IV

^) Rom. Forsch. I, 213. — Il s'agissait de la rogation Sextia tendant à faire partir une colonie pour Bola (ou Volœ), en 415. A. cette date, selon l'hypothèse que nous avons exposée, la ratification du Sénat était postérieure au vote des tribus; de là sans doute l'emploi du verbe yizrferre, au lieu du simple ferre .

3) Liv,, III. 63. VII, 17. Den. XI, 50.

montre Mommsen ^), ne donnaient en aucune façon au général le droit de triompher (droit qu'il avait acquis par sa victoire], mais décidaient simplement que le peuple plébéien prendrait part à la fête et qu'aucun de ses tribuns n'arrêterait le char du triomphateur, avant qu'il arrive au Capitole.

C'est au contraire par un plébiscite extra-légal que la plèbe voulut décider Témigration d'une partie du peuple à Veïes. Nous savons en effet qu'en 395, une rogation fut formulée, dans ce sens, par le tribun T. Sicinius. Ecariée par l'intercession de ses collègues , elle fut reproduite dans les années suivantes et finalement présentée aux suffrages du concile. Le gouvernement dut descendre jusqu'aux prières, pour arriver à faire rejeter la proposition à la majorité d'une tiibu seulement ^}

En 389, après l'incendie de la ville par les Gaulois, les tribuns reprirent la proposition d'émigration à Veïes et le Sénat n'en dut encore le rejet qu'aux prières du sauveur de Rome, 31. Furius Camillus ^).

^) Rom. Forsch. I, 215.

^) Liv., V, 29-30 : « Paires, senes juvenesque, quum ferretur lex, açimine facto in forum venerunt : dissipatique per tribus, suas quisque tribules prensanies, orare cum lacrimis cœpere.... Quia non vi agebant, sed precibus, et inter preces multa deoriim mentio erat, religiosum parti maximœ fuit: et legem una plur es tribus antiquarunt,-quamjusserunt. » — V\\xi., Camille, VII, 11.

^) Fiv., V, 50-55. Gomme la première fois, ces prières étaient appuyées de considérations religieuses, que Tite Live dit avoir fait grande impression sur le peuple.

Cet exemple nous montre la position critique dans laquelle se trouvait le Sénat, lorsque l'exécution du plébiscite, auquel il refusait en vain son assentiment, dépendait en fait et principalement du peuple luimême; s'il ne réussissait pas à empêcher la mise aux voix ou à la faire tourner à son avantage, la plèbe exécutait ce qu'elle avait décidé, quelles que fussent les protestations légales des pères conscrits.

Si, au contraire, l'exécution dépendait du Sénat, sa position était meilleure, en ce sens que, s'il ne pouvait empêcher le vote du plébiscite, il pouvait toujours se refuser légalement à exécuter le décret qu'il n'avait pas ratifié ; mais il s'exposait alors, si les temps étaient durs et les revendications de la plèbe suffisamment motivées, à la voir recourir, pour briser sa résistance, au moyen violent devant lequel il avait toujours dû capituler : la sécession.

C'est ce qui arriva en 387. On était au lendemain de la troisième guerre samnite et la misère était grande à Rome, Les tribuns proposèrent, selon les uns, de distribuer aux pauvres les terres récemment conquises, selon d'autres, d'abolir les dej;tes.

Le Sénat refusa. Le bas peuple se retira, au delà du Tibre, sur le mont Janicule.

Il fallut un dictateur. On nomma QuMus Hortensius, un membre de la noblesse plébéienne, et on le chargea de traiter avec les mécontents. La guerre extérieure étant sur le point d'éclater de nouveau, l'objet de leurs revendications leur fut accordé; et,

comme le refus légal du Sénat d'exécuter une rogation, non approuvée par lui, était le sujet de la discorde, Hortensius recourut au seul moyen qui restait d'ôter, à l'avenir, toute raison d'être à de nouvelles sécessions: il fit passer une loi donnant définitivement, et sans conditions de ratification, valeur législative aux plébiscites.

« Ce que la plèbe aura décidé sera obligatoire pour tous les Quiritep. » C'est ainsi que nos sources rapportent le texte de la loi Hortensia \). La sécession dont elle était la suite fut la dernière.

C'est à celte loi que les jurisconsultes romains rapportent la validité des plébiscites ^), et cela se

^) « Q. Hortensius dictator, quum pîebs secessùset in Janiculum legem in Esculato tuUt, ut quod ea jussisset, omnes Quirites teneret. » (Pline : Hist. Nat. lib. XVI, 15 (10).

« Ne leges quidem proprie, sed plébiscita appellantur quae tribunis plehis ferentibus accepta sunt: quibus rogationibus ante patricii non tenebantur, donec Q. Hortensius dictator eam legem tulit, ut eo Jure, quod plèbes statuisset, omnes Quirites tenerentur. » (Lselius Félix, dans Aulu-Gelle, N. -4., XV, 27) 2) Gaïus, Inst. comm. I, 3 : « Leœ Hortensia lata est, qua cautum est, ut plébiscita universum populum tenerent : itaque eo modo legibus eœœquata sunt. » Pomponius, Fr. 2, § 8 D. de origine jw^is (I, 2) : « Pro legibus placuit et ea (plébiscita) observari lege Hortensia ; et ita factum est, ut inter plébiscita et legem species constituendi intéressent , potestas auiem eadem esset. » Ibid. § 12 : « .... plebiscitum, quod sine auctoritate patrum est constitutum. »

Inslitutes de Justinien, I, 2. De jure naturati, gentiùrri et civih § 4 : « Sed et plébiscita lege Hortensia lata non minus valere, quam leges cœperunt. »

Comp. Lœlius Félix, ci-dessus, note 1.

comprend, puisque c'est elle qui fonde définitivement leur état de droit.

La loi d'Hortensius, comme les lois Valeria Horatia et Publilia, fut votée en comices centuriates ; mais Vaudoritas patrum lui fut accordée avant le vote, ainsi que l'avait ordonné la seconde des lois de Publilius Philo.

Toute radicale qu'elle apparaît au premier abord, elle faisait la part des intérêts conservateurs dans un article que nous trouvons mentionné par Macrobe/). Cet article, vraisemblablement motivé par ce fait que les conciles de la plèbe devenaient des comices législatifs romains, les soumettait aux exigences du droit pontifical, quant aux dates où ils pourraient être tenus. Les jours de marché (nundinae), jusqu'alors choisis par les tribuns à cause du nombre de plébéiens de la campagne qu'ils réunissaient dans les murs de la ville, devenaient ainsi des jours où il était interdit de tenir une assemblée, vu qu'ils avaient été autrefois déclarés non «comitiaux» par les pontifes. On sait quel intérêt le Sénat avait à ce que la plèbe urbaine fût en majorité dans les comices plébéiens^).

^1 Saturnal. lib. I, xvi,29s. Gorap. Cic, ad Att. IV, Ep. 3 § 4.

On trouvera un commeritaire approfondi du passage de Macrobe dans l'ouvrage do O.-E. Hartmann : Ueber die rômische Gerichtsverfassung^ édité par A. Ubbelohde. Gottingen, 1886, p. 94 ss.

^) Gomp. Hartmann, l. c. 103 s.

Depuis 287, les comices cenluriatesdu peuple sont relégués au second plan, comme assemblée législative, par les conciles tributes de la plèbe dont les plébiscites ont droit au titre de ïegas.

La formule introductive des lois devient :

Ex hàce lege pleheive scito ^), ou ; Lex sive id plehiscitum est^).

« Dès lors, dit Madvig, abstraction faite de la période de restauration sous Sylla, l'activité législative des Romains se concentre en majeure partie dans les comices par tribus et revêt la forme du plébiscite. Gela ne provient pas uniquement de ce que les consuls étaient absorbés par leurs fonctions administratives et jusque dans les derniers temps de la république, par le commandement des armées; la raison essentielle en est que le tribunal, par essence et par tradition, était arrivé à former l'élément actif et réformateur dans l'organisation de TEtat, et que le Sénat lui-même invitait très fréquemment les tribuns à présenter des projets de réformes ou de mesures administratives {agébat mm tribunis ut ferrent ad piebem), ce qui empêchait de donner à ces projets une fausse interprétation » .^).

On sait que Madvig ne fait pas de distinction en-

*) Leœ Bant. 7. (Coi^pus inscr. îat. 1, 45.) Leco Afjrar. {ibid. I, 80).

2) Lex Rubr. I, 29. 39 {iUd. I, 116).

*) L'Etat romain, trad. 1, 260 s.

tre les comices tributes du peuple et ceux de la plèbe. Nous devons le compléter sur ce point.

La presque totalité des lois que nous rencontrons^ depuis la réforme d'Hortensius jusqu'à là fin de la république, sont ou des lois tributes ou des plébiscites, ces derniers étant de beaucoup les plus nombreux. La lex de bello indkendo reste l'apanage exclusif des comices centuriates.

Aux observations de Madvig sur la part qu'a eue, dans cet état de choses, le caractère pris par lei tribunat depuis la fin de la lutte des classes, il faut ajouter que la procédure plébiscitaire, indépendante des formes religieuses, et débarrassée de Vauctoritàs j^afr^m, était la plus expéditive. Le résultat obtenu étant le même, il était naturel de l'employer de préférence à toute autre. La législation par les comices tributes, liée aux formes traditionnelles, mais exercée par une assemblée plus facile à consulter que l'assemblée çenturiate, venait ensuite. On ne s'adressait aux grands comices qu'en dernier lieu et lorsqu'il était impossible de faire autrement.

Les lois de Sylla ramenèrent, pour ^n temps, le plébiscite au point où l'avait laissé Publilius Philo ^);

^) C'est ce que confirme la formule introductive du plébis. cite « de Termessibus », dont Mommsen a pu fixer la date à r année 71. (V. Corpus inscr. lot. 1, 114. — Gomp. Mommsen Rôm. Forsch. I, 306 s., Rom. Staatsrecht II, 287, note 2.)

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mais elle ne durèrent pas. En 70, une loi de Pompée restaurait le tribunal et le plébiscite *).

Nombre d'auteurs, avons -nous dit, pensent que du jour où l'assemblée qui votait les plébiscites devint la principale assemblée législative de Rome, les patriciens y furent admis. Nous avons montré (p. 119 ss.) que les asseirtions des jurisconsultes romains sont contraires à cette manière de voir.

Que Montesquieu ait écrit, en parlant du régime qui soumettait les patriciens à la puissance législative de comices auxquels ils n'avaient point de part: t Ce fut un délire de la liberté » ^) , en théorie, c'est bien; mais en pratique, à Rome, et à l'époque où nous sommes, le fait ne nous paraît pas d'une grande importance. A quoi donc eût-il servi à une poignée de patriciens de voter personnellement dans une assemblée, où leur fortune et leur titre ne leur accordaient plus aucun privilège ^) ?

Nous ne pensons pas que la vieille aristocratie romaine, dont la politique était beaucoup plus dirigée par des faits et des intérêts, influencée par des préjugés de caste, que déterminée par des théories et des prin-

*) Leao Licinia Pompeia. V. Liv. Epit. 97, Velleius Paterculus II, 30, Gic, de leg. III, cap. ix-xi, In Verr. act.l, 15.

2) Lois XI, 16.

^) Nous devons remarquer cependant que Montesquieu fait .remonter l'assimilation du plébiscite à la loi aux premiers temps de l'époque républicaine, c'est-à-dire à un moment où les patriciens pouvaient encore avoir une certaine importance numérique. Y. ibid.

cipes philosophiques, ait jamais revendiqué le droit de voter, sous la présidence d'un tribun, dans un concile de la plèbe, alors même que les décisions de ce concile étaient devenues des lois pour l'Etat.

Certes la puissance de la plèbe romaine a grandi jusqu'à l'excès, mais il ne faut pas se l'exagérer, au lendemain des actes constitutionnels qui ont rendu ses plébiscites souverains. Outre le fait, déjà relevé par Montesquieu, que les censeurs conservent longtemps encore, par la répartition des citoyens dans les tribus, la haute main sur lô corps électoral, le Sénat possède plus d'un moyen de diriger l'action des conciles.

La révolution elle-même lui a fourni le meilleur.

La participation des plébéiens aux grandes magistratures a formé une « ndbilitas J> plébéienne à côté de l'ancien patriciat; et, tandis que celui-ci, voyant tomber ses privilèges, ne s'en est que plus étroitement replié sur lui-même et a vu diminuer le nombre de ses familles, à tel point qu'à la fin de la république on n'en comptera plus qu'une douzaine, par son principe même, qui est l'élection, la noblesse plébéienne est destinée à s'accroître continuellement. Elle acquiert bientôt la majorité dans le Sénat; ses intérêts se confondent avec ceux de^, l'aristocratie patricienne et l'ancien dualisme politique est détruit, au moins en haut.

Or le tribunat se recrute en général dans les rangs de la noblesse plébéienne, et comme il possède ex-

clusivement le droit d'initiative plébiscitaire et qu'il dispose du droit de veto législatif ^), on voit tout le parti que le Sénat peut tirer de son entente avec les tribuns.

Le premier exemple d'application de cette loi Hortensia, qui semblait si grosse de conséquences, ne se rencontre dans l'histoire que cinquante-cinq ans plus tard. En 232, le consul Q. Fabius Maximus vit échouer sa résistance à la loi de C. Flaminius,. sur la distribution des terres enlevées aux Gaulois Sénonais, bien qu'il eût le Sénat pour lui ^).

C'est qu'il avait contre lui la loi d'Hortensius.

Un autre moyen d'agir sur la législation, même plébiscitaire, moyen d'action directe, et tout entier entre les mains du parti conservateur, c'est la religion.

Les tribuns n'ayant pas les auspices législatifs {auspicia impetrativa) ^), le plébiscite n'avait pas le caractère religieux de la loi proprement dite. Mais, s'il ne résultait pas comme elle du consentement exprès des dieux, il ne pouvait prévaloir contre un signe manifeste de leur désapprobation. Il est certain

^) Jusqu'à la clôture du scrutin, et peut-être jusqu'à la proclamation du résultat du vote de l'assemblée. En tout cas, dès que cette proclamation (renuntiatid) avait eu lieu, l'intercession n'était plus posssible. Y. Mommsen: Rom. Staatsrecht, I, 231.

2) Gic, de senect., iv (il). Polyb. II, 21.

"} Cette question, longtemps controversée, nous parait avoir été tranchée par Soltau, (Die GultigheU der Plébiscite, 66 ss;-)

que les assemblées plébéiennes étaient soumises aux dispositions du droit pontifical, touchant Vobnuntiatio et la nunUatio comitiales, et qu'un tribun ne pouvait présenter un décret au vote populaire, si le magistrat compétent ordonnait l'ajournement en déclarant qu'il observait les présages du ciel ^), ou si un augure dissolvait l'assemblée en alléguant un ordre divin ^).

^) « Nam quem post urbem conditam scias tribmmm piebis egisse cum plèbe, quum constar^ètservatum esse de cœlo? » (Gic, in Vat. 7.)

Les lois Aelia et Fufia, qu'on place vers année 154, établissent définitivement ce principe qui donnait lieu à des discussions quant à Vobnuntiatio. Gicéron les appelle : « remédia rei publicae » {ad Att. II. Ep. 9, 1), « certissima subsidia rei publicae contra iribunicios furores » {p. red. in Sen. 5, in Vat. 7).

^) « Maximum autem et prœstantissimum in re publica ms est augurum, quoniam auctoritati est conjunetum . Neque vero hoc, quia sum ipse augur, ita sentio, sed quia sic ecoistimare nos est necesse. Quid enim majus est, si de jure quœrimus, quam posse a summis imperiis et summis potestatibus comitiatus et concilia vel instituta dimittere vel habita rescindere ? quid gravius quam, rem susceptam dirimi, si unus augur alio die dixerit? quid magniflcentius quam posse decernere, ut magistratu se abdieent consules ? quid religiosius quam cum populo, cum plèbe agendi jus aut dare aut non dare ? quid ? legem, si non jure rogata est, iollere ? » (Gic, de leg. II, 13.) "

Si celui qui présentait la loi passait outre et la faisait voter, elle était entachée d'un vice de forme, et il s'exposait à voir le pouvoir exécutif, appuyé d'un sénatus-consulte « ea (lege' non viieri populum teneri»,en refuser l'exécution, v. Wdlems : Le Sénat, II, ch. m.

Nous devons rappeler toutefois que les dépositaires de la tradition religieuse restèrent longtemps sans abuser de la puissance si considérable que le nom des dieux leur procurait, ils eussent pensé commettre un sacrilège. Quand ils le firent, les antiques croyances étaient tombées et leur pouvoir ne tarda pas à les [suivre ^).

Depuis le moment où la politique de la nouvelle noblesse les avait réconciliés, par le tribunal le Sénat fut le plus souvent maître de la législation plébiscitaire. Gela dura jusqu'aux Gracques, un siècle et demi.

Tiberius et sa loi agraire rompirent à tout jamais cet accord.

La lutte alors recommence, non plus la lutte des classes, l'égalité civile et politique est depuis longtemps un fait accompli, mais, la petite propriété ayant disparu, la lutte des intérêts, la lutte de la richesse et du prolétariat. La revendication agraire en est le drapeau, et le plébiscite, dans la main des tribuns populaires, redevient l'arme d'autrefois. La lutte recommence, mais l'arme de l'attaque n'est plus seulement la force, elle est devenue le droit.

Notre tâche n'est pas de retracer cette lutte sanglante, bientôt compliquée de la guerre sociale con-

^) En 5S, le tribun Clodius Pulcher fit abroger par le peuple les lois Aélia et Fufia. (v. Lange : Rom. AUerth. llj 448 s. )

tre les Italiens qui réclament le droit de cité, et où la plèbe romaine emporte par lambeaux rautorité du Sénat.

Vaillamment le vieux lion lui tient tête; il lutte avec les moyens dont il dispose encore. Il triomphe parfois. Mais Saturninus se met à faire jurer d'avance aux sénateurs de ne pas soulever de difficultés à l'exécution de ses plébiscites. Son exemple trouvera des imitateurs. Ceux qui résistent doivent s'exiler.

Au dernier siècle de la république, et malgré les réactions, la souveraineté de la plèbe de Rome est absolue, aucune autorité ne peut l'empêcher de donner des lois exécutoires à l'Etat.

Qu'elle délègue un jour son droit à un homme, qui l'a séduite ou qui lui promet dô la nourrir, elle aura fait un empereur.

Marins, Pompée, César, Auguste, reçurent, à des degrés divers, le pouvoir législatif suprême, par des décrets populaires ^). Dans la suite, leurs successeurs se le firent reconnaître par la ïex Begia, émanée du Sénat, sanctionnée par ce qui restait des comices de la république, et constatant les pouvoirs que conférait aux Césars leur élévation à l'empire.

De temps à autre, les empereurs firent voter des plébiscites, soit pour tromper le peuple en lui faisant

') Sylla, par une loi centuriate. Gomp. Lcmge, l. c. Il, 675.

jouer la comédie de sa liberté perdue, soit, comme. Claude, pour se procurer une satisfaction d'iaintiquaire et par goût des vieilles choses.

Le peuple romain ayant abdiqué entre les mains d'un seul, il est naturel que le plébiscite soit tombé avec la république. Il est tombé, ou plutôt il s'est transformé, et il est devenu la constitution du prince ^).

§ 4. Le ROLE DU PLÉBISCITE DANS L'ÉVOLUTION DU