CHAPITRE III De la centralisation administrative

C'est l'empire romain qui a établi en Europe la centralisation administrative; il importe de voir comment cette institution nouvelle a été introduite dans les sociétés humaines.

La république romaine ne l'avait pas connue. Elle n'avait pas même eu la pensée de rattacher par un lien administratif les peuples vaincus à TÉtat vainqueur. A mesure qu'elle avait conquis les provinces, elle s'était contentée d'envoyer dans chacune d'elles un proconsul pour y maintenir l'ordre et faire payer l'impôt. Ce proconsul était un maître absolu ; armé de tous les pouvoirs, il jugeait, il légiférait, il percevait les contributions, il commandait les soldats. Comme les provinciaux n'avaient pas le bénéQce des lois romaines, ils n'avaient non plus aucune garantie légale vis-à-vis du proconsul. Le gouverneur de province n'était donc pas, comme dans nos sociétés modernes, l'homme chargé de faire exécuter les lois ; il était au contraire un homme placé en dehors et au-dessus de toutes les lois. En lui résidait Vimpeinum^ c'est-à-dire l'autorité complète et illimitée. 11 possédait ce que le dur langage romain appelait le droit de glaive, jm gladii^ ou le droil de vie et de mort, jm vitx necisqtie. Tout pliait et tremblait devant lui. Il ne connaissait d'autres lois que celles qu'il avait promulguées lui-

même, sous forme d'édit, en entrant en fonctions, et dont il pouvait d'ailleurs s'écarter quand il voulait. Il ne dépendait de personne ; il ne devait rendre compte ni aux provinciaux ni même à la république romaine; il gouvernait pour son compte personnel et à son profit; il était un véritable monarque dont l'autorité ne connaissait ni limite ni contrôle.

11 n'en fut plus de même sous l'empire. Ce n'est pas que les idées de lil)erté et de droit rationnel aient prévalu à cette époque et aient fait imaginer des moyens plus doux de gouvernernent; la suite de ces études nous montrera combien les idées et les théories ont eu peu d'action, dans tous les temps, pour l'amélioration de l'existence humaine. Ce qui fit disparaître le despotisme des proconsuls, ce fut le despotisme impérial.

Loi^sque le sénat romain organisa l'empire, vers l'an 27 avant notre ère, il conféra à Auguste le pouvoir proconsulaire sur la moitié des provinces, et un droit de surveillance sur les gouverneurs de toutes les autres. Cette innovation, dans laquelle quelques esprits ne virent peutêtre qu'une atteinte à la liberté, fut le germe d'un nouveau système administratif. Il arriva en effet que les chefs des provinces, au lieu d'être de vrais monarques gouvernant en leur nom propre, ne furent plus que les agents et les lieutenants du prince. Ce fait si simple et en apparence si insignifiant fut ce qui introduisit en Europe la centralisation administrative.

On ne peut guère douter que les peuples n'aient envisagé cette centralisation comme un grand bienfait. 11 esl fort différent d'être gouverné par un homme qui a un

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pouvoir personnel ou de l'être par un homme qui n'est que l'agent et le représentant d'un |)ouvoir éloigné. Ces deux modes d'administration ont leurs avantages et leurs inconvénients; mais les avantages du second l'emportent à tel point, qu'à presque toutes les époques de l'histoire les populations l'ont préféré. Les hommes aiment d'instinct la centralisation ; il leur plaît de savoir que celui à qui ils obéissent obéit lui-même à un autre. Exposés à être opprimés par celui qui les administre directement, ils aiment à penser qu'une autorité supérieure peut les protéger. Contre les agents du prince, les Gaulois avaient un recours au prince lui-même. Le pouvoir suprême de l'empereur élait une garantie contre les petites passions du fonctionnaire, contre son orgueil, ses rancunes ou sa cupidité.

Les gouverneurs ne pouvaient plus se considérer comme des souverains. L'autorité impériale exerçait sur eux une surveillance incessante; ils rendaient compte de leurs moindres actes; avant d'agir ils consultaient l'empereur. On peut voir dans les lettres de Pline le jeune à Trajan* un exemple de la correspondance presque quotidienne que chaque gouverneur devait entretenir avec le prince. On y observera toute la distance qui sépare un gouverneur du temps de l'empire d'un proconsul de la république. On y remarquera combien les provinciaux dépendaient du prince ; mais on y remar-

* Plinii episloîœ, lib. X. Il ne faudrait pourtant pas supposer que la Gaule fût traitée par le pouvoir central comme nous voyons que l'était la Bithynie au temps de Pline. L'empire, qui commandait à tant de peuples de nature diverse, se gardait bien de mettre une uniformité absolue dans son administi'ation.

iOO L'EMPIRE ROMAIN.

quera aussi combien peu ils avaient à redouter les abus de pouvoir de leurs administrateurs.

Dans le régime précédent, la république avait bien essayé de sauver les sujets de l'extrême arbitraire et de l'insatiable avarice des proconsuls; elle avait créé à cet effet toute une série de tribunaux qui paraissaient devoir être sévères; en réalité, ce moyen avait été inefficace', et il avait été rare que les juges ne fussent pas de connivence avec les accusés. Le régime impérial atteignit le but par un moyen beaucoup plus simple, par la subordination des gouverneurs au pouvoir central. Il les surveilla de Rome même, à l'aide des nombreux bureaux qui remplissaient le palais. La création de ces bureaux date des premiers temps de l'empire. Tacite parle avec quelque aigreur du grand pouvoir qu'ils exerçaient; ce qui est certain, c'est que par eux les actes et les comptes des fonctionnaires étaient contrôlés presque jour par jour; par eux, l'arbitraire, la violence, la rapacité furent aussi atténués qu'il est possible dans les choses humaines. L'omnipotence fut au centre; mais elle cessa d'être partout. Le despotisme impérial fut ainsi une garantie contre les tyrannies locales. Il y eut de détestables empereurs; il y eut peu do gouverneurs mauvais.

Tous les monuments historiques sont d'accord pour montrer que celte centralisation fut favorable aux provinces, ce Tibère veillait, nous dit Tacite, à ce que de nouvelles charges ne leur fussent pas imposées, et à ce que les anciennes ne fussent pas aggravées par l'avarice

* Tacite le dit lui-mén-e • Invalida leyum auxilio. (Annales, 1, 2.)

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et la cruauté des fonctionnaires \ » I^es historiens rendent la même justice à presque tous les empereurs. c( Domitien, dit Suétone, s'appliqua à maintenir dans le devoir les chefs des provinces et les contraignit à être intègres et justes*. » a Adrien, dit le biographe de ce prince, visita tout l'empire, et quand il rencontra des gouverneurs coupables, il les frappa des peines les plus sévères et même du dernier supplice'^. » Cette rigueur à l'égard des fonctionnaires est restée la règle traditionnelle de l'empire; on la retrouve à chaque page des codes impériaux. Elle ne fit pas disparaître absolument les abus et les iniquités; mais elle fit qu'ils ne furent que l'exception. Les inscriptions confirment à cet égard ce cpi'enseignent les historiens; elles montrent que les provinces ise regardaient en général comme bien administrées et qu'elles en étaient reconnaissantes au prince*. Leur prospérité durant trois siècles est hors de doute, et

* Neprovinciœ novis oneribuê iurbarentur^ utque vêlera sine avaritia oui cnîdeîitate magistratuum tolerarenty providebat. Tacite, .4 nw. IV, 6.

* Provinciarum prœsidibus coercendis iantum curœ adhibuit ni neque modestiores unquam neque justiores e^xstiterinL Suétone, Domiticn, 8.

» Circumiens provincias, procuratores et prœsides pro faclis supplicia affecit. Spartieq, Adrianus, 13.

* Cl. jElio Pollioni legato AugusH proprœiore, prœsidi integerrimo. Orellî, n» 182; Cf. Orelli, n"" 686-090. — La reconnaissance des provinces se marquait ordinairement par des statues qu'elles faisaient ériger à leurs frais à leurs gouverneurs. Si ces statues avaient été décernées à des fonctionnaires en exercice, elles n'eussent prouvé peut-être que la servilité et Fadulalion ; mais Auguste avait formellement interdit que cet honneur fût accordé k aucun magistrat pendant la durée de ses pouvoirs, et même pendant les soixante jours qui en suivaient Texfiration. (Dion Cassius, LVl, 25.) L'étude des inscriptions prouve que cette loi fut toujours observée (voy. L. Rénier, Mélanges (F épigraphie^ p. 1C7).

elle serait inconciliable avec une mauvaise administration.

Cette centralisation se développa et se compléta avec le temps. Il se forma peu à peu une hiérarchie de fonctionnaires qui se surveillaient et se dirigeaient les uns les autres. Au quatrième siècle, la Gaule était partagée en dix-sept provinces régies par des gouverneurs qu'on appelait recteurs ou présidents. Ceux-ci avaient au-dessus d'eux le vicarim qui avait le contrôle sur toute l'administration du pays; il était subordonné lui-même au préfet du prétoire. Dans la capitale de l'empire étaient les bureaux de l'administration centrale. Ils étaient partagés en quatre grandes divisions qui avaient quelque ressemblance avec les ministères des États modernes. Les comptes de finances de toutes les provinces étaient adressés au cornes mer arum largitiomtm ou au cornes rei privatx, I^es rapports d'administration allaient au nmgister of/iciornm. Les maîtres de la milice avaient la direction ou la surveillance de toutes les armées. Il y avait des bureaux pour les archives, des bureaux pour la justice, des bureaux pour le domaine public. Il nous est resté une précieuse image de cet édifice administratif: c'est la lisle des fonctions de l'empire, notifia dignitalum^ qui fut rédigée dans les premières années du cinquième siècle. Il la faut lire sans parti pris de dénigrement; elle donne l'idée d'un corps bien ordonné*.

L'empire romain ne se départit jamais de l'observation

* Notilia dignitatum tam civilium quam militarium inpartibm Orientis et OccidentiSj édition Boocking, Bonn, 1855.