LES CONTROLEURS-GENERAUX SILHOUETTE, BERTIN ET LAVERDI

Les opérations des fermiers-généraux aidaient souvent le Trésor; toutefois, l'administration des fermiers considérée en elle-même, restait libre, comme toute entreprise particulière qui remplit ses engagements. De son côté, le contrôle-général gardait sa complète indépendance pour les opérations de la caisse des services sous un ministre du roi chargé du département.

C'était une place fort difficile que le contrôle-général des finances, au milieu des embarras que causaient à la fois la pénurie du Trésor, la difficulté d'établir de nouveaux impôts et le mécanisme des institutions de la vieille monarchie : on venait d'achever les grandes guerres, les campagnes glorieusement commencées par Fontenoy ; le roi signait les traités de paix qui assuraient la Lorraine à la France.

Des dépenses considérables avaient été faites à la suite de ces guerres et de ces négociations si heureuses pour la France.

Dans les temps modernes, rien de plus simple que la manière d'opérer des gouvernements dans les questions de finances : quand l'Etat est en déficit, on équilibre la recette et la dépense par l'emprunt et l'impôt : nulle difficulté ! Un vote donné pour la forme, vient sanctionner les résolutions prises par l'État. Il n'en était pas ainsi sous l'ancien régime : le roi ne pouvait pas imposer le peuple sans rencontrer mille obstacles.

Il y avait des privilèges qu'il fallait respecter dans le clergé, la noblesse, les corporations, la bourgeoisie et les métiers ; les parlements refusaient d'enregistrer les impôts ou adressaient des remontrances vives et souvent injustes; il fallait violenter leur vote par des lits de justice, et le contrôleur-général, trèssouvent était forcé de renoncer à l'impôt par la difficulté de l'obtenir et de le lever dans les provinces.

Une des contre-vérités établies par l'école historique moderne sur l'ancien régime, a été celle-ci : « Que la France subissait alors un gouvernement

absolu! » Quel absolutisme que celui qui ne pouvait faire un pas sans se heurter contre un fait, sans recourir aux expédients, sans négocier avec tous les corps politiques, et toutes les institutions , les hommes et les choses! Il n'y a de despotisme que celui que créent les révolutions, et cela s'explique parce qu'elles font table rase sous prétexte d'égalité; et alors sur tant de ruines s'élève un pouvoir nécessaire, qui ne tient plus compte que de lui-même et du système qu'il veut faire triompher ; ce nouveau pouvoir tranche sur tout, commande, gouverne à son gré, si facilement, qu'en vérité, s'il tombe, c'est par sa faute, tant les obstacles ont disparu, tant la société se fait souple sous sa main!

Les difficultés que rencontrait le vote de nouveaux impôts dans le parlement, avaient engagé la marquise de Pompadour à faire confier le contrôle-général à un esprit essentiellement parlementaire, Etienne de Silhouette, fort lettré, avec une juste renommée administrative. Dès sa plus extrême jeunesse, dans sa ville natale (Limoges), M. de Silhouette s'était occupé de recherches statistiques sur l'impôt; ensuite il voyagea en Hollande, en Suisse, en Italie, étudiant partout le mécanisme financier dans les gouverne-

ments : un moment conseiller au parlement de Metz, M. de Silhouette avait préféré à ce haut siège de justice, une place de maître des requêtes de l'hôtel, ce qui le rattachait à l'administration active. Il fut en conséquence chargé de plusieurs missions, spécialement en Angleterre.

Etienne de Silhouette apportait en finances non point les idées aventureuses de Law, mais les formes et les habitudes anglaises sur la levée régulière des impôts : après avoir appartenu à l'administration publique et au conseil des finances, il fut appelé au contrôle-général en mai 1757. Les idées anglaises de M. de Silhouette lui firent considérer le bail des fermes comme une mauvaise institution ; il en attaqua le principe, imposa les fermiers, et le premier des contrôleurs, il parla au conseil du roi de la nécessité de fixer les dépenses de la couronne, de les limiter chaque année de manière à constituer ce que les Anglais appellent une liste civile.

L'essai d'une banque à billets fut la seconde mesure que proposa M. de Silhouette afin de diminuer la puissance exclusive du numéraire : cette banque devait rester une institution particulière en rapport néanmoins avec le Trésor pour l'escompte des va-

leurs d'État : de cette manière on pourrait affaiblir le prestige de l'or et de l'argent. Pour donner un grand exemple, M. de Silhouette engagea le roi à envoyer sa vaisselle plate à la Monnaie pour l'échanger contre des billets de caisse et aider ainsi la circulation du papier. Secondé par une sorte de popularité, M. de Silhouette tenta de présenter un édit de subvention générale comme en Angleterre; mais le contrôleur-général n'avait pas assez compté avec le parlement qui fit une violente opposition au nouveau système financier et ne voulut pas enregistrer Tédit.

On chansonna, on railla dès lors M. de Silhouette dans les couplets et noëls : on inventa les goussets sans fond à la Silhouette; les portraits sur l'ombre à la Silhouette pour indiquer la fragilité de ses moyens; en vain, le contrôleur-général voulut prendre son système au sérieux et le faire ainsi accepter par le public : quand le ridicule s'empare d'une idée il est impossible d'assurer son succès en France, où tout est jeu d'esprit et moquerie. M. de Silhouette quitta le contrôle-général, peu de temps après l'avoir accepté, et il mourut dans la plus profonde obscurité avec la triste réputation d'un esprit h (5) 13

et d'un caractère faux en administration et en politique.

Le système anglais des subventions, budget et liste civile essayé par M. de Silhouette n'ayant pu réussir, le roi confia le contrôle-général des finances à un administrateur essentiellement pratique sorti des intendances, Jean Bertin qui avait successivement administré les provinces du Roussillon et du Lyonnais avec quelque renommée; un moment appelé à la police de Paris, poste toujours difficile, M. Bertin l'avait rempli avec habileté. Ce fut encore par le crédit de la marquise de Pompadour dans les questions de finances que, de conseiller d'État, M. Bertin fut élevé au poste de contrôleur-général

Le Trésor royal était incontestablement dans une mauvaise situation, comme il arrive toujours quand un système essayé n'a pas réussi ou qu'il est abandonné ; l'édit de subvention repoussé par le parlement devait pourvoir à tous les services, et par conséquent tous les services se trouvaient en souffrance dès que l'édit était repoussé. Dans ce vide désespérant du Trésor, M. Bertin essava de faire renaître la confiance et d'attirer les capitaux par la force et la puissance des intérêts en proclamant le système d'un

emprunt général viager et tontinier qui offrait jusqu'à 15 et 20 p. 0/0 d'intérêt, selon l'âge du prêteur; pour raffermir le crédit, M. Bertin admit l'arriéré dans cet emprunt quelle que fût l'époque du titre, même lorsque depuis longues années il n'était payé ni liquidé. Au reste , cette liquidation se faisait à des conditions meilleures si à la dette ancienne le créancier joignait un prêt nouveau.

Sans doute l'intérêt de la dette augmentait dans des proportions considérables, mais par l'effet de l'amortissement naturel (la mort) , le capital devait s'éteindre dans un temps limité. (Le calcul était fait sur la moyenne de la mortalité, 33 ans.) Le contrôleur-général pensait que, dans la pénurie du Trésor, quand il fallait pourvoira la défense du royaume en guerre avec l'étranger, le suprême et le plus haut devoir de l'Etat, était de ne pas laisser les troupes sans pain et sans solde : pour la première fois depuis le moyen-âge, on vit le Trésor négocier des emprunts avec les juifs. M. Bertin s'adressa à la communauté des Israélites de Metz et de l'Alsace, qui prêtèrent à l'État 10 millions, à un intérêt composé s'élevant jusqu'à 24 p. 0/o par an, sous la garantie des revenus des deux provinces.

Pour pourvoir actuellement à des paiements d'intérêt si élevés, le contrôleur eut recours à l'impôt d'un nouveau vingtième de guerre, comme conséquence des armements de l'Europe ; trois vingtièmes avaient déjà été votés après des lits de justice ; le duc de Choiseul avait négocié avec le parlement pour en obtenir la sanction; il leur donna les Jésuites en échange du vote. Cette lutte continuelle avec les parlements était le grand obstacle à l'action du pouvoir; tous sentaient la nécessité d'en finir, et nul n'osait porter la main sur cette autorité irrégulière et violente qui empêchait la marche des affaires publiques.

Dans l'administration du contrôleur-général Bertin , on voit se développer les larges et fécondes habitudes des intendances, jamais oisives pour la protection du travail, des manufactures et du commerce: on doit à M. Bertin l'institution des grands conseils, composés de manufacturiers et négociants , les écoles ovines et vétérinaires, les sociétés d'agriculture fondées dans chaque province, spécialement chargées de grandir et d'améliorer les méthodes; enfin le système des octrois, dans le but de donner des revenus particuliers à chaque ville pour s'administrer elle-

même : les villes s octroyaient les fonds nécessaires à cet effet, d'où était venu le nom d'octroi, institution municipale empruntée aux souvenirs de l'administration gallo-romaine. 11 faut dire à l'éloge du contrôleur-général Bertin qu'il fut un des plus nobles promoteurs des études sur l'histoire de France ; les collections vastes et riches de chartes et diplômes furent imprimées par les ordres du contrôleur-général.

Il tomba devant le parlement comme les autres ministres, tous impuissants pour résister à cette opposition bruyante et taquine qui rendait tout gouvernement impossible. Il fallait enfin la briser. M. Bertin, démissionnaire du contrôle-général, resta conseiller d'État : il fut remplacé par M. deLaverdi, issu de famille parlementaire, car le duc de Choiseul, esprit essentiellement à transactions et à ménagements, espérait, en cédant beaucoup à la magistrature, obtenir beaucoup d'elle. On fit une sorte d'ovation au nouveau contrôleur-général. Dans un de ces noëls de cour, la presse libre d'alors (1763) (recueilli par le comte de Maurepas, esprit si léger), Laverdi s'adresse à l'enfant Jésus, dans le berceau divin :

N'ayant de confiance Qu'au poupon nouveau-né,

De Laverdi s'avance D'un air tout consterné, Disant : « Puisqu'en ce jour Vous êtes mcn oracle , Jésus, je me livre à vos soins; Pour subvenir à nos besoins Il nous faut un miracle. »

Ce miracle était difficile à obtenir sans la volonté et l'énergie suffisantes pour aller droit au but. L'obstacle naturel n'était-il par toujours dans le parlement! il fallait le briser avant tout. Laverdi louvoya, fit quelques concessions aux économistes sur le libre commerce des grains ; modifiant le prévoyant système de Louis XV sur les greniers d'abondance, préparé et fécondé par les spéculations du Trésor, système souvent calomnié par de plates chroniques et d'imbéciles histoires sur le Pacte de famine! Oui, il y avait un contrôleur des grains au service du roi, mais c'était pour faire concurrence aux accapareurs, afin que par l'action d'un grenier d'abondance, la liberté du commerce des grains n'aboutît pas à la spéculation et plus tard au prix trop élevé des céréales. Laverdi contracta plusieurs emprunts à l'étranger pour ne pas mécontenter les parlements; comme il appartenait à la magistrature , celle-ci enregistra quelques édits d'impôts, et spécialement un décime

sur les cuirs et sur les draps. On aurait pu couvrir le déficit par l'impôt territorial justement réparti, puis par le timbre et l'enregistrement : les parlementaires n'en voulurent à aucune condition, car les impôts auraient atteint leurs riches propriétés foncières et altéré leurs épices. Laverdi, après quelque temps d'administration politique qui n'avait donné aucun résultat notable, offrit sa démission qui fut acceptée: un petit noèl de cour résuma ainsi sa courte administration :

Le Roi dimanche Dit à Laverdi :

Va-t'en lundi.

Eh! mon Dieu, qui ne se serait fatigué, dégoûté, de ces luttes stériles, incessamment renouvelées contre les parlements, sans atteindre un résultat? Le système du duc de Choiseul avait ménagé les corps de magistrature pour en obtenir un appui ; fausse idée de gouvernement : quand on caresse trop l'opposition qui fait obstacle, elle se grossit, se rengorge et vous menace. En politique il faut oser une lutte de front avec ce qui vous gène; en cette alternative, on triomphe ou l'on succombe, mais la position est

au moins nette. Le duc de Choiseul, esprit mitoyen, se contentait d'obtenir quelques votes du parlement, votes que la magistrature faisait payer bien cher par des refus et des remontrances et l'amoindrissement de l'autorité gouvernementale.

Ce fut avec la volonté arrêtée de briser cette résistance irrégulière que le roi forma le ministère du chancelier Maupeou. À ce grand et haut système se lie l'adminisiration dure et ferme de l'abbé Terray. La force et la volonté vont se manifester partout, dans la politique comme dans les finances, deux choses qui se prêtent un mutuel appui quand on pénètre avec quelque attention l'histoire des gouvernements