Le développement de l'Etat national

Notre étude nous amène à cette conclusion qu'il existe un dogme du droit de l'homme, parfois grêle, souvent robuste, qui peut arc-bouter avec une certaine force de résistance la liberté de l'Etat.

") Nys, Le droit des gens dans les rapports des Arabes et des Byzantins. Rev. de droit internat, et de lég. comp. Tome 26, 1894, p. 461 et suir. ; Hosack, op. cit., p. 67 et suiv.

") Walker, l. c, p. 75 et suiv., 126 et suiv.

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Mais cette liberté ne s'épanouit qu'à une heure tardive du moyen âge. Tout d'abord l'Empire carolingien, qui embrasse les peuples germaniques devenus sédentaires, possède une force tellement débordante que la question de son indépendance vis-à-vis de l'étranger ne se pose même pas. Cet Empire n'a qu'un rival unique et très lointain, Byzance"). Plus tard, quand l'Empire de Charlemagne s'est englouti avec son prince magique dans le sépulcre d'Aixla-Chapelle, quand il s'est flétri comme une fleur éclose avant le temps, les peuples se mettent à vivre, pour des siècles, dans des formes qui sont des ombres d'Etats. Ce sont les constitutions féodales. Sous leur régime l'obligation commune, le lien de fidélité entre le roi et le peuple se relâche. Seul le lien personnel entre le seigneur et le vassal se serre avec force. C'est lui qui est par conséquent le nœud de la vie politique. Quand un conflit vient à naître, quand l'épée sort du fourreau, c'est habituellement ce rapport individuel qui est en question. L'enjeu de la lutte n'est pas l'Etat, mais la situation de droit entre le vassal et le suzerain. Les conflits du roi germanique avec les princes et seigneurs des deux côtés des Alpes, les luttes entre l'Angleterre, la France et la Bourgogne sont des guerres féodales. A cette époque, la prétention que l'Etat soit libre au milieu des pays qui l'environnent n'est pas encore d'actualité. Elle ne surgit qu'au moment où les fils de la vassalité se déchirent ou se lient si étroitement dans une même trame, que le système politique change de nature et que le roi forme corps avec son peuple. Dès lors il n'y a plus de pouvoirs médiats, il n'y a plus qu'un seul pouvoir. Dès lors l'Etat ne se confond plus avec un régime contractuel, il est une véritable domination. Les théoriciens ont beau vouloir l'expliquer encore par la notion féodale du pacte, ils font erreur ; car l'Etat s'est converti en une force qui prime, en une maîtrise, en un pouvoir de commander qui s'impose aux sujets. A cette heure de l'histoire le démembrement s'arrête. L'Etat devient une formation solide, tmitaire. La force vitale, qui était dispersée en des germes innombrables, afflue vers un seul tronc. La puissance

'*^) Charlemagne a tenté de résoudre le problème qui se posait entre les deux couronnes par une paix et une fédération dans l'amour du Christ. Il a distingué l'Empire de l'Ouest et l'Empire de l'Est, exprimant par cette formule le parallélisme de leurs titres souverains. Cf. Hill, A history of diplomacyj 191 1, vol. I, p. 125-126.

est indivise. On voit surgir la souveraineté interne, la Suprema Potestas de Jean Bodin"). Et c'est alors que s'élève la grande question : Comment les Etats nouvellement consolidés doivent-ils se comporter dans leur rapports mutuels? La question est brûlante. Car les forces qui ne sont plus liées à l'intérieur se répandent vers la périphérie, la débordent, se heurtent bientôt.

A ce moment précis se dessine la prétention à l'indépendance, à la libre disposition de soi-même. Chaque Etat veut être souverain dans ses relations extérieures. La notion de la communauté autonome, de l'universitas superiorem non recognoscens est entrée dan? le monde ^). On assiste donc à un spectacle tout à fait original: Le droit de la personnalité, qui s'évanouit avec le déclin de la constitution féodale, ressuscite dans la politique extérieure des Etats qui ont pris conscience d'eux-mêmes. Il continue à régner, mais dans un nouveau cercle plus large.

Cette évolution date de la fin du moyen âge. Frédéric II fonde un Etat fortement centralisé en Sicile, d'après les modèles normands et sarrasins qu'il découvre dans le pays. S'appuyant sur l'Eglise, les villes et le peuple, et en guerre continuelle avec les vassaux, les Capétiens consolident le pouvoir royal jusqu'au moment où Saint- Louis vient ployer les puissances féodales et où Philippe le Bel prend le premier élan vers la monarchie absolue. L'Angleterre médiévale dénoue maitrement le conflit des Ordres avec le roi en les associant à la couronne dans l'exercice du pouvoir et en les transformant ainsi en organes du royaume. C'est le coup de barre qui pousse le navire britannique hors du domaine féodal et le porte dans le courant de la royauté constitutionnelle. Ce geste remarquable a valu à l'Angleterre son unité, sa solidarité précoces. Dans les pays germaniques les seigneurs territoriaux s'emparent de la domination intégrale en relâchant leurs derniers liens avec l'empire et en brisant les pouvoirs inférieurs. Les Habsbourg fondent une grande puissance en accroissant avec bonheur et habileté leurs domaines hériditaires. Charles- Quint y ajoute l'Espagne, qui est unie par des combats séculaires contre les Sarrasins et plus tard par le gouvernement commun de Ferdinand et d'Isabelle. Il brise le pouvoir des Cortès et s'installe en

") Voir par exemple Gierke, Deutsches Genossenschaftsrecht, 1881, vol. III, p. 637 et suiv.

^) Voir sur cette théoiie Gierke. Johannes Althusius, 1902, p. 231.

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monarque absolu. L'Etat national est une des grandes idées de la politique d'alors. Dante et Pétrarque rêvent d'une grande Italie.

Mais il n'y a pas seulement le phénomène de la consolidation; il y a aussi le désagrègement qui fait naître des Etats à tendances souveraines. Des parties du corps féodal se détachent de l'ensemble, luttent pour une indépendance de fait et se façonnent, à l'exemple des grands empires, en Etats homogènes. Nommons les cantons suisses, les villes italiennes, les villes libres de l'Empire germanique, telles que les cités de la Hanse. Ces pays, qui viennent à présent jouer leur rôle sur la scène du monde, prétendent à une même souveraineté que les royaumes. Ils sont des res publicae, des civitates et affirment une summa potestas.

Mais le mouvement des nationalités ne se manifeste pas seulement comme une force inconsciente qui dirige les événements de l'histoire. Il se traduit aussi dans la doctrine diplomatique et y trouve mainte expression raisonnée.

Lorsqu'en 1307 un traité conclu à Pontoise entre l'Eglise de Lyon et Philippe le Bel établit le droit supérieur de la couronne sur la ville, le roi de France ordonne la consultation des habitants par un clerc du chapitre qui doit parcourir la région^®).

En 1464, lors des conférences de Thorn, le savant Jacques de Szadek défend ainsi le droit des Polonais de Poméranie et de Prusse royale de faire retour à leur patrie : « La Poméranie, les terres de Culm et de Michalow étaient habitées et gouvernées par des Polonais qui avaient donné, en leur langue, des noms aux montagnes, rivières, villes et villages, bien avant l'existence et l'établissement de l'Ordre teutonique. » « La noblesse, les bourgeois et sujets de toute espèce desdites terres, ne pouvant supporter le gouvernement tyrannique, oppressif et usurpateur des grands maîtres, étaient retournés à leurs droits antérieurs et originels, obéissant en cela aux lois divines et humaines. » Szadek en appelle ici au droit des peuples à disposer d'eux-mêmes. Il appuie encore sa revendication par l'argument des frontières naturelles : « Il résulte de la position et de la figuration géographique de ces provinces qu'elles

^*) Blagoyévitch, Le principe des nationalités et son application dans les traités de paix de Versailles et de Saint-Germain, 1922, p. 33. Voir là-bas une série d'autres exemples.

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ont nécessairement et de tout temps fait partie du royaume de

Pologne »''")•

Il faut citer ensuite le refus solennel des Etats de Bourgogne, en 1526, après la paix de Madrid, d'être séparés de la France. «Il est fondé en droit, déclare François P"" pour confirmer leur protestation, qu'on ne peut nulles villes ou provinces contre la volonté des habitants et sujets transférer en autre, sinon par leur consentement exprès»**).

Rappelons enfin que Henri II, avant d'annexer Metz, Toul et Verdun, consulte les habitants. L'évêque de Verdun explique à ses sujets : « Que le roi de France est venu comme libérateur, qu'il veut traiter les bourgeois comme de bons Français et que, bien éloigné d'user de mesures de rigueur, il en appelle au vote libre du peuple » ") .