CHAPITRE VIII

Sommaire. — Le double traité avec les Etats-Unis (532).— La déclaration des neutres (533). — Le traité de commerce de 1713 (534). — Mesures prohibitives (535).— La négociation du traité (536). — Le traité de 1786 (540). — Application du traité (541). — Critique et défense du traité (543). — Rupture du traité (546). — Le projet de réformation douanière de 1787 (546).

Le double traité avec les Etais-Unis. — La guerre d'indépendance des Etats-Unis produisit, entre autres effets, trois actes importants de droit commercial, le traité d'amitié et de commerce entre le roi de France et les Provinces-Unies d'Amérique, la déclaration des neutres et le traité de commerce entre la France et l'Angleterre. Vergennes, à qui Maurepas avait confié le portefeuille des affaires étrangères et qui devint, après la mort de celui-ci, le président du Conseil des finances, a eu le mérite d'être le principal auteur des traités et des conventions diplomatiques de cette période.

Le 6 février 1778, la France signa deux traités avec les Etats-Unis, un traité d'amitié et de commerce et un traité d'alliance éventuelle et défensive.

Le premier traité portait qu'entre les deux pays il y aurait « paix ferme, inviolable et universelle et une amitié vraie et sincère ». Le roi très chrétien et les Etats-Unis s'engageaient « mutuellement à n'accorder aucune faveur particulière à d'autres nationaux en fait de commerce et de navigation qui ne devienne aussitôt commune à l'autre partie ». Les navires ne devaient pas payer dans les ports des deux Etats d'autres droits que ceux des nations les plus favorisées. Chacun des deux Etats pourra entretenir des consuls dans l'autre Etat. Les vaisseaux de guerre de chacune des deux nations prendront sous leur protection les navires de l'autre nation. Les Américains seront exempts du droit d'aubaine ; la navigation sera libre, le pavillon couvrant la marchandise, à l'exception toutefois de la contrebande de guerre.

Le second traité, dont « le but était de maintenir l'indépendance illimitée des Etats-Unis», portait que,« au cas de guerre avec la Grande- Bretagne les deux Etats feraient cause commune ». La déclaration de guerre en effet suivit de près la signature de ce traité.

La déclaration des neutres. — Le ?6 juillet 1718' la France publia un règlement maritime dans lequel le droit des neutres, inscrit déjà dans le traité d'Utrecht, était libéralement interprété : défense était faite aux armateurs français d'arrêter des vaisseaux neutres, même s'ils venaient d'un port ennemi ou s'ils s'y rendaient, à moins que ce port ne fût bloqué ou qu'il ne portât de la contrebande de guerre ; la contrebande de guerre devait être confisquée, mais le navire ne pouvait l'être que si les trois quarts au moins de sa cargaison était composée de marchandises de contrebande.

Les Anglais agirent autrement. Ils étaient liés avec la Hollande par un traité qui spécifiait, comme celui d'Utrecht,que le pavillon couvrait la marchandise, à l'exception de la contrebande de guerre. Néanmoins ils arrêtèrent des vaisseaux hollandais frétés pour des ports de France, « attendu que les ports de France sont naturellement bloqués par les ports d'Angleterre ».

Le Danemark se plaignit; la Suède arma (avril 1779); la Hollande aussi. L'Angleterre, forte de l'amitié du stathouder, somma la Hollande de renoncer à la neutralité et de lui fournir des secours, conformément à d'anciens traités. Les Hollandais regimbèrent et la situation s'envenima lorsqu'en décembre 1779 une escadre anglaise se fut emparée de plusieurs navires hollandais qu'escortait un vaisseau de guerre.

C'est alors (mars 1780) que l'impératrice de Russie Catherine, sur le conseil de son ministre Panin, communiqua aux puissances la déclaration suivante : 1° les vaisseaux neutres ont le droit de naviguer de port en port sur les côtes des nations en guerre ; 2° les objets appartenant aux sujets des puissances belligérantes doivent être respectés sur les vaisseaux neutres; 3° il n'y a pas d'autres objets de contrebande que les armes, équipements et munitions de guerre ; 4° les seuls ports bloqués sont ceux devant lesquels se tient à demeure et à proximité une force navale suffisante. Une convention maritime pour le maintien de la liberté du commerce et de la navigation des neutres fut signée, d'abord entre la Russie et le Danemark (9 juillet 1786), puis avec la Suède {!*' août).

En novembre la cour de Russie présenta aux cours étrangères un mémoire pour leur notifier officiellement l'accession du Danemark et de la Suède au système de la neutralité armée. La France, puis l'Espagne adhérèrent à cette déclaration; la Suède et le Danemark promirent de soutenir la déclaration parles armes en s'engageantavec la Russie à interdire la Baltique aux belligérants ; la Hollande, à son tour, donna son adhésion le 5 janvier 1781 ; puis la Prusse, l'Empire romain, le Portugal (mai-juillet 1782).

Quoique Catherine eût très mollement soutenu son initiative, cette

1. Le 24 juin avait été publiée une première déclaration relative à la course.

entente était une importante manifestation en faveur du droit des neutres et de la liberté des mers.

Le traité de commerce de 1713. — Pour comprendre le traité de 1786 avec l'Angleterre, il faut revenir sur le traité de commerce de 1713 dont nous avons parlé dans le livre précédent.

Le traité conclu avec l'Angleterre à Utrecht en 1713 en même temps que le traité de paix stipulait, entre autres conditions, que les sujets de l'un et de l'autre royaume pourraient disposer de leurs biens sans être soumis au droit d'aubaine, qu'ils pourraient circuler et commercer sans aucun empêchement et sans intermédiaire, qu'ils seraient affranchis des surtaxes de pavillon (50 sous par tonneau en France, 5 schillings en Angleterre), que la navigation serait libre, que les pirates ne seraient pas reçus dans les ports, que les deux pays renonceraient, sauf certains cas, aux lettres de représailles, que le droit d'aubaine ne s'exercerait pas en France contre les Anglais, etc. Les articles VIII et IX portaient la clause de la nation la plus favorisée relativement « à toutes taxes, impôts ou droits de douane quelconques concernant les personnes, biens et marchandises » et la promesse de rétablir pour les Anglais les droits du tarif de 1664, excepté pour quelques articles', et de celui de 1699.

Ces deux articles avaient suscité en Angleterre nombre de brochures et de vives réclamations de la part des manufacturiers. Quarantesix pétitions adressées à la Chambre des communes avaient protesté contre l'admission des vins de France qui nuirait, disait-on, au commerce de l'Angleterre avec le Portugal, l'Espagne et l'Italie, contre l'introduction des lainages français qui risquerait d'anéantir la fabrication anglaise, laquelle nourrissait des millions d'ouvriers, t Les Français, disaient les pétitionnaires, sont si éloignés de s'approvisionner des ^Ê\ produits des manufactures anglaises qu'ils ont établi chez eux des fabriques du même genre. » Par son alliance avec l'Espagne qui lui fournit la laine, la « France est devenue la rivale de l'Angleterre dans la partie la plus précieuse deses manufactures de laine ». La concurrence serait désastreuse parce qu'en France « le prix de toute espèce de travail ne s'étend pas aux deux tiers de celui qu'on donne en Angleterre » ; « les Anglais s'étant beaucoup perfectionnés dans la fabrication des étoffes de soie et les Français dans celles des étoffes de laine », l'importation française anéantirait la soierie anglaise et les Anglais ne pourraient pas importer leurs lainages en France. C'étaient des arguments de combat, plus ou moins sincères, du genre de ceux qui se retrouvent dans tous les temps, avec des variantes, dans les protestations du protectionnisme.

1 . A savoir: « les objets de laine, le sucre, les poissons salés et ce qui provient de la baleine ».

L'ANGLETERRE ET LES TRAÎtÉS DE COMMERCE DE 1713 ET DE 1786 o3o

Le gouvernement anglais avait résisté d'abord et fait approuver le traité par la Chambre des communes. Mais les pétitionnaires étaient revenus à la charge et un second vote avait annulé définitivement les articles VIII et IX.

Mesures prohibitives. — La France n'eut donc pas le bénéfice du traité ; les Anglais en fait maintinrent leurs prohibitions et leurs taxes *.

Toutefois la navigation resta jusqu'à 1786 régie par le traité que confirmèrentsoramairement les traités de paix de 1717, de 1748 et de 1763. Pour le commerce il n'y eut pas de conditions précisément déterminées. La France, sans dénoncer le traité, appliqua aux importations anglaises les prohibitions et les pénalités de l'arrêt du Conseil du 6 septembre 1701. Pendant le ministère du cardinal Dubois il y eut des pourparlers relativement à une convention commerciale; il y en eut aussi après le traité d'Aix-la-Chapelle ; mais ils n'eurent pas de suite ^ et l'administration française se montra, suivant les hommes et les circonstances, rigide ou tolérante dans l'application du principe de la prohibition.

De 1782 à 1784 l'Angleterre doubla presque les droits sur les vins français. Elle se réservait toujours le droit exclusif de les transporter de Bordeaux dans ses ports ; elle faisait payer un tonnage de 5 schellings aux navires français; elle interdisait la sortie des laines, des chiffons, des métiers à bas, des machines en général. En temps de paix elle permettait l'exportation du bétail et des salaisons ; elle encourageait môme par des primes l'exportation du blé et. à l'époque de Louis XVI, celle du sucre raffiné, si bien que les épiciers préférèrent le sucre anglais parce qu'il était à meilleur marché. C'est pourquoi les raffineurs français en demandèrent la prohibition.

En France l'arrêt de 1701 n'avait pas inscrit le poisson parmi les articles prohibés ; les pêcheurs bretons se dirent lésés et obtinrent la prohibition des sardines et une surtaxe sur les harengs anglais. Le droit sur le charbon de terre fut plusieurs fois modifié, parce que deux intérêts opposés se trouvaient en présence, celui des propriétaires de mines et celui des industriels. Le plomb était prohibé par l'arrêt de 1701 ; mais le plomb d'Angleterre était préféré à celui d'Allemagne ; on le faisait venir par la Hollande, et, quoique la douane eut fini par exiger sept certificats pour justifier de la provenance, il entra toujours comme étant expédié de Hambourg. La contrebande approvisionnait seule le marché français en tissus anglais dont la consommation vers la fin de

1. Les Anglais augmentèrent même à plusieurs reprises les droits qui frappaient les marchandises françaises à l'importation, notamment les vins en 1745, 1778, 1779- En 1784 les vins français payaient par tonneau de 252 gallons 96 livres 4 schelliugs ; les vins du Rhin 40 livres 18 schellings, les vins du Portugal 45 livres 19 schellings.

2. Quand, après la signature du traité de 1763, on parla à Choiseul de renouveler le traité de commerce de 1713, celui-ci répondit : « Le traité n'a jamais existé ».

l'ancien régime devint considérable, malgré la douane qui alla jusqu'à retenir au port de débarquement les robes de chambre en toile peinte des passagères et passagers, sauf à les leur restituer à leur départ.

En Angleterre c'était aussi la contrebande qui approvisionnait le marché d'articles prohibés, surtout d'arlicles faciles à dissimuler, comme l'eau-de-vie, les batistes, les dentelles. Il y avait des sociétés de contrebande puissamment organisées. Les manufacturiers n'en étaient pas moins partisans déterminés du protectionnisme. « Le monopole dont ils jouissent, disait Adam Smilh, a tellement grossi quelques-unes de leurs tribus particulières que, semblable à une immense milice sur pied, elles sont devenues redoutables au gouvernement et, dans plusieurs circonstances même, elles ont effrayé la législature. »

En temps de guerre les rigueurs redoublaient. Malgré l'article IXdu traité de 1718 qui accordait six mois aux marchands étrangers pour liquider leurs afTaires, les corsaires saisissaient immédiatement les bâtiments qu'ils rencontraient. Les Anglais le firent même avant la déclaration de guerre en 1744 et en 1755, année où, à la suite de l'attentat de l'amiral Boscaven, trois cents bâtiments de commerce ou de pêche devinrent en quelques mois la proie des corsaires'. Les corsaires français de leur côté ne chômaient pas et, comme il y avait sur les mers beaucoup plus de bâtiments anglais que de bâtiments français, les occasions de prise ne leur manquaient pas.

La négociation du traité. — Le traité de paix du 3 décembre 1783, conclu à la fin de la guerre d'Amérique, portait (art. XVIII) que des commissaires seraient nommés « pour travailler à de nouveaux arrangements de commerce entre les deux nations sur le fondement de la réciprocité et de la convenance mutuelle, lesquels arrangements devaient être terminés et conclus dans l'espace de deux ans ». Ce traité devait avoir pour base celui d'Utrecht : avec quelques rectifications dans le sens de la réciprocité, disaient les F'rançais sans toutefois les exiger absolument, avec des avantages particuliers pour l'Angleterre, disaient les Anglais.

Lord Shelburne, le négociateur du traité de 1783, appuyait ce projet. « Il est, disait-il à Gérard de Rayneval, un objet qui entre dans mes vues politiques, c'est de détuire le monopole du commerce ; je le regarde comme une chose odieuse, comme un vice dont la nation anglaise est plus affectée qu'aucune autre. » Shelburne fut renversé du pouvoir

1. Daas sa déclaration du 17 mai 1756 le roi d'Angleterre eut Timpudence d'imputer l'initiative des agressions aux Français : c Le procédé insoutenable des Français aux lies et dans l'Amérique septentrionale depuis le traité d'Aix-la-Chapelle, les usurpations et les invasions qu'ils ont faites sur les territoires et établissements de nos sujets dans ces pays-là... »

en février 1783 parce qu'on l'accusait d'avoir accepté dans le traité des conditions trop favorables à la France ; mais Pitt, qui lui succéda, soutint la même politique économique. En Angleterre les principes d'Adam Smith, dont le grand ouvrage sur les causes de la richesse des nations avait paru en 1776, avaient fait des disciples ; ce qui n'empêchait pas que le parti protectionniste fut toujours très puissant.

En 1782 Vergennes envoya à Londres Gérard de Rayneval, fonctionnaire honnête, mais peu versé dans les questions commerciales, pour préparer la négociation d'un traité de commerce.

Le contrôleur général, sans appartenir à l'école physiocratique, n'était pas étranger aux idées des économistes ; il avait été le collègue de Turgotau ministère et il écouta dans cette circonstance les conseils de Dupont de Nemours. Il désirait sincèrement aplanir les obstacles qui avaient longtemps gêné les relations commerciales des deux nations. « Les deux nations les plus riches, lit-on dans un mémoire qui lui fut adressé et qu'il avait peut-être inspiré', se sont isolées autant qu'il a dépendu d'elles... En repoussant les étotîes et les quincailleries anglaises, nous avons non seulement appelé la prohibition sur nos toiles et sur nos vins, mais nous avons presque anéanti nous-mêmes les moyens, les occasions et le goût qu'auraient eu les Anglais à nous les acheter. Il faudrait remplacer toutes les prohibitions par des droits de 10 p. 100 au maximum.» Nombre de mémoires de ce genre affluèrent au cabinet du ministre.

« Le système prohibitif étant essentiellement vicieux et vexatoire, écrivait de son côté Gérard de Rayneval, il serait utile d'adopter le système opposé. On conviendrait en conséquence avec l'Angleterre que dorénavant il n'y aurait plus de marchandises prohibées entre les deux nations. « Toutefois il n'espérait pas réaliser complètement ce programme parce que l'Angleterre refusait absolument de modifier l'acte de navigation. « M. de Vergennes, disait-il une autre fois, ne se dissimulait ni la secousse qu'il allait donnera certaines fabriques, celle du coton par exemple, ni les clameurs qu'il allait exciter » ; mais la secousse, il la jugeait nécessaire, et « les clameurs, il se sentirait le courage de s'y résigner parce qu'il était persuadé que l'intérêt personnel seul les provoquerait ; qu'en dernier résultat l'expérience les ferait cesser et que, dans tous les cas, c'était à l'intérêt général qu'il fallait donner la préférence ».

Le 1^"" février 1783, Vergennes écrivait à Gérard de Rayneval: « C'est un vieux préjugé que je ne partage pas qu'il existe des incompatibilités naturelles entre nos nationaux. Toute nation doit tendre nécessairement vers sa plus grande prospérité. Mais cette prospérité ne saurait être exclusive, car elle deviendrait bientôt nulle. On ne s'enrichit pas