RÉACTION CONTRE LES INSTITUTIONS ADUIMISTRATITES. — VUES

d'organisation. — SYSTÈME NOUVEAU DES CONTRIBUTIONS

FONGltRES ET MOBILIÈRES.

De la sphère des pouvoirs politiques la Révolution M porta immédiatement sur le système administratif. — Les privilèges des provinces et des communautés, les privilèges personnels en matière de subsides, la véna^ lité des offices de judicaturc et des offices municipaaX| furent compris dans le vaste sacrifice de la nuit da 4 août. L'admissibilité, sans distinction de naissance, aai emplois et dignités civils et militaires, fut proclamée j et la Déclaration des droits exprima ce principe, destructif de tout l'ancien régime féodal et monarchique, « qu'aucune fonction publique ne peut être considérée ^ comme la propriété de ceux, qui l'exercent. »

Une réforme fondamentale était à faire dans Tordre administratif, c'était celle relative à la division par provinces. Thouret l'appelait de ses vœux à la tribune, en novembre 1789 : « Ne désespérons pas que le jour vien- « dra où l'esprit national étant mieux formé, tous les « Français étant réunis en une seule famille, n'ayant «« qu'une seule loi et un seul mode de gouvernement, « abjureront tous les préjugés de l'esprit de corporation « particulière et locale. La Constitution doit prévoir,

(i) Elle abolit même Tusage des livrées et armoiries.

IKSXITUTIOxNS ADMINISTRATIVES. 33

« provoquer et faciliter ce bon mouvement qai rendra <i la nation française la première et la plus heureuse <i nation du monde. »

Cette réalisation de l'unité nationale ne se fit pas attendre.

Le royaume se composait de 33 grandes provinces, partagées en deux zones inégales, pays d'États et pays d'Élections, et en autant de divisions différentes qu'il y avait de diverses espèces de régimes ou de pouvoirs :

En diocèses, sous le rapport ecclésiastique, 1 1 1 év%chés et 1 8 archevêchés ,•

En 12 gouvernements, sous le rapport militaire;

En 29 généralités, sous le rapport administratif, lesquelles comprenaient les 33 provinces subdivisées en 8 pays d'États et 1 1 8 pays d'Élections ;

En 829 bailliages, sénéchaussées etprésidiaux,sous le rapport Judiciaire.

Le 22 décembre 1789, la division territoriale fut effacée. Les provinces perdirent leurs noms comme elles avaient déjà perdu leurs privilèges ; la division par départements, par districts, par cantons, par municipalités, fut décrétée; la division ecclésiastique fut confondue dans la division départementale (l). Les difficultés du sol et des habitudes provinciales s'aplanirent devant la volonté législative. L'unité nationale, œuvre lente et glorieuse de Philippe- Auguste, saint Louis, Phi-

(1) La mesure fut décrélée définitivement le 26 février 1790, et organisée successivement par les décrets des 4 mars 1790, 12 avril 1790 (pour les départements et les diocèses). Gonslit. de 1791, tit. 11, art. 1.

lippe le Bel, Charles VIT, Louis XI, Bicheliea,Louis XIV, reçut de la Révolution sa sanction définitive. La France ne fut plus une réunion de provinces et de peuples divers ; il n'y eut plus qu'un territoire, le territoire français , qu'un seul peuple, le peuple français : la loi contient ces belles paroles : « Une constitution nationale « et la liberté publique étant plus avantageuses aux « provinces que les privilèges dont quelques-unes jonis- « saient et dont le sacrifice est nécessaire à Punion in- « time de tontes les parties de Tempire, il est déclaré «^ que tous les privilèges particuliers des provinces, « principautés, pays, cantons, villes et communautés « d'habitants, de quelque nature qu'ils soient, sont R abolis sans retour et demeureront confondus dans le ^ droit commun des Français (1). » Louis XVI, qui avait pris plaisir à tracer de sa main la nouvelle carte du royaume, disait à l'Assemblée constituante, dans une séance illustrée par l'enthousiasme du serment civique (1 février 1790) : « Cette subdivision égale et sagement « motivée, qui, en affaiblissant les anciennes séparations « de provinces à provinces, et en établissant un système «' général et complet d'équilibre, réunit davantage à un « même esprit et à un même intérêt toutes les parties « du royaume; cette grande idée, ce salutaire dessein, « vous sont entièrement dus. Il ne fallait pas moins « qu'une réunion de la part des Représentants de la « nation, il ne fallait pas moins que leur juste as- « cendant sur l'opinion générale , pour entrepren- « dre avec confiance un changement d'une aussi (c grande importance, et pour vaincre, au nom de la

(É)Déer. dn ii aortt J789, art. 10.

IHSTlTlîTIOBS ADMIINISTKATIVES. 35

• raisou, la résistance de l'habitude et des iatérëts par- ■ licuUers. •

A la division nouvelle correspondit un vaste système d'élection. Les assemblées primaires de tous /ejctfoyetij actifs et domiciliés, qui étaient au nombre de plus de i millions, furent instituées dans les cantons pour nommer les électeurs (1); et ceux-ci devaient choisir les membres de l'Assemblée nationale , de l'administration de département, de l'administration de district.

Le dernier élément auquel s'arrêta la division territoriale et administrative, fut la commune ou municipalité. La constitution de cette unité particulière, répandue sur tous les points du royaume, fut élective et ^motieilemenl démocratique. '^4,828 municipalités fu- ^^^Hcrétées dans la France, divisée en 83 départe- ^^H|iet commencèrent ensemble li!ur organisation ^^^Mire, organisation compliquée qui renfermait une ^^^miée générale de tons les citoyens actifs pour ^^^boe du droit d'élection, un corps municipal, un ^^^n général de la commune, un bureau exécutif, un ^^K nn procureur de la commune, un secrétaire* ^^Kr et un trésorier (2).

^^^Uroits de présentation, nomination ou conljrma- ^^^H les droits de présidence ou de présence aux ^^B^léeft municipales, attachés autrefois à la posses-

(l) Être Français ou détenu Français, majeur de !& ans, domldUé de fait, depuis im an, dans le canton, paj'er une conlribulioc (Unclede la valeur locale de trois journées de travail, n'èlre point iiKnestique ' c'est avoir la qualîLéde ci lojreo actif [l^otrlesUécrels

l ilniHéc, — î2déc. 1789, 15 janvier, lUavrilnso).

I (l)I>écr. du ti décomt). I7S0, art. G'lG-20-3H-31-32-33-3T. -Décr. duSDtlcf.,arl, r.

sion de certaines terres , aux fonctions des commandants de provinces ou de villes, aux évêchés ou arche- Têcliés, furent expressément abolis (1).

Deux espèces de fonctions furent départies aux Corps municipaux, les unes propres au pouvoir communal, les autres relatives à l'administration générale ; celles-ci étaient déléguées par TËtat aux manicipalités.

Au milieu des innovations et des réformes se régularisait une institution destinée aies défendre et à proté* ger l'ordre public : l'institution des milices nationales. Mirabeau, dès l'année 1788, avait subitement cr^ la garde nationale dans la Provence agitée (2) ; le 1 4 juillet la fit surgir dans Paris et bientôt dans toute la France : La loi du 29 septembre 1791 l'organisa, en employant pour principal mobile l'amour des droits nouveaux, inhérents à la qualité de citoyen actif. La conservation de ces droits tenait à l'inscription sur les registres de la garde civique (3) ; et dans cette première ferveur du patriotisme, l'amour du devoir, l'honneur du service étaient Tune des sources de la pénalité. « Pour man- « quement au service ou à l'ordre, disait la loi, la peine « sera d'être suspendu de V honneur de servir depuis un « jour jusqu'à trois (4) ; » trait caractéristique de cette époque de dévouement à la chose publique.

L'une des révolutions administratives dont l'impor-

(l)Décr., Hdéc. 1789, arl. 2.

(2) 3[ém. de Mirabeau, t. 5.

(3) Décr., 28 sept. 1789, sect. 11, arl. 4. (4) Même Décr,, sect. 6, arl. il.

tance répondit le plus à celle de la division départementale, fut la réforme des impôts. Nulle branche d'administration n'avait donné lieu à plus de travaux, de systèmes, de conceptions en tout genre. Les finanriers et les économistes avaient exploité cette science difficile des revenus publics, les uns pour augmenter les ressources de l'État, les autres pour alléger le fardeau des peuples. « L'Assemblée nationale , dit Camus (1)9 a voulu, dans la détermination des contributions publiques 9 éviter tout esprit de système et ne procéder que d*après les principes , en accordant à la nécessité impérieuse ce qu'elle contraignait de lui céder. Les principes veulent l'établissement d'une contribution uniforme, égale, modérée sur les facultés évidentes et reconnues.... Les principes établissent les contributions directes ; la nécessité exige les contributions indirectes. »

L^égalité des impôts était une conquête facile à faire fur les nobles et les privilégiés. L'opinion publique, depuis longtemps, avait battu en ruine les privilèges en matière de subsides. Le vœu d'égalité avait été émis par les Notables, et par l'Ordre de la noblesse avant sa réunion aux Communes. Il fut réalisé par les arrêtés de la nuit du 4 août ; et les privilégiés offrirent de supporter la charge égale des impositions pour le dernier semestre de 1789 : il y avait 200,000 familier privilégiées ; la charge répartie sur elles donna 36 millions (2). Mais, avec le principe fondamental d'égalité et d'uniformité, il fallait à l'Assemblée une théorie

(i; NolUc des principaux décrets rendus par TAssomblée consliluaole sur les malièresles plus imporlanlcs, n" 7, p. 24. [?) Adresse, 34 Juin 1791.

qui régularisât l'action de l'État sur la fortune des citoyens, pour la répartition proportionnelle des charges publiques.

L'Assemblée substitua d'abord le terme de contribua lion à celui d'impôt : la contribution suppose le consentement libre de celui qui paie (1); et le droit de consentir les impôts, qui avait été si vivement réclamé dans les anciens états-généraux, fut aussi le premier des droits reconquis par la nation française. La nécessité d'une contribution commune , répartie entre tons les citoyens, en proportion de leurs facultés, est nn devoir social qui fut inscrit dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, muette cependant sur la loi du devoir en général (2). Telle était, au surplus, l'importance que l'Assemblée attachait au consentement libre des impositions, que la Constitution attribua exclusivement au Corps législatif l'établissement et la fixation des contributions, et qu'elle affranchit les décrets, sur cette matière, de la sanction royale, nécessaire pour les autres actes de législation (3). — Elle donna aux Assemblées nationales le droit de suivre

(i) « Ud peuple libre n'acquitte que des contributions; un peu- « pie esclave paye des impôts, » disait le DicUonnaire de la Ck)nstitulion.

{u) La déclaration^ art. 13, dit en raison de lours facultés ; mais le sens de ces mots était celui que l'on attache ordinairement aux mots en proportion; dous employons cette dernière expression pour éviter l'équivoque qu'on a cru trouver dans les mots en raison lors delà discussion de la Constitution de 1848. Les mots €7i raison oui paru à M. (ioudchaud, alors ministre, et à la majorité entraîner l'idée de V impôt progressifs que ne voulaient ni "une ni l'autre des deux Assemblées constituantes.

{3j Consiit, dendi, sect. 3. — T\l. î>. — ^wT\. ^.

REFORME DES IMt»OTS. 39

remploi des fonds publics ; et rétablissement de ce droit constitutionnel fit supprimer, par erreur, la Cour des comptes qui, depuis , a concilié son existence et sa juridiction administrative avec le gouYcrnement représentatif, en suivant dans leurs dernières ramifications, les dépenses de l'État, des départements, des communes et des établissements publics.

L'Assemblée parut adopter rancienne division des impôts directs et des impôts indirects ; mais elle abolit réellement tous les impôts qui étaient classés par le régime antérieur dans ces deux catégories : la taille personnelle et réelle, le vingtième, la capitation, la dime, qui étaient rangés dans la première ; — les droits d'aides sur les boissons, les droits d'entrée et de circulation^ la gabelle et autres impositions de monopole ou de privilège exclusif, qui étaient rangés dans la seconde. Toutefois, elle ne supprima ces impositions indirectes qu'après beaucoup d'efforts et de décrets pour les maintenir, au moins en partie ; elle ne céda qu'à la répulsion générale dont ces impôts étaient l'objet (1). Une resta dans la classe des contributions indirectes que les douanes reportées aux frontières (2) et les droits d'enregistrement, de timbre, d'hypothèque qui ren-

(l) Voir pour les impôts de rancienne monarchie et la comparaison des budgets de 1788, de 1791 et de 1849, mon cours de droit public et administratif , 3® édit., t. 2, p. 95 etsuiy.

La gabelle qui avait toujours été si odieuse et qui dans le XYie siècle avait été le sujet de graves insurrections, avait coûté au peuple, en 1787, 76,692,532 liv., c'est-à-dire 5 liv. Us. par tète (Rapport de Dupont de Nemours, 14 août tl^Q"^,

(2)I>éGr. di 0€t. i790, 23 avril 1791,

traient dans un autre ordre d'idées. — Aussi n'est-ce pas dans la division des contributions en directes et indirectes qu'il faut chercher la doctrine de l'Assemblée ualionalej c'est dans les principes donnés, ou par uaturc des choses, ou par le système dominant économistes du saui' siècle.

Sa théorie peut se ramener aux bases suivantes ,

Tous les biens ayant besoin de la protection de la société doivent contribuer aux dépenses d'inlérél public et d'adminisi ration. L'impôt doit saisir les facultés réelles , qu'elles soient apparentes ou occultes par leur nature ; mais ces dernières ne pensent être frappées par l'impôt qu'au moment où elles se produisent par des faits extérieurs, par des signes certains. L^égalité doit régner dans l'application des impôts, mais celte égalité doit être proportionnelle et à l'étendue des facultés et à la différence de leur nature.

Sous le point de vue administratif des contributions publiques, il y a d'abord deux espèces de propriété, la propriété foncière et la propriété mobilière j detUL espèces de propriétaires, les propriétaires fonciers <i| les capilalisles. 3

On doit placer dans un ordre à part la classe industrielle des travailleurs et des commerçants. Le propriétaire d'un capital , en le louant, en l'aliénant, peut favoriser un travail utile; il se fait, entre le capitaliste et le travailleur, une sorte de société qui distribue entre eux les revenus des capitaux mobiliers et du travail : la propriété industrielle et commerciale doit don^ èlre considérée comme une source plus abondante revenus que la simple propriété mobilière.

Les immeahïcs, les capitaux mobiliers. In proprij

raonad

indastrielle et commerciale, ^oilà la matière imposable. L'impôt direct, régulier, annuel, ne peut être qu'un prélèTement sur les retenus fonciers, mobiliers, industriels. — Dans un ordre bien réglé de dépenses privées les hommes ne mettent que leurs revenus ; c'est donc seulement une part de revenus qui doit passer dans les dépenses publiques.

La contribution directe a été divisée par T Assemblée oationale en contribution foncière et contribution mobilière : elle a répondu ainsi à la division de la propriété en biens immeubles et capitaux mobiliers. Les biens immeubles sont apparents ; ils ne peuvent être dissimulés ; ils créent des facultés essentiellement imposables, puisqu'ils réclament la protection efficace et continuelle de la société : ils sont Tobjet de la contribution foncière qui a été fixée, pour le maximum, ta sixième du revenu net des immeubles.

Les capitaux mobiliers n'ont pas, comme les immeubles, une réalité extérieure.

La contribution mobilière créée par l'Assemblée eoDStituante a eu pour objet de les atteindre, mais en éfilant l'arbitraire de la taille personnelle et de la capitation.

C'est la valeur du loyer d'habitation que l'Assemblée i prise pour le signe de la fortune mobilière et la base de la contribution. La loi a supposé que l'importance ou la médiocrité de l'habitation révélait l'abondance ou li médiocrité des revenus ou des ressources professionnelles. Mais comme elle était dans un ordre d'idées un peu conjecturales, au lieu de fixer le même taux que pour la contribution foncière, elle a pris pour base de la contribution mobilière le vingtième ou le d\x-Vv\xv-

42 LIVRE I. ASSEMBLEE CONSTITUARTE.

tième des revenus présumés d'après la valeur locative des logements. L'impôt ordinaire était le sou pour livre (le cinq pour cent) du vingtième des revenus ainsi présumés. Le décret du 1<^ janvier 1791 contient des tables de proportion entre le loyer et le revenu. C'est donc bien un impôt sur les revenus que TAssemblée constituante a voulu créer en établissant la contribution mobilière (1).

L'égalité proportionnelle, qu'elle adoptait pour principe, conduisait à une gradation d'impôts selon les signes de fortune; et dans la contribution mobilière s'est placé comme élément d'augmentation l'impôt somptuaire : une taie a été prescrite à raison du nombre de domestiques et de cbevaui. L'Assemblée ne frappait pas le laxe avec l'austérité du chancelier de l'Hôpital, qui prescrivait les dépenses de vêtement et de table selon les conditions; elle regardait le luxe comme signe de richesse, et le taxait en conséquence.

Pour imposer l'industrie , l'Assemblée nationale a créé les patentes.

Les patentes s'appuient sur le même principe qtf||l

( 1 ) Quelques inlendants des provinces avaient déjà adopté le loyer comme base d'impôt.

Le décret du l^r janvier 1791, dans les tables de proportions qu'il établit, part de cette observation de fait, que le pauvre met dans la dépense de son loyer une part de son revenu proportionnellement plus forte que le riche. Ainsi, quand le loyer est au-dessous (le 100 fr., il est censé représenter la moitié du revenu ; de 100 fr. à 500 fr. le 1/3 ; de 600 fr. à 1,000 fr. le 1/4 ? de 1,000 fr. à 1,500 fr. le 1/5, etc. Le dernier degré de l'échelle est pour le loyer de 13,000 fr. et au-dessus; alors il est censé représenter le i/i2®du revenu.

BEFORME DES IMPOTS. 43

contribution mobilière; elles en sont une branche extensive : elles sont proportionnelles et à la durée de l'entreprise industrielle ou commerciale et à l'importance des capitaux qu'on y emploie ou des profits qu'on en retire; cette importance se manifeste au dehors par l'étendue, l'apparence, le prix du logement de l'entre* prise et de l'entrepreneur (l).

L'esprit delà législation de 1791, qui a établi les patentes, était de remplacer les anciens droits de maîtrise et le vingtième d'industrie par une contribution applicable au commerce et à l'industrie nouvellement émancipés ; la patente était créée pour les professions commerciales et industrielles, et n'était pas applicable, dansla pensée du législateur, aux professions dites libérales (2).

L'Assemblée nationale se trouvait en présence d'un ordre de choses où abondaient des rentes foncières de toute espèce, des rentes perpétuelles et viagères, et qui soumettait ces rentes à la retenue des impositions

(1) Décret du 2 mars 1791 , et Adresse de l'Âss. nat. du 24 juin 1791. Lé décret primitif n'établissait pas le droit fixe qui existe dans nos lois depuis la loi du 1^*^ brumaire an vu.

(2) Voir ci-dessous, ch.3, sect.7 ,§ 1 , les rapports de la patente avec la liberté de Tindustrie. L'art. 7 du décret du 2 mars 1791 dit : « 11 sera libre à toute personne de faire tel négoce ou d'exercer telle profession, art ou métier qu'elle trouvera bon, mais elle sera tenue auparavant de se pourvoir d'une patente. » C'est la loi du 1^*^ brumaire an vil qui a étendu la patente à des professions libérales, telles que l'exercice de la médecine : l'art. 3 dit, uii métier ou profession quelconque. Jusqu'en 1845 les médecins avaient payé patente en vertu de cette loi. Le budget des receltes pour 1 850, soumet à une taxe spéciale et proportionnelle au loyer ceux qui exercent des professions libérales, y compris les avocaVs l^oVc xûssiuCouts de droits publ, et adm,, V édit., t. 2, p. \KK\.

44 LITRE I. ASSEMBLEE GONSTITUARTE.

royales. Elle transporta ce droit de retenue dans le système nouTeau. Les propriétaires de fonds grevés de rentes, et même les débiteurs d'intérêts et de rentes perpétuelles constituées avant la publication des nouveaux décrets, furent autorisés à faire, en les acquittant, une retenue proportionnelle à la contribution foncière (1); cette retenue fut ensuite fixée uniformément au cinquième du montant des rentes et intérêts (2). Mais pour Tavenir, les stipulations sur la retenue de la contribution furent déclarées libres ; seulement, dans le silence des contractants, la retenue existait de plein droit (3). — ^Sur quoi était fondée cette retenue? — Sur la volonté de la loi d'atteindre le créancier.

Le débiteur de la rente foncière était censé payer un impôt à la décharge du créancier, puisque les biens i grevés de la rente étaient soumis à IMmpôt sans aucune déduction de la dette qui en diminuait la valeur dans ses mains. Le débiteur d'une rente perpétuelle ou d'intérêt des capitaux était aussi présumé faire à l'État l'avance d'un impôt pour son créancier ; et c'était, en définitive, sous le nom de retenue, un impôt qui frappait par tradition du passé les rentes perpétuelles, les créances hypothécaires ou non hypothécaires.

Le désir d'atteindre les capitaux dans leur emploi ostensible fit réclamer une imposition particulière sur les rentes dues par l'Etat. La motion faite à ce sujet fut renvoyée d'abord au comité des contributions, et

(1) Décr. 23 nov. 1790, lil. 3, G el 7.

(2) Décr. 7 juin 1791. Même disposition, Décr. 24 décemb. 1791, Assemblée législative.

(3) Décr. 23 nov. 1790, lil. 11, arl. 9.

nÉrORHE DES IMI'OTS. 45

ensaite rejetée (1). — Les besoins du crédit public, la foi des eagagemeiits pris au nom de l'honneur national envers les créanciers de l'État motivèrent le rejet. — La retenue sur les rentes particulières ne pouvait pas, sans doute, s'appliquer aux rentes sur l'État : en eifel, l'État, débiteur de la rente publique, ne se paraît pas d'imp6t à lui-même à la décharge du créancier ; il ne pouvait donc paa retenir une avance qu'il ne faisait pas; mais il y avait une plus sérieuse analogie qui pouvait, dans le système de l'Assemblée, faire imposer les rentes sur l'État : puisque les capitaux mis dans l'industrie payaient l'impàt spécial des patentes, pourquoi les capitaux renduB productifs pour le prêteur, par l'intermédiaire de l'État, auraient-ils été affranchis de la con ditioD des autres capitaux? 11 y avait identité déraison: de part et d'autre, emploi ostensible de capitaux mobiliers produisant des revenus. Mais la situation de l'Assemblée nationale, au milieu des crises financières, ne lui permettait pas d'appliquer ici le principe d'égalité.

Les revenus fonciers, mobiliers et industriels alimentaient la contribution directe; ce que l'Assemblée nationale coiiserva d'imposition indirecte frappa sur les capitaux eux-mêmes. Les capitaux furent frappés à rentrée du royaume par les douanes, mais la bberté de circulation intérieure fut sans réserve. — L'ancien régime connaissait, dans la classe des impositions sur les actes, les droits de contrôle, d'insinuation, de centième denier, de greffe et coasignatlons, lettres de ratillca-

(i) Rapport du Gorailé, 3 déc. nW. — Décc i iléc, — C«!&.\% (lé|iulé taverne qui lîlla mollon.

tion, etc., etc. L'Assemblée n'a conservé d'impositions qui portassent sur les capitaux, dans l'intérieiir du royaume, que celles qui correspondaient à cette classe : les droits d'enregistrement, de timbre et d'hypothèque (1). Seize droits différents, aggravés par une foule de lettres patentes, d'arrêts du Conseil et d'ordonnances, d'une interprétation arbitraire et difiScile, ont été réunis sous le seul titre de droits d^enregisirementj et réglés par une seule loi de peu d'étendue. Ces droits d'enregistrement, qui comprenaient aussi les droits de succession , sont une imposition sur les transactions entre citoyens , sur les mutations de propriété. Ils ont pour base, d'une part, le service public qui complète l'authenticité des actes notariés, qui certifie l'existence et la date des actes sous signature privée ; d'autre part, la possibilité d'atteindre les capitaux dans leur circulation, sans que la sécurité du citoyen puisse être inquiétée par d'indiscrètes recherches. Lorsque les capitaux se réalisent au dehors, et que, par leur transformation territoriale, ils réclament de la société une protection eflScace et continue, ils se trouvent frappés d'un prélèvement en faveur de la société. De même, quand ils passent d'un propriétaire à un autre par voie de cession, ou d'une génération à une autre par voie d'hérédité, il y a encore pour l'État un prélèvement ou sur le capital employé dans l'acquisition, ou sur les biens transmis par succession : une sorte de prime est payée d'avance par les nouveaux propriétaires en vue de la protection sociale. — Telle est, du moins, la pibs favorable explication des droits de mutation, qui ont

C/J Adresse du 24 juin 1791.

rêléiir oi'i<;iuc de la fdodalilc, mais qui, eu passaut

iB seigneur féodal à la société, ont grandi de tonte la

lifiéreoce de l'intérêt pri\6 à Tintén^t public, de i'cx-

pioitatîou de Tliomme par riiommc à la contribution

ixk citoyen .

Les droits de succession, qui font partie des droits de mutation pris dans le sens générique, peuvent devenir menaçants pour la propriété, selon les doctrines reçues en matière de propriété foncière. La fausse doctrine qui regarde la propriété et sa transmissibilité eomme une concession purement arbitraire de la société, peut légitimer les droits de succession les plus élevés : ils deviennent alors une simple rétention sur une concession que TÉtat aurait pu ne pas faire. — Hais la doctrine vraiment sociale qui, dans la transmission héréditaire ou testamentaire, ne voit que reflet ou l'exercice naturel du droit de propriété, doit limiter étroitement les droits ou Timpôt de succession, et ne pas changer en spoliation une simple contribution aux charges publiques; elle peut seulement combiner Timpôt héréditaire avec le droit plus ou moins éloigné que rhéritier pouvait prétendre aux biens qui lui sont transmis. Ce principe de modération, qui respecte la propriété dans ses voies naturelles de transmission, a dirigé l'Assemblée nationale (1). Les droits sont déterminés par elle selon la différence des lignes directes ou collatérales, et selon la différence des degrés de parenté. Mais en intéressant les percepteurs des droit? d^enregistrement ou de succession à grossir lenirs re cettes ponr grossir leur traitement, elle avait mainton

(l)1>écr. 5déc. 1190.

48 LIVRE I. ASSEMBLÉE GONSTITDAlfTE.

dans cette administration une habitude d'investigation, d'inquiétude et de rigueur, qui ont révélé trop souvent Tassociation de rintérët personnel à rexercice d'une fonction publique ( 1 ).

L'Assemblée ouvrait I4 voie à toutes les grandes pensées, lors même qu'elle ne pouvait pas les organiser. Après la division territoriale par départements, après la réforme générale des impôts, elle sentit de quelle importance serait le cadastre général des communes pour l'assiette juste et proportionnelle des contributions foncières, pour les vues d*améliorations agricoles et pour la statistique de la France. Elle ordonna que l'ingénieur chargé de l'opération ferait d'abord un plan de masse pour présenter la circonscription de la communauté et sa division en sections, et formerait ensuite les plans de détail qui composeraient le parcellaire de la communauté (2). L*institution du cadastre peut avoir un jour les plus grandsrésultatspour faciliter les ventes, les échanges et le développement du crédit foncier.

Enfin le législateur de 89 qui réformait l'administration tout entière, lui donna la sanction sans laquelle son existence aurait été toujours incomplète et précaire. L'ancienne administration avait été souvent refoulée en deçà de ses limites par la puissance judiciaire; les parlements avaient partagé le pouvoir gouvernemental, et leur suprématie ôtait à l'administration l'indépen-

(1) Décr. 37 mai 1791, arl. 8 ; le décret élendail ce droit à la régie de l'cnregislremenl et à la régie des douanes. (3) Décr. 4 et 21 août, et Décr. IC sept. 1791.

IN8TITOTION8 JUDICIAIRES. 49

dante qo'elle doit avoir dans sa sphère d'action. Le prioripe de la séparation des pouvoirs administratif et jodidaire fat proclamé par rAssembiée nationale ; et nodépendance de Paotorité administrative devint une Miime du droit public de la France ( 1 ).

ilECTlO.^ 111.

tââCnOTX CONTRE LES INSTITUTIONS JUDICIAIRES. — VUES SUR LE Jl RT CIVIL, L'IRAHOYIBILITIS, l'élection des JUQES. — PRINCIPES