CHAPITRE XIII

L'année 1880 est marquée en même temps que par l'inauguration de la politique libérale retardée par de si funestes querelles de parti, par cette grande œuvre de la réforme diplomatique qui méritait d'exciter l'ambition d'un ministre des Affaires étrangères et que M. de Freycinet accomplit avec autant d'habileté que d'énergie. On ne pouvait l'attendre de M. de Rémusat, qui n'avait à jouer (ju'un rôle efTacé et secondaire d'ami, de confident et d'intermédiaire de M.Thiers, le véritable chef du département, ni du duc Decazes, qui était plus que personne intéressé à conserver une organisation dont les vices mêmes lui assuraient la plus complète indépendance pour perpétuer sans résistance les abus qu'il avait été le premier à condamner.

Lorsque, au lendemain de nos désastres, l'Assemblée de 1871' nommait une commission de 30 membres chargée d'étudier le fonctionnement de tout notre système administratif et d'en préparer la réorganisation, c'est sur le département des Affaires étrangères que l'attention publique se porta avec la plus vive curiosité.

La commission n'avait pas encore accompli sa tâche que, dès 1871, la commission du budget de 1872, par l'organe du rapporteur pour ce département, qui n'était autre que le duc Decazes, se prononçait énergiquement pour la réforme complète de l'organisation de nos services diplomatiques et consulaires.

« La distinction entre les affaires politiques et les aflaires commerciales, disait-il, ne nous semble pas heureuse. Nos agents à l'étranger doivent s'occuper concurremment des unes et des autres, et il n'y a aucun avantage à les tenir classées et séparées. Nous voyons les plus graves inconvénients à maintenir deux carrières distinctes qui se connaissent peu et qui se mêlent encore moins au centre même de l'administration, où il ne devrait y avoir qu'un même personnel poursuivant en commun, sans autre distinction que celle (jue les aptitudes personnelles peuvent révéler en se développant, l'étude et l'expédition des affaires politiques, commerciales, contentieuses, dont la connexité, l'étroite solidarité, ne sauraient être contestées. - Il est certain qu'il l'ésulterait de cette réoi'ganisation une grande simplification et une réelle économie... »

Il faut bien remarquer que ce n'était là qu'un des côtés de la question, et certainement le plus sujet à controverse. La grosse question du recrutement du personnel et celle plus importante encore de la réforme radicale des services intérieurs et extérieurs n'étaient même pas abordées. On voit que tout était à faire, et la machine à reconstituer de toutes pièces.

Peu de temps après, M. Emmanyel Arago déposait, au nom de la commission des services administratifs, son rapport sur le département des Affaires étrangères, signalant avec énergie les abus que rien n'avait pu détruire et réclamant une refonte complète de l'ensemble du système. Il est inutile d'ajouter que les conclusions du rapport ne vinrent pas en discussion devant l'Assemblée, les débats politiques ayant laissé cette question à l'arrière-plan, comme tant d'autres non moins importantes dont la solution est depuis si longtemps attendue.

Néanmoins, les premiers voiles avaient été levés, et, en même temps que le Parlement, le public commençait à pénétrer certains mystères de l'administration des Affaires étrangères. Ce fut alors une véritable pluie de brochures, les unes pour, les autres contre la réorganisation de nos services

diplomatiques et consulaires. Quelques-uns, s'appuyant sur l'avis de MM. Decazes et Arago, et invoquant l'exemple de quelques Etats étrangers, demandaient la fusion des deux carrières ; il y eut même, en décembre 1876, une discussion soulevée à ce sujet au Sénat, à la suite d'un projet de résolution présenté par M. Emmanuel Arago. MM. deSaint-Vallier, de Ravignan, Corne, Arago, Ernest Picard et le duc Decazes échangèrent quelques observations plus ou moins justes sur la matière, et la prise en considération, en fin de compte, fut rejetée aune faible majorité après (|ue le ministre eut pris l'engagement d'étudier sérieusement la question.

Il faut d'ailleurs reconnaître que le duc Decazes avait eu soin de s'avancer aussi peu que possible, car à ce moment le premier ministère Dufaure-Marcère venait de se retirer, et le cabinet Simon-Martel n'était pas encore constitué. Le duc Decazes avait donc commencé par excipcr de sa situation de ministre intérimaire pour s'abstenir de toute explication bien sérieuse.

Toutefois, malgré cette subtilité, il crut devoir faire un semblant de concession à l'opinion publique, et ce fut pour paraître donner satisfaction aux réclamations du Parlement qu'il institua une commission chargée de régler les conditions d'admission aux carrières diplomatique et consulaire. MM. Antonin Proust, de Saint-Vallier, de Ghaiidordy, de Clercq et de Chàteaurenard en faisaient partie. Le règlement du 12 février 1877 fut l'œuvre de cette commission. L'application des nouvelles dispositions n'avait absolument en rien modifié l'ancien état de choses; l'entrée dans la carrière diplomatique comme dans la carrière consulaire et l'admission dans les bureaux du quai d'Orsay ne dépendaient, comme par le passé, que du bon plaisir des directeurs.

Il y eut cependant, vers l'époque où le nouveau règlement fut mis en vigueur, un décret présenté par le duc Decazes au Président de la Républi(iue et accompagné d'un exposé des motifs fort insignifiant, par lequel le ministre s'efforça de donner le change à l'opinion publi({U{' et au Parlement. On prétendait établir une corrélation plus étroite entre les

divers services du département : on alléguait les nécessités de rattacher certaines branches de l'administration trop isolées les unes des autres. En fin de compte, on créa une cinquième direction, celle du contentieux, et l'on donna au directeur politique, M. Desprez, la haute main sur le département en l'instituant directeur général, ce qui réalisait toute l'ambition de ce fonctionnaire. A la vérité, ce n'était pas là le titre qu'on lui donnait officiellement ; mais il avait de fait toute l'autorité d'un directeur général, et il est inutile d'ajouter qu'il l'a conservée jusqu'à sa retraite. Sous le titre de président du comité des services extérieurs, il avait entre les mains la direction absolue et sans contrôle du personnel et des affaires de toute nature, même de celles qui rentrent dans les attributions particulières des auli-es directeurs. Il avait sous ses ordres ceux des consulats et du contentieux ; il pouvait convoquer au comité ceux des fonds et des archives, avec voix consultative, c'est-à-dire pour prendre leur avis et leur imposer le sien. Bref, il était le grand maître du département : M.Waddington l'éprouva à sa grande confusion.

Tel était l'état du ministère des Affaires étrangères lorsque M. Waddington en prit possession le 14 décembre 1877. Rien n'avait été fait. Depuis deux ans, MM. SpuUer et Albert Grévy, rapporteurs du budget de ce ministère, avaient en vain flétri les abus innombrables que tolérait complaisamment le duc Decazes et dont il n'était pas le dernier à profiter. Les fonctionnaires les plus compromis avaient été maintenus etavaient obtenu l'avancement le plus scandaleux ; aucune réforme n'avait été opérée : aussi M. Waddington, dès son entrée en fonctions, était obligé de confesser que tout était à faire et déclarait qu'il s'empresserait, dès que la situation extérieure lui en laisserait le loisir, d'étudier avec le plus grand soin cette importante question de la réforme diplomatique.

Si la discussion s'était parfois engagée à ce sujet devant le Parlement à propos du budget des Affaires étrangères, c'était incidemment et sans solution pratique.

En 1876, dès l'ouverture de la première législature repu-

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Micaine, le rapport de M.Albert Grévy au nom de la commission de la Chambre sur le budget de ce département constatait qu'il était le plus insuffisamment doté de tous. Par une singulière contradiction c'est à une réduction d'un chiffre considérable qu'aboutirent les conclusions du rapport ; ce qu'il y a de plus significatif, c'est la sévérité des critiques dont M. Albert Grévy se fit l'organe et qui contrastait avec l'aménité de celles qui furent présentées concernant les autres départements.

Déjà un dissentiment s'était produit entre le ministre et la commission, à propos de changements à opérer dans le personnel diplomatique ; ce dissentiment eut pour effet une réduction de crédits. Comme toujours, c'est la bonne organisation des services qui en souffrit, car c'est à tort et à travers que la commission choisit les chapitres et les articles sur lesquels devaient porter les réductions.

Ainsi, pour une somme de 16,000 francs, on empêcha d'organiser les services de l'administration centrale, quand il eût fallu, au contraire, inscrire au chapitre V^ une augmentation de 50,000 francs pour satisfaire à tous les desiderata formulés parla commission. Voici, en effet, ce,que réclamait le rapporteur :

1° Organisation nouvelle du bureau de la presse :

2" Diminution du nombre des surnuméraires ;

3° Augmentation des traitements et transport au chapitre !"■ des indemnités inscrites à ce titre au chapitre XI.

Ces trois points étaient excellents ; mais la conclusion naturelle était d'augmenter les crédits du chapitre I*''. Le rejet d'une demande de 16,000 fr. portant sur la translation d'un bureau d'une direction à une autre, pouvait s'expliquer ; mais pourquoi repousser une augmentation en ce qui concerne les autres articles quand on en reconnaissait la nécessité ? Dans ce projet, le chapitre II [Matériel) supporte à son tour une réduction de 25,000 fr. On enleva, sans dire pourquoi, 20^000 fr. à l'article 1°' [Chauffage, éclairage, habillement des gens de service, fournitures de bureaux), on supprima 2,000 fr. pour l'abonnement aux journaux, sous

300 LA HEFOKME DIPLOMATIQUIi ET CONSULAIRE

prétexte d'empêcher le ministère de pi'endre des abonnements aux journaux de la droite et 3,000 francs pour l'entretien des hôtels du ministère qui se chiffrait toujours par des frais d'éclairage d'un contrôle difficile (1).

Le chapitre III absorbe à lui seul plus de la moitié du budget des affaires étrangères. Il concerne le traitement des agents politiques eL consulaires à l'étranger. Depuis longtemps on avait reconnu la nécessité de créer de nouveaux postes consulaires et signalé l'insuffisance des traitements de nos consuls^ hors de proportion avec l'accroissement de la cherté de la vie dans la plupart des pays étrangers. Pourtant la commission proposa une réduction de 163.000 francs sur ce chapitre, qui eût du, plus (pie tout autre, appeler sa sollicitude. Elle ne crut pas devoiraccepterla suppression de notre ambassade près du pape, réclamée par M. Tirard ; ce fut le seul amendement qu'elle repoussa.

Le chapitre IV {Traitement des agents en inactivité) subit une réduction de 30,000 francs ; celui des frais d'établissement fut diminué de 110,000 francs, le ministre ayant déclaré qu'il ne comptait faire aucun changement dans nos postes diplomatiques ; celui des frais de voyages et de courriers fut réduit de 29,000 francs ; celui des frais de service des résidences politiques et consulaires, de 228.000 francs ; celui des missions et dépenses extraordinaires, de 137,000 francs.

Cinq chapitres seulement écha])paient à la rigueur de la commission :

Présents diplomatiques. .....,...■ Fr, 40.000

Indemnités et fonds de secours 130.500

Fonds seci-ets. . . 500.100

Subvention à l'émir Abd-el-Kader . . 150.000

Frais de résidence de l'ambassade ottoiuane. 52.000

l.Le chef de ce service, sorte d'intendant privé, était en correspondance avec quelques agents du dehors: j'ai vu de lui un télégramme au baron Fiuot, notre consul général à Varsovie, fonctionnaire très sympathique à la cour de Russie. •

Quoique la résolution de procéder à des réformes fût déjà arrêtée, malgré la résistance évidente du ministre, la majorité se rendit compte de la nécessité de ne point désorganiser par des réformes hâtives et inopportunes nos services diplomatiques et consulaires et maintint, après quelques observations de M. Antonin Proust et du rapporteur, les crédits proposés par^la commission. Les critiques en somme ne portaient que sur quelques points de détail : le mode de recrutement du personnel, la division des services dans V;\dministration centrale, et la distribution des postes politiipies et consulaires dans les pays étrangers.

La ([uestion de la distinction entre les carrières politique et consulaire qui devait réaliser une sorte de fusion entre ces deux carrières ne pouvait être tranchée incidemment. La réunion des deux services aurait été destinée à ouvrir aux agents du service consulaire l'accès de la carrière politique ; cette solution aurait eu pour conséquence une modification complète de l'organisation des services du département des Affaires étrangères que le duc Decazes était moins (jue jamais disposé à accomplir, bien qu'il eût été le premier à en proclamer l'urgence en 1872.

En 1871, on avait songé, par mesure d'économie, à supprimer les fonctions d'ambassadeur et à n'attribuer aux représentants de la France à l'étranger que la qualification de ministres résidents ou plénipotentiaires. Il fut décidé que la France ne pouvait, malgré les désastres qu'elle avait subis, consacrer elle-même sa déchéance en réduisant sa représentation dans les conditions d'une puissance de second ordre. Le service politique fut donc maintenu, mais la question de la distinction des deux carrières subsistait encore, et c'est à ce sujet que des discussions intéressantes furent portées devant l'opinion publique. La commission des services administratifs instituée par l'Assemblée, appelée à examiner ces questions^ présenta ses critiques à son tour ; le rapporteur pour le département des Affaires étrangères, M. Emmanuel Arago, appuyait la solution que nous avons indiquée plus haut, la fusion des carrières politique et consulaire.

3 n '2 LA RÉFOR]\.E DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE

Cette assimilation, il faut bien le dire, a toujours existé en fait : tel agent consulaire est appelé, par suite de circonstances spéciales, à exercer son activité dans un but politique, de même qu'un poste politique peut avoir dans ses attributions des questions d'une nature essentiellement commerciale. Ce qui paraissait contestable, c'est l'assimilation complète que l'on voulait établir entre les agents des deux carrières. La carrière consulaire, qui embrasse toutesles questions de chancellerie, de commerce extérieur, de marine marchande, disait-on, n'a aucun rapport avec la carrière politique qui se renferme exclusivement dans l'étude des questions diplomatiques. La distinction est donc parfaitement fondée ; il en est tout autrement de l'assimilation hiérarchique des agents de chacune des carrières. Ce qu'il fallait étudier, c'est dans quelle mesure les agents du service consulaire peuvent être appelés à des fonctions diplomatiques, et réciproquement.

Il existait, en fait, une assimilation réelle entre le grade de consul général et celui de secrétaire d'ambassade de première classe. Les uns et les autres étaient et sont toujours appelés concurremment à remplir les vacancesdu corps diplomatique pour les missions et les légations de second ordre. Les postes de l'Amérique du Sud servent généralement d'intermédiaire entre les deux carrières, et les agents consulaires arrivent souvent à la carrière politique en passant par les postes de l'Amérique, qui sont en grande partie ceux de consul général et chargé d'affaires.

Mais l'organisation du personnel dans chacune des carrières restait soumise, par la nature même de chacun des services, à un mode de recrutement tout à fait différent. Les attachés diplomatiques, par exemple, étaient nommés directement par le ministre, parmi les jeunes gens réunissant certaines conditions de fortune personnelle et d'honorabilité, et pourvus seulement du diplôme de licencié en droit. Il paraissait nécessaire, au contraire, d'exiger des capacités spéciales des jeunes gens qui se destinent à

la carrière consulaire. Ceux-ci, en effet, depuis le règlement do 1877, n'étaient admis dans l'administration centrale et aux postes d'élève-consul qu'après un concours portant sur le droit international, l'économie politique, le droit administratif et le droit commercial et comprenant, en outre,, les langues vivantes, la géographie, l'histoire diplomatique et la statistique.

Tel était le mode de recrutement en vigueur pour chacune des carrières, et les critiques présentées dès la première session de la Chambre à propos de la discussion du budget de 1877 avaient pour objet d'effacer la distinction entre les deux carrières. M. Antonin Proust insistait sur les garanties qu'il convenait d'exiger des candidats aux fonctions d'attachés diplomatiques et parla d'établir un concours spécial pour la carrière politi(iue. A ces critiques, le ducDecazes opposaitl'impossibilitéd'ouvrirpar un concours public l'accès de la carrière politique.

Cette question se rattache étroitement à celle de l'organisation des services diplomatiques et consulaires et du traitement du personnel extérieur et des fonctionnaires de l'administration centrale.

En prenant pour base de nos appréciations les chiffres du budget de 1877, nous trouvons au chapitre III un crédit de 7.746.700 francs, comprenant les traitements de tous les agents du service extérieur, et se répartissant entre neuf cent cinquante agents de la carrière diplomatique et de la carrière consulaire, dont cent trente-sept seulement appartenaient à la première, et le reste, c'est-à-dire une très gi'ande majorité, à la seconde.

La répartition descrédits entre les deux services était loin d'être proportionnée au nombre des agents appartenant à chacun d'eux. Un peu plus de trois millions, c'est-à-dire près de la moitié des crédits inscrits à ce chapitre, étaient affectés au traitement du personnel diplomatique ; sur ce chiffre, la moitié environ était attribuée au traitement de neuf ambassadeurs accrédités près des grandes puissances du continent. Le plus faible de ces traitements est celui de

l'ambassade de France à Berne, le plus élevé est affecté à l'ambassade de Saint-Pétersbourg. Indépendamment du haut rang et de l'importance des fonctions de ces agents, les frais de représentation auxquels ils sont astreints suffisent à justifier les chiffres élevés de ces traitements. La France ne saurait souffrir que les agents qu'elle entretient à l'extérieur soient dans une situation inférieure, à celle des agents des autres puissances et doit leur fournir les moyens de la représenter dignement.

On a soulevé la question de savoir s'il ne conviendraitpas d'allouer aux ambassadeurs un traitement uniforme, égal à celui du ministre, c'est-à-dire 40.000 francs, et calculer d'après l'importance de chaque poste et les nécessités de chaque résidence, leurs frais de représentation, qui seraient inscrits au budget sous une rubrique spéciale. Cette mesure, en faveur de laquelle on ainvoqué l'exemple de l'Autriche, aurait pour objet de soumettre au contrôle du Parlement l'emploi de ces crédits ; les ambassadeurs n'auraient plus à proportionner leurs frais de représentation à la somme totale des allocations qui leur sont attribuées : la Chambre affecterait à cette destination des crédits spéciaux, indépendants du traitement personnel de ces agents et dont ils auraient à justifier l'emploi.

Mais en Autriche le budget des relations extérieures est précisément soustrait à la discussion publique dans chacune des Chambres de l'empire austro-hongrois et n'est voté que par le comité des délégations, réuni sous la présidence du chancelier de l'empire. On n'a donc pas besoin de soumettre à des controverses publiques les frais de représentation.

Outre les ambassadeurs, le personnel diplomatique comprend les ministres plénipotentiaires, au nombre de dixsept^ savoir : en Europe, à Athènes, Bruxelles, Copenhague, La Haye, Londres, Lisbonne, Stockolm : en Afrique, à Tanger ; en Asie, à Téhéran, Pékin et Yeddo ; en Amérique, à Buenos-Ayres, Lima, Port-au-Prince, Rio-Janeiro, Santiago du Chili, Washington ; un chargé d'affaires en Europe,

LA r.ÉFORMK DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE 3 05

à Munich et quelques-uns des agents en Orient et des consuls généraux chargés d'affaires.

On compte, en outre, cinquante-huit secrétaires d'ambassade, dont douze de première classe, vingt-trois de seconde classe et autant de troisième classe. Le total de leurs traitements, qui varient entre 5.000 et 14.000 francs, n'est que de 529.000 francs, chifîi-e auquel il faut seulement ajouter le traitement dedixsecrétaires,d'ambassade en inactivité, dont huit de première classe et deux de seconde.

Le ministre a le droit de refuser d'admettre à ces emplois des jeunes gens dont la position de fortune serait insuffisante ; les règlements mêmes, et notamment le décret du 18aoûtl856, imposaient aux candidats aux fonctions d'attaché payé le diplôme de licencié en droit et la condition de jouir d'un revenu ou pension d'au moins 6.000 francs.

Ce qui pourrait permettre d'abaisser le cens diplomatique, c'est-à-dire la fortune personnelle qu'on exige des jeunes gens qui se destinent à cette carrière, ce serait l'augmentation des traitements afTectés aux différentes classes de secrétaires d'ambassade.

D'après ce décret leur rétribution n'est que de 3.000, 8.000 et 10.000 francs suivant chaque classe ; il leur est, en outre, accordé, en raison de la cherté de la vie, dans certaines résidences, des indemnités supplémentaires graduées entre 1.000 et 4,000 francs. Ce sont là des chiffres tout à fait dérisoires, si l'on considère les frais auxquels ces jeunes gens sont astreints; c'est ce qui contribuait à écarter de la carrière diplomatique un très grand nombre d'esprits très distingués dont les services pourraient très utilement être mis à profit dans ce département. lien est de même, pour la carrière consulaire, des postes d'élève consul et de viceconsul, qui sont très insuffisamment rétribués.

Enfin, mentionnons les cinquante-cinq attachés payés ou non payés, sorte d'aspirants aux fonctions de secrétaires d'ambassade et dont le recrutement a lieu comme nous l'avons indiqué. La position de ces derniers donne lieu aux mêmes remarques que celles qui concernent les

secrétaires et les agents de la carrière politique. C'est ainsi que les cadres sont i^cstés fixés jusqu'en 1880.

Tel était l'objet des discussions qui s'engageaient dès 1876 devant la Chambre et que le gouvernement, éclairé par les observations des représentants de la majorité, promettait de mettre sérieusement à l'étude.

Malheureusement aucune disposition législative, emportant une obligation pour l'autorité administrative, ne pouvait sanctionner les excellentes observations que présentaient chaque année, au nom de la Chambre, les rapporteurs du budget de chaque département ministériel. S'il est parmi tous un département où ce défaut de sanction soit particulièrement sensible, c'est assurément celui des afïaires étrangères, sur la direction duquel aucune réclamation, aucune invitation, si formelles qu'elles aient pu être, ne pouvaient exercer la moindre influence.

N'y avait-il pas un véritable enseignement à tirer de cette impuissance constante d'une commission parlementaire qui, en droit, devrait posséder une action souveraine, ayant le contrôle absolu de l'affectation des ressources budgétaires et pouvant restreindre ou élever à son gré les allocations nécessaires au fonctionnement des services qu'elle est appelée à étudier?

Pour le ministère des afTaires étrangères, cette anomalie était d'autant plus choquante que, de 1877 à 1880, c'est le même rapporteur, M. Spuller, qui fut chargé d'examiner au nom de la Chambre le budget de ce département ; et pendant ces trois ans, il est déplorable de constater qu'il n'avait été donné aucune satisfaction à ses justes demandes.

Voici, en quels termes il caractérisait, en 1877, l'organisation défectueuse de ce département et comment il entendait qu'elle fût modifiée :

« Les commissions du budget élues par les Chambres délibérantes n'ont pas seulement pour devoir, dans l'examen des propositions budgétaires qui leur sont soumises pour les difTérents départements ministériels, de rechercher si les crédits demandés pour les différents services

publics sont parfaitement justifiés: elles doivent examiner aussi, en s'entourant de tous les documents qu'elles peuvent se procurer, s'il n'y a pas lieu de reprendre les services eux-mêmes, de les remanier, de les soumettre à une revision, à une réorganisation, à des réformes et à des améliorations telles! que la marche générale des aflaires publiques soit mieux assurée, sans que les charges du Trésor aient à en souffrir. »

Les attributions de la commission du budget étaient ainsi très nettement déterminées, et l'on voit que sa compétence était considérée déjà comme indiscutable- Mais M.Spuller ajoutait que, en raison des circonstances. la commission devait réserver l'accomplissement d'une si belle tâche à une époque plus favorable. On était alors au commencement du mois de décembre 1877 : la situation intérieure comportait, on s'en souvient, des préoccupations politiques de la plus haute gravité et qui n'étaient guère compatibles avec le travail de réorganisation dont la commission du budget exposait déjà avec une grande clarté les principaux traits. M. Spuller ajoutait en effet:

« La commission du budget de l'exercice 1878 aurait aimé à consacrer son temps et ses efforts à cette dernière tâche. Bien des projets de réforme intérieure ont été mis en avant pour le département des affaires étrangères. La commission n'a pas eu à choisir entre ces divers projets. Les réformes de ce genre ne peuvent être opérées que dans des temps réguliers, où le progrès peut s'accomplir sans porter préjudice à des traditions antérieures et à des usages adoptés qui méritent d'être conservés. »

En 1878, les temps étaient devenus réguliers et l'heure était, à ce qu'il semble, propice aux réformes depuis si longtemps attendues; mais le rapport de M. Spuller constatait que la question était encore une fois ajournée.

« Plusieurs systèmes, disait-il, ont été proposés, et la question reste à l'étude. Il faudra bien quelque jour la trancher, aussi bien dans l'intérêt du Trésor que de la meilleure gestion des affaires diplomatiques et consulaires du pays. »

Cette fois, l'adjuration était assez pressante et il semble que M. Waddington ne pouvait se soustraire à une invitation formulée en termes si expressifs. Le rapport de M. Spuller pour le budget de 1880 constate pourtant qu'il n'avait alors encore rien été fait pour donner satisfaction à la commission. C'est encore le rapporteur qui parle; il s'agit de la plus importante des questions à l'étude, celle des services de l'administration centrale.

« Le tableau du personnel de l'administration centrale ne figure pas complètement dans V Annuaire qui vient d'être publié. On ne trouve guère au chapitre de l'administration centrale que les principaux fonctionnaires et les chefs de service et de bureau ; quant aux fonctionnaires de second ordre, aux employés et attachés, on ne voit pas comment ils sont répartis dans les différents bureaux de l'administration. Cette lacune est regrettable et la commission l'a signalée à M. le ministre des affaires étrangères. Dans le Foreign Office List, tout le personnel du Foreign Office est indiqué, depuis le ministre secrétaire d'Etat jusqu'aux plus humbles employés, avec les dates de nomination, et la commission aurait vivement désiré que le tableau du personnel résidant à Paris eût une place dans V Annuaire, afin que la Chambre pût juger du nombre des employés rétribués sur le chapitre l"" du budget, de la composition des différents bureaux, qui sont ou ne sont pas suffisamment dotés, suivant l'importance de leurs attributions et le nombre des fonctionnaires qui les remplissent. »

On va voir à présent pourquoi il n'a pas été donné suite à cette demande. Formulée depuis longtemps, entre autres par la République française dès 1873, elle a été posée en termes très catégoriques en 1877 dans le rapport de la commission chargée de reviser les programmes des examens diplomatiques et consulaires. Voici comment M. Waddington s'est excusé, toujours d'après le rapport de M. Spuller, de n'avoir pas réalisé cette importante réforme :

« Des explications ont été échangées à cet égard entre la commission et M. le ministre, qui n'a pas cru pouvoir inno-

ver en cette matière et qui entend réserver au pouvoir ministériel seul la répartition du personnel entre les différents bureaux de l'administration centrale. »

Et le rapport ajoutait, sans insister sur cette étrange fin de non-recevoir :

« Gomme cette question se rattache d'une manière très intime à la question toute budgétaire du nombre des agents du département des affaires étrangères, qui sont rétribués sur le chapitre I", la commission a pensé qu'il était de son devoir de mentionner ici cette différence de vues, dont l'intérêt ne saurait échapper à la Chambre. »

Ainsi c'est de la résistance du ministre que provenaient les retards et les difficultés. Les faits scandaleux d'insubordination d'une partie du personnel diplomatique, qui excitaient encore l'émotion du public, donnent aux conclusions du rapport une énergie et une éloquence remarquables.

« Les résistances systématiques que la réforme du personnel a jusqu'à présent rencontrées doivent enfin céder. On a demandé du temps afin d'opérer progressivement cette réformenécessaire. Le temps s'écoule et les réclamations se renouvellent. Le moment est venu de faire pénétrer dans le corps diplomatique et consulaire la conviction que la France ne peut plus être séparée, comme on l'a fait trop souvent, des institutions républicaines qu'elle s'est données et qui sont le gage de son activité et de sa liberté au dedans, de son prestige et de son influence au dehors. C'est mal servir la France que de bouder ou même de décrier la République. Nul ne peut être tenu à prodiguer à un régime détesté des témoignages de dévouement dont la sincérité serait douteuse mais aucun gouvernement sérieux ne saurait accepter d'être desservi par ceux qu'il emploie. Ces vérités de sens commun sont à l'usage de tout le monde, et, pour un fonctionnaire public, ce n'est pas seulement offenser la raison, c'est manquer à l'honneur que de les méconnaître dans ses actes et dans sa conduite. »

Un tel langage est la condamnation la plus éclatante de l'indifférence et de l'incurie du ministre qui, malgré les plus

pressantes réclamations, ne pouvait se décider à mettre fin aux scandales les plus funestes et opposait lu force d'inertie, sinon la résistance ouverte aux tentatives de la commission du budget pour opérer les réformes les plus nécessaires et les plus urgentes. En se refusant à agir, M. Waddington n'a pas compris qu'il se faisait complice des abus qu'il tolérait et qu'il en assumait toute la responsabilité. C'est donc sur lui que retombent, avec toute leur gravité, les conclusions sévères du rapport de M. Spuller.

Le court aperçu des vaines tentatives qui avaient eu lieu depuis 1871 pour réorganiser l'administration des affaires étrangères suffît adonner une juste idée des difficultés qui se dressaient comme un rempart inexpugnable chaque fois que se posait cette question de la réforme diplomatique. On aurait dit, en eflfet, une muraille de Chine isolant du reste du monde ce vieux repaire des créatures des anciens régimes^ et, grâce à cet abri, la vigilance des Assemblées et la bonne volonté des ministres risquaient de se laisser constamment dérouter et mettre en échec. C'est qu'on n'est pas diplomate pour rien, et qu'à cette école de l'artifice et de l'équivoque les vieux renards qui connaissent à fond tous les stratagèmes et les échappatoires du métier ont su merveilleusement mettre la lumière sous le boisseau et briser les efïorts qui les menaçaient en leur opposant cette sourde résistance dans laquelle consistent la puissance secrète des bureaux et surtout celle de la bureaucratie du quai d'Orsay.

Aussi n'y a-t-il rien d'étonnant à ce que le public et le monde parlementaire lui-même soient restés si longtemps et si complètement étrangers aux mystères de notre Foreign- Office. A peine avait-on pu détruire quelques-uns des plus scandaleux abus dont les traditions sont trop longtemps restées en honneur. Comme le travail souterrain d'une taupinière, l'agencement et le fonctionnement de ces services échappaient à l'investigation de l'observateur le plus attentif.

Il fallait donc fouiller le sol pour contempler à l'oeil nu le mécanisme de cette administration et en étudier les mysté-

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rieux ressorts. Depuis que la Chambre s'e'tait efforcée de la soumettre à son contrôle, les rapporteurs de la commission dubudgeten 1876, 1877 et 1878, avaient pénétré, timidement d'abord, puis plus intimement, dans la forteresse. Ils n'ont pu juger que très imparfaitement la constitution du département des affctires étrangères. Ils n'ont vu que ce qu'on a bien voulu leur laisser voir, encore ne l'ont-ils entrevu que dans la clarté indécise du demi-jour que laissait le voile à moitié soulevé.

Ce n'était là, cependant qu'un premier pas, car, au temps de l'ancienne Assemblée, il était d'usage de laisser ce département dans les ténèbres les plus complètes. Dix lignes dans le rapport sur le budget de 1872, une motion présentée au nom de la commission des services administratifs et qui ne fut jamais discutée, ce fut tout ce qu'on put obtenir de lumière sur ces graves questions. M, de Rémusat, qui prêtait à M. Thiers, avec la plus haute abnégation, son entier concours pour l'œuvre si patriotique de la libération du territoire et la délicate mission de faire rentrer la France, après ses désastres^ dans le concert des grandes puissances et assurer la dignité de sa représentation extérieure, se désintéressait absolument des affaires d'ordre purement administratif et s'en remettait à peu près en tout à la direction des chefs de service. Son chef de cabinet, M. le comte Roger de Pontécoulant, qui reprit ses fonctions sous M. Waddington, avait eu soin de décharger dès le principe le ministre de cette rude responsabilité. C'était l'homme d'affaires des directeurs : loin de leur porter le moindre ombrage, il leur donnait son appui le plus dévoué en toutes choses et leur servait d'intermédiaire zélé pour toutes les questions qui avaient besoin de la sanction du ministre. Les hauts fonctionnaires du quai d'Orsay pouvaient dormir tranquilles sous la garde d'un si zélé collaborateur. Ce fut, en effet, au lendemain de la loi votée par l'Assemblée pour interdire aux chefs de service des administrations publiques d'être logés dans les bâtiments de l'Etat, que le tout-puissant directeur des Fonds, M. de

Billing, vint tranquillement installer ses appartemenis particuliers quai d'Orsay, à la porte de M. de Rémusat, au mépris de la loi et avec la tolérance du ministre ignorant ou abusé, non sans avoir fait préalablement démolir un splendide escalier, qui était un des plus beaux ornements du ministère. Gomment cela se fit-iJ, et qui paya la dépense? C'est à la Cour des Comptes qu'il faut demander l'explication de ce problème. Mais quand de tels actes peuvent se i)roduire sous les yeux d'un ministre et à la face du Parlement, il faut avouer qu'une administration où se commettent ces abus est bien profondément corrompue.

On peut voir, par ce simple fait, combien la bureaucratie du quai d'Orsay était puissante sous le ministère de M. de Rémusat. Sous le duc Decazes, ce fut bien autre chose encore. Seulement, cette fois, ce fut le ministre qui poussa le premier aux abus en se montrant le plus empressé de tous à en profiter. Dès lors, pour les ({uestions du personnel, l'esprit de favoritisme ne connut aucun frein ni aucune mesure, et, pour les questions matérielles, ce fut une chasse aux largesses telle que jamais il ne s'en vit de si effrénée. Aussi aucune tentative sérieuse n'avait pu être entreprise avec quelque chance de succès pour réformer cette organisation, si propice aux abus et aux scandales. On ne peut nullement douter de la bonne volonté de M. Waddington ; mais il est triste de constater que, pendant les deux années qu'il a dirigé le département des affaires étrangères, rien n'a été fait pour inaugurer un régime conforme à la politique nouvelle dont s'inspiraient le gouvernement et les Chambi'es. On a pu comprendre quelque temps que la gravité des événements extérieurs fût un obstacle à la réalisation des intentions du ministre, mais ces préoccupations avaient, sinon disparu, du moins considérablement jierdu de leur importance depuis longtemps lorsque ro[)inion réclamait énergiquement la réorganisation de ce département et la réforme du personnel. Sa volonté était tout à fait paralysée et sa bonne foi surprise. Circonvenu par un entourage de fonctionnaires qu'il eût dû tenir pour suspects dès

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le premier jour, peu éclairé sur la matière et habitué à avoir recours à la compétence des directeurs et du chef de cabinet, il avait associé trop ét)oitement ces derniers à son action pour pouvoir les traiter autrement que comme des collaborateurs dévoués et sincères.

Dès qu'il prit la succession de M. de Banneville, le ministre intérimaire du cabinet Welche-GraefTe, il parut vouloir marquer son passage au département des affaires étrangères, non seulement par la nouvelle direction qu'il était appelé à imprimer à notre politique extérieure, mais par des modifications profondes, reconnues nécessaires, dans l'organisation des services de son administration.

On ci'oyait l'ancien ministre de l'instruction publique décidé à apporter la plus sérieuse attention à la composition et au mode de recrutement du personnel de son nouveau département, et principalement à faire prévaloir contre les résistances des chefs de service, les projets de réformes qu'un certain nombre de membres de la gauche avaient présentés, sans beaucoup de succès, pendant le ministère du duc Decazes.

Ce qui parut confirmer ces prévisions, c'est l'installation de M. le comte de Pontécoulant, ancien chef de cabinet de MM. Jules Favre et de Rémusat, à la tête des bui'eaux du quai d'Orsay, comme directeur, avec le titre de ministre' plénipotentiaire qui avait été réservé aux chefs des quatre grandes directions du ministère.

L'influence des directeurs pouvait être atténuée par suite de la prépondérance de cette nouvelle direction. Le ministre des affaires étrangères aurait eu facilement raison de l'inertie systématique des bureaux, aussi bien dans l'étude et la solution des affaires politiques et commerciales que dans le choix des agents qui doivent présider aux services extérieurs et intérieurs.

M. de Pontécoulant, avec sa connaissance profonde du personnel et de la tradition diplomatiques, aurait i)u être son collaborateur assidu dans cette tâche et son titre de directeur du cabinet, l'extension donnée à ses fonctions assu-

raient son indépendance absolue, et, comme nous l'avons dit, sa prépondérance s'il eût voulu renoncer au rôle de complaisant vis-à-vis d'eux.

Ce sont les questions de personnes qui peuvent seules expliquer comment et pourquoi aucune réforme sérieuse et durable ne put, avant M. de Freycinet, être introduite dans l'administration des affaires étrangères. D'une part, les assauts qui ont été dirigés contre cette vieille forteresse n'ont été ni bien vifs ni savamment conduits ; d'autre part, l'assiégé se dérobait toujours subtilement à toute attaque d'apparence tant soit peu périlleuse et se ménageait, avec une extrême habileté, de précieuses intelligences au dehors. A la vérité, c'est un monde bien curieux à étudier que celui des très hauts et puissants fonctionnaires, qui savent, avec cette science stratégique et cette profondeur diplomatique,, parer les coups de l'adversaire. Mais, étant donnés le petit nombre et l'inexpérience de l'ennemi, il n'y avait rien de surprenant à ce qu'il réussît à éviter une lutte dont l'issue était certaine lorsque cette tactique serait percée à jour.

Cette camarilla réactionnaire, outre qu'elle occupait au détriment de serviteurs véritablement dévoués à la République des fonctions dont l'importance et le traitement sont considérables, eut le tort bien plus grave d'employer l'influence que ces fonctions lui permettaient d'exercer dans un sens peu favorable aux véritables intérêts du pays et du gouvernement. Le ministre lui-même ne put se soustraire à l'action occulte de ce petit monde et en subit la pression à son insu. On sait ce qu'est la loi des milieux : or, l'influence du milieu n'est jamais si efficace ni si puissante que lorsque l'objet ou l'être soumis à cette force latente est simplement passif.

Nous sommes au 15 décembre 1877, Les partisans du coup d'État sont déçus et crient bien haut que tout est perdu... sauf leurs places, bien entendu. On les entend chuchoter tout bas que les rouges vont s'installer au quai d'Orsay, que les républicains vont accaparer toutes les places et bouleverser tous les droits acquis, — Ils en ont vu bien d'autres

et peuvent invoquer comme un titre à la tolérance d'un ministre républicain ce précédent, qu'aucun des ministres qui ont passé à la tête de l'administration n'a jugé nécessaire ni convenable de se priver de leurs services.

Quant aux dispositions du nouveau ministre, on rappelle avec complaisance la longanimité dont il a fait preuve, lorsqu'il dirigeait le département de l'instruction publique, à l'égard des chefs de service les plus compromis et j'ajoute: les plus compromettants. En outre lacamarilla se réserve d'opposer à toute attaque un peu trop directe les défaites habituelles toujours trop complaisamment acceptées : « Mais nous ne sommes pas des hommes politiques... nous ne sommes que des employés... nous servons loyalement tous les gouvernements... on ne peut nous demander compte de nos opinions ni sonder les consciences... et après tout, nous ne détestons pas la République... nous la défendrions même s'il le fallait... etc., etc.. »

Heureusement tant de souplesse n'était pas nécessaire. M. Waddington n'était pas arrivé au ministère avec des dispositions aussi féroces qu'on le supposait. Nouveau venu dans la diplomatie, il avait besoin d'étudier d'abord le fonctionnement de l'administration dont il allait avoir la direction, et il lui était impossible de refuser le concours de personnages possédant l'expérience des hommes et des choses de notre Foreign Office, et depuis longtemps habitués à en faire valoir tout le prix.

On s'était attendu à des déclarations très nettes de sa part lorsqu'il prit possession du ministère des affaires étrangères. Dès le lendemain de son installation, en effet, il fit appeler successivement le personnel de chaque direction et, après s'être fait expliquer par les chefs de service le travail spécial de chacune des branches de l'administration, il prit la parole à son tour. Montrant quelle était la portée de l'avènement du cabinet du 14 décembre, M. Waddington affirmait qu'il était fermement décidé à ne tolérer aucune attaque contre la République et contre le gouvernement. « Je sais, disait-il, que beaucoup d'entre

VOUS (il aurait dû dire presque tous) professent des opinions hostiles aux institutions actuelles ; mais il ne faut pas que le ministre soit amené à examiner les tendances politiques des employés à propos des affaires de service. C'est à vous de ne pas provoquer par une attitude trop ouvertement hostile, des rigueurs qu'il me serait pénible de prononcer. Je serai d'ailleurs accessible à tous, et chacun de vous peut être assuré qu'il trouvera en moi un défenseur zélé de ses intérêts si quelque circonstance l'oblige à avoir recours à moi. »

Devant les employés du cabinet, il avait été plus énergique encore: « S'il en est parmi vous, avait-il dit, qui éprouvent quelque répugnance à prêter leur concours au gouvernement républicain, il ne manque pas de postes à l'étranger où ils pourront sans se compromettre continuer leurs services dans la carrière. » — Singulière façon de faire respecter la République que d'offrir à ses ennemis l'occasion d'aller déblatérer contre elle à l'étranger !

D'ailleurs, est-il Ijesoin de le dire, ces menaces ne produisirent aucun effet, et parmi les fonctionnaires les plus notoirement réactionnaires, pas un n'eut la naïveté de résigner ses fonctions sous prétexte que ses opinions ne lui eussent pas permis de servir la République. Tout le monde demeura en place, et les petits complots, les intrigues, les abus, les méfaits continuèrent comme devant.

Le duc Decazes, en quittant le ministère le 23 novembre 1877, avait eu soin de pourvoir de titres ou d'emplois offrant d'avantageuses compensations à leur disgrâce ceux des fonctionnaires du cabinet qui le suivaient dans sa retraite. Au fond ce n'était pour ces derniers nullement une disgrâce: la plupart étaient promus en grade, plusieurs nommés à des emplois très sûrs qu'ils eurent soin de conserver, n'ayant garde de se faire remarquer et où d'ailleurs on les laissa parfaitement tranquilles. M. le marquis de Banneville avait agi de même pour les chef, sous-chef et employés du cabinet, qui avaient reçu avant l'arrivée de M. Waddington les satisfactions convenables. Tous les autres

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étaient demeurés et ni le ministre ni M. de Pontécoulant ne semblaient se froisser de cette cohabitation compromettante.

M. Waddington jugea probablement qu'il lui suffisait, pour inspirer le respect à ce personnel, d'appeler à la tête des principaux services du secrétariat des fonctionnaires possédant toute sa confiance : M. Louis de Lasteyrie, qu'il avait eu pour chef de cabinet au ministère de l'instruction publique ; M. Paillard Ducléré, secrétaire de troisième classe, conseiller général de la Sarthe, neveu de M. de Montalivet et défenseur zélé de la République, qu'il nomma sous-chef de cabinet ; enfin, à la tète du cabinet, le comte Roger de Pontécoulant, en disponibilité depuis le 24 mai, et qui reprit ses fonctions avec le titre de directeur.

C'est M. le comte de Saint-Vallier qui s'était chargé de procurer à M, Waddington un chef de cabinet méritant toute sa confiance ; celui-ci, au contraire employa un moyen bien étrange pour s'en montrer digne ; ce fut, dès le premier jour, de détourner M. Waddington de la question du personnel et de celle de la réforme diplomatique, et de s'opposer à ce qu'aucun changement eût lieu dans le personnel des bureaux et surtout du cabinet. M. de Pontécoulant avait peut-être de bonnes raisons pour se porter garant du zèle et des sentiments républicains des fonctionnaires nommés par MM. de Broglie, Decazes et de Banneville. En tout cas, c'était bien mal reconnaître la faveur dont l'honorait M. Waddington que de l'obliger à vivre en compagnie d'employés qui ne pouvaient être soupçonnés d'aucun sentiment de sympathie pour le gouvernement républicain.

Mais le ministre était cruellement abusé sur le passé et sur les titres des fonctionnaires qu'il associait intimement à son action. C'est ainsi qu'on peut expliquer comment il a pu maintenir à ses côtés des fonctionnaires qui n'auraient jamais dû faire partie du cabinet d'un ministre républicain, et rester sous la tutelle des puissants fonctionnaires qui étaient les véritables chefs du département et dont le passé ne pouvait laisser au ministre aucune illusion sur leurs

sentiments à l'égard du gouvernement et des institutions de la République.

Cet aveuglement de M, Waddington paraissait injustifiable au moment oîi la presse s'efforçait d'appeler son attention sur les manœuvres d'une coterie sous l'influence de laquelle il oubliait la nécessité d'affirmer au dehors avec énergie la politique républicaine qu'il avait voulu inaugurer.

Il avait dû constater plus d'une fois, notamment pendant qu'il appartenait au cabinet Jules Simon, l'attitude plus que douteuse du duc Decazes, maintenu en dépit du Parlement et du ministère même à la direction de notre politique extérieure, habitué à se placer au-dessus de ses collègues et à soustraire son administration au contrôle du conseil. Mais si cette cohabitation forcée et désagréable avec le duc Decazes n'avait pu lui fournir des éléments d'appréciation suffisants sur les hommes et les choses de la diplomatie, elle avait dû, en revanche, éclairer M. Waddington sur les abus que dissimulait l'administration mystérieuse du quai d'Orsay et la nécessité pour un gouvernement républicain de procéder, aussitôt que les circonstances le permettraient, à une épuration exemplaire. Il est donc absolument impossible de concevoir comment le ministre du cabinet du 14 décembre put laisser jusqu'à son départ les choses en l'état malgré les adjurations de la presse et des membres les plus autorisés de la majorité, au risque d'être soupçonné d'approuver les vices du système et de favoriser les abus et les iniquités qu'il consacrait.

Pouvait-il exciper de son inexpérience des choses diplomatiques ? Pouvait-il se réserver de s'éclairer des conseils d'hommes compétents avant d'inaugurer ces réformes si impatiemment réclamées ? Nullement. Je sais qu'il a regretté depuis l'erreur dans laquelle il a été précipité dès son entrée au ministère : « Ah ! disait-il à un fonctionnaire du département, si j'avais su en entrant ici ce que je sais aujourd'hui ! » Qui donc l'empêchait de le savoir ou tout au moins de s'informer et de chercher à apprendre? N'avait-il pas d'abord appartenu pendant sept ans au Parlement, ou

bien alors n'avait-il pas apporté la même attention que ses collègues aux débats qui s'engageaient chaque année à propos du budget sur l'organisation du ministère du quai d'Orsay ?

Et n'est-ce pas devant le Sénat même, dont M. Waddington faisait partie, que M. Arago développa sa motion sur la réforme diplomatique, rappelant le travail et les conclusions du rapport qu'il avait présenté devant l'Assemblée, au nom de la commission des services administratifs? Enfin M. "Waddington ne savait-il pas, au moins par ses collègues de la Gauche, sinon par son ami, le comte de Saint-Vallier, dont l'expérience n'est pas contestable, combien l'œuvre dont il était chargé était digne d'exciter l'ambition d'un ministre républicain?

Il faut avouer qu'il a été aveugle et indifférent, et l'on dirait en vérité qu'il s'y est prêté, tant cette inertie est inexplicable, coupable même, on peut le dire. Elle a d'ailleurs porté tous ses fruits, comme on devait s'y attendre. M. Waddington l'a reconnu trop tard. Le 14 décembre il était vraiment le maître ; le 15, il ne l'était plus. Le 14, les dévouements les plus sincères et les plus désintéressés s'offraient à lui pour collaborer activement à son œuvre, le préserver des influences néfastes, combattre les menées occultes et l'aider à réprimer les abus les plus scandaleux. Le 15, il avait déjà fermé sa porte à toute demande de ce genre, déclarant qu'il ne constituerait son cabinet (jue lorsque les préoccupations extérieures lui en laisseraient le loisir, qu'il ne songerait à la réforme diplomatique qu'après avoir mûrement étudié la question, et qu'au surplus il se reposait sur son chef de cabinet et sur les autres chefs de service du soin de diriger toutes les affaires intérieures, auxquelles il était peu initié.

Qu'on y ajoute la pression secrète constamment exercée sur l'esprit du ministre au nom de l'amitié par le comte de Saint-Vallier, protecteur déclaré du vieux système et du vieux personnel : M. Waddington était décidément pris comme dans une toile d'araignée.

Le principal obstacle à toute réforme était l'omnipotence de M. Desprez. C'est l'épanouissement prodigieux de sa carrière qu'il faut considérer, plutôt que sa chute, qui fut le prélude de la réforme complète du personnel de noire Foreign office. Lorsque M. Desprez entra au département, il n'était déjà plus un jeune homme. Il fallait bien compenser l'inconvénient de cette accession tardive par la chance d'un rapide avancement : c'était au lendemain du coup d'Etat; sans doute les dévouements et les zèles étaient encore rares dans le corps diplomatique.

Entré aux Archives le 6 mars 1852, M. Desprez passe à la Politique le 16 février suivant ; un an après il est nommé rédacteur et à six mois de là, décoré. Après un début si brillant, il ne lui faut plus que sept mois pour gagner le grade de secrétaire de première classe ; enfin, moins de quatre ans après son entrée aux Archives, il est nommé sous-directeur politique.

Officier de la Légion d'honneur en 1860, commandeur en 1863, ministre plénipotentiaire en janvier 1866, il coupe bientôt l'herbe sous le pied à son collègue Faugère lors de l'entrée de M. de Moustier aux affaires étrangères et conquiert de haute lutte cette position hardie qu'il a conservée près de quinze ans.

Lequel des deux a préparé cette circulaire fameuse de M. de La Valette du 16 septembre 1866 qui, suivant un mot cruel, n'était écrite ni en français ni par un Français? On l'a attribuée à M. Rouher ; toujours est-il qu'elle est bel et bien partie des bureaux des affaires étrangères. Une certaine expérience du style de M, Desprez et sa faveur comparée au sacrifice de M. Faugère — un lettré, celui-là — m'inclinent à penser que ce fut le premier qui collabora à ce document. Mais personne n'osa jamais réclamer des droits d'auteur: « il suffisait, a dit M.Drouin de Lhuys, de faire monter le portier des affaires étrangères. »

Cette page de la vie de M. Desprez est féconde en curieux épisodes. Ce qui porte à considérer que les liens entre M. de La Valette et son ancien sous-directeur politique ne se bor-

nèrent point aux simples relations officielles de ministre à fonctionnaire, c'est l'incident encore inconnu d'une odyssée mémorable qui fut accomplie en 1870 par une caisse de papiers d'Etat. Ce colis qui avait été expédié au marquis, alors ambassadeur à Londres, dans la matinée du 4 septembre, fut arrêté fort heureusement en route par le sous-préfet de Dieppe qui eut, en cette aventure, un flair extraordinaire.

On a parlé de l'intervention de ce fonctionnaire au moment de l'exportation des bardes et bibelots d'une princesse de la famille impériale ; mais on ignore qu'il sauva beaucoup mieux que cela, toute la correspondance diplomatique secrète du second empire, qui fut restituée aux Archives des affaires étrangères sous le ministère de M. de Rémusat. On ne sait qui l'avait fait partir; tout ce que je puis dire, c'est que ce ne fut pas M. Desprez qui la rapporta. Qui l'avait donc expédiée, à une heure où le mot de Bilboquet était si bien en situation : « Sauvons la caisse ? »

Deux ou trois semaines auparavant M, de Gramont faisait signer à l'empereur le décret qui nommait le Directeur politique des affaires étrangères grand-officier de la Légion d'honneur, ce qui devait être la récompense de services marqués.

Fatalité! le décret, daté du 6 août, ne parut jamais à VOfficiel! Le télégraphe apporta sur ces entrefaites la nouvelle des désastres de Wœrth et de Forbach : le lendemain, le ministère OUivier disparaissait. C'eût été causer trop de scandale que de promulguer ce décret à un pareil moment. On attendit, puis vint le 4 septembre, et jamais l'occasion de publier le décret ne se représenta.

Aucun prestige extérieur, nulle autorité dans les questions diplomatiques ne pouvaient recommander à la faveur des gouvernements ce fonctionnaire qui fut comblé par tous d'honneurs et de distinctions. « C'est un répertoire », disait-on lorsque M. Waddington l'emmena à Berlin avec lui. Cependant, lorsque le « répertoire » fut supprimé, le ministère n'en alla pas plus mal. Certains disent qu'il n'en va que mieux depuis son départ.

Ces papiers de la Direction politique, ces instructions, je

m'en souviens. Ce n'était qu'un dédale de formules sonores, de paraphrases creuses, de circonlocutions vagues, de détours subtils. Quel délayage informe dans une sauce grise et pâteuse de mots pompeux et de périodes vides ! Il y avait de quoi affoler plusieurs générations successives ! Mais la méthode était précieuse. On peut de la sorte désavouer tranquillement l'agent qui ne réussit pas, sous prétexte qu'il n'a rien compris à ses instructions et l'on s'attribue tout le mérite du succès des autres: comme loyauté, ce n'est peutêtre pas très correct; mais, c'est très fort comme conception.

Et dire qu'on radie impitoyablement comme prêtant à toutes les équivoques le style des chancelleries, comme si cette noyade des questions constituait tout le langage diplomatique ! Mais que l'on compare ces dépêches, instructions, circulaires et autres documents élaborés de 1868 à 1880 sous la direction Desprez avec les merveilleux monuments du génie politique français, qui sont l'œuvre des Richelieu, des Mazarin, des Lionne, des Ghoiseul, des Talleyrand, et que l'on prenne simplement les textes si nets et si clairs du ministère Freycinet, où la précision du style n'exclut pas' l'élégance et la force du langage : ne sent-on pas le vide de cette science puérile qui consiste à noircir indéfiniment le papier sans rien dire?

L'art de tourner autour du pot n'est pas nouveau, mais on peut dire que c'est M. Desprez qui l'a porté à sa plus haute expression.

Voilà pourtant comment on acquiert la renommée d'habileté ! « Quel diable d'homme! disait le duc Decazes. Il n'y a pas moyen de lui arracher un mot dans une discussion et lorsqu'il se décide à parler il se trouve qu'il a toujours raison. » C'est un procédé que jerecominande etqui dénote. en vérité, la bonne école diplomatique. Attendez que tout le monde ait parlé et soyez de l'avis de celui qui conclut : vous aurez toujours raison. Et c'est ainsi qu'on est un homme indispensable... jusqu'à ce qu'on cesse de l'être.

Imaginez à présent l'autorité d'un Directeur politique expert en toutes les roueries du métier, possédant la clef des

négociations engagées pendant quinze ans, disposant de tout le personnel diplomatique, tenant les cordons de la bourse à huit chapitres du budget sur douze, ayant l'oreille du ministre et éliminant toute intervention hostile, rivale ou simplement suspecte, jouant des règlements comme d'une muscade et sachant parler toujours le dernier. Lors- ({ue M. Desprez déclarait, aux jours où l'on se sentait inquiet pour cette carrière d'équilibriste, à la force du poignet, qu'il ne prendrait sa retraite qu'après une année ou deux dans une ambassade, n'avait-il pas ses réserves prudentes, comme ce joueur téméraire en apparence, qui a toujours soin de se garder à carreau?

Ce fut pourtant sa grande illusion, au moment de la fameuse débâcle des bureaux du quai d'Orsay, en janvier 1880, de se croire invincible. Il eut tort. Il avait menacé, dit-on, de se retirer plutôt que de subir un sous-secrétaire d'Etat. C'eût été, en effet, souscrire à sa propre déchéance. La réorganisation^ si hardiment exécutée par M. de Freycinet, prouve que la toute-puissance de M. Desprez ne tenait qu'à un fil, la condescendance du ministre; elle n'eût été l'effet que de l'ignorance, de l'inexpérience ou delafaiblesse. Il fallaitsavoir jouer du ministre, et M. de Freycinet n'est pas de ceux dont on joue. Indifférent aux séductions, il n'est pas l'homme de la casse et du séné, et ne se sent intimidé par aucune manœuvre occulte ou patente. La crainte de voir disparaître un « répertoire » ne le troublait nullement, et l'art de dépouiller les cartons diplomatiques ne lui semblait point d'une étude si compliquée, qu'il jugeât le concours de M. Desprez une condition sine qua non de son administration. M. Desprez quitta donc son pachalik : mais il paraît qu'il s'était en effet gardé à carreau: il alla se consoler au palais Colonna.

Ce ne fut qu'après son départ que commença cette grande œuvre de la réforme du personnel, de l'épuration, comme on l'a dit, que l'opinion publique réclamait avec tant d'énergie depuis la constitution définitive de la République, et que M. de Freycinet eut l'honneur d'entreprendre et de

terminer. Dans son rapport à la Chambre sur le budget des affaires étrangères pour Tannée 1880, après avoir proclamé l impérieuse nécessité de la réforme du personnel diplomatique, à laquelle M. Waddington, sous la pression des détestables influences des directeurs, opposait une résistance obstinée et aveugle, M. Spuller avait dit : « Nul ne peut être tenu de prodiguer à un régime détesté des témoignages de dévouement dont la sincérité serait douteuse, mais aucun gouvernement s'^rieux ne saurait accepter d'être desservi par ceux qu'il emploie. »

M. de Freycinet n'avait pas oublié ces sages paroles et voulut inaugurer par un acte de vigueur l'avènement d'un chef résolument républicain à la tête de l'administration des affaires étrangères. Dès le premier mois de son entrée en fonctions, les traits principaux de la réorganisation des bureaux du quai d'Orsay sont indiqués dans un rapport net, concis, lumineux ; le ministre y signale avec une grande justesse les vices et les inconvénients du système antérieur,. (4. fait ressortir les avantages de l'organisation qu'il substitue à l'ancien état de choses. Tout en maintenant les principales divisions des services de l'administration centrale, M. de Freycinet modifie sur plusieurs points de détail les attributions de chaque direction et détermine avec une logique et un ordre parfaits la répartition du travail entre les divers services.

C'est ainsi que la direction politique et la direction commerciale, conservant leurs attributions, ne comprennent plus chacune que deux sous-directions au lieu de trois. La direction du personnel diplomatique et consulaire, le règlement des dépenses de toute nature, telles que les traitements des agents et leurs frais d'établissement et de service, les missions, les frais de voyage et de courriers^ sont enlevés aux directeurs et compris dans les attributions d'un nouveau chef de service, qui prend le titre de directeur du personnel et qui travaille exclusivement avec le ministre. Cette combinaison mit fin à la domination despotique des directeurs,, qui, ayant la libre disposition du personnel et des fonds.

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pouvaient soustraire leurs agissements occultes au contrôle du ministre et substituer impunément leur autorité à la sienne. C'est grâce à ce système que, depuis près de vingt années, les directeurs avaient pris soin d'écarter ou de rebuter par des déceptions constantes et par une malveillance désespérante tous ceux des agents qui pouvaient espérer suivre brillamment la carrière diplomatique. Ils sentaient bien qu'ils se seraient préparé ainsi des rivaux pour l'avenir et préféraient tout naturellement s'entourer de cette triste collection d'incapables qui obstruait la carrière et constituait alors presque tout notre personnel diplomatique et consulaire.

Les modifications introduites dans l'organisation des services de l'administration centrale eurent précisément pour objet de mettre fin aux abus scandaleux auxquels avait donné lieu ce déplorable régime qui était désormais supprimé sans retour.

Les autres innovations accomplies par M. de Freycinet sont moins importantes, mais elles étaient inspirées par le même esprit d'équité et par une excellente conception du travail des bui^eaux. Par exemple, le service des archives, qui avait été érigé en direction depuis 1830, était désormais fondu avec la comptabilité et ne formait plus qu'un simple bureau d'enregistrement. La chancellerie, qui comprend l'énorme travail de la correspondance concernant les questions qui intéressent les étrangers en France et les Français à l'étranger, fut réunie au contentieux, qui forma une direction spéciale ayant deux divisions bien distinctes : droit public, — droit privé.

Nous n'entrons pas dans les détails : ces indications suffisent pour montrer quelle juste et nette idée des attributions de chaque service a présidé à cette utile et féconde réorganisation.

M. de Freycinet, on peut le dire, a résolu complètement et excellemment tout le problème de la réforme diplomatique ; la reconstitution des services de l'administration centrale, opérée par les décrets du 23 janvier et du 1*' février, n'était

qu'un premier pas. Le décret du 25 février concernant i'assimilationetles équivalencesdes grades pourlesfonctionnaires du service extérieur, celui du 18 septembre concernant le personnel des vice-consuls, drogmans ou interprètes, rendu le jour même où il quittait le ministère, continuaient cette grande œuvre, qui ne fut achevée que lors de son retour à la tête du département. Le 15 février 1882, il terminait enfin cette œuvre mémorable, dédaignée par MM. Barthélemy- Saint-Hilaire et Duclerc, qui y avaient introduit des modifications assez inexplicables ; cette fois, il constituait définitivement le corps diplomatique et consulaire. La création du grade de conseiller d'ambassade, intermédiaire entre celui de secrétaire de l"' classe et celui de ministre plénipotentiaire, établissait à tous les degrés la concordance des grades entre les fonctionnaires du corps consulaire et ceux du corps diplomatique proprement dit. Les cadres étaient constitués sur les bases suivantes :

9 ambassadeurs,

12 ministres plénipotentiaires de 1'° classe, 15 ministres plénipotentiaires de 2" classe, 8 conseillers d'ambassade et 32 consuls généraux, 12 secrétaires d'ambassade et 45 consuls de 1" classe, 18 secrétaires d'ambassade et 55 consuls de 2^ classe, 36 secrétaires d'ambassade de 3" classe et 12 consuls suppléants.

Les autres dispositions spécifiaient les conditions du passage du service consulaire au service politique et les inscriptions hors cadre, règles inspirées par la plus judicieuse conception des nécessités de chacune des carrières et des aptitudes diverses des fonctionnaires de chaque service.

Nous n'ajouterons qu'un mot sur le fonctionnaire appelé par M. de Freycinet à la direction du personnel, car ce poste était pour ainsi dire la clef de voûte du nouveau système qui venait d'être établi. M. Jules Herbette, aujourd'hui notre ambassadeur à Berlin, appartenait depuis vingt années déjà à la carrière diplomatique, dont il a successivement parcouru tous les grades ; c'est assurément, de tous les fonctionnaires-

des Affaires étrangères, celui qui méritait le plus la confiance de M. de Freycinet et qui sut entièrement y répondre dans le poste important auquel il était appelé. Dès 1872, il avait appelé l'attention publique sur la question de la réforme diplomatique, par une brochure qui fit alors grand bruit et qui parut sous le nom de son frère, un des plus éminents fonctionnaires du ministère de l'intérieur. M. Jules Herbette critiquait avec sévérité le système qui devait être aboli en 1880 et demandait, comme remède à Tinsuffisance lamentable du personnel, la fusion des deux carrières diplomatique et consulaire. C'est ce système, qui compte de nombreux partisans et sur lequel, d'ailleurs, nous avons eu déjà l'occasion de nous expliquer, qui a prévalu.

Sans discuter de nouveau une aussi grave question qui a été résolue de par les règlements élaborés par M. Herbette et adoptés par M. de Freycinet, nous constatons qu'ils ^eurent surtout pour résultat de constituer un personnel sincèrement et fermement républicain, pour remplacer les médiocrités et les nullités encombrantes qu'avaient léguées aux ministères de la République la monarchie, l'empire et le gouvernement de l'ordre moral.

Les décrets du 23 janvier 1880 n'étaient que le prélude de l'épuration complète et impitoyable de cette administration qui constituait le dernier refuge des créatures de tous les régimes réactionnaires à jamais vaincus et désormais impuissants, et que, suivant le mot de M. Spuller, aucun gouvernement sérieux ne pouvait tolérer. Le départ de M. Desprez, nommé ambassadeur près le Saint-Siège, fut le premier acte de cette réforme du personnel, qui était si urgente et si importante ; c'en était la condition essentielle. Un honime vraiment supérieur, après avoir été près de quinze ans tout le ministère des affaires étrangères à lui seul, n'eût pas considéré une pauvre petite ambassade comme la timbale à décrocher et se fût promis un autre crépuscule qu'une retraite au traitement maximum. Celui-là eût pris le titre de l'emploi et fût passé tout droit ministre. Après l'avoir été en fait pendant si longtemps, nemérite-t-on

pas, lorsqu'on se dérobe par la petite porte, de se voir appliquer ce vers cornélien dans toute son ironique rigueur :

Qui n'a pu l'obteair ne le méritait pas.

M. Dcsprez s'est bien perdu lui-même. Après tant d'évolutions difficiles, il avait en dernier lieu passé trop aisément du duc Decazes à M. Waddington. Deux politiques aussi différentes, et dont les résultats avaient été également néfastes, condamnaient l'intermédiaire, l'agent, le complice, à la fois de l'une et de l'autre. La grande habileté de M. Desprez est d'avoir échappé à la disgrâce brutale et d'avoir dû à la clémence de M. de Freycinet ce poste d'ambassadeur près le Saint-Siège où, par une singulière fatalité, il devait nouer cette intrigue infernale de la Déclaration des congrégations qui renversa l'auteur môme de son infoi'tune : c'est toute la moralité d'un des incidents les plus importants de l'histoire de la diplomatie sous la Troisième République.