PROGRÈS DES REVENUS PUBLICS

être fier de ce résultat, obtenu en pleine guerre, mais il l'a été sans mesure. Dans son Mémoire justificatif de 1787 contre les imputations de Galonné, il s'est efforcé de démontrer par des calculs compliqués que les augmentations de revenus et diminutions de charges avaient atteint 69 millions sous son ministère * ; ce chiffre lui élait absolument nécessaire pour montrer comment malgré le déficit initial qu'il avait trouvé (24) et malgré le coût de ses emprunts (35 avant les emprunts de 1781), il avait pu parvenir en 1781 à cet excédent de recettes de 10 millions auquel il tenait tant à faire croire. La vérité est que la bonification des revenus de l'Etat a été sous son ministère d'environ 25 à 30 millions : 2 millions et demi à 3 millions sur les vingtièmes, 20 ou 22 environ sur les fermes et régies, en tenant compte des plus-values qui se produisirent immédiatement ; le reste provient de quelques augmentations obtenues, non sans habileté d'ailleurs, sur diverses branches de recettes; les postes furent mises en régie par arrêt du 17 août 1777, données à 6 régisseurs au lieu de 10 fermiers ; chacun de ces régisseurs eut un fixe de 15.000 et l'intérêt à 5 0/0 d'un fonds d'avance de 800 000 ; et en 1781, d'après le Compte Rendu, les postes produisaient 9.620.000 au lieu de 7.700.000 sous le régime de la ferme, rétabli après Turgot. Semblable opération eut lieu pour les messageries, dont le bail (1 million) fut cassé par arrêt du 23 novembre 1777, et qui furen tdonnées aux régisseurs des postes pour 1.800.000 1. Les administrateurs de la loterie furent réduits le 20 juillet 1777 à 6 au lieu de 12, leurs fonds d'avance à 3 millions, leur fixe à 15.000, d'où un accroissement de produit net. De même un arrêt du 3 octobre 1778 réduisit le nombre (8 au lieu de 19) et les avantages des régisseurs des étapes. Un arrêt du 14 janvier 1781, peu appliqué d'ailleurs, fut destiné à tirer meilleur parti des domaines aliénés, en contraignant les aliénalaires à une redevance annuelle « qui en assurant leur jouissance établisse une proportion plus égale entre les finances et les produits des engagements. » Telles furent en réalité les seules augmentations de revenu obtenues sous le minis-

1. Compte vraiment étrange : Necker y fait figurer 3 millions et demi comme bénéfice de la suppression des receveurs généraux et de divers trésoriers et de la diminution des traitements des trésoriers conservés, chiffre réduit en réalité presque à rien par les intérêts du prix des charges et les recréations qui eurent lieu dès l7St, sous Joly de Fleury : 2 millions ou 2 1/2 pour les réductions opérées dans la maison du roi : :}. 400. 000 1. pour don gratuit du clergé comme si celait un revenu nouveau, et un revenu régulier, etc., etc. Necker insiste, avec une complaisance qui rappelle involontairement la scène d'Harpagon et de Frosinc, sur la recelte que procure l'absence d'une dépense : « L'on ignore à quel point on peut bonifipr l'éiat des affaires d'un royaume tel que la France... par tout ce qui ne peut être représenté par des chiffres, tout ce qu'on ne peut exprimer que par une négative : Ne point dépenser ceci, ne point négliger cela, ne point ...» Oalonne a soufflé sur tous ces calculs fantaisistes : « Celle prétendue épargne, dit-il, est un panégyrique plutôt qu'un

calcul, »

Lère de Necker; elles proviennent, pour la plus grande partie, de

l'augmentation spontanée du produit des impositions, et cet accroissement de rendement prouVe toute l'étendue de la faute que commit le ministre en se refusant à des relèvements ou à des créations de taxes ; car il dément son assertion sans cesse répétée que la Limite maximum de la taxation était atteinte, et atteste un progrés de l'aisance publique et de la consommation dont on aurait pu tirer bon parti.

A cette prospérité Necker lui-môme croyait d'ailleurs possible d'imprimer un grand mouvement d'accroissement par une institution qui jouissait alors d'une vogue extrême, surtout lorsque la publication en 1778 des grandes remontrances de la cour des aides de 1/75, bientôt suivie en 1779 de celle de l'ouvrage de Le Trosne sur Y Administration provinciale et la lié/orme de l'Impôt, eut surexcité le méconlentement Général contre tous les impôts existants, et popularisé l'idée dune réforme. Quoique dirigées surtout contre la ferme, ces remontrances n'épargnaient pas intendants, subdélégués, et opposaient à la centralisation administrative, dépeinte sous de très noires couleurs, un programme séduisant d'Etats provinciaux, présenté à l'opinion publique comme devant assurer une répartition plus équitable et une perception plus douce. La question des Etats provinciaux était alors tout a fait a l'ordre du jour; les académies provinciales la mettaient au concours, les cours souveraines la développaient dans leurs remontrances : les économistes eux-mêmes y semblaient gagnés, car on se rendait mal compte des différences, cependant considérables, qui séparaient ce régime vieilli et plein d'abus des assemblées chères à Turgot et a Le Trosne. La croyance à la supériorité des pays d'Etats sur les pays d'élections; quoique peu fondée, était absolument générale. Necker qui, à la différence de la plupart des ministres des finances du xvme siècle, n'avait jamais été intendant, et qui était assez enclin à juger ces utiles fonctionnaires comme les représentaient leurs adversaires adopta volontiers l'idée de diminuer leurs attributions. « A peine, disait-il dans le Mémoire qu'il adressa au roi pour lui conseiller la constitution d'Assemblées provinciales, peut-on donner le nom d'administration à celte volonté arbitraire d'un seul homme qui tantôt present tantôt absent, tantôt instruit, tantôt incapable, doit régir les parties les plus importantes de l'ordre public, et qui... ne considère sa place que comme un échelon pour son ambition...' Présumant

1 Dans le Traité de V Administration des finances (II, 266) Necker est encore plus dur* pour les intendants : « Ceux qui ont l'envie du bien et le talent nécessaire pour "exécuter évitent tout ce qui peut occasionner des résistances ou des d.scuss.ons. Ce n'e*t pas d'eux que viendront toutes les idées qui pourront concourir a la diminution de f l'arbitraire, parce que cet arbitraire étend leur influence et entretient le désir elle besoin qu'on a de leur plaire.» Injuste appréciation, que les faits ne

toujours, et peut-être avec raison, qu'on avance encore plus par l'effet de l'intrigue ou des affections que par le travail et l'étude, ces commissaires sont impatients de venir à Paris, et laissent à leurs secrétaires ou à leurs subdélégués le soin de les remplacer dans leurs devoirs publics. De tels hommes doivent être timides devant les puissants et arrogants devant les faibles; ils doivent surtout se parer de l'autorité royale, et cette autorité, en de pareilles mains, doit souvent éloigner du roi le cœur de ses peuples. Tous ces inconvénients... deviennent plus graves quand les peuples gémissent sous lepoidsd'impôts accumulés, et quand il est alors si nécessaire d'adoucir, par une attention paternelle, la rigueur de leur sort... Il est certaines parties d'administration, telles que la répartition et la levée des impositions, l'entretien et la construction des chemins, le choix des encouragements favorables au commerce, au travail en général et aux débouchés de la province en particulier, qui... peuvent être préférablement confiées à une commission composée de propriétaires, en réservant à l'intendant l'importante fonction d'éclairer le gouvernement sur les différents règlements qui seraient proposés... » Ces assemblées pourraient jouer aussi un rôle tutélaire pour les contribuables : « Subdélégués, officiers d'élections, directeurs, receveurs et contrôleurs des vingtièmes, commissaires et collecteurs des tailles, officiers des gabelles, buralistes, huissiers, piqueurs de corvées, commis aux aides, aux contrôles, aux droits réservés, continuait le ministre avec une singulière imprudence, tous ces hommes de l'impôt... assujettissent à leur autorité et enveloppent de leur science fiscale des contribuables ignorants, inhabiles à connaître si on les trompe, mais qui le soupçonnent et le craignent sans cesse. Si ces diverses servitudes peuvent un jour être tempérées, si d'un pareil chaos il peut enfin sortir un système simple et régulier d'impositions, on ne peut l'espérer.,, qu'à l'aide d'administrations provinciales... Les tributs seraient... adoucis par la répartition, et plus encore par la confiance. On ne verrait plus cumuler sur le peuple et le poids des impôts et les frais de justice, qui attestent son impuissance, ainsi que les moyens rigoureux qu'on est obligé de mettre en usage... » Un autre avantage serait de multiplier les moyens de crédit, en procurant à de nouvelles provinces les moyens d'emprunter ; un autre encore, d'attacher davantage les propriétaires à leurs provinces, en leur y ménageant quelque occupation publique dont ils se crussent honorés... « (Cela) inspirerait une confiance plus directe dans

confirment point.

Aux attaques peu fondées de son Mémoire sur rétablissement des administrations provinciales, NecKcr ajouta une ordonnance injurieuse (du 15 mars J778) qui i ii t«i disait aux intendants d'clrc absent plus de '\ mois <lr lcui> généralités, et qui -levait leur traitement do 15.000 a 20.000 francs.

324 CHAPITRE x

la justice et la bonté du monarque : c'est ce qu'on éprouve dans les pays d'Etals ; au lieu que dans les généralité- d'élections, OÙ un intendant paraît bien plus un vice-roi qu'un lien entre le souverain et les sujets, on est entraîné à porter ses regards et ses espérances vers les Parlements, qui deviennent ainsi dans l'opinion les protecteurs des peuples. » Mais une considération plus puissante que toutes celles-là contribua surtout à la détermination de Necker : le désir de donner satisfaction au besoin que ressentait la nation d'intervenir dans ses propres affaires. Les esprits élaienl préparés à la création d'assemblées dans les provinces : Necker aurait pu se dispenser d'alléguer d'autres motifs l. Dévoré de ce besoin d'applaudissements qui a été la passion dominante de toute sa vie, il entendait d'ailleurs ne faire que ce qu'il fallait pour plaire, et ne se préoccupait pas de ce qui était nécessaire pour régénérer. La différence était extrême entre ces assemblées qu'il se proposait de créer, avec distinction des ordres pour ne pas effrayer les privilégiés, et avec vote par tôle pour contenter les novateurs, et les municipalités où Turgot avait souhaité la fusion des ordres et la disparition de toutes les distinctions sociales derrière la seule qualité de propriétaires 2. Les municipalités paroissiales de Turgot comprenant tous les propriétaires, rangés selon l'importance de leurs propriétés, eussent constitué pour ainsi dire une sorte de cadastre vivant, qui eût singulièrement facilité la répartition des impositions territoriales : Necker ne paraît pas s'être demandé si 3 ou 4 douzaines de seigneurs, d'ecclésiastiques, de bourgeois, venus de tous les points d'une vaste province, nullementpréparés à la besogne administrative, dominés sans doule par l'intérêt de clocher, auraient pour la répartition des impôts plus de lumières, plus d'impartialité, plus de zèle, qu'un fonctionnaire connaissant de longue date sa généralité, et bien plus exempt de tous motifs de crainte ou de ménagements; si les réclamations des contribuables n'avaient pas toutes chances de trouver un juge plus éclairé auprès de ce fonctionnaire qu'auprès de ces assemblées ; et si la levée des impositions — comme aussi bien la preuve allait bientôt en être faite sous la Révolution — ne devait pas singulièrement péricliter entre des mains mal armées pour la contrainte et plus ou moins indifférentes aux intérêts généraux de l'Etat. Craignant

t. Il faut tenir compte enfin d'un point de vue particulier : on envisageait la possibilité, quelque jour, de répartir la dette de l'Etat entre les provinces, pour la plus grande satifaction des rentiers (le crédit des provinces était, comme on sait, plus solide que celui de l'Etat) et le plus grand débarras du gouvernement. Le Trosne esquissait des projets en ce sens, et on en forma jusqu'en 1789.

2. Aussi Turgot a-t-il exprimé" le plus profond mépris pour l'idée de Necker. Il écrivait à Dupont de Nemours le 28 juillet 1778, quelques jours après l'établissement de l'assemblée du Berry. « Cela ressemble à mes idées sur les municipalités comme un moulin à vent ressemble à la lune. »

toutefois de se lancer dans quelque dangereuse aventure il tint à se ménager une ligne de retraite, et, plus prudemment que logiquement, il n'appliqua que dans une mesure extrêmement restreinte l'institution dont il venait de faire un si pompeux éloge. Il n'institua que quatre assemblées provinciales, dont deux seulement réussirent vraiment à se constituer et à fonctionner ; il les composa d'un certain nombre d'ecclésiastiques, gentilshommes et grands propriétaires roturiers, désignés par le pouvoir, qui eurent à se compléter eux-mêmes par cooptation, et spécifia expressément que ces corps étaient non des représentants des populations, mais des auxiliaires du pouvoir, autorisés par le souverain à seconder ses vues bienfaisantes et à remplir une partie des devoirs cumulés auparavant dans la seule personne de l'intendant : qu'ils étaient sans qualité, notamment, pour s'opposer à la levée des impôts que Ton jugeait ou jugerait à propos d'établir dans leur ressort.

Une institution aussi strictement limitée, bornée en fait aux deux provinces du Berry et de la Haute-Guyenne, n'ayant qu'un mois de session tous les ans ou même tous les deux ans, ne pouvait évidemment jouer qu'un rôle des plus secondaires. Les assemblées provinciales de Necker, faute de développement, comme celles de 1787, faute de temps, ont été à vrai dire assez effacées, et l'on ne peut que s'étonner de la complaisance avec laquelle plusieurs historiens se sont étendus sur cette institution mort-née ; rien de plus vrai que l'appréciation de Chérest1: « Cette réforme a été le prétexte d'éloges qui dépassent toutes les bornes du paradoxe historique. » Les deux assemblées de Necker s'honorèrent d'ailleurs par quelques réformes de détail sagement conçues et bien conduites. Celle du Berry, instituée par arrêt du 12 juillet 1778, usa d'un système ingénieux 2 pour améliorer la répartition de la taille : vérification approfondie de 24 paroisses, moyennement chargées à la taille, dans diverses parties de la généralité, détermination de la proportion existant entre leur taille et leurs facultés contributives (10 0/0;, et permission à toute paroisse pouvant prouver que son taux de taille excédait de plus d'un tiers cette proportion de faire rejeter le surplus sur tout le reste de la généralité ; avec le temps, la limite s'abaissant du tiers au quart, du quart au cinquième, etc., devait s'opérer ainsi une sorte de péréquation automatique entre les diverses paroisses. A la question, alors si débattue, de la préférence à donner à la corvée en nature ou à une taxe de remplacement, la même Assemblée donna la véritable solution en remplaçant définitivement le travail en nature par une imposition additionnelle à la taille. Pour un supplément de taille (ou de eapitation, pour les