La théorie des nationalités

Le mouvement d'opinion le plus puissant qui ait agi sur la politique internationale depuis 1789 jusqu'à nos jours est incontestablement la théorie des nationalités. Cette théorie est fille de la Révolution française. Mais lors de sa première apparition, à la fin du XVIIIe siècle, elle est encore incomplète. Car elle admet que les hommes se rallient à telle société politique ou à telle autre par un

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simple acte de réflexion, en pesant les avantages matériels et moraux que pourra leur valoir la vie commune dans un cadre donné. Elle néglige par conséquent la force de la tradition qui sommeille, inconsciente, au fond de l'âme populaire. Elle néglige l'élément historique. Elle dénote par ce trait qu'elle est bien issue de cette doctrine maîtresse de la Révolution française qui réduit l'origine et la vie de l'Etat aux calculs de la raison.

Au milieu du XIX^ siècle, la doctrine est approfondie. Elle est conçue dans un esprit plus large. Elle prend sa forme définitive. Il semble donc que le moment soit venu d'en présenter une analyse complète ^°).

La théorie des nationalités est une conséquence de l'axiome plus général de la Révolution que l'homme a le droit de disposer de lui-même dans la vie politique. De cet axiome découlent deux conséquences directes : C'est d'abord le droit des citoyens de se donner le gouvernement de leur choix, en d'autres termes, la souveraineté du peuple. C'est ensuite le droit des citoyens de délimiter la communauté politique dans laquelle ils entendent se grouper. La première de ces libertés domine la vie constitutionnelle, la seconde est une loi régulatrice des frontières.

La nation n'est donc autre chose qu'une société d'hommes qui s'unissent par la résolution de former un Etat. La force qui les rive ensemble est le désir de réaliser en commun, sous les mêmes lois, un même idéal de culture. La nation est donc un phénomène de volonté. Elle est une coalition basée sur un libre choix.

Il en résulte que la nation n'est pas déterminée par des facteurs objectifs. La langue et la race, tout en pouvant être parmi les forces génératrices qui la font éclore, ne sont pas, pour elle, des éléments constitutifs. La nation ne se résume pas en une similitude de qualités naturelles. La nation est un phénomène essentiellement subjectif. Elle est un tissu de souvenirs communs, souvenirs de luttes amères pour le droit et la liberté, souvenirs de victoires et de sombres deuils. Elle vit par la foi dans une haute destinée, par l'espoir d'un avenir glorieux. Et cette volonté, cette énergie prend une forme palpable dans la résolution de vivre et de travailler ensemble, l^

^°) Cf. mon ouvrage Das Problon des V'ôlkerrechts. 191 7, p. 244 et suiv.

nation n'est pas une parenté, elle est une alliance. Elle n'est pas un état de choses, elle est un acte créateur").

^^) Ernest Renan, Discours et conférences, 1887, et principalement la conférence sur ce sujet : Qu'est-ce qu'une nation? « L'homme n'appartient ni à sa langue ni à sa race, il n'appartient qu'à lui-même, car c'est un être libre, c'est un être moral. Le droit des populations à décider de leur sort est la seule solution des difficultés de l'heure présente que peuvent rêver les sages. — Une nation, c'est pour nous une âme, un esprit; une famille spirituelle, résultant dans le passé de souvenirs, de sacrifices, de gloires, souvent de deuils et de regrets communs ; dans le présent du désir de continuer à vivre ensemble. Ce qui constitue une nation, ce n'est pas de parler la même langue ou d'appartenir à un même groupe ethnographique; c'est d'avoir fait ensemble de grandes choses dans le passé et de vouloir en faire encore dans l'avenir. La nation est un principe spirituel, résultant des complications profondes de l'histoire. » — Le baron Eotvôs: « Si l'on demande à quoi l'on peut reconnaître une individualité nationale, nous répondrons : uniquement dans la conscience qu'elle puise de son existence personnelle par le besoin de réaliser cette existence. Chaque peuple, qu'il se compose de millions ou seulement de milliers d'individus, qu'il soit indépendant ou bien soumis à un autre peuple, se sentira comme nationalité, si cette conscience s'éveille en lui, et il devra être reconnu. » — Maximilien Deloche, Du principe des nationalités, 1860; Ollivier, L'Empire libéral, 1895 et suiv., vol. I, p. 164-169; vol. in, p. 97-98; Pasquale Stanislao Mancini, Délia nazionalità corne fondamcnto del diritto délie genti, prelezione al corso di diritto internasionale e marittiino pronunziata alla R. Université di Torino, 1851 ; Nys, Le droit international, 1904, vol. I, sect. II, chap. II; Mcrignac, Traité de droit public international, vol. I, 1905, livre I, chap, III, sect. I. — « Une nation est un plébiscite de tous les jours » ; Mancini, Discours cité : « La nation est une société naturelle d'hommes que l'unité de territoire, d'origine, de mœurs et de langage mène à la communauté de vie et de conscience sociales » ; Fustel de Coulanges : « Les hommes sentent dans leur cœur qu'ils sont un même peuple lorsqu'ils ont une communauté d'idées et de souvenirs. » — Voir parmi la littérature la plus récente : Hauser, Le principe des nationalités, 1916; Zeballos, La nationalité, 1914 et suiv., 4 vol.; Dunning, A history of political théories, from Rousseau to Spencer, 1920, chap. VIII; Mattern, The employment of the plébiscite in the détermination of sovereignty, 1920; Le Fur, Nationalités et Etats, Revue de droit intern. et de lég. comp., 1921, p. 193 et suiv,; Le Fur, Races, nationalités et Etats, 1922, et notamment au chap. II, 3. a) La théorie nationalitaire qui fait prédominer l'idée de la liberté individuelle; b) La théorie nationalitaire à forme étatiste et réaliste ; \'an Gennep, Traité comparatif des nationalités, 1922. — La Suisse, tout en étant un amalgame de langues et de races différentes, est un type accompli de la nation. Car dans ce pays la volonté de vivre ensemble est le seul lien qui existe, et ce lien est assez fort pour vaincre toutes les forces centrifuges.

Or la nation, par le seul fait qu'elle existe, a le droit primordial de se cristalliser en Etat. Vouloir l'Etat, c'est avoir la liberté de le parfaire. Le simple désir est déjà le titre justificatif. Or, ce qui est essentiel et fait précisément naître des conflits multiples, c'est que pareil droit de former un Etat englobe aussi la revendication de la terre ancestrale: Les hommes qui tendent les uns vers les autres n'ont pas simplement la faculté peu appréciable d'aller fonder une société politique en un territoire encore inoccupé ou de fusionner par l'émigration avec un corps existant et qui répond à leurs aspirations. Leur droit personnel porte en lui un droit réel. Les populations qui règlent leur destinée propre, disposent en même temps du sol auquel les unit un lien historique. Ce droit à la terre est comme un élément féodal qui a survécu dans la théorie moderne des nationalités.

Cette théorie, prise en elle-même, est inattaquable. Mais elle n'est pas une vérité absolue. Elle se heurte, dans la vie des peuples, à une autre vérité qui n'est pas moins solide. C'est la nécessité dans laquelle se trouve toute société politique de posséder un territoire qui lui offre non seulement une possibilité de défense contre l'invasion, mais encore une source de subsistance économique. Etre entouré de montagnes et de fleuves, posséder un sol d'une richesse multiple, des voies de communication naturelles et une porte ouverte sur la mer, voici des besoins impérieux qui ont une puissance et une raison d'être non moins grandes que l'affinité morale des hommes. C'est la loi des frontières naturelles, et sa collision permanente avec le principe des nationalités est inévitable. La volonté de la vie collective d'une part, le souci de la sécurité, la tendance au domaine harmonieux de l'autre, ce sont là des forces adverses et rarement conciliables'''^).

Quelle sentence faut-il rendre quand on voit se heurter ainsi

") La France est un exemple peu commun d'harmonie entre les deux éléments. C'est que dans ce pays l'unité géographique a puissamment contribué à faire naître l'unité psychologique. « Le Sénat romain, dit Camille Jullian, a brisé la Gaule : les empereurs doivent reconnaître son unité. Les Barbares l'ont partagée entre eux ; les Francs la reconstituent. Le régime féodal a fait prévaloir, sur la vie nationale, la vie provinciale : la nature est la plus forte et la France se reforme là oîi était la Gaule. Grâce à la terre, à travers des milliers d'années, il a existé sous des noms différents, gaulois, romain, franc et français, le germe indestructible d'un génie national. » Johannet, Le principe des nationalités, 1918, p. 373, annot. i.

des courants contraires? C'est une question de tact et d'appréciation équitable. Elle sera toujours dominée par le principe qu'un état de choses existant, basé sur un juste titre et même sur l'effet du temps doit prévaloir sur une simple aspiration, fût-elle légitime en ellemême.

La Suisse, les Etats-Unis, l'Angleterre ont étouffé des mouvements de sécession qui menaçaient l'intégrité homogène de leur territoire®*). En d'autres occasions, le principe des nationalités a vaincu. Les guerres d'indépendance des colonies anglaises, espagnoles et portugaises d'Amérique, le soulèvement des Hellènes, la séparation de la Belgique et des Pays-Bas, l'émancipation progressive des pays balkaniques, le compromis austro-hongrois qui établit en 1867 les libertés magyares, l'unification de l'Italie et de l'Allemagne, voici les grands succès qu'a remportés le principe au cours de trois générations.

Au milieu du XIX^ siècle, ce mouvement d'idées trouve un champion royal, c'est Napoléon IIP*). L'empereur a embrassé la doctrine avec passion. Il ?. fait d'elle un article de foi de sa politique étrangère. On dirait que, ne pouvant conquérir l'Europe par les armes, comme son illustre parent, il ait voulu la dominer par la force d'une idée morale et se donner ainsi le prestige d'un sauveur, la dignité d'un arbitre dans la diplomatie^®).

En 1857, Napoléon III brise une première lance pour le principe des nationalités en se faisant le champion de la liberté neuchâteloise. En 1858, la Valachie et la Moldavie, que le traité de Paris a constituées en principautés distinctes, demandent leur réunion en

^^) Grailly, La vérité territoriale et la rive gauche du Rhin, 1917, p. 193; Le Fur, Guerre juste et juste paix. Revue gcn. de droit internat. publ., 1919, p. 395.

^) Redslob, Das Problein des Volkerrechts, p. 247 et suiv.

^^) Seignobos, Histoire politique de l'Europe contemporaine, 1897, p. 749; Jerrold, The Life of Napoléon III, 1874-1882. vol. IV, p. 158; Ollivier, L'Empire libéral, 1895 et suiv, vol. III, livre IV, chap. V, § i ; De la Guéronnière, L'empereur Napoléon III et l'Italie, 1859; Napoléon III, Vie de César, 1865 et suiv.; Ollivier, L'Empire libéral, 1895 et suiv., vol. III, p. 98. « Napoléon 1er avait dit à Sainte-Hélène : « Le premier souverain qui, au milieu de la grande mêlée, embrassera de bonne foi la cause des peuples, se trouvera à la tête de l'Europe et pourra tenter tout ce qu'il voudra. » C'est ce qui a inspiré Napoléon III. »

un seul Etat et s'ingénient à réaliser cette aspiration par un détour, en élisant le même hospodar. L'Empereur s'intéresse vivement au sort des deux provinces. Avec l'appui de la Russie, de la Prusse et de la Sardaigne, il obtient de l'Angleterre, de l'Autriche et de la Turquie, d'abord récalcitrante, l'établissement d'une législation, d'une haute juridiction et d'une armée communes. Il réussit de plus à faire accepter la double élévation du Bojard Couza, qui prend ainsi le titre d'un prince de Roumanie, sous le nom d'Alexandre **)

C'est une première victoire simplement diplomatique en faveur de la doctrine. Mais bientôt l'Empereur défend le principe des nationalités sur le champ de bataille.

Lorsqu'en 1859 la guerre éclate entre l'Autriche et la wSar- (laigne, qui se met à la tête du mouvement insurrectionnel contre la domination des Habsbourg dans le nord de la péninsule. Napoléon III se déclare pour Victor-Emmanuel et Cavour^'). Il a préparé cette lutte par des négociations très suivies avec le gouvernement cje Turin, il l'a presque réglée d'avance lors d'une rencontre à Plombières avec le ministre patriote. Et le voilà qui jette l'épée française dans la balance pour donner la vie politique à la nation italienne.

Le sort des armes n'est pas entièrement favorable aux alliés. Sur le Rhin la Prusse prend une attitude menaçante. Il faut aller vite si l'on ne veut pas qu'une médiation, imposée par les Puissances neutres, vienne mettre un terme à la guerre. La Paix de Zurich, préparée par l'accord de Vienne et conclue en 1859, cède la Lombardie à Napoléon et par son entremise au roi de Sardaigne. La France et l'Autriche promettent de favoriser une fédération des Etats italiens qui doit être placée sous la présidence d'honneur du pape et doit aussi comprendre la Vénétie, malgré sa sujétion à la couronne des Habsbourg'').

■''') Seit^nobos, /. c, p. 611-612, 753; Ollivier, /. c, vol. III, p. 345- 349' 405-412, 425-429; Discours de l'Empereur à l'ouverture de la session législative, 1858. Oeuvres de Napoléon III, vol. V, p. 49 et suiv. ; Jerrold, The Life of Napoléon III, 1874-1882, vol. IV, p. 106, 133 et suiv.; Stem, op. cit., vol. \'\U.

") Proclamation au peuple français, 3 mai 1859. Oeuvres de Napoléon III, vol. V, p. 78; Ordre du jour à l'armée d'Italie, p. 81, ibidem.

"*) Articles 4, 5, 18. Strupp, I, 272 et suiv. Lettre de l'Empereur au roi de Piémont. Oeuvres, vol. V, p. 96 et suiv.

HriTTÈ:\IE CHAPITRE. 1856 — 1878 -^21

C'est ici que s'arrête l'action de l'Empereur. Elle n'a plus de part aux soulèvements populaires et aux plébiscites qui transforment bientôt la péninsule entière en un royaume unique sous le sceptre de Victor-Emmanuel^'). Napoléon III obtient une cession territoriale, non seulement pour prix de ses services, mais avant tout pour consolider la ligne défensive de la France, qui n'aura plus désormais pour voisine le petit royaume de Piémont, mais un Etat puissant ®'') : Le roi de Sardaigne abandonne la Savoie et le territoire de Nice à l'Empereur, à condition que les habitants, consultés sur leur sort, acceptent de plein gré le changement de régime"). Le plébiscite est fait, il apparaît comme un nouvel hommage que Napoléon III rend au principe des nationalités.

Quelques années plus tard, l'Empereur trouve une nouvelle occasion d'appliquer sa doctrine. Offrant sa médiation après la bataille de Sadowa, il suggère aux belligérants de recourir au plébiscite dans les duchés de l'Elbe que l'Autriche, renonçant au condominium, abandonne à la Prusse. Cédant aux instances de Napoléon III, la Prusse et l'Autriche décident que les districts septentrionaux du Slesvig seront rendus au Danemark s'ils en expriment le désir par un libre vote^")- Cette clause n'est pas appliquée. En 1878, à l'époque où la Prusse et l'Autriche se rapprochent et préparent leur alliance, elle est formellement abolie par une nouvelle entente*^). C'est une concession amicale que demande le roi Guillaume et que François-Joseph n'hésite pas à lui accorder. Le plébiscite, éludé en Slesvig, est par contre mis en œuvre en Vénétie. Après le désastre de Sadowa l'Autriche, désireuse de faire la paix avec l'Italie, s'adresse à Napoléon III et lui demande d'intervenir en médiateur. Elle lui abandonne la Vénétie, qu'à son tour il cédera au roi de Sardaigne, sous réserve de l'assentiment des populations dûment consultées"')-

■^"l Grailly, op. cit., p. 255.

•^"l Wambaugh, A monograph on plébiscites, 1920, p. 65 et stiiv., 441 et sLiiv.

") Traité de 1860 relatif à la cession de Nice et de la Savoie, article ler. Strupp, I, 275.

«^) Traité de Prague. Article 5. Strupp, I, 2^6.

^") Strupp, I, 240.

^*) Paix de \'ienne, préambule. Article 3. Strupp, l, 276. Lettre de -Xapoléon à \'ictor-Emmanuel, 11 août 1866. Xoiv Jerrold, TIic Life of

422 HISTOIRE DES GEANDS PEINCIPES DU DBOIT DES GENS

D'autres tentatives de l'Empereur échouent. C'est en vain que Nai>oléon prend le parti de la Pologne insurgée, c'est en vain qu'il propose le plébiscite dans les duchés de l'Elbe pour éviter la guerre entre l'Autriche, la Prusse et le Danemark.

Notons aussi que l'Empereur a trahi son propre système et commis une aberration singulière en ouvrant des pourparlers avec le roi de Hollande pour lui acheter le Luxembourg et en négociant, après Sadowa, un compromis singulier avec le comte de Goltz, compromis qui devait ratifier les conquêtes de la Prusse en Allemagne et céder à la France, en guise de compensation, la Bavière et la Hesse rhénanes.

En fin de compte, le progrès que le mouvement des nationalités réalise sous la puissante égide de l'Empereur, est d'accréditer la règle du plébiscite. Aucun pays ne doit passer d'une allégeance à une autre, si ce n'est par une libre décision populaire.

Il est un autre système plus ancien que le plébiscite et qui tend un hommage plus modeste au principe des nationalités. C'est le système de l'option. Nous le voyons apparaître à maintes reprises au temps de Napoléon P"", ainsi dans le traité de Campoformio*®) et dans les deux Paix de Paris ^*). Parfois il sert à modérer la rigueur du plébiscite à l'égard de la minorité hostile au changement de régime. C'est dans cet esprit qu'il fonctionne dans la Paix de Zurich®'), ensuite dans la Paix de 1864, qui cède les duchés de l'Elbe à l'Autriche et à la Prusse"®), enfin dans la Paix de 1866 entre l'Autriche et l'Italie®"). Ou encore, autre alternative, il représente la seule concession faite au principe des nationalités quand le plébiscite n'a pas lieu. Nous songeons ici à la Paix de Francfort™). Dans tous ces traités l'option est invariablement liée à la condition rigoureuse de l'émigration. On observe d'autre part une atté-

Napoleon III, vol. IV, p. 326; Wambaugh, op. cit., p. 96 et suiv., 679 et suiv.

*•■') Article 9. Strupp, I, 91.

**; 1814. Article 17. Strupp, I, 122; 1815. Article 7. Strupp, I, 170.

•^) Article 12. Strupp, I, 272.

"*) Article 19. Strupp, I, 238.

"•) Article 14. Strupp, I, 277.

™) Article 2. Strupp, I, 259. — May, Le traité de Francfort, 1909, chap. II.

nuation remarquable: Tandis que les pactes d'Andrinople'^), de Paris'") et l'accord de 1839 relatif à la Belgique^'') exigent la liquidation des biens immobiliers, les traités de Zurich^*), de Vienne ^^) et de Francfort ^^), suivant le principe plus libéral de la Paix de Westphalie, permettent aux émigrants de conserver la propriété de leurs biens-fonds dans le territoire qui change de maître.

Vu cette fréquence de la règle d'option, il est ipermis de dire qu'elle se consolide en loi coutumière.

Il reste à noter enfin certaines clauses, insérées dans l'acte du Congrès de Berlin, qui assurent une égalité de traitement aux différentes populations habitant le même pays. « Dans les localités, dit cet acte, où les Bulgares sont mêlés à des populations turques, roumaines, grecques ou autres, il sera tenu compte des droits et des intérêts de ces populations en ce qui concerne les élections et l'élaboration du règlement organique»"). Et d'autre part : « Dans aucune partie de l'Empire ottoman la différence de religion ne pourra être opposée à personne comme un motif d'exclusion ou d'incapacité en ce qui concerne l'usage des droits civils et politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs, ou l'exercice des différentes professions et industries » ^^). C'est une solution tout à fait différente de celle du plébiscite. Elle ne consiste pas à circonscrire un Etat spécial pour chaque nationalité, mais au contraire, à respecter chaque nationalité dans le cadre du même Etat. Cette méthode, dûment élargie, porte en elle un plus grand avenir que le plébiscite qui est une mesure tranchante, sacrifie les minorités et fixe le sort des générations futures d'après la résolution d'un jour.

'^) 1829. Article 13. Strupp, I, 182.

'^) 1856. Article 21. Strupp, I, 191.

^^) Article 17. Strupp, I. 270.

^*) Article 12. Strupp, I, 272.

'^) Article 19. Strupp, I, 238.

'^) Article 2. Strupp, I, 259.

^^) Article 62. Cf. 5, 2y , 35, 44. Strupp, I, 220.