Quivï ipav Bouché-Lecleixq : Manuel

des Institutions romaines. Paris, 188i, p. 103 s.

Herzog GescMchte und System der rômischen Staats-

verfassunq. Leipzig, 1884. I, 190-194, 253- 256, 284-287, 1173 s.

Soltau Die GûltigTieit der Plébiscite. Berlin, 1884, m.

I Robiou et Les Institutions de l'ancienne Rome. Paris,

( Delaunay 1884-85. I, 192 ss.

auteurs qui, depuis Niebuhr, se sont évertués à suppléer par la critique aux lacunes qu'il faut nécessairement supposer à la donnée traditionnelle, que ces trois lois, parfaitement authentiques, se sont distinguées par la diversité des conditions requises pour la validité légale du plébiscite.

Quelles ont été ces conditions ? Cette question, toute historique en apparence, est intimement liée à la théorie juridique du plébiscite, à Rome. Nous devons les aborder en même temps l'nne et l'autrie.

§ 1". — Là loi des consuls Valerius et Horâtius.

Nous avons essayé, dans le précédent chapitre^ de déterminer la nature de la loi romaine aux premiers temps de la république. On a vu comment elle prenait naissance sous les auspices des consuls, comment elle s'achevait par le jussus des centuries et Vauctorïtas patrum.

Ce qu'était le plébiscite en face de la loi ainsi faite, nous l'avons dit. Rien, en droit.

Les plébéiens, réunis en assemblées particulières, statuaient souvent sur leurs affaires privées par une résolution de corps. Ils pouvaient le faire librement, d'après le droit civil, comme toute autre corporation de citoyens.

Nous savons, en effet, par Gaïas, gne ce principe était inscrit dans les XII Tableg :

« Sodàles sunt,. qui ejusdem colïegn mnt, quamGraeci étûiipiocv vocant. Sis autem potestatem facit lex^paciionem, quam veïintf sïbi ferre, dum ne quid ex puhlica lege Gorrumpant^). »

Mais cette résolution de corps peut avoir trait aux affaires de l'Etat, et, compatible ou non avec les lois existantes, si le corps qui la prend s'est assez augmenté pour représenter à uû moment- donné la forte majorité des citoyens, pour être le noyau des milices de la république, il faudra bien, par la force même des choses, que l'Etat en ait cure.

Si le Sénat n'en tient compte, le refus du service militaire, ou, au besoin^ une menace de sécession pourront l'y contraindre, car le Sénat sait bien que s'il lui faut traiter hors des murs avec la plèbe en aritoes, il ne s'en tirera pas avec une seule concession.

La première expérience qu'il en a faite lui a coûté, non-seulement une abolition de dettes, mais encore la reconnaissance des tribuns de la plèbe et de leur caractère sacro-saint (494).

Cest là, en effet, comme le remarque en passant

^) Fr. i,D. de collegiis et corporihus (XL VII, 32). Il est à remarquer que Gaïus cite, comme source de cette disposition de la loi romaine, une loi grecque qu'il attribue à Solon, laquelle, énuméfànt les corporations qui doivent jouir dû droit en qiieBtion, nomme en prerni^rë ligne le « (JÂp^ç », mot que la version latine ordinaire traduit ici par « plébs ».

Ludwig Lange ^),\'e premier plébiscite, dont l'histoire romaine nous ait conservé le souvenir, que cette « loi sacrée », arrachée de vive force par la plèbe au Sénat et aux magistrats.

Bientôt après nous rencontrons le plébiscite Icilien (493), complémentaire de la lex sacrata, qui défend d'interrompre un tribun parlant au peuple, puis le plébiscite de PuhliUus Voléro (471), sur le mode d'élection des tribuns et des édiles plébéiens, pour la reconnaissance duquel les plébéiens durent occuper le Gapitole, le plébiscite élevant à dix le nombre des tribuns (457), le 2^ plébiscite Icilien (456) attribuant aux pauvres les terres publiques de l'Aventin, les plébiscites provoqués par la «i rogatio Terentilia » sur la promulgation du droit, qui coûtèrent dix ans de luttes et faillirent amener la guerre civile (462-452), et enfin, après la chute de décemvirs, le SVplébiscite Icilien touchant ramnistie lors de la 2^ sécession. et les plébiscites Duiliens (449), l'un sur la restauration du consulat, soumis à l'appel au peuple en matière de juridiction capitale, l'autre défendant sous peine dé mort de laisser la plèbe sans tribuns.

Tous sont des décrets de la plèbe, nullement obligatoires en droit pour le peuple des Quirites, sur lesquels le Sénat n'a pas préavisé et qu'il a encore

Rômische AUerthûmer, 2' éd. I, 510 s. -^ § 69. Gomp. Genz: Die Tribut-comitien. Philologus XXXVI, 84 s.

moins confirmés, mais dont les tribuns lui ont imposé de force rexécution, usant quand il ne cédait pas des moyens dé contrainte dont ils disposaient ^).

Ainsi nous apparaît tout d'abord le plébiscite, à Rome, tel que l'avait fatalement créé le dualisme de cet Etat extraordinaire, formé de deux peuples politiquement alliés et non unis, dont l'un avait en main tout le droit, l'autre toute la force.

C'est pour remédier à cet état de choses que les consuls Valerius et Horatius proposèrent leurs lois constitutionnelles, l'année même de la restauration de la république, après la chute des décemvirs et la deuxième sécession (449).

L'une de ces lois sanctionne légalement l'inviolabilité tribunitienne ^), l'autre défend, sous peine de mort, de créer à l'avenir aucune magistrature non

1) Gomp. Lange: l c. I, 518 s. - § 70. II, 573 s. — § 129. Willems : Le Sénat de la république romaine. II, 78 s.

^) « Ipsîs tribunis ut sacrosancti vider entur, cujus rei propejam memoria aboleverat (réflexion de Tite Live), relatis quibusdam ex magno intervallo caerimoniis renovarunt, et quum religione inviàlatos eos tum lege etiam fecerunt sanciendo, ut qui tribunis plebis, aedilibus, judicibus decemviris nocuisset, ejus caput Jovi sacrum esset, familia ad aedem Cereris Liberi Liberaeque venum iret. » Liv., III, 55. — Lange, à qui nous empruntons cette citation.de Tite Live, a remarqué que la loi en question embrasse dans ses termes généraux le sens ;de la « loi sacrée » et du premier plébiscite Icilien. iRôm. Alterth.l,oil. —^Id).

soumise à l'appel au peuple ^), la troisième enfin donna au plébiscite force obligatoire pour tous les citoyens ^),

Les deux premières nous paraissent étroitement liées aux plébiscites du tribun Duilius, que nous avons rencontrés dans la même année, elles sont certainement la consécration légale des revendications de la plèbe en 449.

La dernière est la plus importante. C'est la première loi constilulionnelle que nous possédions sur le plébiscite. On la considère ordinairement comme une grande concession faite à la plèbe par le Patricia t.

Au premier abord en effet cette opinion paraît s'imposer : le Sénat autorisant les consuls à présenter une loi qui met sur le même pied que les décisions des comices centuriates les résolutions prises par la plèbe, dans ses réunions tributes, et les patriciens confirmant au Sénat cette loi

^) « Ne quis ullum magistratum sine provoQatione crearet: quicreasset, eumjus fasque enet occidi; neve ea caedes capitaîts noûcrce kabeî^etur. » Liv., III, 55.

^)> Quum véluti in coniroverso jure esset, tenerenturne Patres plebisGiiis, legem centuriatis eomitiis tuîere, « Ut, quod tributim plèbes jussisset, populum ieneret. » Liv., ibid.

Gom{). ibid. &7 î « Scita pîèbis injuncta paifibus. »

DfiTï. XI, 45 : « (TÔV V(3{At?v) TiÔv XsXsÛOVTflC TOÙ? ÙWQ TOO <îl7jX0W

Têj&Évfaç Iv ratç yu^erixatç èx*^v<siaiç vdfAOWç «jrwfft K^îaâai 'ptafjiaiotç è§ t<Tou, rôv aÙTviv' s;jovt«ç (îûvaptv toïç èv taïç XojjtTiatv

qu'ils ont adoptée dans les comices par centuries, où la haute main leur appartient encore, c'est certainement de leur part up bel exemple de désintéressement politique. ^}

Mais le fait serait bien extraordinaire pour l'époque, et nous avons peine à croire à tant d'abnégation patricienne. En y regardant de plus près, voici l'interprétation que nous croyons devoir donner à la conduite des pères conscrits.

On a vu jusqu'ici le plébiscite s'imposer violemment au Sénat, en dehors des lois, comme un ultimatum. Quel moyen le Sénat a-t-il de faire cesser, ou tout au moins de pallier, cette agitation révolutionnaire, où son autorité est constamment débordée par le flot plébéien, sans recourir au remède radical, dont le patriciat n'a pas même l'idée et dont il ne voudrait à aucun prix, l'abolition du dualisme par la fusion des classes? Un seul, semble-t-il : lier aussi étroitement que possible à l'ordre de choses établi la volonté de celte plèbe presque autonome , puissante par le nombre toujours croissant de ses membres, en donnant à ses résolutions, de par la loi de

^) Nos sources témoignent que les lois qui nous occupent ont passé sans opposition :

«f Haec omnia ut imitis, ita non adversantîbus, patriciù transacta. » Liv. III, 55,

« Multique erant, qui mollius consultum dicerent, quod legum ab iis latarum Patres auctores fuissent. » Liv. III, 59.

l'Etat, la valeur législative qu'on a dû jusque-là leur reconnaître par force. On y gagnera de part et d'autre, car la révolution permanente est contraire aux intérêts économiques de la plèbe et le Sénat retrouvera la concession juridique qu'il fait, et audelà, dans la nécessité où seront à l'avenir les tribuns de lui demander la ratification des décrets populaires, comme les consuls doivent le faire pour les loiscenturiates, auxquelles on assimile les plébiscites. Le Sénat, croyons-nous, a adopté le moyen, qui paraissait efficace ^).

Den. XI, 45, v . p. 128, note 3.

Coinp. Madvig : « Il faut admettre qu'à l'époque des décemvirs, les plébiscites n'ont reçu force de loi qu'à la condition d'être approuvés parles patriciens sons l'une ou l'autre forme, soit que la confirmation fût prononcée par les sénateurs patriciens (auctoritas patfum), soit qu'elle le fût par une assemblée patricienne plus nombreuse. » {L'Etat romain^ trad. Morel. I, 259.)

« De 449 à 386 aucun plébiscite d'intérêt général n'a obtenu force de loi malgré l'opposition formelle du Sénat. » Willems : l. c. II, 81.

Mispoulet (institutions politiques des Romains. I, 210) en cite un ou deux qui feraient exception. Il faut cependant remarquer que dans les textes dont il s'appuie, rawcfon'tospatrum n'est, il est vrai, pas mentionnée, mais qu'il n'est pas parlé non plus d'opposition formelle de la part du Sénat.

Une circonstance qui confirme singulièrement la preuve fournie par les événements à la conjecture ci-dessus, quLà partir de 449, la ratification du Sénat fut nécessaire à la validité légale des plébiscites, c'est que nous voyons, la même année, les sénatus- consultes déposés, en vertu d'une loi des mêmes consuls Valerius et Horatius, au temple de Gérés,

- lâl —

Nous ne voyons pas en effet que la dernière des lois en cause ait été réclamée du côté plébéien. Elle n'a fait le sujet d'aucune résolution populaire, d'aucune rogalion des tribuns; tout nous porte à lui assigner une origine purement patricienne. Par elle le plébiscite est entré dans la constitution de Rome ; mais en donnant à la volonté de la plèbe une force légale, c'est un frein qu'on a voulu lui mettre^).

Que la mesure, due aux efïorts dé patriciens libéraux et clairvoyants, désireux de donner à lEtat, dans les limites où le permettait la position des deux classes, des assises plus juridiques et moins précaires, n'ait que temporairement, comme nous le verrons, réalisé le but de ses auteurs, cela devait être. La force n'est jamais que contenue et non brisée par

sons la garde des édiles plébéiens, « Institutum etiam ab iisdtm consulibus, ut senaius-consulta in aedem Cereris ad aidïles plebis deferreniur », dit Tite Live (IH, 55).

Mommsén {Rom. Forsch. I, 216 s.) et Soltau après lui {Die GûUigkeit der Plébiscite, 144) insistent sur ce fait. De môme Herzog {Geschichte und System der romischen Staatsverfassung. 1, 198).

^) Gicéron lui-même n'attribue-t-il pas une pensée analogue aux patriciens des premiers temps de la république, à propos de l'institution du tribunal:

« Sed tu sapientiam majorum in illo vide . Concessa

plébei a patribus ista potestate arma ceeiderunt, restincta seditio est, inventum est temperamentum, quo tenuiores cum principibus aequari se putarent, in quo uno fuit civitatis sains. » {De leg. TII, § 24.)

le droit Mais il n'en demeure pas moins que la loi de 449 a fermé, pour un siècle; l'ère des sécessions.

Pendant cette nouvelle période, les plébiscites obtiennent en général tous l'adhésion, plus ou moins marchandée, il est vrai, mais formelle du Sénat.

Parmi les plus importants, nous distinguons deux catégories bien tranchées : ceux qui ont pour but, soit de rendre les deux ordres civilement égaux, soit d'ouvrir aux plébéiens les magistratures de l'Etat, et ceux qui ont pour objet les intérêts matériels du bas peuple, plébiscites sur les terres, sur les dettes, etc.

Le résultat des premiers est de constituer peu à peu une noblesse plébéienne, formée des familles d'hommes nouveaux arrivés aux grandes charges publiques, noblesse dont les intérêts se confondront un jour avec ceux de l'ancienne aristocratie patricienne.

Les seconds sont naturellement ceux auxquels la foule a pris le plus d'intérêt, et nous voyons parfois les tribuns s'en servir, pour l'empêcher de céder à l'opposition que le patriciat fait aux premiers. C'est ainsi que souvent ils déclarèrent inséparables des rogations de l'un et de l'autre genre.

§ 2. — La loi du dictateur Publilius Philo.

Une nouvelle phase, dans le développement du régime plébiscitaire, est marquée par la réforme constitutionnelle du premier dictateur plébéien Qumius Publilius Philo, en 339, peu après la troisième sécession.

Les lois qui portent son nom statuaient : — que les plébiscites seraient obligatoires pour tous les citoyens, — que la patrum amtoritas serait donnée d'avance aux lois présentées aux comices centuriates, — que l'un des censeurs serait toujours plébéien et que tous deux pourraient l'être. ^)

Puisque, ce qui semble établi, nous n'avons pas là le texte exact des lois du dictateur, il nous paraît certain que la première que rapporte Tite Live, concernant les plébiscites, et dans laquelle nous ne pouvons

*J « Ut plébiscita ômnes Quiriles tenerent; ut legum, quae comitiis centuriatis fet^rentur ; ante initum suffragium patres auctores fièrent; ut alter utique eœ plèbe cunt eo [ventum sit], ut utrumque plebeium fieri liceret, censor creay^etur. » (Liv. VIII, 13).

Le texte de la troisième loi, tel que nous le donnent les manuscrits de Tite Live, est évidemment corrompu. Il est à peu près admis aujourd'hui que Madvig l'a restitué en supprimnnt « ventum sit ». (V. Tit. Liv. Histor. Rom. Libr,, ex rec. Nie. Madvi/jii (1861) I, 110 et Glason : Rom. Gesch. II, 335). C'est celte leçon que nous suivons ici.

voir une répétition pure et simple de la loi de 449, contenait un article qui ne nous est pas parvenu.

M. Willems, dans son ouvrage déjà cité sur le Sénat de la république romaine, émet à ce sujet la conjecture suivante :

« A notre avis, le seul point auquel cette loi ait pu se rapporter, c'est la procédure à suivre dans l'application de la patrum auctoritas aux plébiscites. La lex Valeria Roratia avait été portée à une époque où Vaudoritas suivait le vote des lois centuriates Sans nul doute, elle avait appliqué la procédure existante aux plébiscites. En 339 le dictateur Publilius Philon porte une loi en vertu de laquelle Vaudoritas précédera les lois centuriates ; dans la même année, le même dictateur porte une loi relative aux plébiscites. N'est-il pas naturel de supposer que ces deux lois sont connexes, et que la seconde a appliqué aux plébiscites la modification que la première avait introduite à l'égard des lois centuriates?

Si notre conjecture est fondée, la lex Publilia Phi- Unis ordonna que la patrum audoritas précédât le vote des plébiscites : d'où il résulte que depuis cette loi les tribuns ne pouvaient soumettre à la plèbe aucune proposition qu'ils voulaient rendre obligatoire pour tous, si ce n'est ex patrum audoritate.

La tradition historique confirme pleinement notre opinion sur la portée de la loi Publilienne.

Jusqu'à cette loi, le cas se présente que les tribuns

renouvellent les mêmes propositions de loi plusieurs années de suite, avant de parvenir à les rendre exécutoires. C'est assez dire que lapatruni auetoritas suivait le vote populaire. Car si elle devait précéder, la rogatio tribunicienne n'aurait pu être promulguée qu'après avoir été revêtue de l'approbation du Sénat ^). Soumise ensuite à la plèbe et acceptée par la majorité des tribus (ce qui généralement ne faisait pas de doutej, la proposition aurait obtenu immédiatement force de loi, et elle n'aurait pas dû être renouvelée plusieurs années de suite ^) ».

Lorsque Appien rapporte que Sylla, renversant l'ordre des choses établi, força les tribuns de présenter à l'avenir toutes leurs propositions au préavis du Sénat, il ajoute «r que ce mode de faire existait autrefois, mais qu'il avait été abandonné depuis longtemps^)». Son témoignage paraît s'accorder remarquablement avec l'hypothèse de Willems.

Mommsen est amené, par ce texte et par d'au-

^) Willems, après une étude approfondie de la question, a montré que par aucioritas patrum on ne peut entendre que Vauctoritas du Sénat. (Le Sénat, II, ch. i.)

Quoi qu'en dise Soltau (JDie Gultigkeit der Plébiscite^ 135) et jusqu'à preuves nouvelles, nous pensons qu'il faut admettre cette conolasion. — Conip. Rohiou et Belaunay: Les Institutions de l'ancienne Rome. Paris, 1884-85, 1, 172-179.

') Le, 11,82 s.

ictjiiftstiâaf vffvofxto'f/.svov jxsv outo* • xai nùlui, TrapaXeX'Jftsvov â'iy. nolhv. » Appien : De béllis civilibus, I, § 59.

très, à admettre la ratification préalable des plébiscites par le Sénat, dans la période antérieure à la loi Hortensia *); mais comme il n'en peut rattacher l'introduction aux lois de Publilius Philo ou de Valerius et d'Horatius, qu'il ne regarde pas comme se rapportant aux plébiscites proprement dits ^), il la fait remonter au tribun Publilius Volero (471) ^}.

Une autre considération qui nous paraît militer en faveur de la thèse de Willems, c'est que la portée qu'il attribue à la loi dont il s'agit est absolument conforme à l'esprit général des amendements constitutionnels de Publilius Philo.

On l'a reconnu, l'œuvre du dictateur a été entreprise et menée à bien, non pas tant dans l'intérêt du petit peuple que dans celui de la nouvelle noblesse plébéienne^). Or, quel est, dans la théorie de Willems, le résultat de la disposition législative en question ? Elle ne change pas notablement la position constitutionnelle du plébiscite, elle le laisse dépendre légalement de l'adhésion du Sénat; elle modifie seulement la procédure que devront suivre ses auteurs pour lui faire obtenir force de loi. — Et à qui profite

^) Rom. Forsch. I, 210s. Rômisches Staatsrecht {Handbuch der Rom. Alierthûmer de Mommsen et Ma7'quardt') II, 286s.

2) V. plus haut, p. 68.

^) Rom. Forsch. I, 217. De même Ihne (Rhein. Muséum (1873),N. F. XXVm, 377 s.

*} V. Lanqe: Rom. Alterth. II, 44 s., 53. Clason : Rtim. Oesch. II, 303 ss.

directement cette innovation? Non pas à la plèbe, dans son ensemble, mais aux tribuns. C'est à eux qu'elle facilite la tâche, c'est à eux qu'elle épargne, à l'avenir, les luttes sans fin dans le Sénat, pour faire ratifier la résolution qu'ils ont obtenue des tribus et que leur honneur est engagé à faire transformer en lois. Rien n'est plus conforme au but que poursuivaient le dictateur plébéien et ses amis.

Cette considération, jointe au témoignage d'Appien, et les arguments présentés par Willems à l'appui de sa conjecture nous engagent à l'adopter.'

§ 3. La LOI DU DICTATEUR HORTENSIUS.

Le Sénat, en vertu des lois Valeria Horatia et Puhlilia, collabora pendant près de deux siècles aux plébiscites.

Est-ce à dire qu'il ait réussi à leur ôter ce caractère révolutionnaire, qui est de leur essence même, et qu'ils doivent à leur origine? Nous ne le croyons pas; et c'est ainsi que nous nous expliquons pourquoi l'on rencontre toujours, soit des plébiscites extraordinaires votés et mis à exécution sans l'assentiment du Sénat, soit des plébiscites à l'occasion desquels il a dû, pour faire valoir son autorité, non pas seulement se borner à refuser formellement son adhésion, mais employer tous les moyens en son pouvoir pour agir sur le concile, depuis 1' « intercession » de tribuns

gagnés à sa cause jusqu'aux prières et aux supplications.

C'est que les lois que nous venons de rapporter, toutes sages qu'elles fussent, n'avaient pu modifier, dans sa cause fondamentale. Tordre de choses sous l'empire duquel nous avons vu naître le plébiscite de la première époque. Elles n'avaient fait qu'atténuer, sans le détruire, le dualisme de l'Etat romain.

Tant qu'elle conservait des intérêts de classe, distincts de ceuït du patriciat, la plèbe, qui avait Ib nombre de son côté, pouvait toujours, à un moment donné, renoncer à faire valoir sa volonté par un plébiscite légal, pour l'imposer, de vive force, par un décret analogue à ceux dont elle arrachait autrefois la reconnaissance aux patriciens.

Voilà ce qui explique pourquoi les annalistes, frappés surtout par les cas où le Sénat devait recourir aux grands moyens pour arrêter le vote d'un plébiscite, mettent son opposition, commie le reconnaît Mommsen, « à peu près sur la même ligne que la résistance des consuls, ou les tentatives de la jeunesse patricienne, pour empêcher ou disperser les assemblées de la plèbe. » ^)

Yoilà pourquoi nous pouvons trouver, dans Tite Live, un passage comme celui-ci, où il parle de Iribuns, arrêtant par leur intercession la rogation d'un de leurs collègues, et déclarant qu'ils ne souffriront

1) Rom. Forsch. I, 213.

pas qu'on fasse passer aucun plébiscite sans Tassentiment du Sénat : «, Nullum plehiscitum, nisi audoritate senatm, passuros se perferri » ^), paroles que Mommsen ne peut expliquer qu'en accusant Tite Live de n'avoir pas eu une idée claire de la nécessité juridique de cet assentiment^).

Ce texte apporte une preuve de plus à la thèse que nous soutenons; il confirme, et la nécessité de Vauctoritas du Sénat, puisque les tribuns croient devoir motiver leur veto, dans le cas particulier, par l'opposition de ce conseil,' et le fait que, le cas échéant, on faisait des plébiscites en se plaçant complètement en dehors de la loi, puisqu'il faut ici une intercession tribunitienne pour la faire respecter.

D'autre part, sans sortir de la stricte légalité, la plèbe pouvait toujours, sans consulter personne, prendre valablement, comme nous l'avons vu, une de ces décisions qui la liaient elle seule et n'engageaient pas TEtat. De ce genre sont, par exemple, les plébiscites qui accordèrent à certains généraux le triomphe que le Sénat leur refusait ^). Ces plébiscites, comme le