'opinion.

Deux mois plus tard (décembre 1880) le Ministre des Travaux publics mit fin à Tagitation en retirant purement et simplement le projet de Convention conclue avec la Compagnie dVrléanSj qui avait servi de prétexte à la campagne du rachat par TEtat : les rapports Wilson et Baïhaut devinrent ainsi sans objet.

La Situation financière en 1882

L'indécision qui régnait dans les sphères gouvernementales au sujet de Texploitation des lignes construites, ou en voie d'exécution, mais non encore concédées, provenait de l'incertitude du Parlement lui-même : Que voulait-il faire de ces nouvelles lignes ? Fallait-il en confier l'exploitation aux grandes Compagnies ? La Chambre des députés disait : Non ! Fallait-il la laisser au compte de l'Etat ? Le Gouvernement répondait : Prenez garde au Budget !

C'est qu'en effet la situation budgétaire de la France, après avoir été merveilleuse pendant quelques années, commençait à faiblir sous la charge des grands travaux publics... et l'établissement du Budget apportait déjà de sérieuses diflBlcultés.

Voici un petit tableau qui résume admirabl^^-

ment l'état de nos finances publiques à la fin de Tannée 1882 :

Receltes ordinaires et Dépenses totales budgétaires

de 1875 à 1882

Recettes ordi- Dépenses Déficits Années naires totales réels

(Millions de francs)

Totaux... 23.007 26.333 "3.226

En d'autres termes, on avait dépensé effectivement en huit années 26.333 millions de francs, alors que les impôts n'avaient fourni réellement que 23.007 millions de recettes. Les 3.226 millions de déficit ayant été couverts par des Bons du Trésor ou par des emprunts de 3 0/0 amortissable contractés en moyenne à un taux un peu inférieur à 82 0/0, la Dette publique s'était réellement augmentée de près de 4 milliards (capital nominal) et le service annuel des arrérages de cette Dette d'environ 116 millions defranes.

La situation devenait tout au moins sérieuse, d'autant plus que les recouvrements de l'année 1832, dont nous donnons les résultats d'ensemble dans le tableau ci-dessus, annonçaient une dimi-

nution sensible de recettes par rapport aux recouvrements de Tannée précédente, et surtout par rapport aux prévisions budgétaires.

En 1875 il y avait eu un excédent, relativement à Tannée précédente, de 187 millions ; nous constatons encore un excédent de 73 millions en 1878, de 113 millions en 1879, puis en 1880, un premier recul de 9 millions.

En 1881, les 9 millions sont regagnés avec 22 millions en sus, mais en 1882, nouvelle chute de 8 millions par rapport à Tannée précédente.

Ce qui revient à dire que les fameux excédents de la période antérieure à 1879 avaient disparu puisque, de 1879 à 1882, les Recettes ordinaires n'avaient augmenté que de 14 millions de francs (soit, en moyenne, 3.500.000 fr. par année), alors que les Dépenses totales s'étaient exactement élevées de 364 millions, soit une augmentation annuelle de 91 millions de francs.

Certes, toutes les dépenses extraordinaires des exercices 1875 à 1882 ne concernaient pas exclusivement les Chemins de fer : la reconstitution de notre armement, notre flotte de guerre et des travaux publics de toute nature avaient, de leur côté, contribué à corser les déficits.

Mais où en était-on de Texécution du Plan Freycinet ? La situation ci-après, publiée dans le courant du mois de septembre 1882 par la Direction des Chemins de fer, nous Tindique officiellement.

Les Chemins de fer d'intérêt général déclarés d'utilité publique, et non livrés à l'exploitation au 1er juillet 1892, se divisaient en quatre catégories :

1° Les lignes concédées à exécuter entièrement par les Compagnies : ces lignes, au nombre de 57, avaient une longueur totale de 2.135 kilomètres. Les travaux étaient entrepris sur une longueur de 1.947 kilomètres ;

2^ Les lignes concédées, avec infrastructure au compte de l'Etat : 18 lignes, d'une longueur totale de 874 kilomètres, sur lesquels 690 kilomètres en construction ;

3^ Les lignes rachetées, à construire ou à achever par l'Etat : 22 lignes, d'une longueur totale de 1.313 kilomètres, dont 1.230 construits ou en construction ;

4<* Les lignes nouvelles à construire par l'Etat : 116 lignes, d'une longueur totale de 5.323 kilomètres, dont 3.567 construits ou en construction.

Les sommes dépensées pour les quatre catégories s'étaient élevées à 99.941.000 fr. pendant le 2^ trimestre 1892 et l'ensemble des dépenses atteignait, au 30 juin, le chiffre total de 1.167.364.000 francs.

La responsabilité directe de TEtat portait donc, à cette date, sur 7.510 kilomètres de lignes nouvelles, dont 5.487 construits ou en construction.

Mais ce n'était là qu une partie du Plan Frcy-

cinet : nous verrons plus loin qu'il comprenait un ensemble de travaux beaucoup plus considérable.

Les préoccupations du Gouvernement furent mises en évidence par un Rapport de M. Gh. Hérisson, Ministre des Travaux publics, au Président de la République, et concluant à la nomination d'une Commission de 30 membres « pour résoudre les questions se rapportant au régime des Chemins de fer ».

Dans ce rapport, le Ministre des Travaux publics constatait que les Chambres avaient voté l'achèvement du réseau sans décider à quel mode d'exploitation seraient soumises les nouvelles voies ferrées ; qu'on exploitait ces lignes, au fur et à mesure de leur achèvement, à Taide de traités provisoires,, prorogés de six en six mois. Puis il ajoutait :

Ces lignes du Troisième r^sea?^ continueront-elles à être construites dans leur intégralité par rEtat et avec les deniers publics ?

Est-il juste que, onéreuses pour le Trésor au moins pendant un certain nombre d'années, elles servent uniquement d'affluents aux Anciens réseaux, apportant leur surcroît de trafic à ces lignes déjà productives ?

Seront-elles définitivement confiées aux Grandes Compagnies ? Quelles seront les clauses du contrat ?

Formera-t-on des Sociétés nouvelles sous la forme de régies coïntéressées, et n'aurait-on pas dû peut-être tenter, dès le premier jour, quelque expérience de cette nature?

Aura-t-on recours à l'exploitation directe par TEtat?

N'est-il pas préférable, à l'heure actuelle, d'interposer entre le public, pour lequel les voies ferrées sont établies, et TEtat chargé d'en surveiller le fonctionnement, des Sociétés d'exploitation ?

Un certain nombre de Compagnies secondaires ayant été rachetées, on a constitué un Réseau à la tête duquel a été placée une administration d'Etat. Ce Réseau ne saurait prospérer étant formé de tronçons mal reliés les uns avec les autres. N'est-il pas indispensable de coordonner ces éléments épars, d'en faire un ensemble aisément et fructueusement exploitable, soit que l'Etat le garde en mains comme un champ d'expériences, comme une pépinière d'ingénieurs et d'agents spéciaux, comme une sorte d'école lui permettant d'étudier les détails d'une exploitation et de fortifier ainsi son contrôle sur les Compagnies, soit, au contraire, que le Parlement se décide à le confier ultérieurement, après le règlement de la question des Chemins de fer, à l'industrie privée?

D'autre part, il est juste et nécessaire de se demander si les anciennes lignes elles-mêmes fonctionnent le mieux possible, si les Compagnies ne sont pas conduites à se préoccuper trop exclusivement de leurs intérêts ; si, en présence de bénéfices croissants, l'Etat n'a pas le devoir de réaliser certaines améliorations au nom de l'intérêt public.

C'est ainsi que l'opinion se préoccupe de l'encombrement auquel échappent avec peine les artères principales.

C'est ainsi que les délibérations des Chambres de commerce et la série des enquêtes parlementaires font ressortir le besoin de simplifier les tarifs, de les unifier dans une certaine mesure, de les abaisser — d'ailleurs avec prudence — pour donner à nos produits industriels ou agricoles, mieux que par une surélévation des droits de douane, les moyens de lutter contre la concurrence étrangère.

Le Ministre concluait à la nomination d'une Commission extra-parlementaire chargée d'étudier les questions ci-dessus posées, de fixer les conditions financières dans lesquelles s'effectuerait ^ le cas échéant^ la reprise des concessions^ et de dresser le Cahier des charges et la Convention types devant régler le fonctionnement des Chemins de fer « étant donné les conditions présentes

de notre vie industrielle, commerciale et politique ».

C'était la question du rachat qui revenait, une fois de plus, sur le tapis... et de quelle façon : « Des Conventions, disait le Ministre, ont été conclues avec les Compagnies du Nord et de YOuest^ puis, à deux reprises, avec la Compagnie d'Orléans. Elles ont eu la singulière fortune de recevoir, des Commissions parlementaires, un accueil défavorable, sans même avoir été défendues à la tribune par leurs auteurs». Ceci s'adressait à MM. de Freycinet, Varroy et Sadi-Garnot, signataires desdites Conventions.

M. Hérisson commettait une injustice flagrante à l'égard de ses honorables prédécesseurs, car en négociant avec les Grandes Compagnies, ces Ministres des Travaux publics ne s'étaient inspirés que d'un seul principe : l'intérêt de l'État ! La situation du Trésor devenait chaque jour plus délicate ; le fameux krach de l' Union Générale^ survenu à la fin de janvier 1882, avait déséquilibré notre marché financier à tel point que le 3 0/0 amortissable^ qui était coté 85 fr. 50 le 31 janvier 1881, clôturait à 80 fr. 80 le 31 décembre 1882, après avoir même fait 79 fr. 80; et le 3 0/0 perpétuel passait, de son côté, de 84 fr. 25 à 79 fr. 25, après avoir touché 78 fr. 65 en décembre. Les recettes budgétaires s'inscrivaient en déficit et l'État se voyait sur les bras 7.510 kilomètres de Chemins de fer en construction ou à construire, et dont les

charges futures d'exploitation devaient nécessairement inquiéter le Gouvernement.

Le nouveau Cabinet, que M. Duclerc avait constitué le 4 août, ne s'était certainement pas rendu compte des grandes difficultés financières et du grand danger économique que présentait l'hypothèse du rachat : il ne tarda pas à regretter les expressions contenues dans le Rapport de M. Hérisson, car MM. de Freycinet, Sadi-Garnot et Varroy, ayant été désignés pour faire partie de la Commission du régime des Chemins de fer, lui adressèrent leur démission dès qu'ils connurent les termes de ce Rapport.

L'élaboration du Budget de 1883 fut des plus laborieuses. Sans parler de la fameuse histoire, ou légende, des 100 millions perdus par le Ministre des finances d'alors (M. Tirard), il nous suffira de rappeler que le rapporteur de la Commission du Budget, M. Ribot, établit que la longueur totale des Chemins de fer dont les dépenses semient imputables à l'État serait, en réalité, de 17.811 kilomètres; que les dépenses faites au 31 décembre 1882 monteraient à 1.100 millions; que celles qui resteraient à faire étaient évaluées à 3.615 millions par le Ministère des Travaux publics; que les autres dépenses du Plan Freycinet seraient supérieures à 2 milliards ; que l'achèvement complet du programme voté par les Chambres dépasserait certainement 7 milliards, et qu'on arriverait à un mini-

miim de 9 milliards, si on voulait exécuter tout ce qui avait été prévu.

M. Hérisson profita des indications que la discussion du projet du Budget de 1883 devant la Commission du Budget lui fournit sur les nouveaux sentiments de la majorité.

Le Gouvernement et la Chambre voyaient enfin le danger de la situation et le Ministre des Travaux publics en inaugurant, le 25 novembre, les séances de la Commission du régime des Chemins de fer — nommée sur sa proposition le 7 octobre précédent — n'hésita pas à déclarer qu'on s'était mépris sur les véritables intentions du Cabinet : « Nous voulons aboutir, dit-il, et nous aboutirons à des résultats bienfaisants, en apportant à notre tâche la fermeté nécessaire, un sentiment exact des droits de l'État défenseur des intérêts de tous, l'esprit de mesure et de sagesse, le respect des situations respectables et des services rendus, en même temps que le souci des intérêts financiers du pays. »

Dans son discours, le Ministre passant en revue les diverses questions que la Commission aurait à résoudre, lui dit relativement au Troisième Réseaic :

Quant au Troisième Réseau, disséminé sur les divers points du territoire, il semble impossible qu'il fonctionne de manière à grever le budget, tout en apportant un surcroît de recettes aux Compagnies existantes, sans que ceUes-ci participent aux charges correspondantes.

Deux solutions principales peuvent être envisagées : l'une

reposant sur un accord avec les Compagnies actuelles, dans des conditions à déterminer.

Celles-ci, par exemple, consentiraient à déverser leurs plusvalues sur les lignes du Troisième Réseau, et, pour éviter l'inconvénient de confier à une même Direction un nombre de kilomètres exagéré, de nouvelles Sociétés s'établiraient. La Sous-Commission aurait alors à préparer le type des Conventions et des Cahiers des charges.

On peut concevoir un autre système, d'après lequel, en dehors de tout accord avec les Compagnies, on imaginerait de nouveaux groupements combinés de façon h détourner d'elles, par la concurrence, les excédents de produits.

Une comparaison entre ces deux solutions est nécessaire, et dans l'hypothèse assez vraisemblable où la première paraîtrait préférable et où, ce que je ne crois pas, les Compagnies se refuseraient à l'adopter, il resterait la seconde, sans parler de la reprise, toujours possible, des concessions.

La question était cette fois placée sur un terrain pratique : la Sous-Commission chargée d'examiner le régime de construction et d'exploitation qu'il convenait de donner au Troisième Réseau^ écarta à l'unanimité l'hypothèse de la reprise et de l'exploitation par l'État de l'ensemble du réseau français. Les études se poursuivirent sans désemparer, et le 22 février 1883 un nouveau Cabinet, présidé par M. Jules Ferry, se présentant devant les Chambres, déclara qu'il allait ouvrir des négociations avec les Grandes Compagnies de Chemins de fer avec le ferme espoir qu'il en sortirait des Concentions équitables, respectueuses des droits de l'État, et qui faciliteraient l'exécution des grands travaux publics, sans charger à l'excès notre crédit.

Principe des rr Conventions de 1883»

Le 11 juin 1883 le Gouvernement déposa, sur le bureau de la Chambres des députés, un projet de loi portant approbation d'une Convention provisoire passée le 26 mai précèdent, entre le Ministre des Travaux publics et la Co^npagnie des Chemins de fer Paris-Lyon-Méditerranée : c'était la réalisation de la promesse contenue dans la déclaration ministérielle du 22 février, et cette Convention allait permettre au Gouvernement de connaître enfin les véritables intentions de la Chambre relativement à la politique à suivre à l'égard des Compagnies.

Dans V Exposé des motifs du nouveau projet, le Ministre des Travaux publics, M. Raynal, après avoir fait l'historique de la question et rappelé la série d'échecs subis depuis sept ans par les diversescombinaisons présentées au Parlement, constatait que la situation financière de l'État était devenue sérieuse et qu'en présence des déficits des derniers mois, elle nécessitait impérieusement des allège-

ments et, en premier lieu, une réduction sensible des dépenses extraordinaires.

Dans le Rapport général de la Commission législative chargée d'examiner les projets de Convention passées avec les Compagnies de Paris-Lyon- Méditerranée^ du Nord^ du Midi^ de VEst et d'Orléans (celle de la Compagnie de YOuest étant venue un peu plus tard), M. Rouvier démontra que cette situation présentait trois solutions :

1^ Restreindre l'exécution des grands travaux, dans la limite des ressources du Budget projeté pour Tannée 1884, c'est-à-dire à 300 millions de francs comprenant à la fois les dépenses extraordinaires des Chemins de fer, de la guerre et de tous les travaux publics ;

2° Majorer le Budget de 1884 en décidant que l'État émettrait un nouvel emprunt de 5 à 600 millions dans les premiers jours de l'année 1884 ;

3"^ Décharger leBudget de l'État des conséquences financières de la construction et de l'exploitation des lignes du Troisième réseau, en traitant avec les Grandes Compagnies, d'après le principe qui avait inspiré les Conventions de 1859.

Relativement à la première solution, la majorité de la Commission pensa, avec raison, que la Chambre ne voudrait pas suspendre ou renvoyer à une époque indéterminée « l'exécution de travaux solennellement promis aux populations».

Sur la deuxième, quelques membres de la mi-

norité soutinrent que l'État, disposant d'un crédit supérieur à celui des Compagnies, aurait avantage à s'adresser directement au public, plutôt que d'emprunter le crédit des Compagnies.

On leur répondit qu'il s'agissait non d'un emprunt, mais d'une série d'emprunts devant s'élever à plusieurs milliards et que, dès lors, il ne suffisait pas d'envisager le taux possible du premier de ces emprunts, mais qu'il fallait aussi (( tenir compte de l'effet qu'aurait sur le crédit public et' sur le marché des capitaux, une série d'emprunts excessifs, faits par l'État à des époques rapprochées et prévues longtemps d'avance ».

Le Rapporteur général expliqua que la crise financière de 1882 (krach de F Union générale) avait sensiblement modifié les conditions du marché financier français, et rendu plus onéreuses pour le Trésor public les dépenses nécessaires à l'achèvement du Plan Freycinet; qu'au surplus, toutes les objections soulevées disparaissaient devant ce fait que l'État se réserverait le droit d'emprunter direclement au public et de remettre aux Compagnies les fonds ainsi réalisés.

Bref, le Gouvernement, la Commission, la Chambre et le Sénat s'arrêtèrent à la troisième solution, et voici les grandes lignes de la Convention-type qui servit de modèle à toutes les autres :

Les lignes du Troisième Réseau comprises dans la région •de la Compagnie des Chemins de fer de Paris à Lyon et à la

Méditerranée forment un ensemble de 3.000 kilomètres environ.

La Compagnie reçoit la concession de 2.000 kilomètres dont 1.400 constitués par des lignes expressément dénommées, et 600 à choisir parmi les 1.600 kilomètres restants.

La Compagnie de Paris à Lyon et à la Méditerranée contribuera aux dépenses, en fournissant sur la superstructure une somme de 25.000 francs par kilomètre et, en outre, le matériel roulant, le matériel, le mobilier et l'outillage des gares ; c'est un sacrifice approximatif de 50.000 francs par kilomètre, soit, pour les 2.000 kilomètres concédés, d'une centaine de millions.

La Compagnie exécutera les travaux et fournira les fonds nécessaires par des émissions successives d'obligations, à moins que l'État ne préfère emprunter lui-même.

Chaque année l'État paiera l'intérêt et l'amortissiîment des sommes correspondantes à l'exercice précédent, au taux moyen réel des emprunts contractés, déduction faite, pour chaque kilomètre, de la quote-part indiquée ci-dessus comme incombant à la Compagnie.

L'État exercera son contrôle sur l'exécution des travaux et sur l'emploi des fonds ; il sera garanti contre des dépenses exagérées, car la Convention stipule que des maxima seront fixés après approbation des projets. Il est superflu d'insister sur l'importance de cette clause. La Compagnie, en efîet, qui ne doit réaliser aucun bénéfice sur la construction, courra les chances d'une perte dans le cas où les maxima seraient dépassés.

Le même principe de construction fut appliqué aux six Compagnies, celles d'entre elles qui devaient à l'État des sommes en garantie d'intérêt par application des Conventions de 1859, s'engageant à rembourser ces avances en travaux de construction des lignes nouvelles.

L'exploitation de ce Troisième Réseau restait à la charge des Compagnies, les insuffisances de la

période de construction étant portées au compte de premier établissement ; mais le mode de comptabilité des six Compagnies se modifiait complètement :

U Ancien et le Nouveau Réseau cesseront de faire Tobjet de comptes distincts. Il n'y aura plus qu'un compte commun pour Ténsemble des lignes composant le réseau de chaque Compagnie. La garantie de TÉtat s'appliquait aux insuffisances de produit du Nouveau Réseau, quand ces insuffisances n'étaient point couvertes par le déversoir, c'est-à-dire par Texcédent des produits nets de V Ancien Réseau. Elle s'appliquera désormais à un minimum de produits nets réservé à chaque Compagnie. En fait, TÊtat ne garantit aux Compagnies que ce qui leur est déjà acquis.

Les Conventions prévoient, pour chaque Compagnie, un certain revenu net, correspondant à un dividende réservé, au delà duquel commencera le partage des bénéfices entre les Compagnies et TÉtat. Mais ce partage qui, aux termes des anciens contrats, devait être fait par moitié entre l'État et les Compagnies, d'après les Conventions nouvelles sera fait sur le pied de 2/3 pour TÉtat et de 1/3 pour les Compagnies.

Telles sont les grandes lignes des Conventions de 18889 qui furent votées en juillet par la Chambre, en novembre par le Sénat, promulguées le 20 novembre par le Journal officiel et rendues exécutoires à partir du 1^^ janvier 1884. Elles s'inspiraient des principes qui avaient présidé à Télaboration des Conventions de 1859, et, avant d'examiner si elles ont donné les résultats que leurs auteurs en espéraient, nous croyons utile de rechercher les avantages que leurs devancières de 1859 avaient procurés à TÉtat.

Résultats financiers des « Conventions

de 1859 »

De 1873 à 1879, c'est-à-dire pendant la période de lutte des Compagnies secondaires contre les Grandes Compagnies, les Conventions de 1859 furent attaquées avec la dernière vigueur. On disait un peu partout — et on l'écrivait quotidiennement dans les journaux — que ces Conventions n'avaient été conclues que dans l'intérêt des actionnaires des Grandes Compagnies, pour leur fournir de gros dividendes... et cela au détriment des intérêts du Trésor et du public. L'entrefilet de la République Française du 18 mai 1876, parlant des intentions de la nouvelle Commission du Budget qui ne semblait « nullement disposée à laisser in- « définiment sacrifiey^ l'exploitation régulière du (c Deuxième Réseau à l'accumulation des béné- « fices en faveur du Premier » résumait ces critiques.

Le Premier Réseau signifiait l'ensemble des lignes (Ancien et Nouveau 'Réseau) alors exploi-

tées par les Grandes Compagnies ; le Deuxième^ les lignes concédées en dérogation de la loi de 1865 et dont l'exploitation donnait alors de si cruels mécomptes.

Les Conventions de 18 59 ont été remplacées, le V^ janvier 1884, par les Conventions de 1883; elles furent mises en vigueur à partir du l^r janvier 1864 par la Compagnie de VEst, et du l®"" janvier 1865 pour les autres Compagnies. Nous avons aujourd'hui tous les éléments d'appréciation relativement aux résultats financiers qu'elles ont donnés et il nous sera facile d'établir — avec preuves à l'appui — que si ces fameuses Conventions ont sacrifié quelques intérêts... c'est surtout ceux des actionnaires des Grandes Compagnies ellesmêmes.

Nous savons d'abord que, par le jeu du déversoir, l'excédent des recettes des lignes concédées avant 1859, et groupées sous le nom à'Ancie^i Réseau^ a dû s'ajouter aux produits des lignes du Nouveau Réseau pour en assurer à la fois la construction et Texploitation.

Or, quelle a été la longueur des nouvelles lignes dont la France a été ainsi dotée, et quelle a été la part contributive des Grandes Compagnies dans la construction et l'exploitation de ces nouvelles lignes ?

En 1883, le Nouveau Réseau créé par les Conventions de 1859 atteignait (en outre des lignes de YAncien Réseau concédées avant 1859) comme

mmfi

longueur exploitée et comme coût d'établissement, le développement ci-après par Compagnie :

Nouveau Réseau

Est

Midi

Nord

Orléans

Ouest

Longueur exploitée