III. ~ CHANGEMENTS POLITIQUES

Par la disparition de la classe des petits propriétaires ruraux, la société romaine perdit une force de conservation qui aurait ralenti la marche rapide de l'inévitable révolution. Les grands, délivrés de toute crainte, en ne voyant plus devant eux ces plébéiens avec lesquels il fallait autrefois compter, s'abandonnèrent à la licence des mœurs nouvelles. Pour eux la simplicité ne fut plus qu'un travers, et l'égalité qu'une insolente prétention. Il est vrai que les hommages et les craintes du monde les plaçaient bien haut! Dans l'immensité de l'empire et des sujets, Rome et son peuple n'étaient plus qu'un point, et, en réglant chaque jour les destinées des nations, en voyant des rois attendre aux

« On fut obligé de faire venir chaque année, de TOmbrie et des Abruzzes, les ouvriers nécessaires à la culture. (Suét., Vesp., 1.)

portes de la curie leurs décisions, ces sénateurs républicains avaient pris un orgueil royal, dont la liberté devait bientôt souffrir. Voyez quels pouvoirs étaient dans leurs mains.

C'est par les finances que, chez les modernes, les gouvernements sont dans la dépendance des représentants du pays. Le vote annuel de l'impôt, ou du moins celui des crédits nouveaux, est une garantie pour les libertés publiques ; il en est une pour les gouvernements mêmes que cette nécessité protège contre l'entraînement aux dépenses inutiles. A Rome, rien de pareil. L'assemblée populaire ne s'occupait point du budget de l'État, et l'on ne connaît qu'un seul impôt qui ait été établi par une loi; encore fut-ce en des circonstances quasi révolutionnaires *• Recettes et dépenses étaient réglées par les pères conscrits. Ils administraient seuls la fortune publique, comme les consuls disposaient seuls du butin de guerre et les édiles des amendes*. D'où il arriva que, quand les prévaricateurs de l'ordre sénatorial usurpèrent sur le domaine de l'État et pillèrent les provinces, ils trouvèrent dans leurs collègues des complices ou des complaisants. Cet abandon au sénat de la gestion financière fut, par les licences qu'il autorisa, une cause de ruine pour la république, comme l'absence de tout contrôle financier amena la perte de notre vieille monarchie.

Maîtres des finances, les sénateurs l'étaient encore de la justice. Au civil, les causes étaient portées devant le préteur, qui, laissant l'examen du point de fait à des juges choisis, pour les affaires importantes, dans le sénat, pour les autres, parmi les centumvirs', n'intervenait au procès qu'en donnant la formule de droit applicable à la question. Nous faisons de même dans nos cours d'assises, en sens inverse : la décision du jury sur la nature du crime précède la déclaration des magistrats sur l'article du code pénal qui s'y rapporte.

Au criminel, le juge était le peuple réuni en assemblée centuriate. Dans les anciens temps, les crimes étaient rares. Mais l'extension de l'empire, le prodigieux accroissement de la population urbaine, les

i Voy. t. I", p. 268, n. 2.

* En droit, les généraux deyaient yerser au trésor le produit du butin de guerre ou i*a* bandonner à leurs soldats : c'était le donativum, coutume déplorable sous Tempire, mais qui venait de la république et du plus profond de la vie nationale, car les guerres des Romains eurent d'abord pour objet le pillage, bien plus que la conquête. Quant aux édiles, ils employaient le produit des amendes à l'entretien des monuments publics, et Ton ne voit point que des comptes leur fussent demandés, pas plus qu'aux censeurs pour leurs grands travaux. Le.s uns et les autres se mettaient sans doute en règle, en tenant le sénat au courant de leurs opé^ rations. .

» Voy. 1. 1", p. 113, n. 2. ■

tentations de tout genre offertes aux natures mauvaises d'arriver vite à la fortune, multiplièrent les attentats. Les Romains n'étaient pas hommes, comme les Athéniens, à quitter leurs affaires pour siéger Tannée entière à écouter des plaideurs. L'aristocratie d'ailleurs se garda bien de laisser établir une indemnité pour ce service. Il en résulta que les consuls furent obligés d'exercer le vieux droit royal qui permettait de renvoyer une affaire criminelle à une commission, quxstioy et le nombre des crimes s'accroissant, cette juridiction exceptionnelle dut être rendue permanente.

Le peuple était un mauvais juge. D'abord, comme il faisait la loi, il pouvait être tenté de se mettre au-dessus d'elle ou de l'interpréter; ensuite la multitude ne pèse pas les raisons : elle se décide d'après la passion ou l'intérêt du moment, qu'elle confond aisément avec la justice. Aussi les accusés cherchaient-ils bien plus à l'émouvoir qu'à la convaincre. De là ces vêtements de deuil, ces larmes, ces supplications des parents, des amis, et les pathétiques oraisons des avocats ; de là encore ces blessures, ces récompenses militaires, qu'on étalait aux yeux*. Dans un gouvernement régulier qui avait maintenant de si grands intérêts à sauvegarder, et quand le peuple n'était plus qu'une foule vénale, une telle justice était une souveraine injustice, trèsdommageable à la chose publique. Calpurnius Pison fut donc un bon citoyen lorsque, en 149, il proposa l'établissement d'un tribunal permanent pour juger les concussionnaires devenus trop nombreux*. Cinq ans plus tard, trois tribunaux permanents, qv^œstiones perpetux^ furent créés contre les crimes de majesté, de brigue et de péculat, et Ton finit par étendre leur juridiction à tous les crimes publics. Le veto des tribuns ne pouvait arrêter leur action, ni les comices casser leurs sentences. Un citoyen condamné pour concussion perdait le droit de parler jamais devant le peuple '. Théoriquement, les qii^stiones perpetux furent une usurpation sur le droit populaire*; politiquement,

* Voyez, par exemple, le procès de Manlius (t. P', p. 261). Manius Âquillius, le pacificateur de la Sicile, ayant été, en 98, accusé de concussion, Marcus Antonius, son avocat, termina sa plaidoirie en déchirant la tunique d'Aquillius pour montrer les cicatrices dont sa poitrine était couverte. On pleura, et il fut acquitté malgré les graves présomptions qui pesaient sur lui. Cic, Brui,, 62; de Off., II, 14; de Oral., U, 28, 45, 47.

* Cic, Bruits 27. La loi Calpumia fut renouvelée et rendue plus sévère, en 126 par la loi Junta, en iOl par la loi Adlia, en 81 par la loi Corneba, en 59 par la loi Julia.

' Cic, ad Herenn., 1, 11. Les préteurs continuèrent à juger les procès civils, et les édiles les contestations commerciales.

* Voyez, tome I*% page 211, Tattribution aux seuls comices centuriates de la juridiction criminelle par les Douze Tables.

elles étaient une institution inévitable; et comme la yraie politique est celle qui donne satisfaction, non pas aux théories, mais aux besoins du temps, cette usurpation, ou plutôt ce changement, était légitime puisqu'il fut nécessaire.

Ce qui fait l'importance de cette institution, c'est que les membres des nouveaux tribunaux furent pris dans le sénat. Cette assemblée ne forma pas, comme sous l'empire, une cour de justice ; mais tous les juges aux quxsliones perpetnx sortant de son sein, le grand corps politique de la république se trouva être aussi, dans la réalité, son grand corps judiciaire, « et cette fonction, dit Polybe, fut le plus ferme appui de l'autorité du sénats > Nous verrons la possession de ces places de judicature devenir l'objet des plus violentes contestations.

Notons, en passant, que la société romaine n'ayant jamais connu ce que nous appelons le ministère public, les particuliers devaient eu tenir lieu pour l'accusation des coupables. La delatio était donc un mode régulier de procédure, et Cicéron le trouve admirable'; chacun pouvait se porter partie civile ou accusateur dans l'intérêt de l'État; ce devint une industrie qui eut ses risques, mais aussi ses profits. On pouvait y gagner de l'honneur par une éloquente plaidoirie : c'est ainsi que les jeunes nobles commençaient à se faire connaître; on y gagnait même de l'argent, puisque le quadrwplator recevait comme indemnité du service rendu par lui à la société, le quart des biens confisqués ou de l'amende prononcée contre le coupable. Une inscription de Macédoine' promettait 200 deniers de récompense au delator qui découvrirait les profanateurs d'un tombeau; en Angleterre on agit encore ainsi. Ces délateurs, dont l'empire héritera de la république, auront alors bien mauvais renom; ils l'avaient déjà du temps de Plante. Un de ses parasites déclare dédaigneusement ne vouloir pas changer son métier contre celui de ces hommes « pour qui le rôle des procès est un filet à attraper le bien d'autrui* j>.

Quelle était la valeur législative des sénatus-consultes? On discutait sur ce point*; dans cette constitution qui était l'œuvre du temps, il

* VI, 17. Toutes les fois, dit-il, que le procès a quelque importance, même dans les judicia privala, les juges sont des sénateurs, to ^i as-^^Tcv.

* Acaisatores multos esse in civitaie utile est ttt metu contineatur audacia (pro Roscio Amer., SO). 5 Ueuzey, Mission archéol. de Macéd., p. 58.

* Persa, v. 63 et suiv.

* ,.,.legis vicem obtinet quamvis fuerit quœsilum (Gains, /n</., I, 4).

n'existait aucune règle à ce sujet. D'abord le sénat légiférait en toute liberté dans la triple sphère du culte, des finances et des aflaires extérieures; mais il reste un certain nombre de sénatus-consultes relatifs à d'autres questions, surtout de police et d'administration. Pomponius dit, au Digeste * : c Gomme il était difficile de réunir le peuple, la nécessité fit passer au sénat le soin de la république, et tout ce qu'il décréta fut obéi. Ces décrets s'appellent des sénatusconsultes. >

Le sénat s'attribua le pouvoir de dispenser de l'observation des lois. Lorsqu'il avait déclaré qu'à son avis le peuple ne pouvait être lié par telle loi : ea lege îion videri popiilum teneri % le magistrat chargé de l'exécution de la loi se trouvait autorisé à ne la point exécuter. Mais les tribuns démagogues, aussi ingénieux que les pères conscrits à tourner la loi, inséreront dans certaines de leurs rogations révolutionnaires une clause qui imposera aux sénateurs l'obligation de jurer, sous peine d'exil, qu'ils y obéiront. Ainsi fera Saturninus quand il voudra mettre un pouvoir exceptionnel dans les mains de Marins.

Avec ce double droit de faire des sénatus-consultes obligatoires et de dispenser de l'observation de telle ou telle loi, le sénat n'avait plus besoin de la dictature. Aussi celte charge disparaît de l'histoire'. C'est que la dictature était maintenant en permanence dans la curie et que les sénateurs l'en faisaient sortir par la formule Caveant consules^ qui équivalait à notre déclaration d'état de siège, et donnait de pleins pouvoirs aux consuls. Mais quand l'agitation renaîtra au Forum, les tribuns refuseront de reconnaître à cette formule le pouvoir de supprimer l'appel au peuple, provocatio; et les jugements d'Opimius, de Rabirius et de Cicéron briseront cette arme dans la main du sénat.

Le sénat intervenait d'une autre manière encore dans la législation. Les lois Publilia et Hortensia lui avaient ôté l'initiative et la sanction des lois*; il retrouva ces prérogatives par des moyens détournés. Il décidait, par exemple, qu'il serait présenté aux tribus un plébiscite