La neutralité

Lorsque deux Etats se combattent, un Etat tiers a-t-il l'obligation de rester en dehors de la lutte? Pour répondre à cette question il faut établir au préalable si l'un des deux belligérants a un titre légitime de guerre. Si oui, si l'un des deux combattants a le bon droit de son côté, s'il fait une guerre juste, si, en d'autres termes, il se trouve en légitime défense ^^), le tiers a toute liberté de le secourir. Il ne se fait alors que le champion du droit des gens. Mais si aucun des deux belligérants ne fait une guerre parfaitement légitime, si l'une et l'autre cause ont leur part de justice et d'iniquité, le tiers ne saurait dûment prendre parti dans la lutte. Il doit alors

'*") Articles 25-27. Strupp, II, 450.

"®; Strupp, II, 464.

"") Strupp, II, 470.

'*") Cf. supra § 98 in initio.

S'abstenir de toute ingérence, et respectera par cette attitude le caractère souverain des deux adversaires.

Il existe donc effectivement une obligation de neutralité, corollaire de l'obligation de ne pas entreprendre de guerre injuste.

D'autre part, l'Etat, qui n'intervient pas dans la lutte, peut élever la prétention légitime de ne pas être touché par les hostilités. C'est un droit qu'il tire de son indépendance et ne perd que dans le seul cas où il donne à l'un des belligérants un juste motif de guerre.

Dès lors qu'il existe une obligation et un droit à rester en dehors de la lutte, diverses questions et modalités d'application se présentent.

a) La qualité de belligérant et de neutre

Un premier point demande à être éclairci : A qui revient la qualité de belligérant et de neutre?

En général, les deux rôles sont faciles à distinguer. Il y a d'une part des Etats qui se combattent et d'autre part des Etats qui observent une attitude pacifique. Mais le doute peut surgir quand un pays se trouve dans une situation de dépendance. Il s'agit alors de savoir s'il participe de plein droit à la qualité belligérante ou neutre de l'Etat qui le domine, ou s'il est capable de prendre une attitude individuelle.

Il faut répondre que s'il existe une véritable dépendance, elle doit avant tout se manifester dans l'action la plus incisive et qui touche à l'existence même des Etats : la guerre.

L'histoire le démontre.

L'Egypte est d'abord soumise à la seule puissance ottomane. Dans la suite elle est sujette à une double maîtrise, la suzeraineté turque, de plus en plus nominale, et la domination anglaise imposée par le fait de l'occupation.

Avant la mainmise britannique, l'Egypte soutient les luttes armées de l'Empire ottoman; c'est ainsi qu'elle prend une part active à la guerre de Crimée et à la guerre russo-turque de 1877 ^^ fournissant des contingents à la Porte.

Mais après l'occupation anglaise, qui prime par son intensité le fKDUvoir turc, l'Egypte se tient à l'écart des guerres entreprises par la Porte. La Grande-Bretagne empêche le gouvernement khédivial de participer à la campagne gréco-turque de 1897 et n'autorise

qu'une mesure de façade, la rupture diplomatique avec le Royaume des Hellènes"^). En 1899, l'Angleterre et l'Egypte font ensemble la conquête du Soudan. La question prend une acuité particulière quand la guerre italo-turque vient à éclater. En effet, pouvoir pendant cette campagne faire de l'Egypte sa base d'opérations, serait pour la Porte d'une importance primordiale. Cependant l'Egypte, sous la main de fer britannique, est astreinte à observer la neutralité la plus rigoureuse : D'abord elle ne prête aucune assistance militaire à la Turquie. Ensuite elle établit une surveillance étroite, renforcée par des agents biitanniques, tant sur la frontière ouest que sur la ligne du Canal et de la mer Rouge, afin d'empêcher le passage de groupes armés. Elle n'exécute pas l'ordre envoyé de Constantinople, d'éteindre les phares du littoial. D'autre part ses relations diplomatiques avec Rome demeurent intactes. La situation des Italiens qui résident dans le pays reste inchangée; ils se trouvent, comme auparavant, sous la protection de leur gouvernement national"'').

Concluons : L'Eg\^te partage la qualité belligérante ou neutre de l'Etat qui la domine. Tant que l'Empire ottoman seul la tient en dépendance, elle suit la voie qu'il lui trace. Et lorsque la Grande- Bretagne vient rivaliser avec la Turquie et lui disputer l'autorité suprême dans le pays du Nil, c'est la plus forte des Puissances qui l'emporte et qui associe l'Egypte à son attitude politique en temps de guerre.

Nous observons un spectacle très semblable en Crète. A la veille de la guerre de 1897 entre la Grèce et la Porte, quatre Puissances ont pris cette île turque sous leur administration. Dans ces circonstances l'autorité européenne prime tout naturellement le pouvoir ottoman. Voici pourquoi la Crète reste neutre pendant la lutte armée qui éclate peu après entre la Grèce et la Porte et de même pendant la guerre italo-turque de 1911"^).

Le Japon, en guerre avec la Russie, profite de l'influence dominatrice qu'il possède en Corée pour imposer un traité

^^^) Revue générale de droit international public, 1913. Chronique des faits internationaux, p. 264.

^^^) Ibidem, p. 264-266; Perret, Die Stellung Aegyptens wàhrend des Tripolis-Kricges. jahrbuch des \'olkerrechts, vol. I, p. 673 et suiv.

'^^) Revue générale de droit international public, 191 3. Chronique des faits internationaux, p. 268.

d'alliance à l'Empire. Il lui garantit son intégrité territoriale et obtient en échange le droit d'occupation militaire. Le tsar, estimant que cet accord a été signé sous une pression violente, admet tout d'abord qu'il ne se trouve pas en état de guerre avec la Corée, il continue par conséquent ses relations officielles avec la représentation de l'Empire à Saint-Pétersbourg. Plus tard, il est bien obligé de s'incliner devant les faits. La Corée ne peut résister au flot japonais qui la submerge, et c'est ainsi que l'Empire du Matin calme se trouve jeté dans la tempête. Trop faible pour maintenir une attitude neutre, il est entraîné dans le sillon japonais et bientôt une rencontre sanglante a lieu entre les troupes russes et coréennes. C'est un nouvel exemple d'un Etat dépendant qui partage l'attitude politique de l'Etat dominateur en temps de guerre ^^*).

Quand un pays vassal est attaqué, l'acte hostile touche en réalité l'Etat suzerain. Si donc le pays sujet prend les premières mesures de défense, il le fait au nom et pour le compte de l'Etat dominant, auquel il appartiendra d'organiser l'action décisive et de conclure la paix.

Il est un cas typique, dans l'histoire moderne : Le Congrès de Berlin, en 1878, fait de la Bulgarie un Etat vassal et tributaire de la Porte. Le pays ne possède pas le droit de faire la guerre et la paix. Attaqué par la Serbie en 1885, le gouvernement de Sofia communique cette note aux Puissances : « Dans sa situation de principauté vassalle de Sa Majesté Impériale le Sultan, la Bulgarie ne pouvait déclarer ni n'a déclaré la guerre à la Serbie. Aussi bien Son Altesse le Prince a-t-il considéré de son devoir le plus sacré de s'adresser à Sa Majesté Impériale le Sultan et à Son Altesse le Grand^Vizir aussitôt qu'il a appris l'entrée de l'armée serbe sur le territoire bulgare. » Effectivement, le gouvernement bulgare a invoqué la protection de la Turquie par cette lettre envoyée au ministre des Affaires étrangères : « L'envahisseur, profitant de ce que la Bulgarie, en son état vassal, n'avait pas le droit de déclarer la guerre à ses voisins et se trouvait par conséquent dépourvue de tous moyens offensifs, est arrivé presque aux portes de Sofia. Son Altesse le Prince, en se rendant aujourd'hui à la rencontre de

'**) Ibidem, 1908. Chronique, p. 152 et suiv. ; Robin, Occupations, op. cit., p. 535 et suiv.

l'ennemi, m'a donné l'ordre d'intercéder auprès de Votre Excellence pour obtenir une réponse à ses dépêches télégraphiques adressées à Sa Majesté Impériale le Sultan et à Son Altesse le Grand Vizir. En transmettant ce qui précède pour plus de rapidité directement à Votre Excellence, je la prie de daigner m'honorer d'une réponse, attendu que, d'après l'article i" du traité de Berlin, le gouvernement princier ne se trouve pas en possibilité de traiter avec l'ennemi.» La paix est conclue par le roi de Serbie et le Sultan. Il est vrai que le Prince de Bulgarie signe, lui aussi, le traité. Mais le fait que les ministres bulgares, délégués au congrès, sont approuvés par le Sultan, démontre à lui seul que la principauté n'est pas considérée comme partie belligérante"^).

b) La neutralisation d'un district

Pendant la période qui précède la grande guerre nous enregistrons plusieurs traités qui exceptent certains districts du théâtre possible d'une action armée.

La Suède et la Norvège, dans leur acte de séparation de Karlstadt, en 1905, déclarent : « Afin d'assurer des relations pacifiques entre les deux Etats, il sera établi, des deux côtés de la frontière commune, une zone neutre qui jouira des avantages d'une neutralité perpétuelle » ^^^).

La Convention du canal de Suez de 1888 édicté ces règles protectrices :

« Le canal maritime restant ouvert, en temps de guerre, comme passage libre, même aux navires de guerre des belligérants, les Hautes Parties Contractantes conviennent qu'aucun droit de guerre, aucun acte d'hostilité ou aucun acte ayant pour but d'entraver la libre navigation du Canal ne pourra être exercé dans le Canal et ses ports d'accès, ainsi que dans un rayon de trois milles marins de ces ports, alors même que l'Empire ottoman serait l'une des Puissances belligérantes. »

« Le Canal ne sera jamais assujetti à l'exercice du droit de blocus. »

«■ Les bâtiments de guerre des belligérants ne pourront, dans le

'") Strupp, II, 9-

"*) Ile Convention. Aiticle 1er, Strupp, II, 156.

Canal et ses ports d'accès, se ravitailler ou s'approvisionner que dans la limite strictement nécessaire. »

«Leur séjour à Port-Saïd et dans la rade de Suez ne pourra dépasser vingt-quatre heures sauf le cas de relâche forcée. En pareil cas. ils seront tenus de partir le plus tôt possible. Un intervalle de vîngt-quatre heures devia toujours s'écouler entre la sortie d'un port d'accès d'un navire belligérant et le départ d'un navire appartenant à la Puissance ennemie. »

« En temps de guerre, les Puissances belligérantes ne débarqueront et ne prendront dans le canal et ses ports d'accès, ni troupes, ni munitions, ni matériel de guerre»"^).

Ces règles ont servi de base pour la neutralisation du canal de Panama, établie par le traité Hay-Pauncefote de 1901"®).

Le détroit de Magellan est déclaré neutre dans un traité de 188 1, entre le Chili et l'Argentine.

L'acte général du Congo de 1885 ^^^^ à écarter toute action guerrière de la région du fleuve. Pour le cas 011 un Etat, exerçant des droits de souveraineté ou de protectorat dans le bassin conventionnel, serait impliqué dans une guerre, les Hautes Parties signataires s'engagent à prêter leurs bons offices afin que les territoires congolais qui lui appartiennent soient, du consentement commun des belligérants, placés sous le régime de la neutralité pour la durée de la campagne'*®).

Il faut encore signaler l'attitude très particulière qu'a prise l'Italie lors de sa guerre avec la Porte en 191 1. A part l'occupation des îles de la mer Egée, elle n'a jamais sérieusement attaque la Turquie d'Asie et n'a même pas menacé la Turquie d'Europe. Elle a choisi cette ligne de conduite pour tranquilliser les Puissances neutres qui étaient fort inquiètes de voir s'éveiller le problème balkanique si redoutable et désiraient ardemment la localisation du conflit. Dès le 25 septembre 1911, par conséquent à la veille de l'ultimatum, le gouvernement de Rome envoyait un télégramme à ses légations et consulats, déclarant que la base de sa politique resterait le maintien du statu quo dans la péninsule des Balkans et la conso-

*") Articles ler et suiv.

^^) Strupp, II, 202-4; cf. article 18 du traité entre les Etats-Unis et le Panama de 1903. Strupp, II, 208.

lidation de la Turquie d'Europe. Cette promesse, unilatérale dans la forme, était à tel point appelée par les préoccupations de la diplomatie européenne, qu'on peut l'interpréter comme une entente tacite entre l'Italie et les neutres, stipulant la localisation du théâtre de la guerre ^^).

Un cas singulier se présente pendant la guerre balkanique de 19 12. Après la campagne de Tripolitaine, l'Italie maintient l'occupation de diverses îles turques dans la mer Egée pour garantir l'exécution de la paix d'Ouchy. Entre temps le Royaume des Hellènes part en guerre contre l'Empire ottoman. Maître de la mer, il pourrait s'emparer de ces îles. Mais l'Italie, invoquant son obligation de les restituer plus tard, empêche la prise de possession hellène. C'est affirmer le caractère neutre de ces régions, basé sur le caractère neutre de la Puissance occupante"^).

c) Obligations et droits du neutre

Les devoirs de l'Etat neutre se résument dans deux maximes : D'abord il ne doit pas se mêler activem.ent à la lutte. Il ne doit, par exemple, en sa qualité d'Etat, remettre des vaisseaux de guerre, des munitions ou du matériel de campagne à l'un des belligérants'^"). Mais il a encore une obligation plus rigoureuse : Il ne doit même pas tolérer que les hostilités le touchent. A cette deuxième obligation se rattache un droit qui est son corrélatif exact, c'est le droit de ne pas être atteint par l'action de guerre; l'une des règles est comme l'image de l'autre, réfléchie dans un miroir, de sorte que circonscrire l'obligation est, en même temps, déterminer le droit ''^).

Notons au préalable que les devoirs du neutre sont rigides ; une application superficielle ne peut suffire. Etre neutre à demi, ce n'est pas l'être. Il n'existe pas de neutralité bienveillante. L'alliance austro-allemande de 1879 ^t ^^ traité secret germano-russe de 1884, en prévoyant pareille attitude, commettent une erreur"*).

^^^) Revue générale de droit international public, 191 3. Chronique des faits internationaux, p. 274 et suiv.

^®') Robin, Des occupations militaires en dehors des occupations de guerre. Thèse, 1913, p. 481.

"^) XlIIe Convention de 1907. Article 6. Strupp, II, 484.

^^) Cf. Ire Convention de 1907. Articles 2-4 et 5. Strupp, II, 455.

^®*) Strupp, II, 160; Despagnet, op. cit., p. 629.

Les obligations du neutre sont développées dans le cinquième et le treizième accords, signés en 1907 à la Conférence de la Haye.

Le neutre ne doit pas permettre que des actes d'hostilité soient accomplis dans son domaine. Un exemple : Sa mer littorale prenant part à sa qualité neutre, il doit empêcher que la visite et la capture ne soient exercées dans cette zone. Si l'infraction a été commise malgré lui et si la prise est encore dans ses eaux juridictionnelles, il est tenu d'employer les moyens dont il dispose pour la faire relâcher. '^).

Pendant la campagne russo-japonaise la Mandchourie, province chinoise, sert de théâtre aux hostilités. C'est une incorrection. Mais au moins fait-on des efforts pour qu'elle ne prenne pas des proportions plus vastes. Notons les événements : A la veille de la guerre, le gouvernement de Saint-Pétersbourg occupe, de fait et sans titre, la province chinoise de Mandchourie. Pour ce motif le Japon porte les hostilités dans cette région. Cependant, la lutte ne s'étend pas à d'autres districts du Céleste Empire. Dès le commencement de la campagne, sar l'initiative des Etats-Unis, un accord des belligérants avec les Puissances neutres localise le théâtre de la guerre en territoire chinois et le limite à la seule contrée de Mandchourie. Il est même dit dans cette convention, ce qui semble superflu, que la règle d'inviolabilité doit s'étendre aux pays cédés à bail, tels que Kiao- Tcheou pour l'Allemagne, Kouan-Tcheou-Ouan pour la France et Weï-Haï-Waï pour l'Angleterre'**).

Le neutre est tenu d'empêcher que les belligérants se servent de son territoire, de ses ports et eaux comme de bases d'opérations pour mener la guerre.

De cette maxime générale la XIIP Convention de 1907 déduit les règles suivantes :

"^j Xllifc Convention. Articles 2 et 3. Strupp, II, 484.

*") Revue gén. de droit internat, publ., 1908. Chronique des faits internationaux, p. 164 et suiv. ; Hershey. The international law and diplomacy of the Russo-Japanese war, 1906; d'autres ouvrages sont cités par y. Liszt, Volkerrechtj 1918, p. 28, note 24.

aa

L'Etat neutre ne doit tolérer que les navires de guerre des belligérants demeurent dans ses ports et rades ou dans ses eaux territoriales pendant plus de vingt-quatre heures, à moins qu'une prolongation de ce délai ne soit indiquée pour cause d'avaries ou à raison de l'état de la mer. Ces navires ne peuvent profiter de leur séjour dans les eaux neutres pour renouveler ou augmenter leur matériel de guerre, leur armement ou pour compléter leur équipage. Ils ne peuvent se ravitailler au delà de la quantité usuelle en temps normal de paix et ne prendre que le combustible nécessaire pour gagner le port le plus proche de leur pays '®").

bb

Le treizième accord de 1907 consacre le principe jadis appliqué dans l'affaire arbitrale de l'Alabama : « Un gouvernement neutre est tenu d'user des moyens dont il dispose pour empêcher dans sa juridiction l'équipement ou l'armement de tout navire, qu'il a des motifs raisonnables de croire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles contre une puissance avec laquelle il est en paix. Il est aussi tenu d'user de la même surveillance pour empêcher le départ hors de sa juridiction de tout navire destiné à croiser ou à concourir à des opérations hostiles, et qui aurait été, dans ladite juridiction, adapté en tout ou en partie à des usages de guerre» ^^).

Se conformant à cette maxime l'Angleterre interdit, en 191 1, dans tous ses territoires, de construire, d'équiper ou de faire partir un vaisseau destiné au service naval d'un belligérant ^®).

ce

Voici d'autres conséquences découlant du principe que le territoire neutre ne doit pas servir de base pour la conduite des hostilités :

Le neutre ne doit tolérer qu'un belligérant forme des corps de

*") Articles 12, 14, 18, 19. Cf. Lettre de Sir Edward Grey aux Lords Commissaires de l'amirauté en octobre 1911. Strupp, Vol. compL, p. 83. '««) Article 8. Strupp, H, 484.

'"^j Strupp, Vol. compL, p. 80.

combattants ou établisse des stations radio-télégraphiques sur son territoire^"").

Le neutre ne doit permettre le passage de son domaine terrestre ni à des troupes, ni à des convois de munitions ou d'approvisionnements d'une Puissance belligérante'^^). Il en est autrement des eaux littorales. Le simple passage des navires de guerre y est admis *^').

Il n'y a pas de raison plausible pour prohiber le passage de missions sanitaires. L'idée humanitaire doit prévaloir. En janvier 1912, pendant la guerre italo-turque, l'ambassadeur de la Porte à Paris prévint le Quai d'Orsay qu'un détachement hospitalier passerait de Marseille à Tunis pour rejoindre les troupes ottomanes par la voie terrestre. Le ministre admit le voyage en principe et chargea seulement les représentants de la République à Tunis et à Constantinople de vérifier le caractère non-belligérant de la mission. Le corps sanitaire partit, mais le navire qui le portait, le Manouha, fut arrêté en route par les Italiens. L^ne contestation s'éleva sur la qualité des passagers, que le gouvernement de Rome prétendait être des officiers turcs. Ce fut une question de fait, mais qui ne mit en question le principe lui-même, le droit de passage d'une mission sanitaire par un pays non belligérant^'^).

« Une Puissance neutre, dit la V^ Convention de 1907, pourra autoriser le passage sur son territoire des blessés ou malades appartenant aux armées belligérantes, sous la réserve que les trains qui les amèneront ne transportent ni personnel, ni matériel de guerre » "*).

Au lendemain de Sedan, la Belgique, sur les instances du gouvernement français, refusa de laisser passer sur son territoire des convois de blessés à destination de l'Allemagne. L'argument était que pareille concession eût déchargé des voies d'arrière et rendu service

"^) \'e Convention. Articles 3, 4. Strupp, II, 455; XlIIe Convention. Article 5. Strupp, II, 484.

"^) Ve ;Convention de 1907. Article 2. Strupp, II, 455; Dumas, Du droit de passage en temps de guerre. Revue gén. de droit internat, pub!., 1909, p. 289 et suiv. ; Garner, International law and the world war, 1920, vol. II, p. 224.

^'■} Xllle Convention de 1907. Strupp, II, 485.

'^') Scelle, Die Fdlle Carthage, Manouha, Tavignano in franzbsischer Auffassung. Jahrbuch des Volkerrechts, I, 544 et suiv.

^'*) Article 14. Strupp, II, 457.

à l'armée du roi Guillaume. Le statut de la Haye, nous venons de le voir, est d'une opinion différente et donne une solution exactement contraire'^*).

dd

Si des troupes belligérantes traversent la frontière neutre, elles doivent être internées, c'est-à-dire privées de leur liberté de mouvement et empêchées de quitter le pays. En effet, si le gouvernement territorial ne prenait cette mesure, il se rendrait coupable de partialité. Car, en n'inquiétant pas ces troupes, il leur permettrait des opérations stratégiques à l'abri de son domaine ^^*). Par contre, les prisonniers qui passent la frontière neutre recouvrent leur liberté. La leur refuser serait faire le jeu du belligérant capteur^").

d) Association de citoyens neutres à un belligérant

L'Etat neutre n'a pas l'obligation de faire obstacle à une action individuelle partant de son territoire et favorisant une partie belligérante.

Par conséquent, « une Puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation ou le transit, pour le compte de l'un ou de l'autre des belligérants, d'armes, de munitions, et, en général, de tout ce qui peut être utile à une armée ou à une flotte ^'^) .

La responsabilité d'un pays neutre n'est pas non plus engagée par le fait que des hommes sortent isolément de ses frontières pour s'engager dans une armée combattante^'"). Toutefois, rien n'empêche un Etat neutre de défendre pareille attitude à ses citoyens. Lors de la guerre italo-turque, la République française a interdit à ses nationaux de prendre du service dans les rangs de l'une des parties en guerre. La Grande-Bretagne a publié une même prohibition '^°).

Cependant le belligérant peut se faire justice lui-même quand

^■^) Revue gén. de droit internat, publ., 1909, p. 310. ^^"j \'e Convention de 1907. Article 11. Strupp, II, 456. "^) Ve Convention de 1907. Article 13. Strupp, II, 456i"8) Ve Convention de 1907. Article 7. Strupp, II, 456- Xllle Convention. Article 7. Strupp, II, 484; Bonfils-Fauchille. 191 2, no 1474. '78) Ve Conv., article 6.

") Strupp, Vol. corn pi., p. 76 et suiv.

des manœuvres individuelles sont dirigées contre lui et qu'il possède les moyens de les réprimer. La qualité de citoyen d'un Etat neutre ne protégera celui qui entreprend une action pour ou contre l'une des parties en présence et qui notamment s'enrôle dans les rangs d'une armée. Le belligérant pourra traiter cet homme en national de l'Etat ennemi'®')-

aa) La contrebande

Un cas très important d'une manœuvre individuelle en faveur d'un belligérant est la contrebande sur mer. Il est une maxime consacrée du droit international qu'une Puissance combattante a le droit de saisir, sur le théâtre des hostilités maritimes, les marchandises d'un particulier qui vont renforcer le matériel de guerre ennemi, La liberté des mers disparaît ici. Le droit international ne peut plus la sauvegarder. Tout ce qu'il fait, c'est de restreindre la notion de contrebande à des objets strictement déterminés et de limiter les conditions de la poursuite, afin d'empêcher des mesures arbitraires.

En matière de contrebande, la principale source à consulter est la déclaration de droit maritime, signée à Londres en 1909. Elle n'est pas ratifiée, mais cela ne détruit pas sa valeur. Car elle e^t plutôt une consécration de la coutume qu'une œuvre nouvelle. Les Puissances contractantes affirment expressément que les règles édictées répondent, en substance, aux principes de droit international généralement reconnus '®^).

La déclaration de Londres distingue la contrebande absolue, la contrebande relative ou conditionnelle et la marchandise libre. Elle comprend parmi la contrebande absolue les objets destinés par leur nature même à la lutte armée; elle entend par contrebande relative les objets susceptibles d'être également utilisés pour des fins de guerre et des fins pacifiques; elle dresse en troisième lieu un catalogue de marchandises inaptes à servir les combattants et qui doivent, en conséquence, jouir d'une franchise entière.

« Les articles de contrebande absolue sont saisissables, s'il est établi qu'ils sont destinés au territoire de l'ennemi ou à un territoire occupé par lui ou à ses forces armées. Peu importe que le transport

*") Ve Convention de 1907. Articles 16, 17. Strupp, II, 457.

"') Disposition préliminaire, Strupp, II, 493; la littérature est citée

par V, Liszt, Volkerrecht, 191 8, p, 33, note 33.

de ces objets se fasse directement ou exige, soit un transbordement soit un trajet par terre. »

C'est la règle du voyage continu ^^^).

La faculté de poursuite est plus limitée quand il s'agit de contrebande relative. Les objets de cette catégorie ne peuvent être saisis qu'à condition d'être destinés à l'usage des troupes ou des administrations de l'Etat ennemi. Il faut, de plus, que le navire fasse route vers le territoire de cet Etat ou vers un territoire occupé par lui ou encore vers ses forces armées, sans avoir ordre de décharger la cargaison répréhensible dans un port intermédiaire neutre. Cette restriction, qui écarte la règle du voyage continu, ne joue pas quand le territoire de l'ennemi est dépourvu de frontière maritime.

Les articles de contrebande sont sujets à confiscation. Cette mesure peut être appliquée au navire lui-même, si la contrebande forme, par sa valeur, par son poids, son volume ou son fret, plus de la moitié de la cargaison*®*).

Une controverse, qui s'est produite pendant la guerre italoturque et qui a soulevé de violentes discussions à l'époque, joue sur la question de la contrebande absolue et relative. Au mois de janvier 1912 le paquebot poste Carthage quittait Marseille à destination de Tunis. Il emportait à bord, outre la correspondance et les colis postaux, un aéroplane adressé par un Parisien à son fils, aviateur en Tunisie. Rencontré, en vue des côtes de Sardaigne, par le contre-torpilleur italien Agordat, il fut arrêté par un coup de semonce. Un officier se rendit à bord et réclama livraison de l'aéroplane qu'il affirmait être contrebande de guerre, destinée à l'armée turque de Tripolitaine. Sur le refus du capitaine, le Carthage fut conduit à Cagliari et mis sous séquestre. Le lendemain, les autorités italiennes demandèrent la correspondance postale afin d'en assurer le transport à destination, devoir que leur imposait la XP Convention de 1907. Le capitaine refusa. Peu après la relaxation du paquebot fut obtenue par voie diplomatique"').

^^^) \'oir sur l'origine de la théorie: Wehberg, Das Seekriegsrecht. Handbuch des \'olkerrechts, I. série. II, 1915, p. 28.

'**) Déclaration de Londres, 1909. Articles 22 et suiv., notamment 22, 24, 28, 30, 33, 35, 36, 39, 40.

185-) Nous suivons le récit de M. Scelle dans son article sur la controverse du Carthage. Jahrbuch des Vôlkerrechts, I, 546; voir aussi Nie-

Le gouvernement italien n'était pas dans son droit. La déclaration de Londres, qu'il n'avait pas ratifiée, à l'époque, mais dont il se réclamait dans une autre controverse avec la France, l'affaire du Manouba^^^), désigne expressément les aéroplanes comme contrebande relative^*'). La règle du voyage continu ne s'appliquait donc pas et la marchandise, allant vers un port neutre, ne pouvait être saisie. Au cours des pourparlers le gouvernement italien demanda l'engagement que les autorités françaises fissent bonne diligence pour empêcher le passage de l'aéroplane de Tunis en Tripolitaine. C'était encore une prétention injustifiée que la France repoussa. Car, nous le savons, d'après la XIII^ Convention de 1907, une Puissance neutre n'est pas tenue d'empêcher l'exportation, pour le compte d'un belligérant, d'armes, de munitions ou d'objets qui peuvent être utiles à sa force armée ^^).

bb) L'assistance hostile

Il est un cas non moins grave que la contrebande, c'est l'assistance hostile. L'action est commise par un navire qui voyage spécialement en vue de transporter des passagers individuels, incorporés dans des troupes combattantes, ou en vue de transmettre des nouvelles dans l'intérêt d'un belligérant. Il y a encore assistance hostile lorsqu'un navire, à la connaissance du capitaine, du propriétaire ou de celui qui l'afïrète en totalité, transporte un détachement militaire ou des personnes qui, pendant le voyage, prêtent une assistance directe à l'une des parties. Même infraction lorsqu'un navire prend une part immédiate aux hostilités, lorsqu'il se trouve sous les ordres ou sous le contrôle d'un agent placé à bord par un belligérant, lorsqu'il est affrété en totalité par l'une des parties en guerre, enfin lorsqu'il est exclusivement affecté au transport de troupes ou à la transmission de nouvelles dans l'intérêt d'un Etat combattant.

Quand une assistance hostile ne saurait être prouvée, le belligérant peut du moins faire prisonnier de guerre tout homme incor-

meyer, Der Carthage- und Manouba-Streitfall. Schùcking, Das Wcrk vom Haag; Ile série, Die gerichtlichen Entscheidungen, vol. I, p. 343 sv.

***) Voir supra § 99 c.

"0 Article 24, no 8.

*»») Article 7. Strupp, JI, 484.

poré dans les troupes de l'ennemi qu'il trouve à bord d'un navire de commerce neutre^*®).

Relatons un fait qui s'est passé pendant la guerre sino-japonaise. Un navire français, le Sidney, transportait à Shanghaï des ingénieurs d'un pays neutre, qui allaient offrir à la Chine un système de torpilles d'une force de destruction extraordinaire. Le gouvernement japonais, averti de la manœuvre, arrêta le navire dans un de ses ports et se saisit des ingénieurs""). Cette mesure était-elle légitime? Elle n'était pas expressément couverte par les normes de Londres, que nous venons de citer; car il ne s'agissait pas ici d'hommes incorporés dans les forces combattantes de la Chine. Mais, il eût été pédantesque de ne pas assimiler à des soldats des hommes qui allaient se mettre volontairement au service d'un belligérant et lui porter une invention capable de provoquer les pires désastres.

e) Collision du principe de la neutralité avec la nécessité de guerre;

le blocus

La mer est libre, ouverte à la navigation de tous les peuples. L'Etat neutre peut invoquer cette maxime, même quand une guerre sévit sur l'océan. Car il a le droit, nous le savons, de ne pas être touché par les hostilités. L'Etat neutre peut donc élever la juste prétention qu'en temps de guerre sa marine marchande soit admise à circuler d'un port à l'autre et de communiquer avec les côtes des belligérants. Mais cette franchise peut entrer en conflit avec la mesure de guerre qu'on appelle blocus et qui consiste à barrer le littoral de l'ennemi, afin de le priver du commerce maritime et des avantages qu'il peut en retirer pour le ravitaillement de sa population et le renforcement de ses moyens de combat. Or, quand le droit du neutre à la libre navigation maritime entre en collision avec le blocus, il ne peut se maintenir plus longtemps, il est obligé de capituler devant le jeu de la force. Le neutre doit respecter le blocus, et si ses naviies contreviennent à cette mesure de rigueur, il ne peut les préserver des sanctions qui viennent les frapper.

La conférence de Londres admet cette moindre valeur de la

189^ Articles 45-47. Strupp, II, 501. "<*j Boniils-Fauchille, 191 2, no 1587, i.

liberté maritime, mais elle a le mérite de circonscrire avec précision et de limiter, dans la mesure du possible, les conditions et les effets du blocus.

La déclaration de 1909 rappelle tout d'abord l'ancienne règle de l'effectivité, affirmée jadis par la neutralité armée de Catherine II et par la déclaration de Paris de 1856. Elle ajoute cette règle que le blocus n'est pas considéré comme levé si, par suite de mauvais temps, les forces bloquantes se sont momentanément éloignées.

Le cas de nécessité prime la force obligatoire de la mesure : « Un navire neutre, en cas de détresse constatée par une autorité des forces bloquantes, peut pénétrer dans la localité bloquée et en sortir ultérieurement à la condition de n'y avoir laissé ni pris aucun chargement. »

L'acte d'investissement, pour avoir son effet, doit être déclaré en due forme et notifié, tant aux Puissances neutres, qu'aux autorités locales.

La saisie d'un navire neutre pour violation du blocus est subordonné à la connaissance, réelle ou présumée, de la mesure.

La saisie ne peut être effectuée que dans le rayon d'action des bâtiments de guerre qui surveillent la côte.

Voici une application de cette règle : Un navire qui, en violation du blocus, est sorti du port investi ou a tenté d'y parvenir, reste saisissable tant qu'il est poursuivi par un bâtiment de la force bloquante.

Le navire reconnu coupable est confisqué"*).