IV. — LES FONCTIONNAIRES ET LES DUREAUX

La république n'aimait pas à multiplier les fonctions d'État et elle n'avait eu qu'un très-petit nombre d'administrateurs temporaires. Connue elle donnait à ferme la levée des impôts et l'exécution des travaux publics, tout se réduisait pour le sénat à décider quelle somme il voulait recevoir des provinces, quelle il entendait dépenser pour les œuvres d'utilité générale. Les publicains versaient la première au trésor, déduction faite de leurs frais de perception; l'autre était mise par les censeurs ou par les j)ères conscrits à la disposition des enlreprencMirs. En un mot, Rome républicaine gouvernait, elle n'administrait ])as,si ce n'est ses propres affaires. Ainsi, pour la comptabilité de Vasrarium, pour les distributions au peuple de la ville (annona), pour la fabrication de ses monnaies {Illviri monetaks) et le bon entretien de ses rues {IVoiri viarum curandaruni), elle avait certainement des bureaux permanents.

L'empire agit d'abord de même. Longtemps les fonctionnaires d'État furent j)eu nombreux; dans les provinces, quarante-cinq gouverneurs', les légats de trente légions, quelques procurateurs administrant des districts avec le jus (jladir, d'autres pour la perception

' L'emppreur était investi df la puissance proeonsulaire dans les provinces impériales, ses lieutenants n'y portaient que le titre de \('<^;\\.<. proprcleurs, rnênie lorsqu'ils avaient été consuls, l'an» les |)roviuces sénatoriali's, le gouverneur s'appelait proconsul et n'ari'ivait à cette charge qu'après avoir géré le consulat pour les deux provinces consulaires d'Asie et d'Afrique, la préture pour les autres. Le légat impérial avait cinq faisceaux, le proconsul six. Les provinces étaient tirées au sort entre les candidats désignés par l'empereur. A l'époque des Anlonins, on n'était admis à prendre part au tirage des deux provinces consulaires que douze ans après avoir géré le consulat. Sin- les j)rép;nalifs ([u'un consul avait à faire avant de partir, voyez la curieuse lettre de Fronton, ad Anton, l'ium, S.

* Voy., ci-dessus, p. i9i. Tacite dit (llisL, 1, 1 1 ) : dmc Maurclaniœ, lixlia, Noricum, Tkracia et fjitfi: alirc procuraloribus coliibcnlur.

LE GOUVERNEMENT ET L'ADMINISTRATION. o55

des revenus du lise impérial; à Rome, les prél'eetures du prétoire, de la ville, de l'annoue et des vigiles, les charges du vigiutivirat et celles dont les titulaires siégeaient à la curie*. Toutes ces fonctions étaient temporaires ou à courte échéance % excepté les préfectures urbaines. Souvent le préfet de la ville resta en place jusqu'à sa mort, et l'on gardait le commandement des prétoriens et des vigiles aussi longtemps que l'on conservait la confiance du prince". Ainsi, même au premier siècle de l'empire, Rome répugnait à la pensée de constituer un grand corps administratif.

Mais peu à peu les serviteurs du prince devinrent des fonctionnaires publics ; les bureaux (officia) se multiplièrent, et la centralisation administrative commença. Ce fut comme un empire nouveau qui reçut de Dioclétien son vrai caractère, mais qui avait son principe dans le principe même de l'empire.

La première administration publique, au sens moderne du mot, date d'Auguste, qui organisa la poste, avec ses nombreux courriers, les tahellaru; ce service, bien que fait par les villes, dut avoir, près du prince, un bureau central et déjà peut-être, dans les provinces, des inspecteurs [curiosi) pour en assurer la régularité. La seconde fut le service des eaux de Rome, institué par Agrippa; il y employa d'abord sa fortune personnelle et constitua toute une fainilia de deux cent quarante (iquarii, esclaves qui, à sa mort, passèrent au service de l'État*. Pour la perception de l'impôt du vingtième sur les legs, les héritages et les affranchissements; pour celle du quarantième sur les entrées''; pour le recrutement des légions et l'institution alimentaire de Trajun, l'administration des domaines du prince, celle des biens des con-

' Voy., ci-dessus, p. 530.

- Dans la règle, les procoiisulats étaient annuels ; il en était de même pour toutes les anciennes charges républicaines qui avaient été conservées, excepté pour le consulat, devenu trimestriel ou bimensuel. Tous les offices qui relevaient directement du prince n'avaient d'autre terme légal que sa volonté. Cependant les légations impériales ne duraient en moyenne que trois ou cinq ans. (L. Renier, Mél. cVépkjr., p. 124.)

^ Le prélét de la viile ne fut d'abord chargé que de réprimer les esclaves et les gens de désordre (Tacite, .4)»?., VI, H). Sa juridiction civile et criminelle devint par la suite fort étendue (Dig., \, 12). Le préfet du prétoire n'eut aussi à l'origine que le commandement des gardes (Tacite, Ann., IV, 1 et 2) et finit par être le second personnage de l'empire (Dig., I, 11). Le préfet des vigiles, chargé de diriger les rondes nocturnes pour prévenir ou arrêter les incendies (Suétone, Od., 50), gagna aussi la juridiction criminelle sur les incendiaires, les voleurs et les vagabonds (Dig., \, 15, 5). Ainsi les prérogatives des agents du prince s'augnienfaient à mesure que diminuaient celles des magislralus popiili Romani.

* Frontin, de Aqaxd.. et Dareste, des Contrats, p. 9i, 110, etc.

^ Procurator XX lieveditatitin, qtiadragesimx, ad aliinenia, ad bona damnalorum, etc. Cf. Or.-IIcnzen. à VIndrx.

damnés, etc., il existait des agents spéciaux et permanents dont le ressort comprenait souvent j)Iusieurs j)rovinces'.

Ces l'onctionuaires recevaient un traitement de GO, 100, 200,

11° 2 Plaque de bronze, relative aux tabcllarii-. (Musée de Naples.)

500000 sesterces'; les proconsuls, une indemnité d'un million* et des frais de route, des allocations de diverses sortes pour faire face aux

' Ainsi Ti!) Ci. Candirlus était procuraior XX hcrediliitnm per Gnllias LvgfJiaiensem cl Belginm cl ulramqiic Germaniam (Orclli, n" 798 et beaucoup d'autres).

* Celle plaque de bronze, dont le pied doit avoir été planté dans un suppoi't, reçut sur chacune de ses faces une affiche différente. Sur la face n° 1. on lit : « [Bureau] de Tlioas, [esclave] de l'empereur Tibère, préposé aux lits de table; « sur l'autre on a gravé, au troisième siècle peut-èlre, les mots suivants: «Éloignez-vous du bureau réservé aux courriers jiourvus An di|)loine [de la poste) de l'empereur. » (E. Desjardiiis, Bihliolhèqne de l'École des llaiilns Éludes, t. \\\V, p. 7i'-5.)

'' Piociiraloi- sexayoïarius, cenlenarius, durenarius, Irecenarius. Cl. V Index d'Or.-lIciizen. L'inscription n" i)4G donne au procuraior raiioiiis privalx un Iraileineiil de r>()0 000 sesterces.

* .... Solarium procomulai i soHlum (Tacite, Agr., 42). Dion (LXXVlll, 22) donne le chiffre de la .somme, 200 000 drachmes ou 1 million de sesterces, sans compter le blé dont le gouverneur avait besoin pour sa maison, frvmenlvm in cellam. Ses lieutenants, le questeur, la cohorte prétorienne, les assess<'urs conijiris, recevaient aussi des ciburia (Cicéron, Vcrr., \, U. ôO) ou le comjinrmtn et le satarium. c'est-à-dire, à l'origine, le vin et le sel (Fronton, ad Anl.. 1. 2. et l'Ihic, Uni. nul.. \\\i. 41 ; Dis., l 22. 4).

charges nombreuses qui leur incombaient. Le principe républicain avait, été la gratuité des fonctions publiques, sauf indemnité pour le cas de dépenses à faire par le magistrat dans l'intérêt de l'État. Le principe du gouvernement impérial fut au contraire la rémunération, au moyen d'un traitement annuel, des services rendus par le fonctionnaire. Les deux systèmes furent concurremment suivis : la gratuité pour ceux qu'on appelait encore « les magistrats du peuple romain », le traitement lîxe pour les agents du prince. Mais ceux-ci se multiplièrent à l'infini, sans que le nombre des anciennes magistratures républicaines augmentât ; et bientôt il n'y aura plus, le consulat, la préture et la questure exceptés, d'autres charges gratuites dans l'empire que celles des officiers municipaux'.

Il est, à ce sujet, une autre remarque à faire. L'exemple de Cicéron, honnête homme pourtant, qui, durant son gouvernement de Cilicie, put économiser 2 200 000 sesterces, montre les effets de la gratuité républicaine. On pouvait donc, sous la république, faire fortune, dans les fonctions publiques, par des exactions sur lesquelles le sénat fermait les yeux : on ne le pouvait plus sous l'empire, à cause du prince, juge d'autant plus inexorable des concussionnaires, qu'il était intéressé à ce qu'on ne pressurât pas les sujets.

Le centre où aboutissaient toutes les affaires était le palais du prince: aussi avait-il été de bonne heure encombré d'une multitude d'esclaves et d'affranchis : les uns chargés des soins domestiques% les autres constituant des bureaux d'administration où les comptes étaient réglés en recettes et en dépenses, les dépèches reçues et examinées, les réponses faites et certaines affaires instruites pour être rapportées au sénat, au conseil de gouvernement qu'Auguste avait fondé et au tribunal où l'empereur jugeait les appels et les causes réservées.

A la tète de tous ces bureaux se trouvaient des affranchis qui prirent rapidement une grande influence, car, lorsque le prince est tout, quand l'empire entier tient dans sa demeure, il est parfois quelque

♦ Les agents inférieurs de l'administration municipale et publique étaient payés; ceux de l'Etat recevaient mercedeni et cibaria ex œrario, c'est-à-dire un traitement et des vivres. (Fronlin, de Aquœd., 100.)

- Leurs titres par conséquent variaient à l'infini. On en trouvera un grand nombre au chapitre ix d'Orelii, qui contient deux cent cinquante-quatre inscriptions relatives aux esclaves et aux affranchis du palais. Sous le n" 2074, Orelli a placé un résumé des titres qui accompagnent les noms propres dans le columbarium des esclaves et des affranchis d'Auguste et de Livie, où étaient plus de trois cents noms.

ooo i/i-MPinr: et la soc.iktk romaini^.

chose de plus puissant que lui-même, sou eulourage qui domine ou dirige sa volonté. Sous Auguste et Tibère, ces alTranchis avaient été retenus dans la modération et l'obscurité; mais, de Caligula à Vespasieu, ils gouvernèrent le palais et l'empire. Ilélios. en l'absence de Néron, condamnait même des sénateurs à la confiscation, au bannissement, à la mort'. Ramenés dans l'ombre ])ar les deux premiers Flaviens, ces alTranchis retrouvèrent, avec le troisième, leur puissance, et Pline le Jeune put dire : « ha plupart de nos princes, ces maîtres des citoyens, étaient les esclaves de leurs alTranchis. Ils n'enteiulaient, ils ne parlaient que par eux; et par eux étaient donnés les prétures, les sacerdoces, les consulats-. » Cependant le singulier respect dont il use lui-môme envers des affranchis de Trajan, qu'il déclare en plein sénat dignes de tous les égards des sénateurs'', nn)utrc le crédit que ces gens gardaient sous les meilleurs princes. Ils b)rmaient une sorte de corps permanent où se conservait la tradition de toutes les habiletés avec lesquelles on captivait un maître. L'empereur mourait: les affranchis, eux, ne mouraient pas, ou du moins l(!nr influence se perpétuait. Ils passaient avec les meubles du ])al;iis au service du snccesseni- : Claudius Etruscus avait servi dix Césars '.

F^a tache de leur naissance se cachait sons des honneurs : beaucoup obtenaient l'anneau d'or ou des distinctions militaires; Narcisse eut les ornements de la questure, un autre ceux de la préture, et Claude les amenait avec lui au sénat. Quelques-uns firent d'illustres mariages ou achetèrent de glorieuses généalogies. PaHas devint ainsi le plus noble personnage de Rome, quand on eut démontré qu'il descendait des anciens rois d'Arcadie, fondateurs, par Évandre, de la Ville éternelle. Aussi son insolence égalait ses richesses : pour ne pas souiller sa bouche en parlant à des esclaves, cet affranchi leur commandait par signe ou j)ar écrit.

C'est un i)oëte, Stace, qui, dans l'éloge d'Etruscus, donne les renseignements les jilus exacts sur quelques-unes des charges remplies jjar les affranchis du palais. « A toi seul sont confiés les trésors sacrés

' rHon. lAlli, 12.

- l'ancg., S.S.

'' Tunio mruiis dKjni qiiibm Iwnor onmis prœslelnr a iiobis {ibid.).

* Slacc, Sili'.. Ili, 5. Il rnounil ;i (|ii;ilrf'-viiiKls ans, sous iJoinilicii. Le rliéloiir alcxaiidrin [hniiysios ^Suidas, «. i'.) lui, de Xitou à Trajan, préposé aux hiijiiotlKVpies, à la corresponrlaiicp, aux aniltassaflcs el aux rosciils. Sur li-s secrétaires des princes citez les anciens, voyez M. Kui" r. Miin. d'Iiixl. anc, p. 2'2(l-12.V.l.

du prince, les richesses éparscs chez hi-s nations et les tributs que nous paye l'univers. Ce que l'Espagne tire de ses mines d'or et ce qui brille dans les monts de Dalmatie, les moissons de l'Afrique, le blé que rÉgyptien broie sur son aire, les perles que le plongeur va chercher au fond des mers orientales, les toisons apportées des pâturages qu'arrose le Galcse et la glace transparente du cristal, le citre de la xAIaurétanie, l'ivoire de l'Inde, enfin ce que nous amènent les vents du midi, de l'orient et du septentrion, tout cela est commis à ta vigilance. Tu juges ce qu'il faut chaque jour aux légions, au peuple; tu sais les dépenses à faire pour les temples, pour les digues qui arrêtent les grandes eaux, pour les voies militaires. Tu as le compte de l'or qui brille sur les lambris de César, de celui qui forme les statues des dieux ou la monnaie marquée de l'image du prince'. » Etruscus, le comptable (a ratiombm), avait donc ce que nous appellerions quatre ministères : ceux du commerce, des travaux publics, des finances et de la maison du prince.

Le même poëte fait connaître un autre affranchi, Abascantus, qui avait la charge des dépêches {ab cphtulù). « Envoyer par toute la terre les ordres du maître de Rome; tenir en sa main les forces de l'empiie et en diriger l'emploi; savoir quels lauriers nous arrivent du Nord, quels étendards flottent aux ])ords de rEu])hrate, du Danube et du Rhin, de combien les contins du monde ont reculé devant nous, vers Thulé à la ceinture de flots rugissants, voilà quelques-uns de ses devoirs. Faut-il réunir des épées fidèles : il désigne le plus capable de commander à cent cavaliers ou à une cohorte, celui qui mérite le titre glorieux de tribun, ou qui conduira le mieux les escadrons rapides. Que ne fait-il pas encore? Il doit savoir si le Nil a inondé les campagnes, si l'Auster a, de ses pluies fécondes, arrosé la Libye aride. Moins active est la messagère de Junon; moins prompte est la Renommée sur son char rapide^ » On pourrait dire que le secrétaire des dépêches jouait le rôle d'un ministre de la guerre, de l'intérieur et des affaires étrangères.

Ses bureaux, où travaillaient les esclaves intelligents que la liberté attendait comme récompense de leurs services, étaient partagés en deux divisions : l'une pour les pays de langue grecque, l'autre pour les provinces de langue latine '". On y attachait de savants hommes

1 Silv., III, 5. 8C-105.

- Slace, S:!v., V, 1, 8.)- 105,

' Une inscription (Orelli, n' 825) inonlionne même un librariiis Arabicus [Mcm. de l'Ac. des

et (les gens de lettres ca])ablcs de l'aire honneur, par leur science (>t par leur style, à la chancellerie inii)ériale. Nous avons les ouvrages (l'nn d'enlre eux, et ils ont dû à la i)récision de la l'orme, à la proj)riété de l'expression, de prendre rang parmi les meilleurs de la littérature romaine, je veux parler des biographies de Suétone'. On soignait le style, latin ou grec, mais aussi l'écriture : les dépêches étaient des œuvres de ca!ligraphie\

Le secrétaire des placefs {a libellis) et des informations {a cognitionibm) avait à entendre la Ibnle des solliciteurs et des plaignants, à lire les requêtes de ceux qui, de tous les points de l'empire, demandaient une place, un titre, une laveur, et (pii en appelaient à la justice ou à la clémence du prince. 11 était supposé rendre compte de tout à l'empereur, qui décidait. Le secrétaire des informations, probablement institué par Claude, faisait l'instruction préalable des affaires que l'empereur devait juger lui-même ou renvoyer soit au sénat, soit aux magistrats ordinaires''.

Ces quatre secrétaires, des comptes, de la correspondance, des requêtes et des informations, font penser à l'organisation ministérielle que la France a eue longtemps, sous l'ancienne monarchie, avec ses (puitre secrétaires d'État dont les attributions étaicut aussi enchevêtrées que celles des secrétaires romains, et qu'il était de principe, à Versailles comme à Rome, de choisir parmi les hommes sans naissance, ce qui n'empêchait pas ces petites gens de devenir parfois de grands hommes. Les deux gouvernements avaient été amenés par l'analogie de situation à agir de même, et ils ont sans doute tiré de cette conduite semblable des avantag.'s pareils. Malgré le mauvais renom des affrauchis impériaux, je crois qu'avec de meilleurs renseignements nous trouverions que tous n'ont pas été funestes à leur prince et iuiitiles à l'empire.

inscr., t. L, p. 316), ôhibli snns doiifc dans In scrinium lillerarum l\ l'époqno de In formation de la province d'Arabie, ce qui ponnet de «upposcr (|u'il y on avait pour d'autres lanf,nips.

• Suétone, fils d'un tribun légionnaire et l'ami de Pline le Jeune, fut secrétaire d'IIadrien, ainsi que le rliéleur Avidius qui fut préfet d'Kgyple et père de l'usurpateur Avidius Cassius. Tilinius Capilo, que Mine considi-rait comme un des meilleurs écrivains de son temps, l'avait élé de Trajan. C. Vestinus, préce[)leur, puis secrétaire d'IIadrien, devint directeur des bibliollié(|ues de Rome, grand prèlre li'Ivgyptc et administrateur du Musée d'Alexandrie.

(C. /. C. .-iono.)

" Plutarqiie, dcn Or. de la Pijlliie, 7. Cf. Egger, op. cil., ]). 224.

' Narcisse, sous Claude, avait été ab epislolig (Suétone, Claud., 28); Kpaphrodite. sous Néro;i, a librllis (id., Dom., 14). Les fomtions a lilicUiH tt n cofiitilionihitu lureut souvent séparées; cf. Cu([, le MagUlcr sacrarum l(ir(jUioititin.

Je remarque qu'ils ue s'étaient pas abandonnés à l'esprit de camaraderie, si dangereux dans les fonctions publiques. L'administration provinciale n'était pas remplie de leurs compagnons de servitude ou de liberté : sur quatre-vingts procurateurs de finance que les inscriptions nous t'ont connaître, on trouve seulement liuit affranchis, encore sont-ils tous des premiers temps de l'empire'. Cependant mieux valaient, pour les hautes fonctions de l'État, des hommes plus respectés de l'opinion et ne sortant pas de la domesticité impériale. On a vu Hadrien opérer ce changement en confiant les secrétariats à des membres de l'ordre équestre. Plusieurs empereurs l'avaient précédé dans cette voie, sans faire, comme lui, de cette réforme une règle de gouvernement'. Ses successeurs la suivirent, et l'administration en devint meilleure; mais ce fut le commencement de cette hiérarchie qui, poursuivie jusqu'au classement le plus minutieux, enlaça la société de tant de liens, qu'elle resta sans mouvement et sans vie ; de sorte qu'il faut placer au siècle le plus brillant de l'empire le germe des institutions qui en minèrent la force et en préparèrent la chute.

Les esclaves et les affranchis dont il vient d'être parlé vivaient dans le palais, où des hommes de naissance libre venaient chaque jour leur disputer l'influence. Sous la république, les grands ouvraient leurs maisons à quantité d'individus se disant leurs amis, et qui, dans tous les cas, étaient leurs clients pour la sportule, leurs partisans pour un coup de main. Le général à l'armée, le gouverneur dans la province, avait aussi sa cohorte de jeunes gens attachés à sa fortune et d'amis qui formaient son conseil, portaient ses ordres ou veillaient à leur exécution. Gains Gracchus et Livius Drusus avaient introduit l'usage de mettre un certain ordre dans cette foule. Ils avaient les amis du premier, du second et du troisième degré, qu'ils traitaient en conséquence : ceux-ci attendant dans la rue un salut dédaigneusement donné; ceux-là admis à loucher la main du patron; les autres à vivre dans son intimité : preuve singulière de la facilité des RomaiiTs à accepter la subordination et la discipline. Les empereurs gardèrent ces usages comme tant d'autres de la république; ils eurent aussi

* A partir des Flaviens, les procuralores cugnsti sont de véritables fonctionnaires publics pris parmi les chevaliers (Tacite, Agr., A). Les procurateurs des premiers empereurs étaient des intendants comme ceux des particuliers que beaucoup d'inscriptions mentionnent. Cf. Uenzen, Index, p. 187.

* Voy. t. V, p. 110.

.MÎO L'IlMlMin-; ET LA SOCIÉTÉ HOMAINE.

leurs amis do (lilTérenlos catégories, dei)uis les amis du cœur vivant près d'eux, sans litre ni charges', jus({u'à ceux qui, simplement agréables, se distinguaient à peine de la domesticité, à moins qu'ils ne lussent des savants, des artistes et d'éloquents ou spirituels personnages avec qui Trajan, Hadrien et Marc Aurèle aimaient à converser.

Sous un gonveriUMuent personnel, quelques-uns de ces amis du prince, compagnons de ses voyages ou de ses festins" et habitués du palais, prenaient une grande inlhience^ Auguste avait choisi parmi eux les membres de son conseil privé', véritable conseil de gouvernement (}ui examinait les affaires rapportées, sur l'ordre de César, par les secrétaires d'État. Pour ses fonctions judiciaires, l'empereur se faisait assister des personnages qu'il jugeait bon d'appeler; on a vu sous Trajan'' un exemple de ces assises impériales qui dispense de tout comnitMiiaire

Amis du prince, affranchis du palais, esclaves même, ces habitués de l'antichambre impériale n'étaient pas toujours de discrètes personnes; quelques-uns vendaient au dehors leur crédit réel ou faux, les nouvelles vraies ou supposées, ce qu'ils avaient entendu derrière !a poric ou feignaient d'avoir porté jusqu'à l'oreille du prince. « On vend l'empereur, » disait Dioclétien avec colère ; et Alexandre Sévère fera nmurir asj)hyxié un de ses familiers qui avait exploité la crédulité des solliciteurs. Pendant l'exécution, un héraut criait : « Ainsi périsse, par la fumée, celui qui a vendu de la fumée ! »

' Séiioiiiie, (le Ben., VI, 54; de Clein., I, Kl.

* Comités et conviclorcs. Ils avaiL'iit au palais loiirs serviteurs particuliers dont le chef portail le titre de procuralor a cura aiiiicoriaii. En voyage, ils formaient le cortège du prince et étaient défrayés par lui. Auguste domia un jour à ceux de Tibère, ((ui se contentait de les nourrir, 600 000 sesterces pour irs amis de la prrmière classe, iOOOOO pour ceux de la seconde, 200 000 à la troisième (Suélone, Tib., i(i).

'■ yulluin majus boni impcrii inslrumentum quam bonus amicos esse, disait llelvidius, sous Uomitien (Tacile, llisl., IV, 7). llonmlns, sous Trajan, pensait de même. Ce titre d'ami du prince finit par s'attacher à certaines fonctions; il devint même une sorte de litre d'honneur (pi'on faisait placer sur son tombeau à la suite de la mention d'un consulat. Les préfets de la ville et du prétoire étaient de droit « amis du prince ». comme les maréchaux, les pairs, les car- • linaux étaient, chez nous, « cousins du roi ». Sons l(!s Mérovingiens, « le convive ou compagnon du roi », dont le vertjidd était double de celui des antres leudes, était sans doute le successeur de l'ami du i)rinei!. Cette coutume avait existé d'ailleurs dans toutes les cours uricnl.iics.

♦ Voy. I. m, p. 7ô2-7.ji, et Suétone, Tib., o',}. Les consuls et de hauts dignitaires de l'Etat en faisaient partie. Ces conseillers curent aussi un traitement de 60, 100 et 200 000 sesterces. (Orclii. n' 204«.)

• T. IV. p. 777.