D. — § ICI

Variations de la souveraineté

jo Sa diîninution librement consentie

Tout traité fait naître une obligation et diminue par conséquent la liberté d'agir, le pouvoir souverain de l'Etat qui le signe.

On a pris l'habitude de désigner des obligations particulièrement incisives par le terme de servitudes internationales. C'est aller trop loin. Il faut d'abord examiner si l'obligation particulière dont il s'agit est inhérente au territoire, de manière à lui rester connexe au cas où il passe à un nouveau maitre. C'est à cette condition seulement qu'on peut, en bonne logique, appliquer la notion de servitude, empruntée au droit civil et signifiant un droit réel pesant sur la terre comjne telle.

Voici quelques obligations graves qui entament très sérieusement l'intégrité du pouvoir souverain :

Dans une convention de 1895, le gouvernement belge reconnaît à la République française un droit de préemption sur ses possessions congolaises "*).

Les préliminaires de la paix turco-hellène, signés en 1897 à Constantinople, prévoient que la perception et l'emploi des revenus grecs destinés à couvrir les dettes nationales et en particulier

"'^) Articles 61, 62. Strupp, II, 505. "•"j Strupp, II, 472.

•»*) Strupp, II, 93.

l'indemnité de guerre, seront placés sous le contrôle d'une commission internationale, formée par les représentants des six grandes Puissances européennes"^).

Dans un traité de 1904, la France attribue à l'Espagne une sphère d'influence délimitée au Maroc, tout en stipulant que le gouvernement de Madrid ne pourra jamais aliéner ce privilège"^).

En 1909, après l'annexion de la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, que la Russie abandonne sous la menace de l'Allemagne, se voit obligée de sacrifier une de ses grandes aspirations*"). Mise en demeure par le baron d'Aehrenthal, elle signe cette note qui est une véritable capitulation et une forte barrière à sa liberté de décision en politique extérieure.

« La Serbie, écoutant les conseils des Grandes Puissances, s'engage à renoncer à l'attitude de protestation et d'opposition qu'elle a prise depuis le mois d'octobre 1908 au sujet de l'annexion; elle s'engage en outre à modifier la direction de sa politique actuelle à l'égard de l' Autriche-Hongrie et à vivre dorénavant avec cette Puissance sur un pied de relations de bon voisinage. — Conformément à ces déclarations et confiante en les intentions pacifiques de l'Autriche-Hongrie, la Serbie replacera son armée, en ce qui concerne son organisation, la répartition des troupes et l'effectif, dans l'état où elle se trouvait au printemps de 1908. Elle désarmera et licenciera les corps de volontaires et bandes et empêchera la formation de nouveaux corps sur son territoire»"®).

2° La restrictiofi organisée de l'indépendance. La vassalité

A la fin du XIX^ siècle et au commencement du XX^, il n'existe plus qu'un seul cas de vassalité en Europe. C'est celui de la Bulgarie. Le Congrès de Berlin a fait du pays une principauté autonome et tributaire de la Porte suzeraine. Le prince, élu par la population, est confirmé par le Sultan. Les places fortes bulgares sont démantelées"').

"^) Strupp, II, 19.

'^®) Article 7. Strupp, Vol. compl., p. 5.

"^) Duhem, La question yougoslave, 1878-içiS, 1918.

^"^) Debidour, 2e partie, II, 123.

"*) Aiticles ler et suiv. Strupp, I, 203 et suiv.

Cette situation de vassalité ne dure pas. Il est un fait bien connu qu'en 1908 la Bulgarie déclare son indépendance et réussit à la faire reconnaitre, non seulement par la Turquie, mais par tous les signataires de Berlin ^°°).

Un autre exemple typique est la situation faite au Transvaal par l'Angleterre en 1881. Le pays est soumis à la domination britannique. Ses relations extérieures sont réglées par le gouvernement de Londres. Sa législation relative aux populations autochtones est liée au consentement de la reine. L'Angleterre possède un droit de passage pour ses troupes. Un résident britannique est installé dans le pays.

En 1884 cet état de dépendance est fortement réduit. Il n'en subsiste qu'une seule obligation : la République sud-africaine ne peut conclure aucun traité sans l'approbation de la Couronne, si ce n'est avec l'Etat libre d'Orange"").

Mais cette franchise n'est pas de longue durée. La paix de Pretoria incorpore le pays à l'Empire britannique**^). Il cesse dès lors d'être un Etat. Tout en jouissant encore d'une large autonomie, il ne possède plus un gouvernement propre, basé sur la volonté de la population; il tient ses pouvoirs du sceptre britannique"").

La sujétion de la Corée vis-à-vis du Japon, établie par plusieurs traités entre 1904 et 1907, est particulièrement lourde. De nouvelles lois et des mesures administratives de quelque importance ne peuvent être établies qu'avec le consentement du résident général, nommé par le Mikado**").

En 1910, le pays est définitivement annexé par le Japon *"^).

La vassalité de l'Egypte****) à l'égard de la Porte est doublée d'une mainmise britannique, mainmise qui affaiblit progressivement la suzeraineté turque.

2«') Strupp, II, p. ]2.

*"*) Strupp, II, p. 72 et suiv.

'»=') Strupp, II, p. 76.

2"^) Hussen, Die Verfassungsentwicklung Transvaals sur Selfgoverning Colony. 1909.

^"*) Strupp, II, p. 145; Terrien, Le statut international de la Corée,

='"■'*) Strupp, II, p. 151.

^^) La littérature est indiquée par v. Liszt, Vblkerrecht, 1918, p. 25, note 18. Voir p. expl. v. Mayer, Die volkerrechtliche Stellung Acgyptens,

Dès 1876, les désordres financiers sous l'administration d'Ismaïl amènent une intervention des Puissances qui exercent dès lors une surveillance étroite sur la gestion du Khédive, l'ne révolte ayant éclaté contre cette ingérence, l'Angleterre entrepreîid une action énergique : sa flotte bombarde Alexandrie et débarque des troupes d'occupation. Ecartant les autres I^uissances, la (jrande-Bretagne se saisit de la direction effective du gouvernement et l'exerce par l'intermédiaire de son consul général. Le Inut commandement des troupes égyptiennes passe à des officiers anglais. Le Khédive est réduit à une dignité honorifique. Com.ment caractériser pareille situation? Il ne peut être question de protectorat, parce que la domination britannique n'est pas consentie par traité. Mais il n'y a pas non plus vassalité ; car les pouvoirs supérieurs de l'Angleterre ne sont pas suffisamment déterminés. C'est une situation de fait qui se rapproche plutôt d'une mainmise par de simples moyens politiques, mais avec cette particularité que la suprématie britannique en Egypte est permanente et singulièrement incisive. Une chose est certaine, c'est que pareille dépossession est contraire au traité de Londres, signé en 1840-1841 par les cinq Puissances européennes et qui attribue au Khédive un gouvernement autonome sous l'unique suzeraineté de la Porte '''^). C'est seulement en 1904 que la France reconnaît à l'Angleterre une liberté d'action dans le pays du Nil en échange de la promesse de ne pas entraver sa pénétration du Maroc'**).

La guerre mondiale ayant placé la Grande-Bretagne et la Porte dans des camps ennemis, le gouvernement de Londres en profite pour abolir les derniers vestiges de la suzeraineté turque. Dès 1914, il établit en toute forme son protectorat sur l'Egypte. Le Khédive se transforme en un véritable Sultan qui ne dépend plus de Constantinople et ne reconnaît que la domination anglaise.

La France possède un protectorat sur la Tunisie en vertu des traités conclus à Bardo en 1881 et à Marsa en 1883. Le bey renonce à régir effectivement sa politique extérieure, il admet l'occupation militaire et une large mainmise sur l'administration des finances et de la justice"*).

-'*^) Strupp, I, 225.

-'*) Strupp, II, 167; cf. Despagnct, op. cit., p. 85 et suiv., 292 et suiv.

'^'^) Albin, Les grands traités politiques, 191 2, p. 291, 293.

Cette esquisse démontre que la vassalité, c'est-à-dire la situation de dépendance d'un Etat vis-à-vis d'un gouvernement étranger, n'est praticable à l'époque moderne que si le pays sujet se trouve à un niveau de civilisation sensiblement inférieur. Dès lors que cette condition n'est pas remplie, l'état de choses, de plus en plus intenable, est tranché, soit par l'annexion, comme dans le cas du Transvaal et de la Corée, soit par l'affranchissement, comme dans le cas de la Bulgarie. Lorsqu'au contraire la domination politique est doublée d'une supériorité de culture, elle peut se maintenir, comme en Egypte ou en Tunisie. On parle alors de protectorat. C'est un nom spécial qu'on applique à la vassalité quand elle frappe un pays de moindre civilisation.

3° La restriction de l'indépendance par des moyens politiques. Le directoire européen

En 1815 et en 1818, les cinq potentats s'étaient unis en une ligue pour défendre les trônes légitimes et les frontières tracées par l'acte de Vienne. Cette alliance fut définitivement rompue par la guerre de Crimée. Cependant une conception, détachée du système de la Pentarchie, s'est maintenue pendant la seconde moitié du XIX^ siècle et jusqu'à la veille de la grande guerre. C'est l'idée que les Puissances ont la mission de diriger les petits peuples; c'est l'idée que les Puissances possèdent, par définition, le droit d'intervenir dans les affaires des Etats moindres. C'est la théorie d'un impérialisme aristocratique. C'est la théorie du concert européen"").

Cependant, quel peut être le fondement de ce dogme? Il n'est plus appuyé sur une croyance religieuse comme à l'époque

^^'') Nys, Le concert européen et la notion du droit international. Etudes de droit international, vol. II; Streit, Les grandes puissances dans Le droit international. Revue de droit international et de législation comparée, série II, vol. II, p. 5 et suiv. ; cf. Huber, Beitràge sur Kennlnis der sociologischen Grundlagen des Volkerrechts und der Staatengcsellschaft. Jahrbuch des offentlichen Rechts, 1910, p. 108 et suiv.; Donnadieu, La théorie de l'équilibre. Thèse d'Aix, lyoo; Dupuis, Le principe d'équilibre et le concert européen, 1909, p. 114 et suiv.; Redslob, op. cit., p. 242-244. — Le Cabinet de Saint-Pétersbourg, dans son communiqué officiel du 4 avril 1897, appelle l'accord des grandes puissances « le plus sûr garant du triomphe final des principes d'ordre, de droit et d'équité, et le meilleur gage du maintien de la paix générale ».

de la Sainte-Alliance. On tente souvent de le justifier en invoquant le dessein humanitaire de maintenir la paix parmi les petits peuples. Certes, ce dessein existe. Mais, dès qu'on l'approfondit, on s'aperçoit qu'il procède d'un autre stimulant moins noble : c'est la rivalité. En effet, dès le moment où une complication diplomatique met en jeu les destinées de pays faibles, les Puissances veillent anxieusement à ce qu'aucune d'elles ne profite de la situation pour étendre son domaine et son influence. Chaque Etat se dresse en gardien de l'autre, comme on l'a vu lors des guerres de libération grecques et belges. Le résultat final est un accord, une mesure commune qui résout la difficulé. On dirait, à première vue, un acte de bonne entente, tandis que, dans la réalité psychologique, l'accord est le résultat d'un antagonisme profond. On parle de maintenir la paix. Oui, seulement il faut préciser : Il ne s'agit pas en première ligne de la paix parmi les petits peuples, qu'on entend diriger, mais bien de celle entre les Puissances, menacée par l'ambition et le souci de l'équilibre ''').

La politique des grandes cours européennes dans les pays balkaniques et en Turquie a souvent offert un spectacle de ce genre ^'^). Elle était une politique de compétition. C'est là que gît le secret de sa faiblesse et la cause de son effondrement tragique. Débilitée, faussée par la jalousie, elle n'osait affronter les grands problèmes du Sud-Est : l'assainissement des Balkans selon le principe des nationaHtés, l'élimination de la Turquie du continent, la protection des populations chrétiennes d'Asie. L'intervention de 1806 en faveur de l'Arménie est bien caractéristique. L'action commune n'est décidée qu'à ces trois conditions : L'intégrité de l'Empire ottoman sera maintenue; il n'y aura sur aucun point initiative isolée de l'une des Puissances; enfin, plusieurs d'entre elles ne pourront s'associer pour exercer un condominium sur tout ou partie de l'Empire turc'"). On le voit bien, l'Europe n'avait qu'une idée : raccommoder tant bien que mal le statu quo. Elle obtenait ainsi quelques succès éphémères et arrêtait, pour un temps, la catastrophe. Mais son prin-

'") Streit, /. c, p. 24; Nys, /. c, p. 46; Debidour, irc série, vol. II, p. 560 et suiv., op. cit.

^^') Thomas Erskine Holland, The European Concert in the Eastern Question, 1883; Nys, op. cit., p. 24, 32-37; Despagnet, op. cit.,, 22 et suiv.

"') Debidour, I, 228 et suiv.

cipe était faux. Tôt ou tard l'heure des comptes devait venir. Elle a sonné en 19 14.

Bien entendu, nous ne critiquons pas le directoire européen en partant du seul fait qu'il imposait à des Etats faibles une volonté d'essence étrangère. Il faut voir plus grand et ne pas s'attacher uniquement au phénomène de l'indépendance violée. Si le directoire européen avait défendu noblement une grande et juste cause, on pourrait plaider en sa faveur et dire ceci : Il s'agissait d'une œuvre qui proprement incombait à la famille des nations ; or, à défaut d'un esprit de cohésion universelle, les Puissances de premier plan s'investissaient d'un pouvoir autoritaire pour l'accomplir. L'idéal de la vie des peuples, comme de la vie des citoyens, étant l'équilibre entre l'indépendance et la solidarité, une violation de moindre importance, atténuée par le caractère humanitaire de la fin poursuivie, corrigeait une situation intenable à une époque où le système international était encore bien imparfait. Mais pareille argumentation ne peut prendre place vis-à-vis de la politique pratiquée en fait par les Puissances. Elle n'était pas une politique tendant vers un but élevé. Et voici pourquoi l'on ne peut excuser la domination qu'elle imposait à autrui.

Retraçons quelques gestes dictatoriaux des Puissances.

Rappelons tout d'abord que la paix de Paris en 1856 et l'acte du Congrès de Berlin en 1878 ont édifié un véritable statut pour les pays balkaniques et la Turquie. Spectacle frappant, l'Europe, d'un geste souverain, a donné une charte à ces régions, comme si elles étaient un domaine soumis à sa haute police. Notons aussi que pareille attitude vis-à-vis de la Porte n'était guère compatible avec sa réception dans le concert européen par la Paix de Paris.

Le Congrès de Berlin préconisait une rectification de frontières entre la Grèce et la Turquie. Le nouveau tracé devait être fixé par les deux parties en cause, les Puissances européennes se réservant une simple action médiatrice''*). Cependant la Grèce et la Turquie n'arrivèrent pas à s'entendre et une guerre menaça d'éclater. Pour conjurer le péril, les six grandes cours européennes réunirent une conférence diplomatique à Constantinople et discutèrent la question avec la Turquie, en excluant la Grèce des pourparlers. Au mois

="*) Article 24. Strupp, I, 211.

de mars 1881. les six Puissances firent connaître leur décision. La nouvelle frontière laissait à la Grèce Larissa et la plus grande partie de la Thessalie, suivait, vers l'Ouest, un affluent de gauche de l'Arta; mais, en abandonnant Janina et Metzovo à la Turquie, elle n'incorporait qu'une faible partie de l'Epire au royaume des Hellènes. Profondément déçue dans ses aspirations nationales, mais ne pouvant lutter contre la sentence de l'Europe, la Grèce s'inclina pleine d'amertume. L'affaire fut réglée par la convention internationale de Constantinople, en mai 1881, confirmée peu après par un traité individuel entre la Turquie et la Grèce '*^).

La controverse fut ainsi tranchée par un acte dictatorial des grands Etats, et, ce qui donna encore un caractère particulièrement acerbe à leur procédé, c'est qu'ils consultèrent bien la Turquie, mais imposèrent tout simplement leur volonté à la Grèce.

En 1908, la Bulgarie ayant déclaré son indépendance, un conflit armé menaça d'éclater entre elle et la Sublime Porte. La France, la Grande-Bretagne et la Russie, approuvées par l'Allemagne et l'Italie, remirent alors au gouvernement de Sofia une note identique, l'invitant à s'abstenir de mettre son armée sur le pied de guerre. Elles conseillaient à la principauté, qui venait de s'affranchir, de proposer des compensations à la Turquie et lui donnèrent l'assurance que l'armiée ottomane ne serait pas mobilisée en attendant que l'Europe se fût prononcée^'®).

C'était une intervention dictée par l'opportunisme, non par une idée de droit. Si les Puissances avaient voulu fonder leur décision sur un principe, elles auraient dû choisir entre deux attitudes : ou bien ramener la Bulgarie à la soumission en invoquant le traité de Paris, qui garantissait l'intégrité de l'Empire ottoman, et l'acte du Congrès de Berlin, qui établissait la suzeraineté turque sur le pays; ou bien, autre alternative, déclarer que le caractère souverain était immanent à l'Etat et que la soumission de la Bulgarie, pays civilisé, pays chrétien, à l'Empire du croissant était une anomalie. Mais le procédé que choisirent les cours européennes était un chemin tortueux et aboutissait à un marchandage. C'est ainsi que s'explique la solution curieuse qui intervint en fin de compte et força la Bulgarie d'acheter son indépendance au Sultan. Le tsar ofïrit à la Porte

*'*j Debidour, 2e partie, I, 39-40.

***j Gauvain, L'Europe au jour le jour, vol. I, 1907, p. 85.

la remise de quarante annuités de l'indemnité de guerre, qu'elle devait depuis 1878; cette somme passerait pour être fournie aux Turcs par la Bulgarie, qui dès lors en serait débitrice envers l'Etat russe ''*').

En décembre 19 12, pendant la guerre balkanique, les ambassadeurs des belligérants se réunirent à Londres pour négocier la paix. Trois jours après cette date — fait caractéristique — les représentants des six grandes cours européennes près du gouvernement britannique formèrent une autre conférence, parallèle à la première, afin de dire leur mot dans les nouveaux arrangements balkaniques.

C'est à cette conférence de Londres que les Pu'ssances décidèrent la constitution d'un Etat d'Albanie. La nouvelle principauté devant englober la ville de Scutari, elles invitèrent le Monténégro à lever le siège de cette ville. Elles n'attendirent donc même pas la conclusion de la paix pour traduire en réalité le nouveau statut balkanique, résolu par elles, mais prétendirent d'ores et déjà limiter les opérations de guerre, afin de les mettre en accord avec les futures délimitations territoriales. Les Monténégrins ayant refusé d'abandonner l'investissement de la cité, les Puissances répondirent par une démonstration navale collective; mais n'obtenant par cette voie le résultat voulu, elles bloquèrent les côtes albanaises et monténégrines. Treize jours plus tard, le 24 avril, Scutari tomba. Enfin, le 4 mai, cédant aux représentations diplomatiques des grandes cours européennes et à des promesses de compensations, les Monténégrins livrèrent la place aux détachements internationaux qui vinrent l'occuper au nom des Puissances^").

La création de la principauté albanaise fut encore un compromis par lequel les Puissances européennes s'efforcèrent de créer un modus vivendi et de différer les solutions nettes : En l'occurrence, elles ne défendaient pas l'intégrité territoriale de l'Empire ottoman. Elles n'appliquaient pas non plus la doctrine des nationalités. Car elles délimitaient l'Albanie de leur propre autorité sans examiner le vœu des populations; elles imposaient des frontières au pays,

*'^) Debidour, 2e partie, I, 119. Traités turco-bulgare et russo-bulgare du 6 (19) avril 1909. Traité russo-turc du 8 (21) décembre 1909. Strupp, II, 13 et suiv.

^^®) Novakovitsch, Die Intervention der Grossm'àchte in dcr Scutarifrage. Jahrbuch des Volkerrechts, II, 222 et suiv.; Falcke, Le blocus pacifique, 191 9, p. 184 et suiv.

comme elles lui imposaient un monarque de leur choix, un étranger, le prince de Wied. x\utre trait significatif : Les Puissances ne reconnurent que partiellement les conquêtes opérées par les Etats balkaniques. Ainsi, elles refusèrent à la Serbie un débouché territorial sur la mer, revendication de droit naturel ; car il s'agissait de ne pas indisposer le gouvernement de Vienne. Toujours le même spectacle : Une transaction sur des intérêts et non l'application d'idées générales.

Mais ce ne fut pas seulement dans la question albanaise que les Puissances dictèrent leurs conditions aux belligérants. Elles demandèrent pour les Turcs la partie de la Roumélie à l'est de la ligne Enos-Midia, ce qui permettait aux Bulgares d'obtenir Andrinople; la Crète devait être cédée à la Grèce; le soin de statuer sur le sort des iles ottomanes de la mer Egée — où les revendications nationales de la Grèce heurtaient les prétentions de l'Italie qui les occupait — devait être confié aux six grandes cours européennes.

Abstraction faite de la question d'Albanie et de la ligne Enos- Midia, la nouvelle délimitation balkanique sur le continent se ferait par l'accord des vainqueurs : En ce point le statu quo des Balkans, que les Puissances déclaraient encore intangible à la veille de la guerre, dans une note adressée à la Turquie en octobre 19 12, fut donc écarté par la maxime : les Balkans aux Balkaniques ^^') .

Nous venons de parler de la Crète. Dans la paix de Londres, en 1913, elle fut cédée par la Turquie au royaume des Hellènes. Cette solution n'était que l'épilogue d'événements très mouvementés qui depuis longtemps agitaient l'ile et faisaient d'elle un objet d'inquiétudes, de pourparlers et d'interventions européennes.

La Turquie n'ayant pas rempli sa promesse d'introduire des réformes et une insurrection ayant éclaté en Crète, le roi des Hellènes prit la résolution subite de se porter au secours des révoltés. En février 1897 un corps grec, sous le colonel Vassos, débarqua dans l'île et déclara en prendre possesion au nom de la Grèce. Les Puissances opposèrent immédiatement leur veto. Un changement de régime leur semblait périlleux; car il pouvait éveiller entre elles des

"") Debidour, 2e partie, vol. II, p. 200-203; v. Dungern, Die Entstehung des Staates Albanien. Jahrbuch des Volkerrechts, vol. II, p. 269 et suiv.

NEUVIÈME CHAPITRE. LA VEILLE DE LA GRANDE GUERRl'; 507

ambitions et des rivalités latentes. En effet, l'Angleterre avait des vues discrètes sur l'île qui pouvait lui valoir une station de premier ordre sur la route des Indes. L'Autriche-Hongrie, pour sa part, n'envisageait pas avec faveur un agrandissement de la Grèce, qui mettrait un nouvel obstacle au débouché qu'elle rêvait par Salonique vers Alexandrie. L'Allemagne enfin s'était déjà liée à la Turquie pour entreprendre avec elle une politique orientale commune. Voici pourquoi les Puissances trouvèrent plus d'avantage à maintenir l'immobilité, malgré le désir profond des populations grecques et Cretoises de fusionner en un même Etat. Elles débarquèrent donc des troupes internationales dans six villes côtières. La Turquie s'empressa de consentir à cette mesure des Puissances en déclarant leur donner l'île en dépôt. Les cours européennes demandèrent alors au gouvernement d'Athènes de retirer ses navires et ses troupes; sur son refus, elles mirent le blocus devant l'île. L'Allemagne et l'Autriche ayant abandonné la partie, l'Angleterre, la France, l'Italie et la Russie nommèrent le prince Georges de Grèce Haut-Commissaire des Puissances protectrices de la Crète. Il devait exercer un mandat des quatre gouvernements, c'est-à-dire, de fait, un pouvoir illimité. Il n'était pas vassal du Sultan, il ne dépendait que des cours européennes qui l'avaient investi de son titre, mais qui, de leur côté, reconnaissaient en théorie la suzeraineté ottomane dans l'île. C'était une situation comparable à celle de la Bosnie-Herzégovine ou de Chypre, cependant avec la différence que la domination n'était pas exercée par un Etat individuel, mais par un consortium de quatre Puissances "°).

Que penser de ces événements?

Quand on oublie pour un instant les sympathies qu'inspirent tout naturellement les aspirations historiques des Grecs et des Cretois à l'unité nationale, on doit reconnaître que l'intervention de la Grèce en février 1897 fut une mesure illégale et que les Puissances avaient un double titre pour empêcher la mainmise du roi des Hellènes sur la Crète : La concession du Sultan qui leur donnait l'île

^-°) La littérature est indiquée par v, Liszt, Vôlkerrecht, 1918, p. 23, note 12; p. expl. De Stieglitz, L'île de Crète, le blocus pacifique et le plébiscite international, 1899; Dupuis, Equilibre, op. cit., p. 391 et suiv. ; Cavaglieri, Das Cretnproblem. Jahrbuch des Volkerrechts, H, 339 et suiv.; Debidour, 2e série, vol. H, p. 231 et suiv.

en dépôt et puis le fait qu'elles secouraient un Etat qui se trouvait malgré tout en légitime défense mettait, sinon le beau rôle, du moins le droit de leur côté. Dans ce cas particulier les Puissances n'accomplissaient donc pas une intervention autoritaire, elles ne se comportaient pas en directoire, mais en gardiennes de la loi. Ceci n'empêche qu'elles profitaient de la situation pour pratiquer, à l'abri de la légitimité, leur politique habituelle de méfiance et leur ancien culte anxieux du statu quo de la Turquie.

E. — § 102 L' intervenu 071 autoritaire

L'intervention est une mesure de violence ou la menace de pareil acte, à la fin de peser sur la décision d'un Etat. Elle est par conséquent une atteinte à la liberté. Elle n'est licite qu'à titre de représaille, de légitime défense, ou lorsqu'elle est consentie par un accord préalable. Sinon, elle est une atteinte au caractère souverain de l'Etat et nous l'appelons alors intervention autoritaire.

Pour bien éclaircir la nature de l'acte, il semble utile de circonscrire les éléments qui le constituent, en prenant pour exemple et en analysant quelques situations individuelles.

a) L'action arjiiée

Les moyens d'intervention autoritaire sont variés. Car les possibilités de la manière violente sont multiples. Mais il est un cas particulièrement intéressant parce qu'il se trouve sur les confins du domaine qui nous occupe : c'est l'intervention armée. Elle est caractérisée par des mesures qu'on a coutume de considérer comme actions de combat. 11 arrive qu'un Etat recoure à de pareils moyens, sans que l'adversaire se défende et croise le fer avec lui. En pareil cas l'état de guerre n'est pas réalisé. Car il suppose la lutte, la force opposée à la force.

En 19 13, au cours de la deuxième guerre balkanique, l'armée roumaine entra en territoire bulgare sans trouver de résistance. Ce fut une expédition militaire. Etait-eile légitime? Oui, tant que le gouvernement de Bucarest se portait simplement au secours des armées gréco-serbes injustement attaquées par Ferdinand de

Cobourg. Mais la Roumanie profita de la circonstance pour se faire céder de vastes territoires par un adversaire épuisé, incapable de soutenir une nouvelle lutte. L'entreprise apparaissait dès lors comme une marche à la conquête"').

Nous avons déjà relaté qu'en 19 13 les Puissances européennes, ayant décidé la formation d'un Etat d'Albanie, prétendirent forcer le Monténégro à lever le siège de Scutari et répondirent à son refus par un blocus maritime. Ce fut un blocus pacifique, car il n'entraîna pas d'hostilités entre les Puissances et le petit royaume. On a beaucoup discuté la question de savoir si pareille mesure exerce son efifet sur les Etats non impliqués dans le conflit et permet de capturer leurs navires de commerce qui essayent de briser la chaîne. Il n'y a pas de coutume bien établie à cet égard. Notons que l'amiral Burney, commandant de la flotte internationale, prétendit imposer les conséquences du blocus aux navires de tous les pays'").

b) La violence

L'emploi de la force est une caractéristic^ue de l'intervention. L'acte délictueux n'est donc pas accompli par le simple fait que deux Etats divisent un territoire étranger en zones d'influence. En effet, si, dans un tel accord, ils promettent simplement de ne pas s'entraver dans leurs entreprises et s'ils admettent que ces entreprises devront avoir un caractère correct à l'égard de l'Etat qui en sera l'objet, il n'y a pas de critique à formuler. La convention de 1907 par laquelle l'Angleterre et la Russie se réservent des zones de pénétration en Perse, apparaît sous ce jour. Le traité ne parle que de concessions à obtenir, il vise donc une action basée sur des arrangements avec l'Empire du chah. Pour plus de sûreté, il déclare expressément que l'indépendance et l'intégrité du pays seront respectées"').

La violence est un moyen caractéristique d'intervention. Mais

^^^) V. Dungern, Die Bucarester Friedensconferens. Jahrbuch des Vôlkerrechts, II, 266 et suiv.

^-) Novakovitsch, Die Intervention der Grossmdchte in der Scutarifrage. Jahrbuch des \'olkerrechts, II, 222 et suiv.; Cavaglieri, Das Cretaproblem, ibidem, 339 et suiv.; v. Liszt, V'ôlkerrecht, 1918, p. 274; Holland, Studies in international law., 1898, p. 130 et suiv.; Falcke, Le blocus pacifique, 1919, p. 193, 203.

"*) Strupp, II, 191 et suiv.

il faut lui assimiler la fraude. Car, en amenant, par des moyens fallacieux, un gouvernement à se causer un préjudice à lui-même, on fait de lui un instrument inconscient, on lui dérote sa liberté d'agir. La cour de la Haye, dans son jugement sur le conflit anglo-français relatif à la détention de l'Indou Savarkar ^^*), a consacré ce principe. Lorsqu'un agent de la force publique locale, pense-t-elle, a remis un détenu à un gouvernement étranger, la restitution de l'homme peut être demandée, si l'extradition a été obtenue par des actes de violence ou des manœuvres frauduleuses"^^).

c) La menace

L'intervention illégitime peut être exercée par une menace qui met en perspective un acte de violence. Il résulte de cette définition que la mise en perspective d'un désavantage quelconque ne suffit pas. En 1905, TAutriche-Hongrie et la Serbie négocient un accord commercial. Mais, apprenant que la Serbie vient de signer un traité d'union douanière avec Sofia, le gouvernement de Vienne suspend les négociations et déclare au Cabinet de Belgrade que, s'il veut les voir continuer, il doit renoncer au traité bulgare^*®). En prenant cette attitude l'Autriche-Hongrie fait jouer sa pleine liberté de donner ou de refuser sa signature. Il y a tentative de convaincre, mais non menace de recourir à la force.

d) Le dol

L'intervention autoritaire est intentionnelle par définition.

En 1913 un dirigeable, ayant à bord cinq ofïiciers allemands, atterrissait près de Lunéville. Les autorités françaises établirent par une enquête que cette manœuvre n'était due qu'à une erreur. Quelle était alors la situation de droit? L'incident créait un état de choses objectif qui était contraire à la souveraineté territoriale de la France et qu'il fallait supprimer en reconduisant les officiers à la frontière.

***) Kohler, Der Savarkar-Streitfall; Schiicking, Da^ Werk vont Haag, IL série, I. vol., Die gerichtlichen Entscheidungen, p. 65 sv.

"^) Robin, Un différend franco-anglais devant la cour d'arbitrage de la Haye. Revue générale de droit international public, 191 1, p. 303 et suiv.

**') Guerchitch, Le conflit douanier entre la Serbie et l'Autriche. Rev. gén. de droit internat, publ., 1907, p. 349 et suiv.

Mais du moment qu'il n'y avait pas intention coupable, il ne pouvait être question d'ingérence illicite"^).

Il en est autrement de l'affaire Schnaebele qui constituait un véritable guet-apens. Au mois d'avril 1887, le commissaire de police français de Pagny-sur-Moselle, Schnaebele, attiré à la frontière par le commissaire allemand sous prétexte d'un rendez-vous d'affaires, fut arrêté sur territoire français et incarcéré à Metz comme coupable d'espionnage. Neuf jours plus tard, Bismarck, reconnaissant que les autorités allemandes s'étaient compromises avec maladresse, libéra le détenu"^®).

e) L'accomplissement du délit par omission

L'intervention autoritaire est réalisée par inaction lorsqu'un gouvernement tolère sur son territoire des agissements contre l'existence d'un autre Etat ou contre l'intégrité de sa forme constitutionnelle. Car, en pareil cas, le gouvernement fait sienne la violence que commettent les particuliers. En 1869, après l'insurrection Cretoise, les Puissances font savoir à la Grèce qu'elle est tenue d'interdire, dans la sphère de sa souveraineté, la formation de bandes armées destinées à combattre les Turcs et l'équipement de navires ayant pour but de secourir des tentatives de révolte dans l'Empire ottoman ^^''). La Grèce et la Porte consacrent pareille obligation dans leur traité de paix de 1897. Les deux Etats s'engagent à interdire sur leurs territoires des manœuvres susceptibles de troubler l'ordre et la sécurité du pays voisin ^^°).

Entre 1896 et 1898, des expéditions flibustières contre la domination espagnole à Cuba sont préparées sur le territoire des Etats- Unis. L'action est plus ou moins tolérée par les autorités américaines et poursuivie avec indolence par les tribunaux de la confédération. C'est un délit ^'').

**') Revue générale de droit international public, 191 3. Chronique des faits internationaux, 395 et suiv.

"®) Debidour, I, 114; Despagnet, op. cit., p. 134 et suiv.

"*) Despagnet, op. cit.j p. 175.

^'") Article 14. Strupp, Documents relatifs à la question d'Orient, p. 224.

"^) Revue générale de droit international public, 191 1. Chronique des faits internationaux, 666 et suiv.

Opposons quelques exemples d'une attitude correcte : Lors de la Révolution russe, l'équipage mutiné du Potemkine s'étant saisi du navire, le gouvernement roumain défend aux rebelles de séjourner avec le vaisseau dans le port de Constantza. Il leur laisse le choix entre un départ immédiat ou l'abandon du navire. L'équipage ayant adopté la dernière solution, le bâtiment est remis à la Russie et les marins sont traités comme réfugiés politiques"*). En 1911, des monarchistes portugais tentent d'armer des vaisseaux en territoire britannique pour renverser la République installée dans leur pays. Les autorités anglaises interviennent et placent les navires sous séquestre. En 1912, pendant les troubles mexicains, le président Taft avertit les citoyens des Etats-Unis d'avoir à s'abstenir de tout envoi d'armes et de munitions au Mexique"^"'').

Il va sans dire que ne peut jamais être qualifiée d'intervention l'attitude hostile, mais non violente que prennent, dans leur pays, des citoyens individuels, sans participation de leur gouvernement. Lorsqu'après l'annexion de la Bosnie-Herzégovine des particuliers turcs boycottent les marchandises autrichiennes et hongroises qui arrivent dans les ports ottomans, la Porte n'a pas l'obligation de réprimer cette agitation.

f) Titres justificatifs

Le reproche de violence et par conséquent d'intervention autoritaire ne peut être élevé quand l'ingérence est consentie dans un accord antérieur.

Citons le traité de 1903 entre les Etats-Unis et la République de Panama, portant sur la construction d'un canal interocéanique. La confédération nord-américaine aura le droit d'assurer l'ordre public dans les cités de Panama et de Colon ainsi que dans les districts et ports adjacents, si elle est d'avis que le pouvoir territorial est incapable d'y maintenir la tranquillité par ses propres moyens "*). Nous trouvons un autre exemple dans le traité d'alliance conclu en 1904 par le Japon et la Corée. « In case the welfare of the Impérial

"*) Ibidem, 672, note.

"^) Revue générale de droit international public, 191 4. Chronique des faits internationaux, p. 120.

^^) Article 7. Strupp, II, 207.

House of Corea or territorial integrity of Corea is endangered by agression of a third power or internai disturbances, the Impérial Government of Japan immediatly take siich necessary measures as the circumstances require and in such cases the Impérial Government of Corea shall give full facilities to promote the action of the Impérial Japanese Government. — The Impérial Government of Japan may. for the attainment of the above mentioned object, occupy, when the circumstances require it, such places as may be necessary from strategical points of view»^^^).

Une mesure prise pour parer à une agression imminente n'est jamais critiquable. Elle a beau restreindre la liberté d'autrui, elle est couverte par la règle de la légitime défense. Une action, par contre, qui tend à écarter une agression future n'est pas justifiable en elle-même. Il est possible qu'elle soit une précaution fort sage en politique. Mais si elle apparaît comme lésion de la souveraineté d'autrui, elle ne peut être considérée comme légale. Le Sénat de Washington, dans une résolution de 19 12, s'élève contre l'achat de Magdalena-Bay, un territoire mexicain, par un syndicat japonais. « Resolveld that when any harbour or other place in the American continents is so situated that the occupation thereof for naval or military purposes might threaten the communications or safety of the United States the Government of the United States could not see, without grave concern, the possession of such harbour or other place by any corporation or association which has such a relation to another Government, not Aimerican, as to give that Government practical power of control for naval or military purposes » ■^) . C'est dépasser la mesure.

Il n'y a pas délit quand on se porte au secours d'un peuple menacé par une attaque injuste. On ne fait alors que s'associer à une défense légitime et l'on bénéficie du titre justificatif qui est en elle. Il faut porter un jugement favorable sur l'intervention européenne contre la Grèce en 1886 : Après la réunion de la Roumélie orientale à la Bulgarie, le gouvernement hellène avait réclamé des compensations territoriales et entrepris des armements sur mer contre

-»5) Strupp, II. 135.

2^*) Kraus, Die Monroedoctrin, 1913, p. 230 et suiv. ; Laferrière, La résolution Lodge et la doctrine de Monroë. Revue générale de droit international public, 1913, 549 et suiv.

la Porte. Les Puissances répondirent par cette note : « En vue de l'absence de tout motif légitime de guerre de la part de la Grèce contre la Turquie et des préjudices qu'une pareille guerre porterait aux intérêts pacifiques et notamment au commerce d'autres nations, aucune attaque navale de la Grèce contre la Turquie ne saurait être admise. » Il s'en suivit un blocus qui eut cette particularité de ne fermer le passage qu'aux seuls navires grecs ^^'). Autre exemple :

En 1897, quand la guerre gréco-turque semblait imminente, plusieurs Puissances européennes déclarèrent ne pas admettre que l'agresseur retirât le moindre profit de la lutte. C'était une attitude légitime si l'on entendait par agresseur celui qui déchaînait une guerre injuste ^^).

Que faut-il penser du litige sur la ligne frontière entre le \'enezuela et la Guyane anglaise? La controverse était ancienne. Elle remontait à l'époque où l'Espagne et la Hollande possédaient les territoires limitrophes. Le Venezuela s'était efforcé d'une manière très conciliante d'arriver, soit à une transaction, soit à une convention d'arbitrage avec la Grande-Bretagne, mais il était venu se heurter à un refus systématique. Enfin, en 1894, les Etats-Unis résolurent d'intervenir. Ils invoquèrent la doctrine de Monroë qui interdit aux Etats d'Europe toute nouvelle colonisation en Amérique. Jugeant que la prétention territoriale anglaise était excessive et ne pouvait, dans son intégralité, être défendue en droit, ils l'assimilèrent à un empiétement sur le sol américain. « If a European power, dit le président Cleveland en 1895 dans un message au Congrès, by any extension of its boundaries, takes possession of the territory of one of our neighbouring Republics against its will and in dérogation of its rights, it is difficult to see why to that extent such European power does not thereby attempt to extend its System of government to that portion of this continent which is thus taken. This is the précise action which Président Monroë declared to be « dangerous to our peace and safety », and it can make no difïerence wheter the European System is extended by an advance of frontier or otherwise. » Forts de cet argument les Etats-Unis réclamèrent, avec une énergie croissante, la solution arbitrale du conflit. Le Congrès nord-

*"j Falcke, Le blocus pacifique, 191 9, p. 139 et suiv. ; Despagnet, op. cit., p. 159 et suiv.

*) Debidour, I, 237.

américain alla jusqu'à instituer une commission pour définir la frontière véritable, et le président Cleveland n'hésita pas à déclarer que les Etats-Unis s'opposeraient, par tous les moyens en leur pouvoir, à la violation de la limite par eux déterminée. C'était une menace de guerre. Ainsi mise en dem.eure, la Grande-Bretagne jugea opportun de céder et signa, en 1897, une convention d'arbitrage avec le Venezuela.

C'était un triomphe pour la diplomatie américaine, triomphe mitigé par le fait que la sentence fut plutôt favorable à l'Angleterre"').

Or, la question se pose : L'ingérence des Etats-Unis se justifiait-elle? Pour répondre à cette question il faudrait établir si l'Angleterre avait envahi le territoire du Venezuela, c'est-à-dire si elle avait porté son administration ou son armée dans une région qui, selon le droit objectif constaté par le tribunal d'arbitrage, appartenait à cette République. Dans l'affirmative les Etats-Unis portaient secours à un pays injustement attaqué, ce qui est toujours licite en droit des gens. Mais si pareil acte britannique ne pouvait être prouvé, le gouvernement de Washington ne trouvait même pas de soutien dans le principe de Monroë qui interdit aux Etats d'Europe d'acquérir de nouveaux domaines sur le continent américain. Car alors l'Angleterre n'avait pas dépassé les véritables frontières de son ancienne colonie et l'on ne pouvait parler d'agrandissement territorial.

Il est un autre cas très discuté : L'article 25 du traité de Berlin permettait à l' Autriche-Hongrie d'occuper et d'administrer la Bosnie-Herzégovine. C'était une formule qui déguisait la cession territoriale, pour ménager l'amour-propre de la Turquie. A considérer le fond des choses, la monarchie danubienne était autorisée à une mainmise complète. Par conséquent, lorsqu'en 1908 l'empereur François-Joseph déclarait annexer la région, il ne changeait rien à la situation effective. On pouvait tout au plus lui reprocher de modifier arbitrairement le titre formel dont le traité de Berlin avait baptisé la prise de possession. Cependant les Serbes furent très affectés par la mesure. Elle avait pour eux un caractère symbolique; elle

=''») Kraus, Die Monroedoctrin, 1913, p. 142 et suiv.; Revue générale de droit international public, 1901. Chronique des faits internationaux, p. 71 et suiv.

leur semblait consacrer la ruine définitive de leur ancien espoir de réunir un jour la Bosnie-Herzégovine à leur royaume. Ils protestèrent violemment. A quel titre? Le gouvernement de Belgrade, n'ayant pas été signataire du traité de Berlin, ne pouvait se plaindre d'une violation de droit, commise à son égard. La Russie avait un motif plus sérieux d'élever la voix, car elle était partie contractante. Cependant, dès l'instant où la principale intéressée, la Turquie, avait accepté la nouvelle dénomination dans un accord de février 1909, la protestation du tsar perdait sa force. Poursuivre encore la levée de boucliers, c'était soutenir les visées nationales de la Serbie, visées peut-être sympathiques et compréhensibles, mais ce n'était plus défendre une cause substantielle. Or, soudain se produisit un coup de théâtre. Quelques semaines après la conclusion de l'accord entre Menne et Constantinople, l'empereur Guillaume, pour briser la résistance du tsar, lui faisait signifier que s'il s'opiniâtrait à faire le jeu de la Serbie et s'exposait ainsi à un conflit avec la monarchie danubienne, il ne devait pas ignorer qu'il trouverait derrière cette Puissance l'Allemagne avec toutes ses forces. Etait-ce là une intervention autoritaire? Nous ne le croyons pas. Car si la Russie attaquait l'Autriche-Hongrie pour la seule contestation de la Bosnie-Herzégovine, il fallait qualifier pareille guerre d'injuste. Il y avait peut-être manque de courtoisie de la part de l'Allemagne à faire une déclaration aussi acerbe. Cette question se ramène à celle de savoir si la Russie, par son attitude, avait donné lieu à une apostrophe aussi véhémente"").

Nous disons que l'assistance en cas d'agression est légitime. A plus forte raison une simple marque de sympathie doit-elle être permise en pareille occurrence. Le docteur Jameson, chef d'une troupe de flibustiers, envahit le Transvaal en 1896, avec la connivence de Cecil Rhodes, premier ministre de la colonie du Cap. Il est cerné par les Boers et réduit à capituler. C'est alors que l'empereur Guillaume envoie le célèbre télégramme au président Krùger. « Je vous félicite de tout mon cœur parce que, avec votre peuple, sans recourir à l'aide des puissances amies et en n'employant que vos propres forces contre les bandes armées qui avaient fait irruption sur votre territoire, vous avez réussi à rétablir la situation paci-

'*; Debidour, II, 122; Strupp, I, 211; II, 27.

NEUVIÈME CHAPITRE. LA VEILLE DE LA GRANDE GUERRE v517

fique et à maintenir l'indépendance du pays contre les invasions du dehors. » Cette dépêche constituait peut-être un impair, en risquant de brouiller l'Allemagne avec la Grande-Bretagne. Mais il n'était pas contraire au droit des gens de féliciter un Etat qui avait triomphé d'une invasion de brigands"^).

Il faut juger tout autrement la marque de sympathie en faveur de sujets qui sont injustement opprimés par leur Etat. En 1902, lors des troubles antisémitiques de Kitchinefï, le Cabinet de Washington fait savoir au ministère de Saint-Pétersbourg qu'il désire lui transmettre une pétition des israëlites russes habitant les Etats-Unis. Le gouvernement du tsar refuse d'accepter le mémoire et l'Amérique s'incline. Il y avait là, de la part de Washington, une ingérence. Elle avait beau être dictée par un sentiment humanitaire, son but charitable ne pouvait suffire à la justifier en droit''").

g) Quelques problèmes spéciaux de délimitation

Il ne faut pas confondre l'intervention autoritaire avec un simple manque de courtoisie.

Le gouvernement de Berlin, en menant avant 1914 une campagne de presse contre la Légion étrangère française, commettait une impertinence, rien de plus. Car il n'entendait pas exercer une pression sur le gouvernement de Paris, mais simplement surexciter l'opinion allemande pour la préparer à la guerre.

Il faut envisager comme une simple calomnie, doublée d'une tentative de brouiller les cartes, la déclaration de l'empereur Guillaume au correspondant du Daily Telegraph en 1908. Le Kaiser prétendait que la Russie et la France avaient voulu entraîner l'Allemagne à une intervention dans la guerre du Transvaal en faveur des Boers, incitation que l'Empire aurait repoussée ^").

Il est des actes qui, dans leur forme, ne sont pas des interventions autoritaires, mais qui le sont par leur portée. En 1895, lorsque la rumeur publique accusait la légation d'Allemagne à Paris d'avoir trempé dans l'affaire Dreyfus, l'empereur envoya ce télégramme à

^") Debidour, I, 222 et suiv.

2") Rougier, La théorie de l'interventiun d'humanité. Revue gén. de droit internat, publ., 1910, p. 468 et suiv. =") Debidour, II, 99.

son ambassadeur : Je prie Votre Excellence de dire à M. Casimir Périer que, s'il est prouvé que l'ambassade impériale n'a jamais été impliquée dans l'affaire Dreyfus, j'espère que le gouvernement de la République n'hésitera pas à le déclarer. Sans une attestation formelle, les légendes, que la presse continue à semer sur le compte de la légation d'Allemagne, subsisteraient et compromettraient la situation du représentant de l'Empereur. — La mission fut accomplie, et il est facile d'en comprendre l'effet. Guillaume II prétendait bien vouloir attendre le résultat d'une enquête à faire, mais en qualifiant de prime abord le reproche fait à l'ambassade de légende, il mettait le président de la République dans la pénible alternative de faire une déclaration prématurée sur des événements qui n'étaient pas encore éclaircis ou de refuser sa confiance à la parole de l'empereur"*).

Il faut juger de même le coup d'éclat d'Agadir en 19 ii. Pour la forme l'Allemagne allait protéger ses nationaux dans l'Empire chérifien. En réalité, elle voulait amener la France à la revision des accords conclus sur la question marocaine et à une oft're de compensations territoriales au Congo.

F. — § 103 Le principe des nationalités

Considérons l'évolution du principe des nationalités durant la dernière période avant la grande guerre.

Nous voyons à cette époque se produire une tension toujours plus forte. Le grand principe, inspiré par une conception d'équité, jette des racines toujours plus solides dans la conscience humaine. Mais la résistance qu'il trouve en se heurtant à d'autres maximes n'en est que plus intense.

Nous observons d'une part une série de succès remportés par le principe.

En 1905, la Norvège, voulant suivre ses propres destinées, se sépare de la Suède à laquelle les traités de 181 4 l'ont rivée par une communauté de dynastie. L'union est dissoute par un vote du parlement de Christiania, ratifié par un plébiscite"'*). Le storthing nor-

'■''"') Debidour, I, 225, note i.

^*^) Wambaugh, A monograph on plébiscites, 1920, p. 165, 1051.

végien élève à la royauté le prince Charles de Danemark, sous le nom de Haakon VIL Enfin, un accord des deux Etats vient confirmer le nouvel état de choses'"). C'est une liquidation à l'amiable entre deux nationalités qui veulent suivre chacune leur propre voie.

Le droit d'option, reconnu par une coutume de plusieurs siècles, est considérablement élargi. Tandis que plusieurs traités de cession, et, à une époque très récente encore, les traités de paix de la Grèce, de la Serbie et de la Bulgarie avec la Porte subordonnent l'exercice de ce droit à l'émigration"^), d'autres permettent aux habitants des territoires cédés de conserver leur ancienne allégeance tout en restant au pays. C'est ainsi que procède l'accord franco-allemand de 19 12, relatif aux personnes qui se trouvent dans les territoires échangés de l'Afrique équatoriale : « L'annexion ne modifiera en rien la nationalité des citoyens français, européens ou autres, alors même qu'ils continueraient à résider dans les territoires cédés par la France à l'Allemagne, et ils ne seront pas tenus d'émigrer dans un délai déterminé.» Privilège réciproque en faveur de l'Allemagne"^). Nous trouvons une stipulation semblable dans l'accord austro-turc de 1909 qui règle l'abandon définitif de la Bosnie-Herzégovine : Les sujets ottomans, originaires des différentes parties de l'Empire turc, de passage ou fixés en Bosnie-Herzégovine, conserveront leur nationalité ottomane comme par le passé"').

Il y a des territoires où les populations se trouvent si fortement mêlées qu'une répartition équitable entre les Etats compétiteurs serait impossible. Il en est ainsi de vastes régions balkaniques où Monténégrins, Serbes, Bulgares, Roumains, Grecs et Turcs se coudoient nombreux. En pareille occurrence la solution la plus heureuse et le meilleur hommage à rendre au principe des nationalités consiste à établir un régime égalitaire qui donne à chaque élément de la population la même faculté de libre développement. Cette méthode a été enseignée par la Suisse et l'Amérique. Appliquée nagvière dans

^*®) Debidour, 2e série, II, 39.

*") Revue générale de droit international public, 191 4. Documents, p. 18, 26, 31.

**®) Ibidem, 191 2. Documents, 16; cf. Traité de 1890 sur la cession d'HéligoIand. Strupp, II, 165.

^**) Strupp, II, 27; cf. Traité de 1898 entre la Colombie et le Venezuela pour la démarcation de la frontière. Fauchiile, Revue gén., 1920, 184.

l'acte du Congrès de Berlin, elle reparaît dans le traité de paix de 1913 entre la Grèce et la Porte : La vie, les biens, l'honneur, la religion, les coutumes des populations qui habitent les régions cédées au royaume des Hellènes seront scrupuleusement respectés. Les nouveaux sujets bénéficieront des mêmes droits civils et politiques que les Grecs d'origine. La liberté, la pratique extérieure du culte seront assurées aux mahométans. Le nom de Sa Majesté le Sultan comme Khalife sera prononcé, comme naguère, dans les prières publiques musulmanes. Aucune atteinte ne pourra être portée à l'autonomie et à l'organisation hiérarchique des communautés islamiques, ni à l'administration des fonds et immeubles qui leur appartiennent. Des dispositions analogues reparaissent dans les traités de paix serbo et bulgaro-turcs de la même année"").

La doctrine des nationalités, conception idéaliste, entre tôt ou tard en une collision inévitable avec la tendance inhérente aux Etats de conserver ou d'étendre leur domination.

Il arrive qu'un pays prétende au droit d'annexion en se basant sur la nécessité de conquérir une position aussi forte que ses rivaux. C'est afifirmer un droit à l'équilibre qui doit primer la liberté des peuples de disposer d'eux-mêmes. Cette manière de voir est esquissée dans un discours que le marquis de San Giuliano a tenu en 1913 devant la Chambre italienne. Lors de sa guerre avec la Porte, l'Italie s'était emparée de Rhodes et de la plupart des Sporades orientales. La population de ces iles était éminemment grecque et son vœu clairement exprimé tendait vers le retour à la patrie hellénique. Mais le ministre subordonnait la réalisation de ce désir aux exigences de la situation mondiale qui pouvait imposer à l'Italie, pensait-il, un accroissement de son domaine dans la Méditerranée. « Le résultat d'une longue paix ne saurait être atteint que par un arrangement territorial dans les Balkans qui correspondît le plus possible aux conditions ethnographiques et géographiques du pays, aux désirs et aux intérêts des populations, et en même temps à un but suprême de civilisation et de paix, auquel ces désirs et ces intérêts doivent être subordonnés dans certains cas, en d'autres termes à la nécessité de concilier les intérêts matériels et moraux des grandes

*^°) Revue citée, 191 4. Documents, 19, 27, 32. — Cf. Le Fur, Revue gén. de droit internat, publ., 1921, p. 183.

puissances. — Si par la force des événements, poursuivait le marquis de San Giuliano, contre notre volonté et contre celle de nos alliés et de toutes les grandes puissances, des changements territoriaux importants devaient se produire tôt ou tard dans la Méditerranée, l'Italie ne pourrait pas en rester la spectatrice inerte, et devrait exiger que sa situation de grande puissance méditerranéenne fût dûment prise en considération par tout le monde »^").

Dans d'autres cas c'est l'intérêt de la conservation qui joue et s'efforce de neutraliser le principe des nationalités. Nous savons qu'une ligue des Puissances intervint dans la guerre balkanique et, privant les vainqueurs d'une partie des territoires conquis, tenta de créer une principauté souveraine d'Albanie. On peut contester la légitimité des frontières qui furent données au nouveau royaume. On peut dire qu'elles n'englobaient pas tout le peuple albanais en une communauté homogène et que d'autre part elles empiétaient sur les nations voisines. Cette question était très épineuse, car dans les régions périphériques du pays le mélange des populations est très prononcé. Mais ce qui était plus grave, ce fut d'imposer au pays un souverain d'origine étrangère, un prince allemand. Pourquoi cette principauté d'Albanie? C'était une concession à l'Autriche, soucieuse de dresser du côté de l'Adriatique une forte barrière contre la Serbie et d'empêcher ce royaume de prendre contact avec la mer, ce qui lui aurait valu un surcroît de puissance. Il s'agissait en dernière ligne, de la conservation de la monarchie des Habsbourg, ébranlée depuis longtemps par le mouvement centrifuge de ses populations yougoslaves qui gravitaient vers un point d'attraction extérieur, Belgrade. Cette solution d'éloigner la Serbie de l'Adriatique donnait aussi pleine satisfaction à un désir très marqué de l'Italie "''").

Il est encore des exemples dans lesquels le principe des nationalités est contrecarré par une raison stratégique. Ayant été refoulée de la péninsule, l' Autriche-Hongrie tenait âprement à la possession du Trentin, qui lui permettait de dominer seule la gigantesque barrière des Alpes et lui ouvrait une porte sur l'Italie. L'Alle-

^") Kcbedgy, RecJitslage der von den Ilaliencrn bcsctztcn Insein. Jahrbuch des Volkerrechts, I, 701.

"') V. Dungern, Die Entstchung des Staates Albanien. Jahrbuch des Volkerrechts, II, 269 et suiv.

magne voyait dans l'Alsace-Lorraine une citadelle avancée, plus encore, un pont de sortie jeté vers la France. On sait que ce fut là le mobile décisif de la mainmise prussienne et non la théorie artificielle de la fraternité germanique, théorie basée uniquement sur un signe extérieur, la langue, et qui n'avait d'autre but que de couvrir l'annexion d'un manteau décent.

Enfin, il est une dernière idée dont maint gouvernement s'inspire pour combattre le prinicipe des nationalités : c'est le besoin de faire de l'Etat un ensemble harmonieux d'ordre économique, un organisme capable de se suffire à lui-même. Il faut les richesses de la terre, il faut les côtes maritimes et les fleuves navigables, et peu importent alors les désirs des populations. Ce fut dans cet esprit que la domination prussienne procéda dans les régions polonaises annexées. Elle prit des mesures cruelles. Afin de briser la résistance morale d'un peuple opprimé, elle tenta d'extirper les habitants allogènes en organisant une colonisation forcée, par le moyen d'expropriations en masse. 11 semble que ce coup de force constitue bien le crime le plus grave qui ait été commis contre le principe des nationalités au cours de l'histoire. Déchirer le lien d'un peuple avec la terre, c'est plus que l'asservir, c'est lui arracher son âme.