CHAPITRE XLII

Le régime radical.

Résultats de la Révolution vaudoisc pour la Suisse. — Le Sonderbund. — La nouvelle constitution fédérale. — La part de Druey dans cette œuvre. — La votation. — Nomination du premier Conseil fédéral.

Affaires extérieures. — Les réfugiés ; Mrtzzini. — La question neuchâteloise. — Menaces de la Prusse (1856). — La neutralité de la Savoie. — La vallée des Dappes.

Affaires cantonales. — I^égislation. — Instruction publique — Agriculture. — Travaux publics. — Les incompatibilités.

Adversaires du nouveau régime. — Opposition de droite et d'extrême gauche. — Les chemins de fer. — Lausanne sous régie. — Les impôts. — La liberté des cultes.— Affaires de Savoie.— Demande de revision en 1859. — La re vision de 1861. La constituante. — Chute des hommes de Quarante-cinq.

La Révolution de 1845 visait, avant tout, nous Tavons dit, les affaires fédérales. L'appui du canton de Vaud vint grossir le noyau radical au sein de la Diète. Dans celle de février 1845, tenue à Zurich, dix cantons et deux demi-cantons se prononcèrent pour l'expulsion des jésuites. En revanche, les cantons catholiques resserrèrent leur alliance qui devint officielle sous le nom de Sonderbund (décembre 1845). La Révolution genevoise de 1846, puis l'évolution de Saint-Gall, déplacèrent la majorité. Le 3 septembre 1847, la Diète se prononçait contre les jésuites ; le 4 novembre, elle déclarait que le Sonderbund serait dissous par la force : vingt jours après, celui-ci avait cessé d'exister.

Nous n'avons pas à retracer ici les détails de cette campagne. Le résultat fut immense. La victoire des cantons libéraux permit rélaboration de la nouvelle constitution et provoqua le changement le plus considérable qu'ait subi la Suisse depuis 1291, la transformation de la Confédération d'Etats en un Etat fédératif.

La commission chargée de reviser le pacte fédéral avait été constituée en 1847 déjà. Elle fut réorganisée le 17 février 1848. Druey en fut le rapporteur français, tandis que Kern rapportait en langue allemande.

Dans l'élaboration de cette œuvre nationale, l'homme d'Etat vaudois se montra plus qu'un simple rédacteur ; son génie politique avait trouvé une scène digne de lui et un champ d'activité où il pouvait se déployer sans contrainte ; Druey fut un des principaux inspirateurs, un des auteurs de la constitution fédérale et des institutions qui en furent la suite, l'application naturelle. Sa part dans l'élaboration de notre nouveau droit public fédéral a été considérable et son influence utile et bienfaisante.

La constitution fédérale fut votée par la Diète le 27 juin, puis par la majorité des cantons, et enfin par le peuple. Vaud l'accepta avec enthousiasme, par 15 535 oui .contre 3535 non. Le 12 septembre, la Diète prenait connaissance de ce vote et les nouvelles autorités fédérales se réunirent à Berne le 6 novembre. Druey, l'homme le plus en vue du plus grand canton romand, l'un des principaux acteurs de la Révolution vaudoise et des plus vaillants champions des idées nouvelles, fut appelé à faire partie du Conseil fédéral.

Le canton de Vaud dut, comme les autres, céder une partie de sa souveraineté et de ses attributions ; il bénéficia, par contre, des progrès considérables réalisés dans tous les domaines par l'application de la constitution fédérale : centralisation des postes, des péages, unification des monnaies et, plus tard, des poids et mesures, meilleure organisation militaire. Il n'aurait tenu qu'à lui de posséder la nouvelle école polytechnique fédérale ; Lausanne s'y refusa.

La constitution fédérale de 1848 était une œuvre nationale. La Suisse, en se réorganisant elle-même, s'affranchit de. la tutelle

étrangère qui pesait sur elle depuis 1798. La transformation fut si rapide que les puissances, occupées elles-mêmes par leurs Révolutions intérieures, se trouvèrent devant un fait accompli. Lorsque, en Europe, Tesprit réactionnaire eut triomphé du réveil libéral de 1848, une certaine hostilité se manifesta contre la Suisse régénérée. On Taccusa encore une fois d'être un foyer d'agitation jacobine. Elle dut essuyer des reproches et même des menaces. Ainsi, en 1848, de la part du gouvernement autrichien, pour avoir soit disant toléré les entreprises de Garibaldi; de la Sardaigne, pour avoir contrecarré des réfugiés au Tessin ; de la part des Etats allemands du Sud au sujet des tentatives insurrectionnelles préparées sur notre sol par les révolutionnaires. Plus tard, l'autorité sarde protesta contre la tolérance accordée à Mazzini qu'elle avait précédemment encouragé (1849). Une conférence des grandes puissances, réunie à Paris, discuta des mesures à prendre contre la Suisse (1850). A la suite de nouvelles menées ourdies par Mazzini, l'Autriche expulsa de Lombardie 5000 Tessinois (1853); un conflit sérieux faillit éclater. Ainsi la Suisse était loin d'être rassurée sur les intentions de l'Europe à son égard. Au commencement de chaque année,, des bruits alarmants circulaient. On parlait de guerre, d'invasion possible. Puis l'orage se dissipait pour se reformer tôt après.

L'affaire de Neuchàtel faillit le faire éclater. A la suite des événements de septembre 1856, la Prusse menaça de déclarer la guerre à la Suisse. Mais la cause neuchàteloise enflamma les Confédérés d'un immense enthousiasme patriotique. Trente mille hommes, sous les ordres du général Dufour, bordèrent la frontière du Rhin. Les Vaudois ne se montrèrent pas les moins zélés ni les moins belliqueux. Le conflit fut heureusement réglé et tout danger écarté.

Les Vaudois, par contre, mirent peu d'enthousiasme à souhaiter l'annexion d'une partie du territoire savoyard \ A l'occasion de la guerre entre l'Italie alliée à la France, et l'Autriche (1859), le gouvernement fédéral fit des ouvertures à

» V. Gonzenbach, La Suisse et la Savoie considérées dans leurs relations de neutralité. — Bard, Histoire de Vannexion de la Savoie. — Charrière, La neutralisation de la Savoie. — Pièces diverses, à la Bibliothèque cantonale.

Tempereur Napoléon III en vue d'obtenir la cession du Chablais et du Faucigny. En Suisse, les têtes chaudes s'agitèrent; des sociétés radicales essayèrent de créer un mouvement populaire. Vaud restait calme. La perspective de cet agrandissement du

FiG. 232. — Cathédrale de Lausanne.

territoire suisse ne lui souriait qu'à demi. Les événements finirent par lui donner raison. Le plébiscite du 20 avril 1860 trancha le différend en faveur de la France. En revanche, la question de la vallée des Dappes reçut une solution satisfaisante. Une convention, signée le 8 décembre 1862, stipula une rectifîca-

LA SUISSE NOUVELLK

tion de frontière qui, dans une certaine mesure, faisait droit aux réclamations de la Suisse ^

Quant à son ménage intérieur, le canton de Vaud développait ses institutions d'une façon normale et constante. L'armée fut réorganisée* et divisée en élite, réserve, landivehr, dépôt de recrutement. L'Eglise nationale subit quelques modifications

FiG. 233. — Cathédrale de I^usanne.

résultant des pleins pouvoirs accordés au Conseil d'Etat et renouvelés chaque année jusqu'en 1861. Le gouvernement s'occupa avec sollicitude de l'instruction primaire *. La transformation que subit l'Académie fut moins heureuse. Plusieurs membres du personnel enseignant furent éliminés, le nombre des professeurs fut réduit de quatre à trois dans les facultés de théologie et de droit, et la faculté des lettres et sciences fut subordonnée aux deux autres. Par contre, l'enseignement scien-

1 Pièces diverses y relatives, à la Bibliothèque cantonale.

* Lois du 17 décembre 1852 et du 9 décembre 1853. EfTectif en 1854: 32 070 hommes.

3 Loi du 12 novembre 1846.

tifique fut développé. L'école normale subit aussi d'importantes transformations ^

Dans un ordre d'idées analogue, l'Etat s'intéressa au sort des enfants délaissés, vicieux ou infirmes. L'appui donné à l'institution des sourds-muets à Yverdon, l'établissement destiné aux malades incurables et aux vieillards infirmes, l'organisation des établissements de secours publics, la loi sur les heimatloses et les enfants trouvés témoignent de cette sollicitude pour les malheureux. On s'occupa toujours davantage des hospices et des établissements disciplinaires.

L'activité législative des premières années fut intense. Il s'agissait de mettre les lois en harmonie avec la constitution. Le Grand Conseil procéda à la réorganisation judiciaire, régla la poursuite pour dettes, rédigea le code de procédure pénale % le code de procédure civile, partie contentieuse * et partie non contentieuse*. Dans un pays essentiellement agricole, lé code rural du 15 décembre 1848 fut un véritable bienfait ; ses principales dispositions subsistent encore.

Le nouveau régime s'occupa avec sollicitude des intérêts économiques du pays. En 1845 déjà, un décret ^ instituait la Banque cantonale, destinée à procurer au public de l'argent à un taux modéré. Le capital, — deux millions de francs, — était fourni la moitié par l'Etat, l'autre moitié, par l'émission de 2500 actions de 400 francs chacune. Tôt après fut fondée la Caisse d'épargne *. Vint ensuite la Caisse hypothécaire d'amortissement (1858), destinée à favoriser les prêts sur les immeubles.

L'agriculture ne fut pas non plus délaissée. Chaque année vit paraître de nouveaux arrêtés ayant pour but l'amélioration des différentes races de bétail, bovine, chevaline, porcine, ovine. En 1854, un décret prévoyait la création d'un enseignement agricole. A l'assurance mutuelle obligatoire ^ contre les pertes résultant des incendies de bâtiments vint s'ajouter l'assurance mutuelle contre la perte du mobilier en cas de sinistre®. Le tout est devenu une affaire officielle, dirigée et surveillée par l'Etat.

1 Règlement du 28 octobre 1846, loi du 1" juin 1849. — «1" février 1850. — » 1847. — * 14 février 1857. — » Du 19 décembre 1815. — « 26 juin 1848. — ' Lois de 1811 et de 1840. — " Loi du 7 juin 1849.

Le service des travaux publics hérita des bonnes traditions de répoque antérieure. Chaque année de nouvelles routes s'ajoutèrent aux anciennes. Le réseau, constamment amélioré, toujours complété, faisait honneur au canton. On étendit la surveillance de TEtat aux routes de troisième classe. On poursuivit les travaux d'endiguement dans la plaine du Rhône, la correction de la Broyé, Tassainissement de la plaine de TOrbe. Des crédits

FiG. 234. — Pont sur TOrbe.

furent votés pour les travaux préparatoires relatifs à la correction des eaux du Jura.

L'opinion populaire, et non la volonté du gouvernement, a doté le pays d'une loi sur les incompatibilités entre la qualité de membre du Grand Conseil et certaines fonctions publiques (10 mai 1851). Une nouvelle loi sur le cumul vint la compléter.

Le régime de 1845 ne s'était pas établi sans rencontrer une vive opposition. L'énergie des hommes au pouvoir réussit tout d'abord à la contenir. Mais elle existait néanmoins. Les affaires ecclésiastiques, la réorganisation de l'Académie, eurent pour résultat de grossir le nombre des mécontents. Le départ de Druey pour Berne enleva au gouvernement vaudois et au parti

radical un chef autorisé, énergique. Sa mort, survenue en 1855, les priva de ses conseils.

L'opposition se manifesta avec quelque intensité en 1851. La résolution populaire au sujet des incompatibilités fut pour celle-ci un succès. La votation n'avait pas un caractère politique; un grand nombre de radicaux étaient favorables à la résolution. Mais comme la loi excluait du Grand Conseil un bon nombre de fonctionnaires, subordonnés au Conseil d'Etat, on considéra le résultat du plébiscite comme un échec pour le gouvernement. Et, en fait, on vit arriver au Grand Conseil, au lieu de la phalange compacte des employés; instruments dociles entre les mains des chefs politiques, des députés aux allures plus libres, moins souples et moins disciplinés. L'opposition s'en prévalut et devint plus active. Le gouvernement eut à compter désormais, non seulement avec la droite, mais avec le groupe de l'extrême gauche radicale. Ce nouveau parti, fondé par Eytel, était énergique et combattif. Son opposition devint peu à peu redoutable.

Tôt après surgissait la grave question des chemins de fer; ce fut un élément de trouble et de division, un brandon de discorde entre les membres de la famille vaudoise.

Dans ce domaine, il faut l'avouer, les premiers pas furent malheureux un peu partout en Suisse, et l'inexpérience des débuts pesa lourdement sur notre politique ferrugineuse. Lorsque la Confédération s'occupa de cette affaire, une lutte s'engagea aussitôt entre les partisans de l'étatisme et ceux de l'initiative privée. Le fédéralisme se réveilla ; on craignit de donner trop de puissance à l'autorité centrale ; des craintes et des jalousies s'allumèrent ; de plus la haute finance espérait trouver de gros bénéfices dans l'exploitation privée. Le Conseil fédéral n'en présenta pas moins un projet de loi qui faisait des chemins de fer une afiaire fédérale. La Confédération avait compétence pour déterminer les lignes ainsi que les voies d'eau qui les relient et pour en fixer les conditions d'établissement et d'exploitation (1851). Ce projet ne trouva pas grâce devant les Chambres. La loi du 28 juillet 1852 stipule au contraire que le droit d'établir des chemins de fer et de les exploiter demeure dans la

compétence cantonale et peut être concédé à Tindustrie privée ; les concessions sont accordées par les cantons, sous réserve de l'approbation fédérale.

Cette loi, grosse de conséquences, livrait les chemins de fer à l'industrie privée, ouvrait la porte aux compétitions, aux rivalités cantonales, régionales, locales. On avait évité pour la Confédération le péril des aventures financières, on ne Févita point pour les cantons. La spéculation, l'agiotage s'en mêlèrent. La multiplicité des Etats engendra la multiplicité des compagnies. On construisit un peu au hasard, sans plan d'ensemble. La décision des Chambres fédérales a gravement compromis notre politique ferrugineuse jusqu'en 1873.

A ces inconvénients venaient s'ajouter ceux qui résultaient de l'inexpérience générale en cette matière. Les ingénieurs consultés par le Conseil fédéral étaient anglais. Ils avaient l'habitude des chemins de fer construits en

plaine. Dans leur pays, les voies ferrées ont surtout pour but de relier une mer à l'autre, d'amener sur les quais des ports les voyageurs et les marchandises de l'intérieur. Ils jugèrent la Suisse, avec son relief accidenté, peu propre au développement d'un réseau considérable. Il fallait, selon eux, relier entre elles les voies fluviales, le lac Léman avec celui de Neucliàtel, Soleure il Zurich et à Constance. Berne, la capitale, ne pouvait être desservie que par une ligne secondaire. Ils ne prévoyaient pas la possibilité d'arriver tout de suite jusqu'à Fribourg. Lausanne restait en dehors de l'artère principale.

Le canton de Vaud soufi*rit plus qu'un autre des inconvénients d'un mauvais départ. La concession des principales

FiG. 235. — Dclaragea/..

lignes à faire sur son territoire fut accordée à la compagnie de rOuest-Suisse, et le premier tronçon achevé fut celui d'Yverdon à Morges par Bussigny (1855). La section Renens-Lausanne suivit de près (1856). La construction fut dispendieuse — quatre cent soixante-seize mille francs par kilomètre ; — le passage à travers les marais de TOrbe fut désastreux; Tentrepreneur qui construisait la ligne fit faillite. Avec le fameux système de relier les voies fluviales, on avait laissé de côté les centres populeux, Lausanne, Cossonay, Orbe.

La compagnie de TOuest-Suisse construisit ensuite la ligne de Morges à Versoix, livrée à la circulation le 14 avril 1858; celle de Lausanne-Massongex, dont les tronçons successifs furent ouverts entre 1857 et 1861 * ; celle d'Yverdon-Vaumarcus, terminée en 1859. Beaucoup plus tard seulement (1870), eut lieu l'inauguration de la section Exlépens-Vallorbes.

Une fois le branle donné, on comprit que le programme des ingénieurs anglais était fort insuffisant et, déjà en décembre 1852, les cantons de Berne, Fribourg, Genève et Vaud signaient une convention pour rétablissement d*une ligne allant de Genève à Berne, par Morges, Yverdon, Estavayer, Payerne et Morat.

Le tracé laissait de côté la capitale vaudoise. Elle devait se contenter d'un embranchement secondaire qui la relierait à Bussigny. Ce projet déchaîna à Lausanne une violente opposition ; la haute Broyé et Test du pays, également sacrifiés, protestèrent avec énergie. On accusa le Conseil d'Etat d'être inféodé à la compagnie de l'Ouest, de trahir les intérêts du chef-lieu. C'était bien pour ce dernier une question d'être ou de n'être pas ; les autorités communales mirent tout en œuvre afin de parer le coup.

D'autre part, le canton de Fribourg, dont la capitale se trouvait également sacrifiée, cherchait une solution meilleure. Fribourgeois et Lausannois se rapprochèrent. La création d'une ligne Lausanne-Oron-Fribourg-Berne fut décidée, et la ville de Lausanne souscrivit en sa faveur une subvention de six cent mille francs (1856).

* Villeneuve-Bex, 10 juin 1857. — Bex-Saint-Maurice, 1" novembre 1860. — Lausanne- Villeneuve, 10 avril 1861.

Le gouvernement vit dans ces faits un acte d'insubordination, de révolte ouverte. On s'entêta de part et d'autre, et le conflit prit un caractère aigu. Le Conseil d'Etat, considérant que les autorités lausannoises étaient sorties de leurs attributions, avaient usurpé une partie de la souveraineté cantonale, outrepassé leurs compétences et leurs ressources flnancières, annulait la convention avec l'Etat de Fribourg, suspendait la municipalité, et plaçait la commune sous régie (29 octobre 1856). Le Grand Conseil, réuni en session d'automne, ratifiait cette décision (26 novembre).

Cette mesure exaspéra Lausanne. Eytel et les chefs de l'extrême gauche tonnèrent contre le Conseil d'Etat. Les imaginations surexcitées leur prêtaient le projet de marcher en armes contre le château et de s'emparer du gouvernement. Celui-ci prit des précautions militaires : des troupes furent consignées à la Cité et prêtes à répondre au premier appel; la gendarmerie occupa le rez-de-chaussée du château; on barricada même les fenêtres du Grand ConseiP.

Puis les esprits se calmèrent. Des événements autrement graves, attiraient l'attention générale. La guerre avec la Prusse était imminente; les querelles locales devaient s'effacer devant le danger qui menaçait la Suisse. La régie fut levée (21 décembre 1856). L'année suivante, l'Assemblée fédérale, donnant raison à la ville de Lausanne contre le Conseil d'Etat vaudois, se prononça en faveur du tracé Oron-Fribourg (4 août 1857). Les travaux furent menés avec une fiévreuse activité : la ligne fut livrée à la circulation le 4 septembre 1862. — La vallée de la Broyé n'eut son chemin de fer que beaucoup plus tard. La transversale Yverdon-Fribourg fut ouverte le l^r janvier 1876; la longitudinale, le 25 août de la même année.

La suite a prouvé combien Lausanne avait vu juste. Par son attitude résolue, la ville sortit de son isolement, se plaça à la tète du réseau des chemins de fer de la Suisse romande, au

* c Au bas des escaliers du château, des gendarmes à la file passaient des plots de bûches des caves du château à la salle du Grand Conseil pour en créneler les fenêtres ; j'en fus vivement contrarié parce que Je sentais que nous dépassions de beaucoup le but et que nous tombions dans le ridicule. » Colonel Borgeaud, Mes souvenirs de la régie de Lausanne,

centre des grandes artères Berne-Lyon-Méditerranée et Milan- Paris via Siniplon. L'obstruction gouvernementale était, en revanche, une faute grave qui pesa lourdement sur le régime et fut une des causes de sa chute.

Les inimitiés s'accentuaient. A part la droite et les radicaux

avancés , hostiles au Conseil d'Etat, il se formait un groupe de députés indépendants, une espèce de centre gauche, votant comme bon lui semblait, mais qui fînit aussi par grossir le nombre des opposants.

Tout servait à battre en brèche le gouvernement. Après la question des chemins de fer, vint celle de Timpôt. Le système fiscal n'avait guère changé depuis 1804. L'impôt foncier était la base des revenus de l'Etat; les impôts indirects donnaient l'appoint nécessaire.

Mais les dépenses croissaient avec les nouvelles obligations; on était en présence d'un déficit, il fallait trouver de nouvelles ressources. Les financiers compclenls proposaient l'établissement d'un impôt sur la fortune mobilière. Cette idée, d'abord accueillie avec méfiance, gagnait peu à peu du terrain. Le Conseil d'Etat n'était pas d'accord. Nouveau grief contre lui, nouveau prétexte à critiques. La question religieuse irritait aussi les esprits. Depuis le

FiG. 236. — Mousquetaires (185G.)

19 novembre 1845, elle n'avait pas reçu de solution définitive. D'année en année, les pleins pouvoirs du Conseil d'Etat étaient renouvelés. Ce corps paraissait y tenir beaucoup et ne voulait pas s'en dessaisir. Aussi bien à gauche qu'à droite, on blâmait ce mode de procéder. La liberté religieuse, la liberté des cultes, la laïcisation de l'Eglise furent autant de cris de ralliement, répétés par les conservateurs comme par les radicaux avancés.

L'annexion de la Savoie fut aussi un sujet de controverses. Au début de la guerre d'Italie (1859), les radicaux bernois, Stâmpfli à leur tête, voulaient que la Suisse prît des mesures rapides et fît occuper, en vertu des traités de 1815, le territoire neutralisé de la Savoie. Dans le canton de Vaud, quelques conservateurs et les Eytelistes pensaient de même. Le gouvernement, au contraire, conseillait la prudence, la modération. Le désaccord s'accentuait ainsi, dans le domaine de la politique fédérale aussi bien que sur le terrain de la politique cantonale.

Toutes les oppositions finirent par se grouper et demandèrent la revision de l'acte constitutif de 1845. Dans cette occurence, le Conseil d'Etat manqua d'habileté. Au lieu de se mettre à la tête du mouvement, il chercha à l'enrayer. Il subit ainsi un premier échec devant le Grand Conseil. Ce dernier décréta que la question serait soumise au peuple. Le résultat de la votation fut douteux ; 14 166 voix se prononcèrent pour la revision, 14 204 contre, mais il y avait 274 voix nulles (1859). En somme, c'était un second échec pour le gouvernement, qui avait lutté contre les révisionnistes et pesé de tout son poids dans la balance. Aussi le Conseil d'Etat ne se fit pas d'illusions sur la véritable portée du vole. En proclamant le résultat, il annonçait de prochaines réformes en matière militaire et fiscale, ainsi que dans l'organisation judiciaire.

En efiet, la partie n'était que remise. En 1861, le Conseil d'Etat, se sentant débordé, changea d'attitude; le Grand Conseil décréta la revision (23 janvier) ; le 15 décembre, le peuple acceptait par 20 191 oui l'œuvre sortie des travaux de sa constituante. Dans cette dernière assemblée, les hommes au pouvoir avaient' été, à plusieurs reprises, mis en minorité. Malgré

Topposition des membres du Conseil d'Etal, le principe de la liberté des cultes fut inscrit dans la constitution.

Les élections générales eurent lieu en janvier 1862. Le nouveau Grand Conseil était composé de libéraux, de radicaux gouvernementaux, de radicaux centre gauche et de radicaux avancés. Les trois oppositions réunies contrebalançaient le parti gouvernemental. Leur liste commune l'emporta. Lors de la nomination du premier conseiller d'Etat, Eytel battit Delarageaz à quelques voix de majorité. La déroute du vieux parti radical s'accentua dans les votations suivantes. Aucun des membres du gouvernement ne fut réélu. Le nouveau Conseil exécutif fut composé des citoyens Eytel, Berney, Cérésole, Joly, Roguin, Jan, Duplan.

Le régime de 1845 était définitivement renversé. Après les années victorieuses du début, il avait eu le tort de s'immobiliser trop, de regarder les réformes accomplies comme suffisantes, de s'en tenir aux améliorations réalisées sans songer aux progrès futurs. Pour un gouvernement comme pour un parti, il est dangereux d'être absolument satisfait de soi-même, de considérer son œu\Te comme achevée et intangible.