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Cet exemple nous montre la position critique dans laquelle se trouvait le Sénat, lorsque l'exécution du plébiscite, auquel il refusait en vain son assentiment, dépendait en fait et principalement du peuple luimême; s'il ne réussissait pas à empêcher la mise aux voix ou à la faire tourner à son avantage, la plèbe exécutait ce qu'elle avait décidé, quelles que fussent les protestations légales des pères conscrits.
Si, au contraire, l'exécution dépendait du Sénat, sa position était meilleure, en ce sens que, s'il ne pouvait empêcher le vote du plébiscite, il pouvait toujours se refuser légalement à exécuter le décret qu'il n'avait pas ratifié ; mais II 8''expo8Bit alors, si les temps étaient durs et les revendications de la plèbe suffisamment motivées, à la voir recourir, pour briser sa résistance, au moyen violent devant lequel il avait toujours dû capituler : la sécession.
C'est ce qui arriva en 287. On était au lendemain de la troisième guerre samnite et la misère était grande à Rome. Les tribuns proposèrent, selon les uns, de distribuer aux pauvres les terres récemment conquises, selon d'autres, d'abolir les dettes.
Le Sénat refusa. Le bas peuple se retira, au delà du Tibre, sur le mont Janicule.
Il fallut un dictateur. On nomma Otùniua Hortennus, un membre de la noblesse plébéienne, et on le chargea de traiter avec les mécontents. La guerre extérieure étant sur le point d'éclater de nouveau, l'objet de leurs revendications leur fut accordé; et,
comme le refus légal du Sénat d'exécuter une roga* lion, non approuvée par lui» était le sujet de la discorde, Hortensius recourut au seul moyen qui restait d'ôter, à Ta venir, toute raison d'être à de nouvelles sécessions: il fit passer une loi donnant définitivement, et sans conditions de ratification, valeur législative aux plébiscites.
c Ce que la plèbe aura décidé sera obligatoire pour tous les Quiritep. > G^est ainsi que nos sources rapportent le texte de la loi Hortensia ^). La sécession dont elle était la suite fut la dernière.
C'est à cette loi que les jurisconsultes romains rapportent la validité des plébiscites ^), et cela se
^) « Q. Hortensitis diclator, quum plebs secessisset m Janù culum legem in Esculalo tidit, ut quod ea jussisset, omnes Quirites teneret • (Pline : Btst Nat. lib. XV [, 15 (10).
« Ne leges quiàem proprie, sed plébiscita appellanlur quae tribunis plebis ferentibus accepta sunt: quibus rogationibus ante patriciinon tenebantur, donec Q. Hortensius dictator eam legem tuUt^ ut eo jure, quod plèbes statuisset, omnes Quirites tenerentur. » (Lœlius Félix, dans Aulu-Gelle, N, il., XV, 27) 3) Galus, Inst comm. I, 3 : c Ijcx Hortensia lata est, qua cautum est, ut plébiscita universum poptdum tenerent : itaque eo modo legibus exœquata surU, • Pomponius, Fr. 2, § 8 D. de origine juris (I, 2) : « Pro legibus plaçait et ea {plébiscita) observari lege Hortensia ; et ita facium est, ut inte^^ plébiscita et legem species constituendi intéressent, potesta^ autem eadem esset. > Ibid. § 12 : c .... pldfiscitum, quod sine auctoritate patrum est constitutum. »
Inslitutes de Juslinien, I, 2. De jure naturali, gentium et civilt 8 4 : < Sed et plébiscita lege Hortensia lata non minus valere, quant leges cœperunt, > Gomp. La^lius Félix, ci-dessus, note 1.
comprend, puisque c'est elte qui fonde déHniUve< ment leur ét&t de droit.
La loi d'Hortensias, comme les lois Valeria Horatia et Publiiia, fut votée en comices centuriates; mais Vauetoritas patrum lui fut accordée avant le vote, ainsi que l'avait ordonné la seconde des lois de PubliliuB Philo.
Toute radicale qu'elle apparaît au premier abord, elle faisait la part des intérêts conservateurs dans un article que nous trouvons mentionné par Macrobe '). Cet article, vraisemblablement motivé par ce fait que les conciles de la plèbe devenaient des comices législatifs romains, les soumettait aux exigences du droit pontifical, quant aux dates où ils pourraient être tenus. Les jours de marcbé (mndinae), jusqu'alors choisis par les tribuns à cause du nombre de plébéiens de la campagne qu'ils réunissaient dans les murs de la ville, devenaient ainsi des jours où il était interdit de tenir une assemblée, vu qu'ils avaient été autrefois déclarés non (Comitiaux> par les pontifes. On sait quel intérêt le Sénat avait à ce que la plèbe urbaine fût en majorité dans les comices plébéiens').
n Satwnat lib.I, %yi,Ws.Comp.i:ic.,a<i Att.lV, Ep.3%i.
Od trouvera lui uotiinier>laire approfonili du passage de Maci'Obe dans l'ouvrage do O.-E. Hartmann : Veber die rGmische Oerichtsoerfassung, édile par A. Vbbelohde. Gôt- Ungett, 1886, p. 9i 83.
'j Coin p. Hartmann, l. e. 103 s. ■
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Depuis 287, les comices centuriatesdu peuple sont relégués au second plan, comme assemblée législative, par les conciles tributes de la plèbe dont les plébiscites ont droit au titre de ïegas.
La formule introductive des lois devient :
Ex hace lege plèbeive seUo ^), ou : Lex sioe id plebiseitum est 'V
c Dès lors, dit Madvig, abstraction faite de la période de restauration sous Sylla, l'activité législative des Romains se concentre en majeure partie dans les comices par tribus et revêt la forme du plébiscite. Gela ne provient pas uniquement de ce que les consuls étaient absorbés par leurs fonctions administratives et jusque dans les derniers temps de la république, par le commandement des armées; la raison essentielle en est que le tribunal, par essence et par tradition^ était arrivé à former Télément actif et réformateur dans Torganisation de TEtat, et que le Sénat lui-même invitait très fréquemment les tribuns à présenter des projets de réformes ou de mesures administratives (cigebat cum tribtmis ut ferrent ad piebem)^ ce qui empêchait de donner à ces projets une fausse interprétation » ^).
On sait que Madvig ne fait pas de distinction en-
Leœ Bant, 7. (Corpus inscr. lat 1, 45.) Lex Agrar. 22. (t&td I, 80).
«) Lex Ruhr. I, 29. 39 {iUd. 1, 116).
»J LEtat romain, trad. 1, 260 s.
tre les comiceB tribules du peuple et ceux de la ptàbe. Nous devons le compléter sur ce point.
La presque totalité des lois que nous rencontrons depuis la réforme d'Hortensius jusqu'à la fin de la république, sont ou des lois tributes ou des plébis. cites, ces derniers étant de beaucoup les plus nombreux. La tex de hello indicendo reste l'apanage exclusif des comices centuriateB.
Aux observations de Madvig sur la part qu'a eue, dans cet état de choses, le caractère pris par le tribunat depuis la fin de la lutte des classes, il faut ajouter que îa procédure plébiscitaire, indépendanle des formes religieuses, et débarrassée de Vaudoritas patrum, était la plus expédilive. Le résultat obtenu étant le môme, il était naturel de l'employer de préférence à toute autre. La législation par les comices tributes, liée aux formes traditionnelles, mais exercée par une assemblée plus facile à consulter que l'assemblée centuriate, venait ensuite. On ne s'adressait aux grands comices qu'en dernier lieu et lors* qu'il était impossible de faire autrement.
Les lois de Sylla ramenèrent, pour un temps, le plébiscite au point où l'avait laissé Publitius Philo ');
■) C'eat ce que confirme l& formule inlroductîve du plébia. cite • de Termessibus ; doDt Monimsen a pu fixer la date à l'année 71. (V. Corpus inscr. fat. 1,114. — Comp. Mommsen Rdm. Fortch. l, 20f} s., Sôm. Staottrecht II, 287, nol» 2 )
mais elle ne durèrent pas. En 70, une loi de Pompée restaurait le tribunal et le plébiscite *)«
Nombre d'auteurs, avons -nous dit, pensent que du jour où rassemblée qui votait les plébiscites devint la principale assemblée législative de Rome, les patriciens y furent admis. Nous avons montré (p. 119 ss.) que les assertions des jurisconsultes romains sont contraires il cette manière de voir.
Que Montesquieu ait écrit, en parlant du régime qui soumettait les patriciens à la puissance législative de comices auxquels ils n'avaient point de part: c Ce fut un délire de la liberté > ^), en théorie, c'est bien ; mais en pratique, à Rome, et à Tépoque où nous sommes, le fait ne nous parait pas d'une grande importance. Â quoi donc eùt-il servi à une poignée de patriciens de voter personnellement dans une assemblée, où leur fortune et leur titre ne leur accordaient plus aucun privilège ') Y
Nous ne pensons pas que la vierUa aristocratie romaine, dont la politique était beaucoup plus dirigée par des faits et des intérêts, influencée par des préjugés de caste, que déterminée par des théories et des prin-
^) Lew Licmia Pompeia, V. Liv. Epit. 97, Vellelus Patercalus II, 30, Gic, de leg. III, cap. ix-xi. In Verr. act. 1, 15.
") Loù XI, 16.
') Nous devons remarquer cependant que Montesquieu fait remonter rassimilation du plébiscite à la loi aux premiers temps de l'époque républicaine, c'est-à-dire à un moment où les patriciens pouvaient encore avoir une certaine importance numérique. V. tl^id.
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cipes philoBOphiques, ait jamais revendiqué le droit de voter, sous la présidence d'un tribun, dans un concile de la plèbe, alors même que les décisions de ce concile étaient devenues des lois pour l'Etat.
Certes la puissance de la plèbe romaine a grandi jusqu'à l'excès, mais il ne faut pas se l'exagérer, au lendemain des actes constitutionnels qui ont rendu ses plébiscites souverains. Outre le fait, déjà relevé par Uontesquîeu, que les censeurs conservent longtemps encore, par la répartition des citoyens dans les tribus, la haute main sur le corps électoral, le Sénat possède plus d'un moyen de diriger l'action des conciles.
La révolution elle-même lui a fourni le meilleur.
La participation des plébéiens aux grandes magistratures a formé une i nobililaa » plébéienne à cété de l'ancien patriciat; et, tandis que celui-ci, voyant tomber ses privilèges, ne s'en est que plus étroitement replié sur lui-même et a vu diminuer le nombre de ses familles, à tel point qu'à la fin de la république on n'en comptera plus qu'une douzaine, par son principe même, qui est l'élection, la noblesse plébéienne est destinée à s'accroUre continuellement. Elle acquiert bientôt la majorité dans le Sénat; ses intérêts se confondent avec ceux de^ l'aristocratie patricienne et l'ancien dualisme politique est détruit, au moins en baut.
Or le tribunal se recrute en général dans les rangs de la noblesse plél>éienne, et comme il possède ex-
clusivement le droit d*initiative plébiscitaire et quMI dispose du droit de veto législatif ^), on voit tout le parti que le Sénat peut tirer de son entente avec les tribuns.
Le premier exemple d'application de cette loi Hortensia, qui semblait si grosse de conséquences, ne se rencontre dans l'histoire que cinquante-cinq ans plus tard. En 282, le consul û. Fabitis Maximus vit échouer sa résistance à la loi de C Flaminius, sur la distribution des terres enlevées aux Gaulois Sènonais, bien qu'il eût le Sénat pour lui ').
C'est qu'il avait contre lui la loi d'Hortensius.
Un autre moyen d*agir sur la législation, même plébiscitaire» moyen d'action directe, et tout entier entre les mains du parti conservateur, c'est la religion.
Les tribuns n'ayant pas les auspices législatifs {auspicia impetrativa) ^), le plébiscite n'avait pas le caractère religieux de la loi proprement dite. Mais, s'il ne résultait pas comme elle du consentement exprès des dieux, il ne pouvait prévaloir contre un signe manifeste de leur désapprobation. Il est certain
*) Jusqu'à la clôture du scrutin, et peut-être jusqu'à la proclamation du résultat du vote de rassemblée. £n tout cas, dès que celte proclamation (y^enunliatio) avait eu lieu, rintercession n'était plus posssible. V, Mommsen: Rôm. Staatsrecht, I, 231.
•) Cic, de senect., iv (11). Polyb. II, 21.
*) Cette question, longtemps controversée, nous paraît avoir été tranchée par Soltau. (Die Gvdtigheii der /Y^Mset^e, 66 ss.)
que les assemblées plébéiennes étaient soumises aux dispositions du droit pontiâcal, touchant Vohmtntiatiû et la mmtiath comitiales, et qu'un tribun ne pouvait présenter un décret au vote populaire, si le magistrat compétent ordonnait l'ajoLtmement en déclarant qu'il observait les présages du ciel '), ou si un augure dissolvait l'assemblée en alléguant un ordre divin *).
') • Nam quem poit urbem conditam tcias tribunum piebis egisse cum plèbe, quum eonstaretseroatum esse de cceto? • fCic, in Vat. 7}
Left lois Aelia et Fufia, qu'on place veni année 15i, établiswtil définitivement ee principe qui donnait lieu à des discus- Rions quant à Yoènurtliatio. Cicftron les appelle: ■ remédia rei jml/licp.e • {ad Alt. II. Ep. 9, 1), ■ cerlissima subsidia rei publicae contra irStunicios furores » (p. red. in Sen. 5, in Vat. 7).
') > Maximum autem et prcestanlissimum m re publica ■•'us est augurum, quoniam auctoritati est conjtmctum. Neque vfro hoc, quia sum ipse ançur, ita sentio, sed quia sic exixtimare nos est necesse. Quid ettim majus ext, si de jure qufFrimvs, quam, possc a summà itnperiii et sUTnmis potestatibus comitiatvs et concilia vel instituta dimiltere vet habita rescindere? quid gravius quam rem susceptam dirimi, si urms augur alio die diaserit? quid magni/icenlius quam posse decemere, ni magistratu se âhdicent consules f quid relijiosius quam cum populo, cum plèbe agendi jus aut dare aut non dare ? quid t legem, si non jure rogata est, loUere ? i (Cic, de leg. II, 13.) '
Si celui qui présentait la loi passait outre et la faisait voler, elle était entachée d'un vice de forme, et il s'exposait à voir le pouvoir exècuilf, appuyé d'un sénat us-consul tu • ea (legc non vUeri populum te«eri •, en refuser l'exéoulion. V. Wdlems : Le Sénat, II, cii. m.
Noua devons rappeler toutefois que les dépositaires de la tradition religieuse restèrent longtemps sans abuser de la puissance si considérable que le nom des dieux leur procurait, ils eussent pensé commettre un sacrilège. Quand ils le firent, les antiques croyances étaient tombées et leur pouvoir ne tarda pas à les "suivre *).
Depuis le moment où la politique de la nouvelle noblesse les avait réconciliés, par le tribunat le Sénat fut le plus souvent maître de la législation plébiscitaire. Cela dura jusqu'aux Gracques, un siècle et demi.
Tiberiua et sa loi agraire rompirent à tout jamais cet accord.
La lutte alors recommence, non plus la lutte des classes, Tégalitè civile et politique est depuis longtemps un fait accompli, mais, la petite propriété ayant disparu, la lutte des intérêts, la lutte de la ricbesse et du prolétariat. La revendication agraire en est le drapeau, et le plébiscite, dans la main des tribuns populaires, redevient l'arme d'autrefois. La lutte recommence, mais Parme de Tattaque n'est plus seulement la force, elle est devenue le droit.
Notre tâche n'est pas de retracer cette lutte sanglante, bientôt compliquée de la guerre sociale con-
*) En 5S, le tribun Clodius Pulcher fit abroger par le peuple les lois Aelia et Fufià. (v. Lange : Rôm. Aller th. Il, 4i8 s. )
jouer la comédie de sa liberté perdue, soit, comme Claude, pour se procurer une satisfaction d'antiquaire et par goût des vieilles choses.
Le peuple romain ayant abdiqué entre les mains d^un seul, il est naturel que le plébiscite soit tombé avec la république. Il est tombé, ou plutôt il s'est transformé, et il est devenu la constitution du prince *).
§ 4. — Le ROLE DU PLÉBISCITE DANS l'ÉVOLUTION DU
