C. — § 106 Le droit à V occupation

L'occupation a pour objet un territoire qui n'est soumis à aucun gouvernement ou vit sous un régime de civilisation inférieure. La prise de possession s'y accomplit par l'établissement d'un pouvoir effectif et peut revêtir deux formes d'une intensité différente : Elle peut être intégrale, c'est-à-dire instituer une domination sans réserve en écartant le régime local, s'il existe. Mais elle peut aussi laisser subsister le pouvoir autochtone et simplement lui superposer une domination suzeraine, un protectorat.

Tous les Etats possèdent un même droit à l'occupation. Entre eux la priorité seule décide. C'est là une application importante du

^) Strupp, II, 192, Vol. compl , 27.

^) Acte général de la Conférence de Berlin. 1885. Article 1er. Strupp, II, 79-

2^^) Strupp, II, 13 [, 138, 144, 146.

^^') Revue générale de droit international public, 191 1, p. 675 et suiv. Chronique des faits internationaux.

principe d'égalité. Mais parfois les intérêts de divers Etats se sont déjà trop nettement affirmés pour qu'une autre Puissance ait encore la velléité de prendre les devants et de mettre la main sur une région nouvelle. Voici quelques exemples :

A l'heure actuelle, ni la France ni l'Espagne n'auraient l'idée d'occuper l'île des Faisans qui se trouve dans la Bidassoa, fleuve frontière entre les deux pays. En 1901, une convention fut signée pour régler la juridiction dans ce territoire minuscule. Le droit de police dans l'île, dit l'accord, est exercé tour à tour, pendant six mois, par l'un, puis l'autre des deux pays. Les Espagnols et les Français, pour des infractions commises dans l'île, sont justiciables de leurs cours nationales. Les criminels d'une autre allégeance relèvent des tribunaux du pays qui avait le droit de police dans l'île au moment du délit '««).

En 187 1, le Royaume uni de Suède et de Norvège voulut occuper le Spitzberg, qui était considéré de tout temps comme terra nullius. Mais ayant rencontré une résistance à Saint-Pétersbourg, il préféra renoncer à l'entreprise. Toutefois les intérêts économiques gravitant autour de l'archipel rendaient l'absence d'une autorité légale toujours plus sensible. Voici pourquoi une série de Puissances résolurent de créer un statut international pour la région et de transformer ainsi la Terra nullius en une Terra communis omnium "®®). Une conférence fut instituée, mais, la grande guerre survenant, l'œuvre ne put être menée à bonne fin.

Le jeu des rivalités entrava de même, à la fin du XIX^ siècle, les prises de possession sur les côtes africaines. Voici pourquoi le Congrès de Berlin, en 1885, subordonna toute occupation dans la zone à une notification adressée aux autres signataires du traité, notification qui les mettrait à même de faire valoir leurs réclamations''").

Il est des traités qui réservent à un Etat le droit exclusif d'occuper un territoire défini. Ces traités ne représentent pas un

*) Même Revue, 1901. Documents, p. 12.

') Revue générale de droit international public, 1913. Chronique des faits internationaux, p. 277 et suiv. ; Hagerup, Der Vorentwurf einer internationalen Commission iiber Spitzberg. Jahrbuch des Vôlkerrechts, I, 1231 et suiv.

"") Article 34. Strupp, II, 90.

NEUVIÈME CHAPITRE. LA VEILLE DE LA GRANDE GUERRE â29

titre de possession en eux-mêmes. Ils promettent simplement que d'autres Etats s'abstiendront de toute mainmise sur une région délimitée. Il en résulte que, dans cette contrée, seul l'Etat privilégié pourra procéder à une occupation et s'approprier ainsi le pouvoir souverain. A lui d'en profiter, s'il le veut. Mais tant qu'il ne tranchera pas la situation par un acte définitif d'annexion, il sera du moins seul à pouvoir exercer une influence politique dans la zone. Cela est tout à fait logique. Car une ingérence étrangère serait en contradiction avec les vues des parties contractantes sur le sort futur du pays.

Citons comme exemple le traité anglo-allemand de 1890 qui délimite les zones d'influence des deux Etats dans l'Afrique orientale ^^^). Chacune des deux Puissances contractantes renonce à une ingérence quelconque dans la sphère parallèle. En conséquence, elle s'abstiendra d'y faire des acquisitions territoriales, d'y conclure des traités, d'y accepter des droits de souveraineté ou de protectorat, d'y gêner ou d'y contester l'influence de l'autre partie.

Deux conflits célèbres

Le droit d'occupation a été le nœud central de deux grandes controverses qui ont agité le monde moderne et ont mené la diplomatie jusqu'au seuil de la guerre. Il s'agit des problèmes qui ont été posés par les affaires de Fachoda et du Maroc.

jo Fachoda

L'attitude de la Grande-Bretagne dans l'affaire de Fachoda fut une méconnaissance du droit d'occupation et du principe de l'égalité entre les peuples.

En 1883, l'Angleterre se résolut à l'évacuation du Soudan, pays en pleine révolte qu'elle ne croyait pouvoir maintenir en obéissance, et chargea de l'opération le général Gordon, puis Lord Wolseley. Du fait de cette manœuvre, le Soudan redevint terra nullius ou du moins une contrée soumise à un régime de moindre civilisa-

2'^) Strupp, II, 164. Article 7. Vol compl., 63, article 7; cf. Traités de la P'rance avec l'Angleterre et l'Espagne au sujet du Maroc en 1904. Strupp, Vol. compl., i, 3 et suiv.

tien et par conséquent accessible à une prise de possession européenne. Ce ne fut qu'en 1896 qu'une expédition anglo-égyptienne, conduite par le Sirdar, lord Kitchener, se remit en route pour conquérir le pays. En septembre 1898, elle écrasait les forces du Khalife à Omdurman. Mais, dès le mois de juillet, le capitaine Marchand à la tête d'une mission française, ayant traversé l'Afrique du Congo jusqu'au Nil, avait planté le drapeau de la République à Fachoda, place dont l'armée anglo-égyptienne était encore très loin. A cette nouvelle le général anglais franchit les 600 kilomètres qui séparaient Karthoum de cette ville. Une discussion courtoise fut engagée; mais chacun des adversaires se tenant sur ses positions, la diplomatie fut saisie du différend. A la suite de pourparlers difficiles, pénibles avec l'Angleterre et ne voulant créer un casus belli, la France préféra céder et abandonna Fachoda.

La controverse portait sur le droit du premier occupant. Le principe en lui-même n'était pas contesté. Mais l'Angleterre affirmait que ses victoires remportées avant l'arrivée de la mission Marchand, lui valaient un titre sur le Soudan tout entier. Si le capitaine Marchand, disait le Foreign Office, avait pu s'établir à Fachoda, c'était parce que les troupes derviches étaient à ce moment aux prises avec l'armée anglo-égyptienne; c'était donc bien à elle que la mission française devait son succès. Le quai d'Orsay pouvait objecter en premier lieu que la victoire décisive des Anglais à Omdurman n'avait eu lieu que deux mois plus tard. 11 pouvait objecter aussi que la préoccupation de résister à l'armée du Sirdar n'avait pas empêché les troupes du Khalife de tenter la reprise de Fachoda. En effet, le 25 aoijt, une expédition derviche s'était portée devant la ville; mais après huit heures de lutte, les Arabes durent prendre la fuite, ayant sept cents hommes hors de combat, et leurs vapeurs, faisant eau de toute part, furent obligés de se retirer en hâte. Fait caractéristique, le lendemain de cette victoire le grand Mek des Chillouks, sortant soudain de sa réserve, vint, par un traité avec le capitaine Marchand, mettre toute sa nation, forte de quatre millions d'âmes, sous le protectorat de la France. Enfin, à supposer même que l'argument britannique fût pleinement justifié par les événements, il était erroné dans son idée fondamentale. Il s'agissait d'occupation. Or, un fait subsiste, indiscutable : le capitaine Marchand s'était établi dans une région qui dépendait du Khalife, avant qu'un autre

Etat civilisé ne se fût implanté dans ce territoire. Il n'importait de savoir si cette mainmise lui était facilitée par le concours d'une guerre menée par une autre Puissance contre le même potentat. Car il ne s'agissait pas d'une récompense due à un effort, il s'agissait d'un effet que le droit international attache à un acte formel, à une prise de possession première"").

2° L'affaire du Maroc

La question marocaine a une plus grande complexité^").

En 1905, l'empereur Guillaume débarque à Tanger et affirme dans une déclaration retentissante la souveraineté du sultan. C'est un geste comminatoire à l'adresse de la France. Voici les antécédents :

Le gouvernement de Paris, voulant assurer la paix, la régularité administrative et la prospérité du Maroc, vient de proposer son aide au sultan pour l'introduction de plusieurs réformes. Il se croit autorisé à prendre cette initiative pour deux raisons :

Touchant au Maroc sur la frontière algérienne, la France est hautement intéressée à ce que la tranquillité règne dans l'Empire voisin. En effet, les populations indigènes des deux pays ayant même langue, mêmes moeurs, même religion et restant unies par une vie spirituelle commune, il ne peut se produire aucun trouble dans l'une des deux régions sans que l'autre ait à en souffrir"*). La France, déclare en 1905 le président du Conseil, M. Rouvier, se voit obligée d'avoir une politique marocaine. « Depuis soixante ans, le voisinage du Maroc a été pour l'Algérie une cause permanente de trouble et d'agitation. La sécurité de nos communications et de nos postes-frontières, celle de nos sujets algériens, menacée par des excitations de toute nature, la présence constante sur nos confins des rebelles et des fugitifs de chaque insurrection, l'agression continue, non point de maraudeurs isolés, non point de bandes, mais de hordes de plusieurs milliers d'hommes, tout nous imposait la nécessité de

-^'') Blanchard, L'affaire de Fachoda et le droit international. Revue générale de droit international public, 1899, p. 380 et suiv.

*'^) La littérature est citée par v. Liszt, Vôlkerrecht, 191 8, p. 29, note 27.

''"*) Debidour, 2e série, II, 34.

532 HISTOIRE DES GRAiSTDS PRINCIPES DU DROIT DES GENS

réclamer que l'Etat limitrophe remplît ses obligations envers nous. — La France est puissance musulmane dans l'Afrique du Nord; nous avons à y maintenir et à y préserver notre autorité sur une population de 6.000.000 d'indigènes en contact avec 700.000 colons européens, que la communauté de langue, de religion, de race, qui rapproche cette population de celle du Maroc, rend sensible à toutes les excitations que peut développer dans l'Etat voisin, soit l'absence de gouvernement régulier, soit la constitution d'un gouvernement hostile. Nous sommes donc fondés à réclamer l'existence dans l'Empire chérifien d'un pouvoir à la fois traditionnel et obéi partout, et d'autre part, à nous assurer que ce gouvernement ne sera jamais amené à user de son autorité pour menacer notre territoire et troubler notre colonie»^'*).

En second lieu, la France a obtenu pour son action au Maroc le consentement des Puissances qu'elle jugeait intéressées dans la question. L'Italie a formulé une promesse d'abstention dans des accords secrets de 1900 et de 1902. L'Angleterre a reconnu, par une déclaration de 1904, qu'il appartenait à la France de veiller à la tranquillité dans l'Empire chérifien et de lui prêter son assistance pour toutes les réformes administratives, économiques, financières et militaires dont il aurait besoin"®). L'Espagne s'est ralliée à ce point de vue par un accord de la même année "0- Si la France n'a pas cru devoir traiter avec l'Allemagne, c'est parce que, ni par le voisinage, ni par l'histoire, ni par aucune prétention antérieurement émise il n'apparaissait que l'Empire eût des intérêts politiques au Maroc.

Or, voici que l'Empereur Guillaume intervient brusquement. Il déclare que l'Allemagne n'est pas liée par les traités de la France avec d'autres Etats. Ne voyant donc aucune obligation lui barrer le chemin du Maroc, il invoque hautement le principe d'égalité. Aucun gouvernement, pense-t-il, ne possède un titre privilégié sur l'Empire chérifien. Aucun gouvernement ne peut donc y exercer une influence prépondérante. En d'autres termes, la souveraineté du Sultan doit être sauvegardée. Aucun protectorat n'est admissible.

•^^) Basdevant, Le développement de la question marocaine. Jahrbuch des \'olkerrechts, I, 745.

-^«; Article 2. Strupp, II, 38.

*") Strupp, Vol. compl.j p. 2.

Cette argumentation n'est pas dépourvue de force. Car elle fait jouer un principe fondamental du droit des gens, l'égalité. Mais la France peut opposer un raisonnement qui a sa valeur, lui aussi, tout en ayant un appui moins solide dans la coutume internationale. Ce raisonnement, le voici : Un Etat doit être autorisé à mettre la main sur une région étrangère voisine dans laquelle se perpétuent de graves désordres susceptibles de gagner son propre territoire. Pareille action n'est qu'une mesure de légitime défense.

Il est un précédent bien connu qui vient à l'appui de cette thèse. En 1881, la République a établi son protectorat sur la Tunisie en dénonçant les incursions et les pillages continuels commis par les tribus échelonnées le long de la frontière algérienne. Le gouvernement du bey, déclarait Jules Ferry au Parlement, est tenu de nous laisser prendre sur son territoire, pour la sauvegarde de nos possessions et dans la limite de nos intérêts, les mesures de précaution qu'il est manifestement hors d'état d'assurer par ses propres forces '*'*). Et lord Salisbury reconnaissait « les résultats naturels du voisinage d'un pays puissant et civilisé comme la France»"').

Il est d'autres exemples, où les intérêts défendus sont beaucoup plus lointains et les droits à l'intervention douteux, mais qui sont intéressants parce que la même thèse apparaît dans l'argumentation :

Dans un message de 1896, le président Cleveland déclare au Congrès que les insurrections et l'anarchie continuelles en territoire cubain sont un sujet de vive inquiétude pour la Confédération et que l'Espagne, par son impuissance prolongée à rétablir l'ordre dans l'île, a perdu tout droit à la reconnaissance de son titre souverain. Il appartiendra donc aux Etats-Unis de faire leur devoir dans ce pays : « When the inability of Spain to deal successfully with the insurrection has become manifest, and it is demonstrated that her sovereignty is extinct in Cuba for ail purposes of its rightful existence, and, when a hopeless struggle for its reestablishment has degenerated into a strife which means nothing more than the useless sacrifice of human life and the utter destruction of the very subject matter of the conflict, a situation will be presented in which our

"8) Debidour, I, 44 et suiv.; Despagnet, op. cit., p. 223. ^''•*) Despagnet, op. cit., p. 220.

obligations to the sovereignty of Spain will be superseded by higher obligations, which \\e can hardly hesitate to recognize and discharge » ='«°).

Un autre cas semblable. Nous lisons dans l'ultimatum que l'Italie adresse en 191 1 à la Porte : «Pendant une longue série d'années, le gouvernement italien n'a jamais cessé de faire constater à la Porte la nécessité absolue que l'état de désordre et d'abandon dans lequel la Tripolitaine et la Cyrénaïque sont laissées par la Turquie, prenne fin et que ces régions soient enfin admises à bénéficier des mêmes progrès réalisés dans les autres parties de l'Afrique septentrionale. Cette transformation qu'impose, par les exigences générales, la civilisation, constitue pour ce qui concerne l'Italie un intérêt vital de tout premier ordre, en raison de la faible distance séparant ces contrées des côtes italiennes. »

Le conflit marocain trouve une première solution dans l'acte d'Algésiras en 1906. Le traité consacre l'indépendance du Sultan. D'autre part, il tente d'inaugurer une œuvre de réformes au Maroc et de rendre ainsi vaines, en leur faisant justice, les revendications de la France. Il introduit quelques améliorations du système administiatif, il crée une banque d'Etat, il retouche le régime des impôts, il entreprend la réorganisation de la police. Cette action collective démontre que le Maroc doit être désormais un domaine d'influence internationale, c'est-à-dire un domaine dans lequel des innovations ne pourront être introduites par une Puissance individuelle, mais seulement par le consortium des Parties contractantes.

Cependant il apparaît bientôt qu'internationaliser l'œuvre marocaine, c'est la mener à un point mort; la machine est trop lourde, elle grince et s'arrête, inerte. D'autre part, le Sultan est incapable d'entreprendre une réorganisation de sa propre autorité.

Il faut donc en revenir à l'action de la France qui est toute destinée à conduire le Maroc vers un régime d'ordre. Elle est Puissance limitrophe; elle est déjà plusieurs fois intervenue dans les désordres de l'Empire chérifien; elle a l'expérience des choses de l'Afrique du Nord, car elle gouverne des millions de musulm?ns. Le gouvernement de Berlin s'incline devant ce titre spécial dans un

*J Kraus, Die Monroedoctrin, 1913, p. 332.

nouvel accord de 1909. 11 reconnaît que les intérêts particuliers de la République sont étroitement liés à la consolidation de l'ordre et de la paix intérieure au Maroc et déclare qu'il ne veut pas les entraver. Mais ce n'est qu'une demie mesure. Elle est trop vague pour mener à des résultats tangibles ^^*).

Le drame n'est pas fini. Au contraire, il va se corser. Le Sultan, ne pouvant plus faire face à ses embarras financiers, se voit impuissant à maintenir l'autorité de son pouvoir. Une insurrection éclate au centre de son Empire. Dans cette extrémité il fait appel à la France. Sur ses sollicitations pressantes et pour sauver les étrangers du massacre, une expédition est dirigée sur Fez.

La politique d'internationalisation a donc subi un échec définitif. Il apparaît à nouveau que le seul salut possible est l'abandon intégral du Maroc à l'action française. L'Allemagne s'y résigne, mais demande une compensation au Congo et souligne sa prétention par l'envoi du Panther devant Agadir. A quel titre exige-t-elle un dédommagement? Parce qu'elle renonce à se prévaloir de la maxime d'égalité qui l'autoriserait, pense-t-elle, à se fixer dans l'Empire chérifien au même titre que toute autre Puissance. Une compensation, estîme-t-elle, pourrait être demandée par tous les Etats qui se désintéressent du Maroc en faveur de la France. Si d'autres ne veulent pas faire usage de ce droit, c'est leur affaire. L'Allemagne, pour sa part, est résolue à persister dans sa revendication. La France répond que la nécessité de sa défense lui permet de prendre des sécurités. L'Allemagne peut continuer le dialogue en affirmant que, si elle prend le Maroc sous sa propre administration, l'ordre y sera garanti de ce fait et la sécurité de l'Algérie hors de question. La réplique de la France est tout indiquée : Elle appréhende l'établissement de l'Allemagne au Maroc, parce que son voisin nouveau pourrait soulever le monde musulman contre elle. Ce risque l'obligerait à entretenir une puissante arm.ée dans sa colonie et à diminuer par conséquent les ressources de sa défense nationale.

C'est ainsi que la controverse va se perdre dans le domaine politique. En droit des gens le problème central de l'affaire marocaine reste ouvert. Le voici : Lorsqu'un pays accessible au droit

■^') Strupp, II, 67.

d'occupation se trouve en état de désordre et que les troubles risquent de se propager sur le territoire proche d'un Etat civilisé, pareille situation donne-t-elle à cet Etat un titre de préférence et Tautorise-t-elle à s'emparer du pays avant toute autre Puissance rivale? On ne peut pas dire que cette question difficile ait été résolue dans le grand procès marocain. On ne peut pas invoquer le fait que la France a consenti des compensations territoriales. Car elle s'y est uniquement résignée pour éviter la guerre et tout en contestant un véritable droit de l'Allemagne. Quant à la position prise par les autres Puissances, elle manque de netteté. Dans l'acte d'Algésiras elles semblent s'incliner devant le principe d'égalité parfaite. D'autre part, elles ne font pas valoir de prétentions individuelles quand l'Allemagne, moyennant compensation, ouvre à la France la voie du protectorat. Elles acceptent la solution et adhèrent à l'accord francoallemand de 191 1.

L'affaire marocaine est une collision de deux principes, d'un grand poids l'un et l'autre. Il faudrait de nouveaux précédents pour établir de quel côté le sentiment des peuples fait pencher la balance.

D. — § 107 Le droit à l'expansion

A la fin du XIX^ siècle l'Allemagne, venue trop tard dans le partage du monde et n'ayant plus l'occasion de se tailler un domaine colonial en rapport avec sa puissance, proclame une nouvelle théorie: Les titres des Etats européens sur leurs possessions transmarines doivent être revisés, dit-elle; une redistribution s'impose d'après un principe plus équitable. Le prétendu droit de la première occupation a perdu sa valeur parce qu'il est en contradiction trop flagrante avec la justice. Les colonies doivent tout naturellement échoir aux peuples qui ont la plus grande force expansive, effet de leur richesse en population et de leur puissance de travail. Même idée en ce qui regarde les territoires encore inoccupés. Leur prise de possession ne doit pas être l'apanage de tous les peuples à titre égal, mais constituer le privilège des plus capables. C'est une théorie d'égalité relative : Le droit à la colonisation est proportionné à la faculté virtuelle.

Cette manière de voir est formulée d'une manière concise dans le livre du général de Bernliardi sur l'Allemagne et la guerre à venir, paru en 1912 : « La conflagration est inévitable parce que l'Allemagne a besoin de débouchés pour son industrie et de terres pour ses 65 millions d'habitants. Comme il est certain que ses voisins ne lui céderont pas leurs possessions de bonne grâce, il faut bien les leur prendre. » — « Pendant des siècles, le trop plein de la force allemande s'est déversé dans des pays lointains en pure perte pour notre patrie et pour notre nationalité; cette force a été absorbée par des nations étrangères et imprégnée de sentiments étrangers. Même aujourd'hui, l'Empire allemand ne possède aucun territoire colonial où l'excédent de sa population puisse trouver un travail rémunérateur ou une manière de vivre allemande. De toute évidence, ce n'est pas là une situation dont une nation puissante comme la nôtre puisse se contenter et qui corresponde à la grandeur du peuple allemand, à sa valeur intellectuelle. » C'est la théorie de la place au soleil ^^^).

Cette doctrine a une analogie manifeste avec certain programme de réformes visant une nouvelle répartition de la propriété foncière et demandant l'attribution de la terre aux hommes les plus capables de la cultiver.

L'Italie avance une même thèse quand elle part en guerre pour conquérir la Tripolitaine et la Cyrénaïque. Elle réclame de nouveaux débouchés pour sa production industrielle grandissante et de nouvelles terres de peuplement, afin de ne pas être anémiée par l'émigration. C'est par centaines de mille, allègue-t-elle, que les Italiens s'embarquent chaque année pour les Etats-Unis, le Brésil, l'Argentine, l'Egypte ou l'Afrique du Nord française. Beaucoup d'entre eux partent sans esprit de retour, changent de nationalité, de sorte qu'ils sont définitivement perdus pour la patrie ^®^). «Tout ce que les Italiens ont dit et écrit sur la grande œuvre accomplie par le travail de leurs compatriotes en Tunisie, en Egypte, en Argentine, aux Etats-LTnis, déclare le député Colajanni, a exalté l'imagination du peuple et a fait se poser, avec une sorte de fièvre, d'obsession même, cette question : Ne serait-il pas préférable que l'action des travail-

^®^) Debidour, 2e série, II, 196.

283-) Revue générale de droit international public, 1912. Chronique des faits internationaux, p. 379.

leurs italiens se développât dans une colonie qui appartiendrait en propre au royaume? Les masses qui fournissent le contingent le plus fort à rémigration, poursuit le député, répondent catégoriquement par l'affirmative; de sorte que l'on a vu cette chose rare : la politique coloniale de conquête devenir extrêmement populaire parmi les paysans, parmi les travailleurs de la terre »^^*).

Que penser de ce prétendu droit à l'expansion? C'est une théorie, rien de plus. C'est un programme de lege ferenda. Mais, en attendant, cette doctrine est en contradiction absolue avec le droit international positif qui consacre le titre historique acquis par la prise de possession première et rejette tout privilège en matière de colonisation. Certes, l'idée d'un droit à l'expansion, de même que l'idée d'un droit du travailleur à la terre, portent en elles une part d'équité. Il est encore vrai que le droit des gens, n'ayant pas à l'heure actuelle des contours dessinés d'une main ferme, doit souvent emprunter ses maximes à des considérations générales d'équité, on pourrait presque dire de sentiment. N'importe, il ne faut pas oublier que le droit d'occupation accessible à tous en une égale mesure est une institution vivante du droit des gens, une règle reconnue, indiscutable. Il n'est donc pas licite de la renverser en se basant sur une conception de ce qui devrait être. Cette conception peut avoir sa valeur, mais elle ne saurait briser un droit établi.