CHAPITRE II

Sommaire. — La création des assignats (23). — Les assignats sous la Convention 27;. — Le maximum (29). — Les assignats après le 9 thermidor (32). — Le Directoire et les mandats territoriaux (33).

La création des assignats. — L'impossibilité d'établir l'équilibre entre les recettes et les dépenses du Trésor public par une réforme des impôts et le déficit annuel qui grossissait la dette de l'Etat avaient amené le gouvernement à convoquer les Etats généraux. Depuis l'avènement de Louis XVI, l'Etat avait emprunté 1.740 millions de livres et traînait derrière lui une dette flottante de 600 millions. Le numéraire se raréfiait ; il avait fallu donner cours forcé aux billets de la Caisse d'escompte à laquelle le Trésor royal était réduit à faire des emprunts. Le change défavorable qui résultait de cette situation, la langueur des affaires au milieu des préoccupations politiques, les misères aggravées par de mauvaises récoltes et par un hiver très rigoureux, les dépenses faites pour secourir la foule des indigents n'étaient pas des faits propres à améliorer l'état des finances et à faciliter la circulation commerciale.

Dans le rapport qu'il présenta à l'ouverture des Efats généraux, le 5 mai 1789, Necker déclara un déficit probable de 5fi millions sur le budget ordinaire ; mais ce budget était incomplet, il ne comprenait ni les remboursements, ni les dépenses extraordinaires. Les Etats généraux transformés en Assemblée Nationale Constituante ne s'arrêtèrent pas à des détails de trésorerie ; ils voulaient une réforme radicale du régime financier ainsi que du gouvernement et de l'administration de la France. Cette réforme, l'Assemblée l'accomplit par une série de lois qui firent porter les contributions sur tous les habitants de la France sans exception, proportionnellement à leur fortune présumée, au moyen de la contribution foncière, qui était un prélèvement sur le produit net de la terre, de la contribution personnelle mobilière, des droits d'enregistrement simplifiés, de la contribution des patentes prélevée sur les bénéfices de l'industrie et du commerce, des droits de douane. Mais les lois qui créaient ces nouvelles contributions ne furent votées

que dans le courant de l'année 1790 et la répartition et la perception n'en purent être organisées que lentement, à travers de nombreuses oppositions, quoique la Constituante eût écarté toute taxation arbitraire ou inquisitoriale. « La Constitution, disait-elle, les principes, les lois et les mœurs proscrivent toute espèce d'inquisition. »

Quoiqu'elle se fût privée des ressources financières de l'ancien régime et que le produit futur des nouvelles contributions fût encore incertain, l'Assemblée Constituante accepta l'héritage tout entier des dettes de l'Etat, auxquelles elle allait bientôt ajouter elle-même l'énorme fardeau du remboursement des charges et offices qu'elle supprima. Elle déclara, le 17 juin 1789, qu'elle prenait tous les créanciers de l'Etat sous la sauvegarde publique ; le 15 juillet et le 27 août, qu'elle n'écouterait aucune proposition directe ou indirecte de banqueroute.

« Suppléer à la masse presque entière des impôts semblait impossible », disait le Comité des finances. Necker voulut tenter l'impossible. Il ouvrit deux emprunts; mais ils ne furent pas couverts. Il fit voter une contribution patriotique du quart dû revenu de chaque citoyen ayant un revenu supérieur à 400 livres (28 septembre-6 octobre 1789) ; mais cette contribution ne rapporta alors qu'une trentaine de millions l. Necker fut obligé de s'adresser sans cesse à la Caisse d'escompte dont le crédit chancelant suppléait au crédit ruiné de l'Etat ; depuis sa nomination (août 1788) jusqu'à l'ouverture des Etats généraux, Necker en avait tiré 50 millions. L'Etat devait alors 155 millions à la Caisse et la quantité des billets en circulation augmentait. Aussi la valeur de ces billets tomba-t-elle au-dessous du pair ; en août 1789 le louis de 24 livres se payait en billets de la Caisse d'escompte 24 livres 7 sous ; en mars 1790, il se payait 25 livres 5 sous. Divers projets furent proposés à l'Assemblée pour procurer au Trésor les ressources que ne fournissaient ni les impôts ni les emprunts. Dès le mois d'août 1789 il fut question des biens du clergé. Après les journées des 5 et 6 octobre, Talleyrand déclara à la tribune que ces biens étaient « une ressource immense et décisive qui pouvait s'allier avec un respect sévère pour les propriétés » ; il souleva une vive discussion durant cinq séances qui aboutit au décret du 2 novembre 1789, lequel mit « tous les biens ecclésiastiques à la disposition de la nation, à charge de pourvoir convenablement aux frais du culte, à l'entretien de ses ministres, au soulagement des pauvres... » Le 16 avril 1790 un second décret porta que les dettes du clergé deviendraient nationales et que les biens qui lui avaient appartenu seraient mis en vente sans être grevés d'aucune hypothèque au profit des créanciers.

1. Cependant il y eut des rentrées dans la suite ; car Clavière, dans son rapport de février 1793, évalue à 111 millions 1/2 le produit de la contribution patriotique pour les trois années. Mais alors on payait en assignats dépréciés.

Comment monnayer ces biens fonciers? Necker proposa de faire de la Caisse d'escompte une banque nationale qui prêterait à l'Etat 170 millions hypothéqués sur les biens du clergé et de porter en conséquence à '240 millions l'émission de ses billets dont l'Etat se porterait garant (14 novembre 1789). Un long débat s'engagea; le 19 décembre, l'Assemblée vota la vente des biens provenant du clergé ou du domaine royal jusqu'à concurrence de 400 millions, la formation d'une Caisse de l'extraordinaire destinée à recevoir les fonds provenant de la vente et de la contribution patriotique et la création d'assignats de 1.000 livres sur cette caisse, l'émission d'assignats portant intérêt à 5 p. 100 jusqu'à concurrence de la valeur desdits biens à vendre ; ces assignats devaient être admis de préférence dans l'achat desdits biens. La Caisse d'escompte avait droit à 170 millions sur les 400 millions à émettre ; elle-même devait émettre des promesses d'assignats ayant cours forcé, comme ses autres billets, mais à Paris seulement. Elle prêta au Trésor 90 millions qui furent promplement épuisés et elle émit pour 111 millions 1/2 d'assignats. Mais son papier, continuant à baisser, ne tarda pas à perdre 5 et 6 p. 100 ; on n'en voulait pas à la Bourse et les marchands qui étaient obligés de le recevoir à Paris ne pouvaient pas l'utiliser pour payer leurs achats en province.

La situation financière s'aggravait. Necker prévoyait un déficit de 294 millions pour l'année 1790. La vente des biens du clergé ne se faisait pas ; il ne se présentait pas d'acheteurs. Bailly, au nom de la municipalité de Paris, proposa un moyen que la droite, opposée à l'aliénation des biens, combattit, mais qui fut voté le 17 mars 1790. Ce moyen consistait dans la vente en bloc de 400 millions de biens à la ville de Paris et à d'autres municipalités, ces municipalités devant revendre les biens en détail et émettre des billets sous le nom d'effets municipaux.

Mais un papier municipal pouvait-il devenir une monnaie nationale circulant dans tout le royaume ; d'ailleurs, tant qu'il n'était pas certain que les biens du clergé n'étaient pas grevés de l'hypothèque des frais du culte, la défiance subsistait. La droite restait hostile ; mais la masse des députés se laissait séduire par des sophismes tels que celuici : « Les monnaies, disait Petion, ne valent que par ce qu'elles représentent ; ce sont des valeurs de convention... L'or a-t-il une valeur plus réelle que des biens mis en vente et des assignats sur ces biens... Si leur cours est forcé, ils seront dispersés dans une foule de mains où ils trouveront des défenseurs; le bienfait des assignats sera d'assurer la révolution, de rehausser le prix des ventes en multipliant les acquéreurs, de ranimer le commerce et les manufactures... » Il fut le dernier orateur après une longue discussion. Le 17 avril, l'Assemblée vola le décret qui donnait aux assignats « cours de monnaie entre toutes les personnes dans le royaume » et que le roi sanctionna le 22 avril.

Ces assignats rapportaient un intérêt de 3 p. 100. Ils ne commencèrent à circuler qu'au mois d'août.

En attendant, le ministre dut faire de nouveaux emprunts à la Caisse descompte. Faible ressource en face de la liquidation générale des dettes de l'Etat qui commençait et dont le Comité des finances évaluait le montant à près de 4 milliards. La question, très agitée dans la presse, fut. réouverte à l'Assemblée et, à la suite d'un mémorable débat dans lequel l'éloquence de Mirabeau, mise au service de vues patriotiques élevées et de sophismes économiques, entraîna le vote, le 29 septembre 1790, le décret suivant (décret du 8 octobre-18 novembre 1790) fut adopté à la majorité de 508 voix contre 423. « L'Assemblée nationale décrète que la dette non constituée de l'Etat et celle du cidevant clergé seront remboursées suivant l'ordre qui sera indiqué en assignats-monnaie sans intérêts. Il n'y aura pas en circulation au delà de 1 milliard 200 millions d'assignats, y compris les 400 millions déjà décrétés. Les assignats qui rentreront dans la Caisse de l'extraordinaire seront brûlés. Il ne pourra en être fait une nouvelle fabrication sans un décret du Corps législatif, sous la condition qu'ils ne puissent excéder la valeur des biens nationaux ni se trouver audessus de 1 milliard 200 millions en circulation. »

La France eut dès lors un papier-monnaie. Grâce à quelques décrets complémentaires, rien n'y manqua, billets au porteur et non plus à ordre, cours légal, suppression de l'intérêt, échange de la main à la main, émission considérable. Nous avons donné dans l'Histoire des classes ouvrières et de l'industrie en France depuis 1789 * un historique détaillé des assignats. Nous ne le reproduirons pas dans le présent ouvrage ; nous nous bornerons, comme nous venons de le faire pour les origines, à rappeler les traits essentiels de cette histoire dans la mesure où ils sont utiles pour l'intelligence des transactions commerciales et des prix.

Le papier chasse l'argent : la maxime était vieille, on l'avait citée dans les discussions. Comme il n'y avait pas de billets inférieurs à 50 livres 2, la disette de numéraire se fit sentir dans les relations journalières, affectant surtout le petit commerce et la classe ouvrière. On avait bien imaginé de faire des sous avec le métal des cloches, l'argenterie des églises et des émigrés et d'autres matières ; mais l'opération se fit lentement et fut insuffisante. Il fallut recourir à de menus papiers-monnaie. A Paris et dans les départements s'organisèrent des caisses qui échangèrent les assignats contre des billets de confiance ou billets patriotiques, même des médailles de confiance, valant de 40 sous à 6 deniers. La France en fut inondée; il y en eut beaucoup