CHAPITRE XXIV Le Qouvernetnent

La souveraineté réside dans le Grand conseil. Ses attributions. Les élections. — Constitution de l'oligarchie bernoise. — Le Sénat ou Petit conseil. — Les avoyers. — Trésoriers et bannerets. — Le Conseil secret. — Chambres administratives. — Confirmation annuelle des autorités. — L'Etat extérieur. — Les baillis représentants de LL. EE. dans les provinces. Leurs attributions. Leurs revenus.

Le Pays de Vaud était sujet de Berne. Pour nous faire une idée exacte de son organisation politique, nous devons nous transporter dans la ville capitale et souveraine, et passer rapidement en revue les institutions de TEtat.

Nous n'avons pas à étudier ici l'histoire de la formation territoriale de Berne. Nous ne pouvons davantage suivre pas à pas le développement de sa constitution dans le sens oligarchique. Au XVIII™<^ siècle, nous sommes en présence de faits accomplis et nous devons examiner les institutions bernoises telles qu'elles

1 Historiens suisses, bernois, vaudois déjà cites. — Durand, Statistique élémentaire. Du gouvernement de Berne, ouvrage attribué à tort au doyen Curtat. Coxe, Lettres. Mémoires des pasteurs en 1764. Œuvres de Muret, Monod, Cart, F.-C. de la Harpe, Sinner, Bridcl. Festschrift zur VII Sâkularfeier der Grûndung Bern's et en particulier, dans cet ouvrage, les travaux de E. Blôsch et K. Geiser. Hilty, uor hundert Jahren, dans le politisches Jahrbuch, 1888. E. Blôsch, Die aristocratische Vcrfassung im alten Bcrn, — Revue Ilist. Vaudoise. — Autres périodiques, voir Brandstetter.

se présentaient alors aux yeux de tous ceux qui désiraient les connaître.

Les trois magistratures supérieures de la n Ville et République de Berne )> étaient Tavoyer, le Petit conseil et le Grand conseil.

Aux premiers temps de Thistoire bernoise, la souveraineté résidait dans le peuple, c'est-à-dire dans Tensemble de tous les bourgeois. Peu à peu, le pouvoir avait passé dans les mains du Grand conseil ou conseil des Deux Cents (CC). Le Deux Cents avait fini par devenir Tautorité souveraine, à la fois législative, administrative, judiciaire; pouvoir suprême dont émanaient tous les autres.

Les membres du Grand conseil étaient élus à vie. L'effectif de ce corps variait entre 299 et 200. Lé maximum était atteint après les élections. Les morls et les démissions — ces dernières fort rares — réduisaient peu à peu le nombre des conseillers à deux cents environ. Dès que l'on était au-dessous de ce chiffre, on procédait à de nouvelles nominations pour les places vacantes.

Le Grand conseil se réunissait d'habitude trois fois par semaine, deux fois seulement à l'époque des moissons et des vendanges. Il s'occupait de tout ce qui intéressait l'Etat; il prononçait souverainement et en dernier ressort sur toutes les affaires de la république.

Le Grand conseil étant le dépositaire du pouvoir ; celui qui n'en faisait pas partie, tout bourgeois de Berne qu'il pût être, ne participait en aucune façon à l'exercice de la souveraineté ; il était, en réalité, privé de ses droits politiques. Par contre, l'entrée au CC ouvrait l'accès à toutes les charges, menait à toutes les magistratures lucratives. L'élection des nouveaux membres était donc l'acte le plus important de la vie publique bernoise. Elle suscitait les plus vives intrigues et donnait lieu à toutes sortes de manœuvres.

La grande semaine est celle qui précède Pâques. Le lundi, le conseil décide si l'élection aura lieu cette année. En cas d'affirmative, réleclion est confiée à une commission formée de quarante-trois personnes, et composée des membres du sénat tout d'abord, puis de seize autres notables, appelés, vu leur

nombre, les seizeniers. Nous dirons tout à Theure quelles étaient les autres attributions des sénateurs et le mode de leur nomination. Quant aux seizeniers, on les choisit le mercredi avant Pâques. Chacune des quatre grandes abbayes ou corporations, à savoir les boulangers,- les tanneurs, les maréchaux et les bouchers en fournit deux; les huit autres tribus en fournissent chacune un. Pour chaque abbaye, ces fonctions sont tirées au sort parmi les anciens baillis et hauts fonctionnaires.

Pour être éligible au CC, il faut être bourgeois de Berne, être marié ou veuf, et avoir atteint Tàge de vingt-neuf ans. Exceptionnellement, on admet des célibataires, mais âgés d'au moins trente-cinq ans. Chaque abbaye ou tribu doit fournir, en temps voulu, la liste de ceux de ses membres qui remplissent les conditions d'éligibilité.

Les membres de la commission électorale, soit les sénateurs et les seizeniers, se réunissent le Vendredi-Saint. C'est le grand jour de la grande semaine. En principe, les noms de tous les bourgeois élîgibles doivent être soumis à la commission, dans un ordre fixé par le sort. Celle-ci vote sur chacun d'eux, et ceux qui ont obtenu le plus de voix sont élus, jusqu'à concurrence du nombre de places à repourvoir. En réalité, il en va différemment ; chaque sénateur, puis chaque seizenier présente tout d'abord un candidat, qui est élu sans autre; le greffier de la ville, celui de la justice et le grand sautier, l'huissier de l'hôtel de ville (Rathhausammann), jouissent de la même prérogative ; l'avoyer a droit à deux présentations. Cela fait une cinquantaine de places repourvues d'avance ; on ne vote que pour les places qui restent et, là encore, la brigue et le favoritisme jouent leur rôle.

Dans ces conditions, les fils des sénateurs et des seizeniers, ou, à défaut, leurs neveux, leurs proches parents, leurs gendres, voyaient leur élection assurée. Les filles des sénateurs, les demoiselles à barette\ comme on disait, qui pouvaient apporter en dot une place de conseiller étaient fort recherchées, surtout à l'approche des élections. Les dames de l'aristocratie bernoise intri-

1 On appelait barette le chapeau des membres du CC. Celui des sénateurs se nommait béruffe.

guaient pour le moins autant que les hommes, et l'on voyait s'allumer parfois d'étranges passions.

Il y avait donc à Berne un certain nombre de familles bourgeoises dont seuls les membres parvenaient au Grand conseil, à l'exclusion des autres. Dans le sein de cette caste, s'en formait une autre, celle — plus restreinte — des familles parmi lesquelles on choisissait exclusivement les membres du Sénat; enfin quelques rares familles, les Steiger, Daxelhofer, Frisching, Sinner, GraflFenried, Murait, fournissaient seules les avoyers. Cela formait une aristocratie ou plutôt une oligarchie à cercles concentriques, toujours plus fermés et plus exclusifs. Les familles consulaires étaient celles d'où sortaient les avoyers. Les familles sénatoriales, au sein desquelles se recrutaient les sénateurs, venaient ensuite. Les familles gracieuses, dont les membres pouvaient encore prétendre au Grand conseil, formaient la troisième classe ^ Au-dessous, les simples bourgeois de Berne composaient, pour ainsi dire, la plèbe de l'aristocratie, et ne pouvaient sortir de leur nullité politique que par un coup de fortune; le cas était rare; il en fallait une assez brillante pour épouser une demoiselle à barette.

Vers la fin du régime bernois, tous les membres du CC étaient fournis par 76 familles. Les bourgeois exclus du gouvernement cherchaient une compensation dans les services étrangers, où ils jouissaient encore de certains privilèges en regard des simples sujets.

Au-dessus du Grand conseil, il y avait le Sénat ou Petit con-seily qui représentait ce qu'on appellerait aujourd'hui l'autorité executive et administrative, avec celte différence que le Sénat s'occupait de toutes les affaires avant le Grand conseil, qu'il avait seul le droit d'initiative, et que ses membres se trouvaient, dans l'échelle hiérarchique et sociale, placés au-dessus des membres du CC. Pendant les séances du CC, dont ils continuaient à faire partie, les sénateurs se plaçaient aux premières places, sur des sièges plus élevés. Ils donnaient les premiers leur opinion.

1 Un ancien patricien bernois, qui avait pu voir de près le fonctionnement du système et qui en reconnut les inconvénients, écrivait à ce sujet : « Il était permis aux familles consulaires d'avoir du talent; on le pardonnait aux familles sénatoriales, selon le cas ; mais dans les familles gracieuses il était proscrit sévèrement ».

Le Sénat s'assemlDlait tous les jours; de là son nom de conseil quotidien. Il expédiait les affaires courantes, nommait les fonctionnaires subalternes, ordonnait les dépenses minimes. Toute question importante lui était soumise préalablement, et devait être étudiée dans son sein avant d'être portée devant le Grand conseil. Les députés en diète et les présidents des chambres ou commissions administratives étaient choisis parmi les sénateurs.

En fait, les sénateurs consacraient tout leur temps à l'administration. La séance journalière occupait la matinée ; l'aprèsmidi était occupé par les audiences, l'étude préalable de certaines questions ou la présidence des chamSres et commissions.

Le Sénat comptait vingt-sept membres, y compris les avoyers, trésoriers, bannerets et le greffier de la ville. Lorsqu'une place de sénateur était vacante, l'élection du candidat avait lieu suivant un système « ingénieusement compliqué d, comme on disait alors, dans lequel le sort jouait un rôle aussi important que le choix des votants.

Le premier magistrat de la république était Vavoyer, A vrai dire, il y avait toujours deux avoyers, alternant chaque année dans leur charge. Le premier était l'avoyer régnant, l'autre Vancien avoyer. Ehi principe, l'avoyer pouvait n'être pas réélu. Dans la pratique, la charge devint inariiovible ; les deux avoyers alternaient dans leurs fonctions jusqu'à la mort de l'un d'eux. Le successeur du défunt était nommé par le Grand conseil sur la proposition des bannerets.

L'avoyer régnant présidait le Grand et le Petit conseil, assis à la place d'honneur, sur un siège plus élevé, une espèce de « trône », couvert d'un dais. Les Bernois, qui aimaient à se comparer aux Romains, gratifiaient volontiers leiffs deux avoyers du nom de a consuls ».

Après les avoyers, les deux principaux magistrats étaient les trésoriers, trésorier allemand et trésorier romand. Ils avaient la direction des finances; ils étaient assistés dans cette besogne par la chambre économique qu'ils présidaient. Le trésorier allemand était le troisième personnage de l'Etat. Outre ses fonctions

administratives, le trésorier romand présidait la chambre des appellations romandes.

Venaient ensuite les quatre bannerets ; c'étaient les chefs des quatre grandes tribus des boulangers, des tanneurs, des maréchaux et des bouchers. Ils avaient la surveillance des quatre quartiers de la ville ; chacun veillait, dans sa circonscription, au maintien de Tordre et à la police, à Tarmement des citoyens, à l'assistance publique. Au XVIII™*? siècle, leur principale fonction était d'administrer les finances de l'Etat; conjointement avec les trésoriers, ils composaient la chambre économique. Les bannesets étaient élus, dans la règle, pour quatre ans. En réalité, ils restaient en charge beaucoup plus longtemps. Comme Tavoyer, les trésoriers et les bannerets faisaient naturellement partie du Sénat, dont ils étaient les membres les plus influents.

Il existait en outre un Conseil secret. Ce n'avait été, dans l'origine, qu'une simple commission administrative; mais ses attributions s'étendirent au cours des âges et il acquit une influence de plus en plus grande. Il s'occupait, en général, a de toutes les affaires importantes d. Sa mission était surtout de veiller à la sûreté de l'F^tat, aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur. A Tintérieur, il constituait la haute autorité policière, il surveillait l'opinion publique, se renseignait sur l'état des esprits, contrôlait la correspondance suspecte, prenait les mesures nécessaires en cas de danger. Quant aux relations extérieures, il avait à peu près les attributions d'un département politique. Il correspondait avec les Etats confédérés et avec les puissances étrangères, il recevait leurs ambassadeurs; c'est à lui que les ambassadeurs de la république de Berne devaient adresser leurs rapports.

Pour l'étude des questions et l'expédition des affaires, on avait organisé un grand nombre de chambres ou commissions spéciales. Elles étafent composées de membres du Grand conseil et de membres du Sénat. Un de ces derniers présidait. Les fonctions de secrétaires étaient remplies par de jeunes volontaires, tous patriciens, bien entendu.

On compta jusqu'à quarante-sept de ces commissions. La principale était la chambre économique ou commission des finances, composée des trésoriers et des bannerets; elle admi-

Distrait les revenus de l'Etat et ses domaines, examinait les comptes des baillis et surveillait la rentrée des fonds. Venait ensuite le conseil de guerre, dont le nom indique les attributions. La chambre des recrues s'occupait spécialement des enrôlements pour l'étranger. La chambre des appellations allemandes et la chambre des appellations romandes étaient les deux cours supérieures de justice. La première jugeait en dernière instance les appels au civil, jusqu'à concurrence de mille livres bernoises. Passé cette somme, on pouvait encore recourir au Grand conseil, La seconde avait été instituée à l'usage des pays romands. Elle jugeait tous les procès civils en dernier appel, sauf quand un bourgeois de Berne plaidait contre un Vaudois. Dans ce cas, il pouvait y avoir encore recours au CC.

Du consistoire supérieur dépendaient les classes, les colloques et les consistoires locaux ; il veillait avec eux au maintien des bonnes mœurs, et de la doctrine chrétienne et officielle. La chambre des artisans s'occupait des ordonnances concernant l'industrie ; elle tranchait les différends entre patrons et ouvriers. La commission d'instruction (Schulrat) surveillait l'enseignement et exerçait la censure des livres. Elle comprenait quatre sénateurs, appelés « magnifiques curateurs de l'Académie de Lausanne d quatre anciens baillis, trois membres du CC, le doyen, un pasteur et six professeurs. Venaient ensuite la chambre des bourgeois habitants, celles des réfugiés, des prosélytes, des anabaptistes, des étrangers, des orphelins, des aumônes, de réforme, de religion, des grains, de commerce, des viandes, des bois, des chevaux, des monnaies, des douanes, des bâtiments, des routes, des ponts et ainsi de suite.

En pratique, la plupart des magistratures étaient inamovibles. En principe, elles étaient considérées comme annuelles, et l'on procédait chaque année, pendant la semaine de Pâques, à la confirmation des autorités. Ce n'était qu'une simple forme ; mais elle s'accomplissait en grande pompe et avec toute la solennité désirable.

La commission électorale, composée, nous l'avons dit, des seizeniers et des sénateurs réunis, confirme tout d'abord les membres du CC. Le lundi de Pâques, au son des cloches et de la

musique, les conseillers, en tenue de cérémonie, — costume noir avec manteau, béruffe ou barette, rabat, épée au côté, — se rendent de leur abbaye à la cathédrale. Après avoir entendu un sermon, les conseillers se forment en cortège ; huissiers et coureurs en tête, entre une double haie de soldats, ils vont à l'hôtel de ville, la musique continuant à jouer et les cloches à sonner.

A l'hôtel de ville, l'avoyer en charge fait un discours de circonstance, puis dépose le sceptre et le sceau de la république, descend de son siège et prend place parmi les sénateurs. Chacun des assistants prête alors serment de fidélité à la constitution. Puis, après un simulacre d'élection, l'ancien avoyer, devenu avoyer régnant, prend le sceptre et le sceau de la ville, jusqu'à l'année suivante, où une cérémonie semblable provoquera un changement analogue. Les bannerets sont ensuite confirmés de la même façon ; ils reprennent, sur la table où ils les avaient déposées, les quatre bannières de la ville et les quatre clefs du trésor. On confirme également le greffier de la ville, le grand sautier, le greffier de la justice, l'ammann ou huissier.

Le mardi a lieu la confirmation des sénateurs, qui prêtent alors serment et reçoivent une patente spéciale ; puis du conseil secret et des autres fonctionnaires. Tout cela était fait avec un cérémonial compliqué et un formalisme minutieux. Ce décorum, cette pompe, ces rites imposaient au peuple, et rehaussaient les magistrats à leurs propres yeux et à ceux de leurs administrés. En fait, la dignité solennelle et auguste était un des traits caractéristiques des « magnifiques seigneurs » bernois.

Le gouvernement et ses membres, dans leur ensemble, avaient un titre équivalent à leur majesté ; on les appelait c Illustres, Hauts, Puissants et Souverains Seigneurs de la Ville et République de Berne » ou, plus brièvement, a Leurs Excellences B.

Les jeunes patriciens, sûrs d'entrer un jour ou l'autre au gouvernement, faisaient, en quelque sorte, l'apprentissage de la dignité, des nobles manières, de l'art oratoire dans ce qu'on appelait VEtat extérieur. Les membres de l'Etat extérieur jouaient aux gouvernants comme les cadets jouent aux soldats, avec cette

différence qu'ils n'étaient plus des enfants. L'Etat extérieur était une société de jeunes patriciens organisée sur le modèle exact du gouvernement. Ils avaient leur Grand conseil, leur Sénat, leurs bannerets, trésoriers et avoyers. Ces fantômes de magistrats avaient des fantômes de séances et de cérémonies, avec toutes les formes et le même décorum que les autorités officielles. Ils avaient leur trésor et leur dette flottante. Un bâtiment ad hoc abritait leurs travaux. Ils avaient partagé le pays en bailliages fictifs dont ils se distribuaient la possession. Ils avaient leurs huissiers, à la livrée verte, rouge et jaune. Leurs armes étaient un singe assis à rebours sur une écrevisse, avec la devise imitamur quod speramus : nous imitons ce que nous espérons.

Le territoire soumis à la république de Berne était divisé en un certain nombre de « provinces » ou de bailliages. Il y avait au XYIII^ne siècle une cinquantaine de bailliages à la disposition de Berne, en y comprenant les bailliages communs.

Les bailliages du Pays de Vaud étaient Aigle, Chillon (Vevey), Lausanne, Morges, Aubonne, Nyon, Bonmont, Romainmôtier, Yverdon, Oron, Payerne, Moudon, Avenches; Rougemont et le Pays-d'Enhaut faisaient partie du bailliage de Gessenay ; Grandson, Orbe et Echallens étaient bailliages communs à Berne et à Fribourg. A la tête de son bailliage, le bailli, que Ton appelait aussi dans certains endroits gouverneur (gubernator) ou préfet (praefectus) régnait au nom de LL. EE. Il représentait la république de Berne et exerçait en son nom le pouvoir dans tous les domaines.

Il avait les attributions administratives d'un préfet ; en cette qualité, il servait d'intermédiaire entre l'autorité supérieure et ses administrés ; il promulguait les édits souverains et en assurait l'exécution. Il avait l'administration des finances de son département, encaissait les revenus de l'Etat et les versait au trésor. Il surveillait les établissements d'instruction de son bail- * liage. Il y représentait également l'autorité militaire. Il veillait en outre au maintien de l'ordre et exerçait la police générale. Il avait en même temps des attributions judiciaires : on recourait à lui pour apaiser à l'amiable certains difl'érends ; il présidait la

cour bailtivale fonctionnant comme tribunal de première et de seconde instance.

A la fois préfet, intendant des finances, chef militaire, directeur de la police, président du tribunal, juge de paix et juge d'appel, le bailli exerçait une autorité fort étendue; c'était un petit potentat redouté et respecté. On ne l'appelait jamais autrement que « très noble et très magnifique seigneur bailli i^.

Ses revenus étaient considérables. On a exagéré les chiffres et, d'autre part, on les a volontairement atténués. Un fait est incontestable : de l'aveu de tous, les fonctions baillivales étaient recherchées ; elles étaient considérées par les Bernois comme la récompense de toute une carrière de dévouement à la chose publique. A l'époque où elles étaient distribuées par le CC, la brigue la plus éhontée était mise en œuvre pour les obtenir. C'était donc un vrai bénéfice, une prébende. Au point de vue du revenu, les bailliages étaient divisés en quatre classes. Dans la première figuraient Romainmôtier, Lausanne, et la charge de directeur des salines à Roche ; ces bailliages rapportaient annuellement, au bas mot, 40 000 francs. Les bailliages de deuxième classe, Yverdon, Payerne, Moudon, Nyon, Bonmont, rapportaient de 15 à 25 000 francs. Aigle, Avenches, Grandson, Oron, Morges, Aubonne, Vevey, bailliages de troisième classe, valaient 10 à 20 000 francs. Echallens, bailliage de quatrième classe, était évalué à 8 ou 10 000 francs par an.

Ce sont là les appréciations du XVIII"»<^ siècle. La valeur de l'argent était plus considérable qu'à présent : les cent mille francs qu'un bailli pouvait amasser pendant une période de six ans constituaient une honnête fortune. Il faut remarquer en outre que, en plus des revenus composant son bénéfice, le bailli et sa famille vivaient largement dans la résidence seigneuriale qui leur était assignée, y menaient l'existence de riches châtelains, ayant table ouverte, chevaux et équipage.

Jusqu'au commencement du XVIIIn»^ siècle, les baillis étaient nommés par le Grand conseil. Mais il y eut de tels abus que l'on décida, à partir de 1710, de tirer les bailliages au sort. Ce système, absurde en lui-même, supprimait au moins la brigue et le favoritisme. Tout membre du CC, pensait-on, est digne d'être

bailli et possède les capacités juridiques, administratives et financières indispensables pour remplir ces fonctions.

On tirait donc au sort, le second lundi de mai. Il fallait, pour être admissible, avoir siégé au moins quatre ans dans le Grand conseil. Ceux qui avaient déjà occupé un bailliage de première classe ne pouvaient plus se mettre sur les rangs pendant douze ans ; — et alors seulement pour un bailliage mixte. Ceux qui avaient eu un bailliage de deuxième, classe pouvaient, huit ans après, en briguer un de troisième ou de quatrième classe, et ainsi de suite. On commençait par les bailliages les plus importants, et les membres du Grand conseil tiraient au sort suivant leur rang de promotion, a Par exemple, dit Durand, il y a dans le ce des membres élus en 1755, 1764, 1775, 1785 et 1795. S'il s'agit de remplir un bailliage, tous ceux de la promotion de 1755 qui sont encore éligibles ont le droit exclusif d'y prétendre avant tous les autres. S'il n'en reste qu'un et qu'il demande cet emploi, il l'obtient. S'il y en a trois ou quatre qui offrent leurs services, le sort décide entre eux. Si aucun de cette promotion ne se présente, on passe à celle de 1764. » Les gens qui voyaient les choses en beau trouvaient ce système admirable. Les bailliages les plus riches revenaient en effet à ceux qui avaient attendu le plus longtemps ; les bailliages de moindre valeur étaient l'apanage des plus jeunes.