I. État politique

La constitution n'étant point écrite, tout reposait sur des nsages et n'avait qu'une valeur d'opinion, variable par conséquent comme l'opinion même et qui avait sans cesse varié. La royauté était, en théorie, un pouvoir absolu ; elle ne l'était point toujours en fait, car des intérêts nombreux et puissants, des traditions, des précédents qu'on érigeait en lois fondamentales, lui faisaient obstacle; de sorte que le droit de personne n'étant nettement défini et les mœurs politiques manquant plus encore que les institutions, tous s'efforçaient d'empiéter sur le domaine de chacun et nul ne se tenait à sa place. Les ministres mettaient au besoin la main sur la justice, comme les parlements sur la loi, pour faire violence à l'une et à l'autre. Un édit royal n'était exécutoire qu'après avoir été enregistré aux parlements, mais le conseil d'Etat rendait des arrêts en commandement qui se passaient de cette formalité. Le clergé et la noblesse avaient des tribunaux; le tiers état les fonctions publiques, qu'il avait achetées espèces sonnantes; et, pour le plus grand nombre des charges, le roi était dépouillé d'une de ses plus importantes prérogatives, du droit d'appeler les plus capables et les meilleurs au service de l'État.

Il y avait six ministres: le chancelier, chef de la justice, mais qui n'avait plus guère qu'un titre quand il n'avait pas les sceaux; le contrôleur général des finances et les quatre secrétaires d'État de la maison du roi, de la guerre, de la marine et des affaires étrangères. Ces ministères offraient le plus singulier enchevêtrement d'attributions, et ils se partageaient

encore géographiquement le royaume. Ainsi les gouverneurs et lieutenants généraux des provinces ne relevaient pas du ministre de la guerre, mais les postes relevaient de lui, ainsi que le Dauphiné et tous les pays conquis depuis 1552. Le ministre de la marine était en même temps ministre du commerce maritime, et avait dans sa dépendance les consulats et la chambre de commerce de Marseille. Le ministre des affaires étrangères réglait les pensions et administrait les provinces de Guienne, Normandie, Champagne, Berry, etc. Le ministre de la maison du roi avait les affaires ecclésiastiques et les lettres de cachet, le Languedoc, Paris, la Provence, la Bretagne, la Navarre, etc.; dans les attributions du contrôleur général on avait placé les ponts et chaussées, les hôpitaux, les prisons, les épidémies, le commerce de terre et l'agriculture. Pour les divisions administratives, il y en avait autant qu'il y avait d'administrations différentes. Les circonscriptions des 34 intendances, des 25 généralités, des 40 gouvernements ou 'provinces, des 135 archevêchés et évêchés, ou diocèses, des 17 parlements et conseils souverains, ou ressorts, des 22 universités, etc., ne s'accordaient nullement entre elles.

Un des plus déplorables principes de l'administration était de battre monnaie en créant des places inutiles qui grevaient le public. « Pontchartrain, dit Saint-Simon, fournit en huit ans 150 millions avec du parchemin et de la cire. » Il avait nommé des jurés crieurs héréditaires d'enterrements, des essayeurs de bières de Paris, des contrôleurs de perruques, et mille offices semblables. Cet abus avait un autre et singulier effet : le nombre des titulaires dépassant de beaucoup les besoins du service, ces officiers ne servaient qu'à tour de rôle. Ainsi, dans le grenier à sel de Paris (tribunal pour les faits de gabelle), les titulaires alternaient d'année en année ; les greffiers ne faisaient même leur office qu'un an sur trois.

Treize parlements et quatre conseils provinciaux prononçaient souverainement au civil et au criminel; plus de 30C bailliages ou sénéchaussées jugeaient en première instance. On avait le ministère public, que les anciens ne connaissaient pas, mais on n'avait point le juge de paix, que la Révolution a institué. Ces parlements avaient des ressorts très-inégaux.

Celui du parlement de Paris couvrait les deux cinquièmes de la France. Eq outre, il y avait des tribunaux de Tannée et du commerce, des seigneurs et de l'Église. Ceux des villes n'avaient qu'une juridiction de police locale. Cependant le sénat de Strasbourg jugeait à mort. Quant aux juges spirituels àesofficialitês, ils pouvaient prononcer la prison perpétuelle, et quelquefois le haut seigneur justicier, afin de prouver son droit, « faisait pendre un homme qui méritait le bannissement. » Les chambres des comptes, les cours des aides et la cour des monnaies jugeaient tous les procès relatifs aux impôts, aux monnaies et aux matières d'or et d'argent. Le grand conseil, les requêtes de l'Hôtel, le tribunal de l'Université de Paris, les capitaineries royales, etc., avaient une juridiction particulière. Certaines personnes ne pouvaient être jugées que par certains tribunaux.

La loi civile consacrait bien des injustices, mais la loi pénale commandait les tortures avant le jugement, et prodiguaitavec une effrayante facilité, les mutilations, la mort et les supplices les plus atroces, sans accorder à l'accusé un défenseur qui plaidât pour lui, sans permettre un débat contradictoire, sans même exiger du juge qu'il motivât son jugement. En 1766, un jeune homme de dix-neuf ans, le chevalier de la Barre, fut condamné, même sans preuves, à être brûlé vif, après avoir eu la langue et le poing coupés, pour une croix de bois brisée sur le pont d'Abbeville; quatre autres condamnés à la même peine échappèrent par la fuite. La procédure, lente, compliquée, poursuivie dans les ténèbres et le silence, cherchait moins la vérité qu'un coupable; et, considérant d'avance le prévenu comme un condamré, frappait quelquefois l'innocent. En 1770, Montbailly fut roué à Saint-Orner, pour un crime dont le conseil supérieur d'Artois et la France entière le déclarèrent trois mois après non coupable. C'était en vain que Voltaire avait fait retentir la France et l'Europe de ses éloquentes protestations contre de déplorables erreurs judiciaires ; en vain que le livre de Beccaria avait montré les vrais principes de la législation criminelle, et que des arrêts de cassation, chaque jour plus fréquents, avertissaient les juges, le parlement repoussait toute réforme, et il

fallait, en 1785, au président Dupaty, autant de persévérance que de courage pour sauver de la roue trois hommes injustement condamnés. La magistrature, probe, éclairée, valait mieux que la loi ; mais cette loi était telle, qu'elle exposait à Terreur le juge le plus consciencieux et qu'elle devait faire trembler l'accusé même innocent. « Si on m'accusait d'avoir volé les tours de Notre-Dame, disait je ne sais quel personnage important de ce temps-là, je jugerais prudent d'abord de me sauver. » D'un autre côté, cette société était embarrassée de tant de débris encore vivants du moyen âge, qu'on y retrouvait jusqu'à une coutume des temps mérovingiens: le droit d'asile existait à Paris même dans l'enclos du Temple.

Les grands ne conspiraient plus; on ne voyait pas, comme autrefois, des commissions extraordinaires enlever des accusés à leurs juges naturels. Mais le roi prononçait encore fréquemment l'emprisonnement ou l'exil, sans jugement, et quelquefois sans terme; bien des procès étaient arrêtés par un lit de justice, ou évoqués au Grand Conseil, ce qui était une manière de les arrêter encore.

Les magistrats, greffiers, officiers de justice, n'étaient pas payés par le roi ou l'étaient fort mal; aussi se faisaient-ils payer par les plaideurs au taux qu'ils fixaient eux-mêmes; et, comme dans cette société si inégale, on se heurtait à chaque pas contre un privilège, une prohibition ou d'obscurs règlements, les procès étaient innombrables, sans fin, et les plaideurs livrés à ce qu'un contemporain, un avocat du roi, ne craint pas d'appeler « le brigandage de la justice. » Ces exactions coulaient annuellement aux justiciables 44 millions de francs (valeur actuelle), ou, suivant un ministre de Louis XV, près de 60. Le ressort du parlement de Paris s'étendait, dans de certaines directions, jusqu'à 150 lieues de la capitale, autre cause de ruine pour les justiciables contraints d'aller chercher bien loin une justice très-lente.

Le crédit est une puissance qui ne se développe que dans les États où la loi est plus forte que les caprices du pouvoir. Aussi n'exislait-il pas en France, et moins encore pour le gouvernement que pour les particuliers. « On était réduit, dit

Je comte Mollien, à calculer les chances d'un contrat fait avec les ministres comme celles d'un prêt à la grosse aventure. » Les promesses les plus solennelles ayant été cent fois violées, le trésor n'obtenait des avances qu'en donnant un gage, et même avec cette condition honteuse, payait encore un intérêt usuraire de 20 pour 100 sur les avances de la Ferme générale. Cependant, dès ce temps, le gouvernement anglais trouvait facilement de l'argent à 4 pour 100 : ce qui veut dire que la puissance financière de l'Angleterre était déjà cinq fois plus grande que la nôtre. Or la guerre veut du courage et du talent, mais elle veut aussi beaucoup d'argent.

La comptabilité était si mal tenue, que les comptes n'étaient établis que dix, douze et même quinze années après l'expiration de l'exercice dont ils devaient retracer les opérations ; si obscure, que nul, pas même le ministre, ne savait au juste ce que l'État avait à payer, ce qu'il avait à recevoir. En 1726, Fleury abandonne aux fermiers généraux quelques reliquats de comptes que le trésor négligeait : ils en tirèrent 60 400 000 livres (100 millions d'aujourd'hui) ! La veille même de la Révolution, de Galonné, Necker et les notables ne purent jamais s'entendre sur le chiffre réel du déficit et de la dette publique. En outre, depuis François Ier. le trésor public était confondu avec le trésor particulier du prince, de sorte que le roi puisait à pleines mains dans la caisse commune, sans autre formalité que l'ordre donné au trésorier de payer la somme marquée sur Y acquit de comptant. Louis XV prit ainsi, en une seule année, 180 millions employés pour une bonne part à payer ses plaisirs ou ses courtisans. En 1769, après six années de paix, les dépenses excédaient le revenu de 100 millions, et certains revenus étaient mangés dix années d'avance. Il y avait des assignations jusque sur l'année 1 779.

Les impôts présentaient la plus étrange confusion, et le gouvernement ne faisait pas lui-même, comme aujourd'hui, toutes ses recettes. Les impôts indirects étaient affermés à des compagnies de traitants, et à 60 fermiers généraux, qui se disaient « les colonnes de l'État, » et l'écrasaient bien plus qu'ils ne le soutenaient. D'une part, ils faisaient payer au trésor un intérêt usuraire * de l'autre, ils grossissaient leurs

rentrées par tous les moyens possibles. Ainsi le produit du don de joyeux avènement levé sous Louis XV leur fut abandonné pour 23 millions, ils en tirèrent plus de 40. En six années, la ferme des droits sur les objets de consommatior leur donna un bénéfice de 96 millions. Aussi n'y a-t-il pas à s'étonner de leur scandaleuse fortune. Un d'eux, Bouret, mangea 42 millions, plus de 70 d'aujourd'hui ; et pourtant ils étaient forcés de partager avec les courtisans en leur assurant des croupes, c'est-à-dire des pensions ou des parts proportionnelles a leurs bénéfices. De grands seigneurs, de grandes dames, recevaient de ces honteux présents. Louis XV luimême tendait la main ; il était croupier.

Ces traitants avaient à leur disposition un code si compliqué que le contribuable ne le pouvait connaître, si rigoureux que pour le seul fait de la fraude sur le sel, il y avait constamment 1700 à 1800 personnes dans les prisons et plus de 300 aux galères. Le trésor n'était pas plus indulgent : si un receveur de la taille n'y versait point sa recette, on arrêtait les quatre principaux taillables de la localité, quoiqu'ils ne dussent rien à l'Etat, et on les retenait en prison jusqu'à ce qu'ils eussent comblé le déficit. C'était l'odieux système de l'administration romaine sur la responsabilité des curiales.

L'effectif réglementaire, en temps de paix, était de 170 000 hommes, dont 131 000 d'infanterie, 31000 de cavalerie et 8000 pour la maison du roi ; mais l'effectif réel n'atteignait pas 140 000 hommes. Dans ce nombre sont comptés 12 régiments suisses, 8 allemands, 3 irlandais, 1 suédois; 21000 canonniers garde-côtes ne servaient guère en temps de paix, de même que les 60 000 miliciens de régiments provinciaux. Les grades étaient multipliés outre mesure, il n'y avait pas moins de 60 000 officiers en activité ou en retraite, et, d'après un règlementde 1772, un régiment de cavalerie de 482 nommes comptait 146 officiers et sous-officiers, ce qui fait un chef pour moins de trois su.ldats. Les grades s'achetaient, même dans les armes spéciales, et les acquéreurs pouvaient, sans avoir fait aucun service, devenir officiers généraux. Le duc de Bouillon était colonel à 11 ans, le duc de Ficnsac à 7 ; son major en avait 12. Malgré les réformes de Ghoiseul, i) y

avait encore bien des dilapidations dans l'armée, et un mauvais système d'enrôlement en gâtait la composition. L'armée régulière était recrutée par des enrôlements volontaires, la milice par le sort qui désignait chaque année 10 000 hommes astreints à servir six ans. Mais le tirage au sort de la milice, qui pesait principalement sur les campagnes, était marqué par les plus scandaleux abus, et si les volontaires donnaient de bons soldats, les racoleurs envoyaient souvent aux régiments la lie des grandes villes ; aussi avions-nous alors annuellement 4000 désertions à l'étranger.

Le clergé se divisait en clergé de France, dans les anciennes provinces, et en clergé étranger dans les contrées conquises depuis François Ier. Cette distinction n'avait d'importance que pour les impositions. Mais les évêchés de Metz, Toul, Verdun et Strasbourg, suffragants de Trêves ou de Mayence, et les cinq évêchés de la Corse, suffragants de Pise ou de Gênes, ne prenaient point part aux assemblées générales du clergé. Les archevêques de Besançon et de Cambrai avaient au contraire des suffragants étrangers. Les diocèses étaient fort inégaux; celui de Rouen renfermait 1338 paroisses ; ceux de Toulon et d'Orange 20. Les revenus ressemblaient aux diocèses. L'évêque de Strasbourg avait 500 000 livres de rente, celui de Gap, 8000, et Fleury signait « évêquede Fréjus par l'indignation divine. » Un grand nombre d'abbés possédaient à peine 1000 livres de revenu ; celui de Fécamp pouvait en dépenser 120 000 ; celui de Saint-Germain près de trois fois autant. Beaucoup de curés étaient fort riches, mais beaucoup de vicaires mouraient de faim, Louis XVI mérita leur reconnaissance en fixant leur portion congrue à 350 livres. On voit que les uns avaient trop, les autres pas assez. Le roi nommait à toutes les places de quelque importance dans l'Église; les évêques, les chapitres et les seigneurs laïques nommaient aux autres. En résumé, 12 000 évêques, abbés, prieurs et chanoines se partageaient près du tiers des revenus de l'Église, plus de 40 millions (valeur actuelle 70) ; les deux tiers restants devaient suffire à huit fois autant de prêtres et de religieux. Je ne parle point des petits abbés qui n'étaient ni du monde, ni de l'Église, et qui scandalisaient l'un et l'autre.