CHAPITRE I
Droit morlUao imterutioBal ea tempo do paix.
§ I*'. — INSTITUnORg CORSDLAlREt.
Nous avons vu que, pendant les zvi' et xvii* siècles, les institutions consulaires avaient fâlt peu de progrès ; cependant il semblait qu’elles devaient suivre la marche toujours croissanté du commerce et de la navigation. J’ai dit les deux causes qui, à mon avis, avaient entravé leur développement. Dans la période dans laquelle nous entrons, la marche fut beaucoup plus rapide, parce que les souverains reconnurent enfin l’inutilité du droit de juridiction, autrefois inhérent à la qualité du consul, et sentirent la nécessité d'envoyer des agents de cette nature dans tous les grands centres commerciaux. J'aurai donc à considérer les établissements consulaires sous un double point de vue : 1° leurs développements chez les diverses nations, les conditions auxquelles ils furent assujettis, et les fonctions confiées aux consuls ; 2° et la juridiction.
 mesure que les relations commerciales se développaient et entraînaient les citoyens des pays maritimes à s’établir, ou, du moins, à voyager dans les contrées étrangères, pour se li-
TITRE V. — ylATRlÈME PÉRIODE.
vrer au négoce, on comprit mieux l’importance des établissements consulaires. Il était, en effet, très-utile pour des hommes ignorant les mœurs, les usages, et souvent jusqu’à la langue •
du pays où ils venaient, de trouver, dans un fonctionnaire de leur patrie, un appui, et souvent môme un surveillant, chargé, en môme temps, de protéger leurs personnes et leurs biens, et de veiller à ce qu’ils ne se rendissent pas coupables de violation des lois de leur patrie. En temps de paix, il est nécessaire qu’un délégué du pays soit appelé à constater l’accomplissement du voyage entrepris, des conditions d’engagement des marins, des obligations d’armement et de navigation ; à viser les papiers de bord, et môme à en délivrer de nouveaux ; à veiller sur les intérêts des absents; et à repatrier ceux qui, volontairement ou par circonstances fortuites, ne pouvaient ou ne voulaient pas le faire. Lorsque la guerre éclate, il est également nécessaire que le navire soit en état d’opérer son retour dans son pays, sans être exposé à des saisies ou autres retards ruineux, faute d’ôtre porteur des papiers de mer exigés par les lois de son souverain et par les traités. Le consul nommé par son prince devait remplir toutes ces diverses fonctions.
Mais il était indispensable que l’institution subît un changement très-important. Pendant le moyen âge, et même pendant la troisième période que nous venons de traverser, le consul ne tenait ses pouvoirs que de son propre souverain.
Dès qu'un État avait consenti qu’un autre établît des agents consulaires sur son territoire, la personne môme du consul lui était étrangère ; cet agent venait prendre possession de ses fonctions par la seule volonté de son prince, et indépendamment de la volonté du souverain sur le territoire duquel il devait s’établir. Sans doute, ce dernier avait le droit de repousser telle ou telle personne; mais il ne pouvait le faire sans injure pour cette personne, et môme pour celui qui l’avait envoyée. Le consul, étranger aux autorités locales, était, trop souvent, sans aucune inlluence auprès de ces autorités, et quelquefois même il était en hostilités avec elles. Dans cette
position, il ne pouvait que diflidlement remplir ses fonctions et protéger ses nationau.\. On pensa qu'il serait utile de donner à ces fonctionnaires un caractère officiel, reconnu par le souverain du pays où ils devaient exercer leur charge. Pour y parvenir, ou exigea que tes agents, avant de prendre possession de leurs fonctions, présentassent leurs commissions aux autorités locales, et obtinssent du prince un acte qui les reconnût eu qualité de consuls ; c’est ce que l’on appela Wxequalur. Le premier acte solennel, qui ait fait mention de cette nouvelle formalité, est le traité de 17G9, entre la France et l’Espagne'. Iæs termes mômes de cette convention, spéciale pour régler les droits et les devoirs des consuls des deux nations, indiquent que l’usage de Vexeqwlur était déjà pratiqué depuis quelque temps. Il l’a toujours été depuis, et est considéré comme un droit essentiel du souverain territorial. Ce droit lui appartient, en efl'et, puisque, d’.iprès la loi primitive, il peut admettre ou repousser, suivant sa seule volonté, les étrangers qui veulent entrer sur son territoire, et que ce droit doit surtout être réclamé lorsqu’il s’agit d’un officier devant exercer, dans le lieu de sa résidence, certaines fonctions administratives.
Les traités si nombreux dans lesquels il est parlé des consuls sont presque tous très-incomplets, et se bornent à constater la concession, faite par chacune des parties contractantes à l’autre, d’établir des consuls sur son territoire. Ils n’entrent dans aucun détail et ne définissent pas clairement les attributions de ces agents *. Cependant quelques-uns sont plus explicites, et, bien que présentant encore des lacunes et manquait
' l.'art. 1" ejt ainsi conru : « Li's consuls qui seront nommés doivent être admis et reconnus réciproi|uement ni présentant leurs provisions ou patentes de leur souverain, et en obtenant IV.rrquo(ur ou dépêche d'approbation du prince cher qui ils doivent résider. Ils devront présenter les deux susdites dépêches au gouverneur on magisti-at du pays où ils doivent exercer leurs fouctions, comme on l'a pratiqué ou dû pratiquer jusqu'à présent, n Baron de Cussy, Ràjienii nls consulaires, p. 20; de Martens et de Cussy, Jlrciieil, t. i, p. 80.
3 V. rénumératicii du ces traites dans les Phases et causes célèbres du baron de Cussy, t. I, p. iü ctsuiv.
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TITRU V. — ylATRIÈME PÉRIODE.
souvent de clarté, peuvent être cités comme modèles des coii-. Tentions de cette nature. Les xjrincipau.x sont : le traité du Prado, dont je viens de parler; celui du 11 janvier 1787, entre la France et la Hussie; la convention spéciale consulaire du 14 novembre 1788, entre la France et les États-Unis d’.Vmériijue; le traité du 19 décembre 1819, entre la Prusse et la Hussie; celui du 8 mai 1827, entre la France et le Me.xique; et enfin, et surtout, la convention du 29 février 1853, entre la France et les États-Unis d’Amérique '.
Pour connaître complètement les fonctions administratives confiées aux consuls, il faut consulter les lois intérieures publiées par les peuples qui envoient ces agents à l’étranger. Pendant cette période, on en a publié uii très-grand nombre^; mais presque tontes sont encore incomplètes. Celles de la France forment l’ensemble le moins imparfait; elles présentent encore quelques lacunes, qu’il serait /acile de combler ; elles ont, de plus, le grave inconvénient d’être très-nombreuses. Il serait utile qu’elles fussent toutes refondues en une seule loi, afin de foraier un code complet et systématique, susceptible de servir do modèle aux autres nations. De ces lois et règlements, il résulte que les consuls, établis en pays chrétien, ont des attributions nombreuses et très-diverses. Tous les peuples sont aujourd’hui à peu près d’accord sur leur étendue; il suffira d’en faire un rapide énoncé, pour lequel je prendrai pour bases les traités spéciab’meut conclus pour réglementer les consulats, celui do 1709, entre la France et l’Espagne, et ceux de 1788 et 1853, emre la France elles États-Unis. Comme lois intérieures, je suivrai celles de la Fiance, qui sont les plus complètes.
Les consuls sont chargés de protéger leurs nationaux, de servir d’intermédiaires entre eux et les autorités locales; ils doivent veiller à l’exécution des traités de commerce existant
' Colle convention est rapportée in eilrnsn rlans l'duvrage que je viens «’c nier, en note, p. 131 etsuiv.
^ l.e Imroii de Cns.sy, dans le même ouvrage, donne également l’énuméraiien des lois et régliTncnts intérieurs, p. 40 cl suiv.
entre leur pays et celui où ils résident, et aussi à ce que les sujets de leur souverain exécutent exactement les lois et règlements de leur patrie, en ce qui concerne les personnes, la navigation et le commerce. Ils sont chargés, à l’égard de la marine commerciale, de faire respecter les lois relatives à la police de la navigation, dans l’intérét des équipages, des armateurs et des chargeurs. Ils visent et légalisent tous les papiers de bord, eu délivrent de nouveaux, lorsqu’il est nécessaire, pour des voyages nouveaux. Ils reçoivent, soit à bord, soit à terre, dans leur chancellerie, les rapports de mer, déclarations, protestations et autres actes relatifs à la navigation, aux avaries et accidents de mer; ils dressent des actes de l’état civil de leurs nationaux. Ils remplissent aussi les fonctions analogues à celles confiées aux notaires, et reçoivent les testaments et autres actes que peuvent ou veulent leur confier les équipages, passagers et nationaux établis à terre. Ils veillent sur les successions des sujets de leur souverain décédés dans l’étendue de leur ressort, gèrent les biens qui en dépendent, dans l’intérét des absents. Le consul préside au sauvetage des bâtiments de sa nation, naufragés |pr les côtes de sa circonscription, et veille à la conservation des droits des intéressés. La police sanitaire, en ce qui concerne ses nationaux, est également dans ses attributions. En cas de prises maritimes conduites dans les ports de sa résidence, il doit remplir les premières formalités pour préparer le jugement. Dans les pays, aujourd’hui très-nombreux, où l’extradition des marins déserteurs est accordée, le consul est chargé de demander la remise dé ces hommes et de pourvoir à leur rapatriement.
A l’égard de la marine militaire, les fonctions des consuls sont moins nombreuses; mais elles ont cependant encore une certaine importance. Ils sent chargés de faire connaître aux commandants des bâtiments de guerre toutes les circonstances de nature à intéresser le service de l'État, de leur obtenir des audiences des autorités locales, de régler, concurremment avec les officiers commandants, les saluts et honneurs
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à rendre et à recevoir. Ce fonctionnaire doit intervenir egalement pour, procurer les vivres et rafraîchissements nécessaires aux vaisseaux, et pourvoir au paienjent de ces fournitures.
La question de la juridiction confiée, dans les temps anciens, aux consuls avait déjà été soulevée dans la précédente période. Les souverains chez lesquels on envoyait ces agents, tendaient à leur enlever un pouvoir qui n’était autre chose qu’un démembrement de leur propre autorité. D’ailleurs, les progrès faits par la civilisation, chez toutes les nations, détruisaient tout prétexte à de semblables institutions ; les étrangers, comme les citoyens, pouvaient compter sur l’impartialité des juges locaux, et ne pas craindre de se voir victimes de leur nationalité. Ce mouvement continua, et l’on arriva progressivement à abolir complètement la juridiction consulaire, dans tous les pays chrétiens, sans nuire à l’efficacité de rétablissement des consuls. Ce progrès, car à mes yeux, c’est un progrès, eut lieu presque tacitement ; les instructions données par les souverains aux consuls qu’ils envoyaient fl l’étranger, devaient être, et étaient conformes aux volontés du chef do l’Ëtat près duquel se rendaient ces fonctionnaires ; les lois intérieures entrèrent également dans cette voie ; la réforme se fit sans soulever aucune difficulté sérieuse. Cependant quelques traités solennels contiennent expressément la suppression de la juridiction consulaire; mais le plus grand nombre sc bornent à garder le silence sur ce point. 11 est vrai que le silence est la suppression, car un droit aussi exorbitant ne peut s’établir tacitement. S’il n’est pas expressément concédé, il n’existe pas.
Le premier traité de cette période qui se soit occupé réellement de la juridiction consulaire, est celui du 1" mai 1725, entre l’Espagne et l’Empire. L’article 28 défend aux consuls de s’ériger en juges des contestations survenues entre leurs nationaux, si ce n’est comme arbitres choisis volontairement, ou comme conciliateurs. L’article suivant n’accorde l'établissement de la juridiction des roiiscri'fijeiirs du rommrrce.qne
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DIIOIT MARITIME INTERNATIONAL.
dans les lieux où ce tribunal existe déjà pour d'autres nations, enfin, il est stipulé et promis <iue les tribunaux indigènes rendront bonne et prompte justice aux sujets de l’autre souverain, établis (fans le pays Le traité du Prado (17G9) veut que les consuls ne puissent intervenir dans les afl'aires de leurs nationaux, même des capitaines et marins encore embarqués, que pour accommoder les différends par voie d’arbitrage Ici, il n’est plus question des conserA'ateurs du commerce : celte juridiction avait été abolie.
L’attribution si importante de la juridiction civile ne fut pas cependant abandonnée sans regrets par les puissances européennes ; deux traités, de la ün du xviii'’ siècle, tendent à faire revivre ce priA'ilége. Ce sont les conventions conclues par la France, en 1787, a\'ec la Russie, et, en 1788, avec les États-Unis d’Amérique. Le .premier n’admet, il est vrai, le droit du consul que lorsqu'il est requis par les deux parties; il permet môme à ces dernières d’ax’oir recours aux juges locaux ; mais il accorde aux sentences des consuls la force exécutoire, et donne à ces fonctionnaires le droit de requérir la force publique pour assurer l’exécution Le second traité est beaucoup plus explicite ; il restitue lajuridiction entière et
• r. ce Irailé, Uumoiil, Cor/ts diplomatique, t. viii, part. 2, p. 1 17.
2 <( Les cnnsiils et vicc-ronsuls ne s’ingéreront |ias dans le.s all'aircs des vaisseaux de leur nation, autrement <|iie pour aeruiiimoder par voie d'arliitrage les düTérends qui pourraient survenir entre le capitaine et les équi|>ages.,. Ils ne se mêleront pas autrement ni d'autre façon des différends entre le.s nationaux trau- Kuentes, que lorsque ceux-ci voudront se souqiettre volontairement à l’arliiliage du consul ou vice-consul, laissant à chacun, capitaines, matelots ou nationaux Iransuenles, le droit d’avoir recours à la justice du paya. » De Martens et de Cussy, nerueil, t. i, p. 80.
’ Art. 7. « Lorsque les siijels commei-çants de l'une ou de l’autre des puissances contractantes auront entre eus des prociss ou autrdr. affaires il régler, ils pourront d’un commun accord s’adresser ii leurs propres consuls, et les décisions de ceuxci seront non-seulement valahles et légales, mais ils auront le dioit de demander, en cas de btsoin, main-forte au gouvernement pour faire exécuter leurs sentences. Si l'une des parties ne consentait pas ii recourir à l’autorité de son propre consul, elle pourra s’adresser aux trilmnaux ordinaires de sa résidence, et
toutes les deux seront tenues de s'y soumettre » De , Martens, Urnieil,
