LES FONDS PROVINCIAUX

I. La propriété provinciale. — II. Le veciigal des fondu provinciaux. — HL. tes exceptions aa droit commun dea fonda provinciaux. •— IV. L'aaaimilation de ntalie aux provinces, aux m* et iv* siècles.

L La coDciîlioQ des fonds provinciaux suivant le droit romain est ]a plus vaste application qu'il y ait jamais eu dé l'idée du domaine éminent. A côté de Vager pu6/ih<« exploité comme en Italie* mais qui fut toujours la plus faible partie du sol provincial^, s'étend, interrompue seulement par quelques territoires privilégiés, une immense location perpétuelle, sans autres limites que celles de Vorbis romanus. Elle tient le milieu entre la propriété privée et celle de TÉ* tat, et le droit des particuliers sur le sol provincial rentre difficilement dans la classification ordinaire des droits réels. Ce n'est ni une possessto 3, car il n'est pas précaire comme le droit du possessor de rayer pubhcus; ni un usufruit ^ car il est héréditaire; ni unjus in agro vectigaU^y car il lui ressemble seulement par le nom du tribut auquel il est soumis^. C'est plus exactement une propriété privée, mais non quiritaire ^ tenue de TËtat sous la réserve d'un domaine éminent et sous la condition du paiement d'une redevance. Ainsi s'expliquent, sans nulle contradiction, les textes qui disent avec vérité que l'empereur ou le peuple romain est seul propriétaire du sol provincial ^, et ceux qui, ayee non moins de raison, reconnaissent dans les provinces, à côté de l'amer pubUeus^ l'existence de la propriété privée*.

La comparaison d'un fonds provincial avec un fonds italique

1 Voy. sup7*àt p. 80.

* Voy. cep. Frontiniis, De corUr. agr. (éd» Lachmann, p. 36) ; Gaiua, Comm, II. § 7.

> Voy. cep. Gaiui, ib.

^ Fragm, Vaty § 61. Dig., L. t2, § 2, I>e PtihL in rem. act. (VI, u) : m vecHgalibus et in aliis prmdiis qum usucapinonpossunt PublidanacompetU, Ces alia prxdia sont, d'après H. PelUt, les fonds provinciaux (op, cit,, p. 665).

* Festus, v* VectigaL

* L. I. Q., dans Valerius Probua, Dejuri» notarum iignificationetYeniôinheue juris Quiritium par antithèse aux fonds provinciaux (Giraud, op. cit., p. 676).

'' Cicéron, adv, Feir., //• act., III, 7 «t 8. Gains, Comm. U, §§ 7 et 31. TMophile, Paraphrase, D, i, § 40 (éd. Reitz, p. 251).

* Cicéron, Adv. Au//., 1, 4. Applen, De bell. ctu.. H, 140 (jMdot, p. 405).

OU Tectigalien fera mieux ressortir ce point capital. Le fonds italique est compté dans la fortune du citoyen romain dont il contribue à élever le cens, mais il ne paie pas l'impôt foncier ^. Pour le fonds provincial, c'est le contraire qui est vrai. Qu'un citoyen romain ou unpérégrin le possède^, il est soumis au vectigaly qui est le signe caractéristique de la condition provinciale, à ce point que des pays soumis à la domination romaine et sujets à Timpôt foncier ont porté le nom de provinces, avant d'en recevoir l'organisation administrative ^; mais le citoyen romain ne peut le faire compter à Rome pour le cens ^. C'est un point de grande importance, tant que dure l'organisation des comices par centuries, car on y est classé suivant sa fortune, et, bien que modifiée de manière à atténuer l'influence de la richesse ^ elle subsiste encore au VI* siècle de la fondation de Rome. Tite-Live mentionne en 583 la division en classes fondée sur le cens ^ La perception A\xvectigal est, d'ailleurs, le seul attribut du domaine éminent de l'État : le fisc n'a jamais le droit de résolution et n'est qu'un créancier muni, s'il n'est pas payé, du droit de vendre le fonds qui est son gage ^ et d'une voie spéciale d'exécution, la pignorù capio, tant sur l'ensemble des biens du débiteur que sur le fonds dont il a la jouissance^. Nous savofis, il est vrai, que les empereurs ne se firent pas scrupule d'exproprier sans indemnité les détenteurs de fonds provinciaux et de les remplacer par des vétérans *; mais s'y crurent-ils autorisés par le domaine éminent de l'État et ne fut-ce pas plutôt une confiscation pure et simple exercée en vertu de la toute-puissance impériale ? J'incline à le croire, car le môme fait se produisit en Italie, où le domaine éminent n'existait pas ^^, mais je n'irais pas

* Voy. supràt p. 69.

«Cicéron, Adv. Verr,, II* act., III, 25. Corp, inscr, grmc,^ t. H, n« 2222.

» Par exemple, l'Ulyrie (Tite-Live, XLV, 26) et le Norique (Velleius Paterculus, n, 39). Quelques provinces étaient cependant exemptes du vectigal: la Bretagne n*y fut soumise que sous le règne de Claude (Strabon, IV, 6, § » ; Didot, p. 167).

♦ Gicérun, Pro Placco, 82. Comp. suprà, p. 116.

» Voy., sur ce point très-obscur, Walter, op, cit,, t. I, n» J22.

• XUn, 16.

•' Dig., LL. 7, ^T.,DepubL et vecU (XXXIX, iv) et 36, Dejur. fisc. (XLIX, xiv). Rudorff, Die gromatische Institutionen, n* 30 (dans les Rômische Feldmesser, i. II, p. 317). Pellat, op. citj p. 609.

* Gaius, Comm. IV, § 28. Le nom de la loi qui donne cette action aux publicains n'a pu être lu en entier dans le manuscrit de Vérone : on peut hésiter entre cen«>rta (arg. Dig., L. 70Z,Deverb. sign, (L. xvi); Cicéron, De legibus, lU, 3) et prjediataria (Giraud, op. cit.y p. 260).

• Dig- LL. 16, § 2, De reiv. {VI, i) et 11, pr., De evict. (XXI, ii). Tacite, Am*f XIV, 31.

>• Voy. suprà, p. 91 et 93.

jusqu'à dire avec Savigny que la propriété de l*Élat dans les pro* ▼inces n'était qu'uue fiction pour expliquer l'impôt foncier ^. D'où viendraient alors les différences considérables qui séparent, dans le droit privéy les fonds provinciaux des fonds italiques?

Le sol provincial est dans le commerce ^ à moins que Rome n'ait retiré le commercium à quelque cité provinciale, pour affaiblir sa puissance en l'empêchant de s'enrichir^; mais il est res nec manctjpt et ne peut s'acquérir que par les modes du droit prétorien^. Il ne peut être l'objet d'une revendication privée', bien que sa possession soit protégée par une action analogue à la ret vindicatio ^, peut-être même par des interdits^, et qu'on puisse, au besoin, en deman^ der le bornage comme pour les terres possédées ex jure Qùiri" tium ^ Il ne comporte que des servitudes prétoriennes^. L'inhumation d'un mort ne le rend pas religieux dans la rigueur du droit, bien qu'en fait il soit tenu pour tel ^<^, et on n'y prend pas d'auspices valables, à moins de l'avoir assimilé fictivement au sol italique ^^. Ce qui montre, enfin, l'infériorité de la propriété provinciale, c'est qu'elle n'est pas protégée comme la propriété italienne : la femme en tutelle perpétuelle peut l'aliéner sans Vauctoritas de son tuteur ^^ et la loi Julia, qui défend au mari d'aliéner le fonds dotal sans le consentement de sa femme, est étrangère — tout au moins la question était douteuse — aux fonds provinciaux ^^. Quant à Vager vectù galiSj lise distingue nettement du fonds provincial en ce que le droit du possesseur est résoluble dans le premier cas et non résoluble dans le second : l'État peut reprendre Yager vecitgalts au possesseur qui ne paie pas laxedevance et n'a pas d'action, dans la même hypothèse,

> Die rOmische Steitet^verfassung (dans ses VermisckU Schriflen, t. U, p. 101] • « Dig., L. 66, pr., De evict. (XXI, ii).

* C'est ce qa'elle fit plusieurs fois en Sicile (Cicéron, adv. Verr,^ II* ac/., III, 40), en Macédoine (Tite-Uve, XLV, 29) et en Achi^e (Pausanias, Vn, 10, §9; Didot, p. 342).

* Gains, Comm, II, §§ 19^ 2l et 46. Gicéron, pro Flacco, 32. Aggenus Urbicus, De contr. agr, (éd. Lachmann, p. 63).

* La rei vindicatio suppose chez le demandeur le dominium ex jure QuiriHum { Dig., L. 23, pr., De reiv,, VI, i) .

* Dig., L. 12, § 2, De Publ, in rem, ad. (VI, ii). Cod. Just., L. 8, De presser, trig, vel quadrag, ann, (VII, xxxix), const. Justinien, 528. Pellat, op. cit., p. 561.

"^ Frontinus, De contr, agr, (éd. Lachmann, p. 36).

* Frontinus, ià.

* Gains, Comm. H, § 31. Comp. Dig., L. 11, pr., De Publ, in^rem act. (VI, ii). *• Gains, Comm. H, § 7.

" Pline le Jeune, Epist, X, 59. Tite-Live, XXII, 1. Tacite, Ann., m, 59. *' Elle peut aliéner sans cette auctotitas toutes les f*es nec mancipi (Gaius, Comm. I, § 192 ; Ulpien, Reg., tit. xi, § 27). i> Gains, Comm. II, § 63. Inst. Just., ll,.vui| pr.

id$ HISTOIRE DES L0G1TI0N8 PERPÉTUELLES

pour lui retirer le fonds provincial ^. Le droit des particuliers sur les fonds provinciaux est donc plus près de la propriété et leur droit sur les agrivectigalesy plus près de la location perpétuelle, et cette différence explique comment les cités et autres personnes morales pouvaient louer, comme agri vecttgaleSy les fonds provinciaux dont elles étaient détenteurs K

IL Dans la redevance des fonds provinciaux, le principe seul est uniforme; la nature des prestations, leur mode de perception ef leur destination sont divers ; leur quotité est variable, car les terres sont divisées en catégories d'après leur qualité ^. Le veciigal est; d'ailleurs, distinct des contributions de guerre ^ et des impôts établis dans les provinces avant leur conquête et qui, conservés par les Romains, différaient du vectigcU par leur assiette et leur origine. Ils n'avaient pas nécessairement le caractère d'impôts fonciers et n'étaient pas le signe du domaine éminent de TÉtat; aussi n'étaient-ils pas régis par le droit romain, mais par les diverses législations provinciales. Leur existence en Sicile est certaine : la loi d'Hiéron II sur les redevances en nature, qui indiquait avec une grande précision les bases de la répartition, les cautions à fournir par le débiteur, la procédure à suivre en cas de non-paiement et le juge de la contestation', fut maintenue par l'administration romaine, et on voit dans les plaidoyers de Cicéron à quels abus son exécution donna lieu sous la préture de Yerrès ®. Les redevances payées par la Grèce 7, l'Afrique ^ et la Sardaigne ^, et la taxe sur les esclaves et les maisons en Gilicie ^^ existaient, sans doute, avant la réduction de ces pays en provinces romaines, et, d'ailleurs, môme en faisant abstraction des textes, comment croire que la conquête romaine ait exonéré les provinciaux de redevances qu'ils payaient déjà sous leurs premiers gouvernants? Comment

1 yoy,suprà, p. 134.

s Pellat, op, cit,, p. 609.

' Hyginua, De lim* comt. (éd. Lacbmann, p. 205).

^ Le sénat en imposa une à TAsie pour la punir de sa résistance dans la guerre avec Mitbridate (Cicéron , pro Flacco, 14 j Plutarque. Lucullus^ 20, Didot, p. 602).

* Inscriptiones Acrenses III repertm ad legem Hieronicam spectantes (Rein, v*> Lex Hieronica, dans Pauly, op. ciL, t. IV, p. 974) «

« Adv. Verr., 11^ act., II, 53.

^ Pausanias, VII, IC, § 9 (Didot, p. 342).

* Âppien, De reb.pun., 135 (Didot, p« 161).

* Tite-Live, XXm, 32.

»• Cicéron, ad Att., V, 16 ; ad fam., ffl, S.

s'expliquer que, dans de riches coutrées comme la Sicile, TÉgypte et TAsie, les Romains se soient contentés d'un impôt aussi peu productif que le vectîgal^ et qu'enfin U fiscalité romaine ait diminué les charges des provinces au lieu de les aggraver ? Toutefois l'insuffisance des textes ne permet de rien affirmer en ce qui touche la Gaule S et il est certain que l'ancien royaume de Pergame jouissait du privilège considérable de ne payer que le vectigal^. Quanta Tim* pôl personnel qui existait beaucoup plus tard en Palestine, en Syrie et en Cilicie ^, il se peut qu'il gcevAt seulement les personnes qui n'avaient pas de propriété foncière. Mais qu'on ajoute par la pensée au vectigalf et aux impôts déjà payés par les provinces au temps de leur indépendance et conservés par les Romains, les contributions supplémentaires \ les prestations en nature ou en argent pour la maison du préteur ' et l'entretien de la flotte ^, les réquisitions de grains 7, Tabonnement pour l'exemption des logements militaires ', l'argent emporté à Rome par le prêteur pour y donner des jeux ^ les charges municipales ^^ et les impôts indirects ^^, et Ton pourra juger de quel poids pesait sur les provinces l'administration ro« maine.

Avec la seconde harangue de Gicéron contre Yerrès ^^, on peut se représenter très-exactement leur situation au point de vue du vectigai. Elles se divisent en trois catégories. Dans les unes, le veetigai consiste en sommes fixes payées directement à l'État : la loi Thoria les appelle populi stipendiariï ^^. L'Espagne, la plupart des cités d'Afrique et la Pannonie^^ sont de ce nombre, ainsi que la Sardaigne qui paie aussi une dime^^, et môme une double dlme en temps

1 Voy. Suétone, D. Julius, 25.

' Appien, De belL civ,, V, 4 (Didot, p. 515}.

' Dig., LL. 3, pr. et 8, § 7» De cens. (L, xv). Appien, De rebut syriacU, 50 (Didot, p. 199).

• Cicéron, Adv, Verr,, 11^ act,, III, 14. » /ôiV/., III, SI.

• Cicéron, Pro FUtceo, 12.

'^ Cicéron, Adv, Verr,, 11^ act, III, 76. •Cicéron, AdAtU,y, 21.

• Tite-Live, XL, 44.

>• Cicéron, Pro Fiacco, 9.

" Walter, op, cit., 1. 1, n» 2i2.

" in, 6 et 8uiv.

^* Ch. xxxvii et XXXVIII (dans Giraud, op. cit,, p. 591 et 592) ; cependant Cicéron donne ce nom à tons les provinciales, notamment aux Siciliens qui ne payaient pas rimp6t en argent et ne le yersaient pas directement dans les caisses du trésor {pro Balho, 9).

'* Cicéron, Pro Balbo, 18. Hyginu8,De lim, const, (éd. LAchmann, p. 205}.

«» Tite-Uye, XXffl, 82.

de disette ^ D'autres, les agridecumani^^ paient le vecligal en fruits suivant la nature du soi et le mode préféré de culture, ordinairement le dixième ^, et cette redevance, dont TÉtat confle le recouvrement auxpublicains {decumam) *, qui exigent quelquefois plus qu'il n'est dû ^y leur est louée à Rome par les censeurs. Telles sont l'Egypte, le« parties de l'Afrique qui ne sont pas stipendiaires, et l'Asie depuis la loi Sempronia ^. Peut-être Sylla, hostile aux chevaliers, supprima-t-il la compagnie des publicains d'Asie, en môme temps qu'il divisa cette vaste région en quarante-quatre provinces pour le recouvrement de rimpôt ^ : ce fut, en tout cas, un changement passager, car ils étaient encore, au temps de Gicéron, en possession de leurs privilèges ^, et ils y restèrent jusqu'à ce que César, irrité de leurs exactions, transformât le vectigal en nature des Asiatiques en une somme d'argent versée directement aux caisses de l'État ^ L'Asie payait l'impôt foncier sous cette forme à l'époque de Trajan ^^. Enfin trente-quatre cités siciliennes énumérées par Gicéron jouissaient d'une faveur particulière ; elles payaient la dtme, mais l'adjudication s'en faisait aur place, pour que l'enchère fût plus facile aux habitants. Elle avait lieu tous les cinq ans sur le marché de Syracuse, et les rapports du publicain et du contribuable étaient régis par la loi d'Hiéron, qui protégeait efficacement le second contre toute tentative d'exaction de la part du premier ^^. Le sénat permit cependant en 701 qu'on fit à Rome l'adjudication des dîmes en huiles, vins et légumes secs ^'. Ge fut, dit M. Belot, pour complaire aux propriétaires italiens de vignobles et de plants d'oliviers, qui se rendaient plus facilement maîtres du marché à Rome qu'à Syracuse, où les spéculateurs grecs et siciliens leur disputaient l'enchère ^^ L'idée de monopoliser certains prodiiits n'é-

t Tite-Live, XXXVI, 2 ; XXXVH, 2 et 50. « acéron, Adv. Verr.^ 11^ act,^ III, 6. » Gicéron^ ib,

* Gicéron, Adv. Verr,^ W act,^ III, 49. > Gicéron, ib.

* Paul Orose, I, 8. Loi Thoria, ch. xui (dans Giraud, op. cit., p. 593). Appien, De bell, civ,, V, 4 (Didot, p. 515). Gicéron, arfv. Verr,, II* act., m, 6.

' Appien, De bello mithridatico^ 62 (Didot, p. 239). Voy. cep, Marquardt et Mommsen, op. cit.<, t. IV, p. 181.

* Gicéron, Ad Quintum fratrem, I, 1 ; comp. Plutarqae, Lucullus, 7 et 20 (Didot, p. 592); Gicéron, />ro leg» Mon., 6; ad Ait., 1, 17.

* Appien, De bell, civ., V, 4 (Didot, p. 515).

1^ Hyginus, De lim, const. (éd. Lachmann, p. 206).

11 Gicéron, Adv. Verr.^ Il* act, UI, 6. Marquardt et Mommsen, op: cit.f t. I> p. 93.

« Gicéron, Adv, Verr.^ 77* «cf., III, 7. «» Op. cit.t t. II, p. 165.

tait pas étrangère aux Romains : ils avaient interdit les plantations de vignes et d'oliviers dans les provinces transalpines^ poar donner plus de valeur aux vins et aux huilés d'Italie ^. Probus leva le premier^ ces prohibitions dont l'antiquité offre d*aulres exemples. Les Carthaginois, après avoir détruit les plantations en Sardaigne pour obliger les habitants à tirer leur nourriture d'Afrique, leur avaient défendu sous peine de mort de rien semer ni planter à l'avenir '; les Athéniens, pour empêcher l'argent athénien de contribuer à la prospérité d'une autre place, avaient interdit sous la môme peine à tout citoyen ou résident de prêter de l'argent sur des navires qui ne reviendraient pas à Athènes avec un chargement en retour^.

Sous la République, le vectigal arrivait au trésor public directement ou par l'intermédiaire des publicains: l'y faire rentrer était la charge du questeur^ agent financier de l'État dans chaque province \ La fondation de l'Empire donna au vectigal une double direction. La division des provinces en provinces du peuple ou du sénat et provinces de l'empereur n'eut, au point de vue politique, qu'un intérêt secondaire : elle avait eu pour but de mettre sous le gouvernement direct du prince les régions les plus importantes au point devue de la concentration des forces militaires^, mais Auguste et ses successeurs intervinrent personnellement dans l'administration des provinces sénatoriales*, et la signification politique de ce dédoublement ne tarda pas à s'effacer 7. Son intérêt fut, dès lors, exclusivement financier. Les premiers empereurs et, sans doute, Auguste lui-même avaient séparé leur trésor particulier (fiscus) du trésor public {serarium) et créé même un trésor spécial , Vxrarium mUitare destiné à la solde des armées ^. h^ vectigal des provinces impériales s'appelait tributum et tombait dans le fisc ; celui des provinces sénatoriales s'appelait siipendiwn et tombait dans Vœrarium : aussi nommait-on les fonds provinciaux tributaires dans les premières et stipendiaires dans les autres. Gains énonce cette distinction

^ Cicéron, Dt re pvbl,, 111,9. Jamais nne pareille prohibition ne fut appliquée en Grèce, en Sicile ni dans l'He de Chypre (Savigny, Das jus italicum, dans ses Vermischte Schriften, 1. 1, p. 80).

* Yopiscns, Probus, 18.

» Aristote, Mirabilia, 100 (Didot, p. 91).

* Demosthène, Adversus Lacritum, 51 (Didot, p. 490). Bœckh, op, cit,^ t. I, p. 93 et suiT.

* Qcéron, in Q, CcRcilium^ 9.

* Strabon, XVII, 3, § 25 (Didot, p. 712). Suétone. D. Axtgustus, 47.

^ Suétone, ib, Dion Gassius, LIV, 6 et 7 (éd. Gros; t. VU, p. 449 et suiv.)-

* Tacite, Ann,^ H, 47 ; VI, 2. Suétone, D. AugustuSy 49. Pline le Jeune, P€tne' gyricus^ 36 et 42.

sans en dire l'origine ^, mais Théophile explique clairement ce fait important danssa paraphrase des Institutes de Juslinien >• M. Walter récuse néanmoins, sur ce point, Taulorité de Théophile et soutient avec une grande force, dans la seconde édition de son excellente Histoire du droit romain, que le tributum et le stipendium tombaient Tun et Tautre dans Vœrarium. Il s'appuie sur un passage de Velleius Paterculus, où il est dit qu'Auguste tira de TÉgypte réduite en province impériale autant d'argent pour rd?rarmm que César en avait trouvé en Gaule >, et sur l'édit de Tibérius Alexander, préfet de l'Egypte en 68, sous Nerva, qui mentionne un double compte des revenus de cette province : l'iScoç Xoyoç pour le prince et le d?i(Ao<no<; >^oc pour l'État*. Il ajoute cette observation spécieuse qu'il est difOcile de concevoir comment le trésor public aurait perdu la moitié de ses revenus, alors que ses charges s'aggravaient par le développement des forces militaires '.

Il est cependant plus sûr de s'en tenir, avec Puchta ^ et M. Waller lui-même, dans sa première édition, au témoignage de Théophile. D'une part, en effet, la distinction des fonds tributaires et stipendiaires est certainement fondée (l'étymologie le prouve avec évidence) sur l'opposition du tributum et du stipendtum^ et il est constant que les provinces impériales payaient le tributum^ et les provinces sénatoriales, le stipendïum'. D'autre part, il est impossible qu'il n'y eût pas entre eux quelque différence, car, sans cela, pourquoi ces deux termes se faisant antithèse ? Or la nature de la redevance ne pouvait servir à les distinguer l'un de l'autre, car deux provinces impériales, la Pannonie et l'Egypte, payaient le vecttgal^ l'une en argent^ l'autre en nature 7. La double destination de ces deux impôts faisât donc leur seule différence, et deux observations rendentcette conclusion encore plus certaine. Lapremière, c'estque d'autres profits de l'État, comme les biens sans mattre et les succès» sions vacantes, étaient attribués au fisc ou à Vserarium suivant la province d'où ils venaient^ ; la seconde, c'est que le vectîgaly attribut du domaine éminent, revenait naturellement au propriétaire du sol qui

i Gaius, Comm. II, § 21. Le sol des proTinces impériales était dit tributarittm et les habiunis tributarii (Suétone, D. Augustus, 40 ; Pline TAncieni Hist, nat, XII, 1).

* Loc. cit.