U RÉFORME JUDICIAIRE DE

en dernier ressort, à la charge de l'Etat, et c'a été un sujet quelquefois discuté que de savoir dans quelle mesure la dette publique en a été accrue ; mais ils n'y étaient qu'indirectement, l'interposition des Compagnies empêchait d'en apercevoir distinctement le montant, et surtout le système d'amortissement strictement exécuté par les Compagnies, et que l'Etat n'eût jamais été capable de poursuivre fidèlement, mettait le remède à côté du mal, le remboursement à côté de l'emprunt. Elles avaient trouvé le précieux secret d'emprunter toujours sans épuiser ni même fatiguer le crédit, et le service qu'elles ont ainsi rendu est vraiment inappréciable (1).

La réforme judiciaire de 1883. — Ainsi résolue cette question des chemins de fer que Say avait déclaré être la question capitale pour nos finances, les difficultés financières étaient loin d'être terminées : la première condition pour qu'elles le fussent eût été de faire prévaloir dans le gouvernement un souci d'économie qui lui était malheureusement bien étranger et qu'on ne fît plus de loi comme celle du 20 mars 1883 qui, comme on l'a vu, augmentait dans de fortes proportions avances et subventions à la caisse des lycées, collèges et écoles primaires et engageait de fortes dépenses en préparant une notable augmentation de maisons d'école. Point de préoccupation d'économie non plus dans cette loi de réorganisation judiciaire qui après de multiples péripéties allait enfin voir le jour le 30 août 1883 et dont le but essentiel, chasser de leur siège un certain nombre de magistrats suspects à la majorité républicaine, aurait facilement pu se concilier avec des suppressions de cours et de tribunaux et avec des réductions de personnel, qui ne devaient jamais trouver d'occasion aussi favorable. Elle se borna à éliminer 559 magistrats dont 328 dans la magistrature assise et 231 dans la magistrature debout : 3 mois de délai étaient accordés au gouvernement pour procéder à cette élimination, étant entendu que tous les magistrats ayant fait partie des commissions mixtes après le 2 décembre étaient éliminés de droit : les magistrats maintenus ou nommés ensuite jouiraient du privilège de l'inamovibilité, sauf avis de déplacement ou de remplacement par un conseil supérieur de 5 membres de la cour de cassation, 5 membres des cours et 5 conseillers d'Etat. Il était attribué aux magistrats destitués moitié du traitement moyen des 6 dernières

(1) Les très intéressantes statistiques dressées par M. Neymarck ont mis ce fait en pleine lumière. En 1903, par exemple, année plutôt de baisse pour les obligations, les six grandes Compagnies ont vendu 346.752 obligations 3 0/0 ou 2 1/2 pour une somme de 153.651.076 et en ont amorti 287.326 pour un capital de 147.509.275. A quelques chiffres près toutes les année» présenteraient des résultats analogues.

58 CHAPITRE ÎI

années s'ils avaient de 20 à 30 ans de service, 2 /5es, s'ils en avaient 10 à 20, 1/4 au-dessus de 6 ans et au-dessous de 10, 1/5* au-dessous de 6 ans. L'effectif de la magistrature était fixé dans les 63 chambres des, 17 cours d'appel à 541 présidents ou conseillers, 147 procureurs généraux, avocats généraux, substituts : clans les tribunaux à 2,067 présidents, juges d'instruction, juges, juges suppléants. Une nouvelle fixation des traitements était faite. Point d'économie : les prévisions de dépenses pour le ministère de la justice se montaient à 35.944.642 pour 1883, 'elles furent de<37t372.200 pour 1884 et^oatinuèrent à monter, si bien que pour 1890 elles atteignaient 37.408.450 : et pour 1884 s'ajouta au chapitre 28, déjà si lourd, des pensions civiles un chapitre 29 de 1.400.000, spécialement pour les pensions de la réforme de la magistrature.

Budget de 1884. — Le projet de budget pour 1884 fut présenté par Tirard le 3 mars 1883, donc bien avant les conventions qui devaient en modifier sensiblement la teneur : il prévoyait 3.103.700.843 de recel tes dont 34.900.000 de remboursements des Compagnies sur la garantie d'intérêts (nouvelle preuve de la persuasion où l'on était de l'imminence de ces remboursements) et 3.103.441.183 de dépenses, (59 millions de plus que pour 1883) dont 20.177.000 pour la Tunisie, 25.200.000 par suite des 1.200 millions de 3 0/0 amortissable récemment inscrit , pour les nécessités des armées de terre et de mer, et pour développer l'enseignement à tous ses degrés « ce luxe de la démocratie » et « faire les améliorations indispensables à un bon recrutement des fonctionnaires de plus en plus difficile ». Mais sur 170 millions d'obligations du Trésor allant échoir en 1884 le projet de budget ne contenait de crédits que pour 100 millions et chargeait du reste soit les excédents qui pourraient exister en fin d'exercice, soit une nouvelle émission d'obligations. De plus graves critiques encore pouvaient être adressées aux prévisions de recettes : Tirard recourait au système des majorations préconisé en dernier lieu par Léon Say : il y recourait d'ailleurs sans dissimuler — car il ne reculait pas devant des aveux un peu francs, et cela devait lui faire des ennemis à gauche — qu'autrement il lui eût été difficile de présenter ce budget en équilibre ; et il prodiguait les plus sages conseils : subordonner les dépenses aux ressources dont on disposait, se rappeler que les énormes plus-values obtenues les années précédentes n'avaient que trop favorisé la double tendance d'une part aux dégrèvements, de l'autre à des augmentations de dépenses, très justifiées a coup sûr, mais qui eussent pu s'ajouter les unes aux autres avec moins de précipitation ». Mais cette prudence ne l'empêchait pas de céder parfois lui-même en dressant les prévisions de recettes

BUDGET DE l 88 i 59

à un optimisme de moins en moins justifié : aux sucres il inscrivait 15.605.500 d'augmentation sans tenir compte de ce fail que l'événement avait déjà démenti les prévisions trop complaisantes faites

lors du dégrèvement de 1SS0 et que la consommation s'était montée en 1882 à 361 millions de kilos et non pas à 374 ; aux vins et cidres il était imprudent de baser ses calculs sur 1881, année de gros achats parce que l'année précédente avait été celle d'un dégrèvement considérable : pour le tabac il écartait les années de 1878 et 1879, relativement médiocres, et retenait les 3 suivantes beaucoup plus favorables, d'où 13 millions d'augmentation. Pour l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, au contraire, on laissait de côté 1880 et 1881, années extrêmement brillantes et on s'en tenait à 1878, 1879 et 1882 ; ce qui donnait une plus-value de 2.827.008. On avait donc pris avec la règle que l'on prétendait adopter certaines libertés assez suspectes, e l'impression fut qu'il y avait de grands cloutes à élever sur la réalité des 109.827.000 d'augmentation au moyen desquels le budget était bouclé sur le papier: d'autant plus que le premier trimestre donnait 5.254.000 de moins-value sur la période correspondante de 18S2. Pour les 9 premiers mois de 1883, la moins-value par rapport à 1882 «levait s'élever jusqu'à 47 millions et demi.

Aussi *le projet Tirard fut-il accueilli avec quelque scepticisme; peu importait d'ailleurs, puisqu'aussitôt après il était bouleversé et par les conventions qui rayaient les 34 millions attendus des chemins de fer, et par la conversion qui diminuait de 34 millions les arrérages de la dette publique ; ces deux changements s'équilibraient à peu près, mais persistait et même s'accroissait la diminution de recettes qui portait le coup décisif à l'édifice construit si difficilement par le ministre. « De 1883 à 1887, a dit Godefroy Cavaignac dans son rapport du 18 juillet 1891, les évaluations se sont trouvées régulièrement supérieures aux recouvrements, et ces écarts qui ont atteint des sommes importantes ne provenaient pas seulement du fléchissement des recettes ; ils provenaient aussi de la méthode imprudente adoptée. On escomptait des plus-values qui ne se sont pas toujours produites et l'on a créé des mécomptes qui se sont élevés certaines années au chiffre de 70 millions ». Tirard apporta le 23 octobre (on se félicita de cette date tardive qui restreignant beaucoup le délai qui sépare les prévisions des faits pouvait permettre, disait-on, plus d'exactitude dans les premières) un projet de budget rectificatif où étaient faites des diminutions de 43.762.500 sur les prévisions de recettes, 17.G62.000 sur l'enregistrement, 7.497.000 sur les douanes, 15.782.000 sur les sucres, etc., et où il y avait d'autre part à la fois quelques augmentations de dépense (réforme judiciaire, 5.210.000 : indemnités à la. Légion d'honneur et aux Invalides de la

marine pour pertes résultant de la conversion, etc.), et 34.727.413 de réduction de crédits sur divers ministères et de 15.623.878 sur la Caisse des retraites pour la vieillesse. La commission du budget ne voulut admettre d'évaluation de recettes que d'après les produits recueillis du 1er novembre 1882 au 1er novembre 1883, d'où une diminution de 43.637.225 dans les estimations de recette, proposa 44.442.000 de réductions nouvelles sur les ministères, et surtout voulut réduire à 60 millions le crédit de 100 millions, déjà très insuffisant, inscrit au fameux chapitré V du budget des finances et destiné à l'amortissement des obligations à court terme. Rouvier, rapporteur de la commission, soutint chaudement ce parti, niant qu'il y eût là diminution de l'amortissement, mais seulement un hommage à la vérité par la raison décisive qu'on n'amortit pas, en réalité, quand on est obligé d'emprunter les sommes avec lesquelles on a l'air d'éteindre une dette ; de quelque façon qu'on s'y prenne on n'amortit jamais que dans la mesure où existent des excédents de recettes : inscrire 100 millions à l'amortissement quand on ne les a pas ne sert qu'à créer l'illusion d'une amélioration purement imaginaire, et il faut renoncer à cette méthode décevante. La thèse contraire fut soutenue par ceux qui considéraient le chapitre V comme une chose quasi sacrée à laquelle il fallait se garder de porter, même en apparence, la moindre atteinte, de peur d'encourager à en apporter de plus graves ; ils faisaient observer, d'ailleurs, que l'ancien système avait au moins l'avantage de permettre au pays de constater l'existence d'un déficit qui, autrement, pouvait échapper à la vue du public ; Ribot était à la tête de ceux qui raisonnaient ainsi. D'où une intéressante discussion financière qui aboutit à la victoire de Rouvier dans la commission du budget, laquelle se rangea en majorité à l'avis de réduire le chapitre V à 60 millions, mais à sa défaite à la Chambre laquelle, le 1er décembre, désavoua par 287 contre 183 sa commission et accepta les chiffres proposés par le ministre.

Ainsi s'engagea la discussion du budget, où la réduction à 15.000 du traitement de l'archevêque de Paris fut une fois de plus votée par la Chambre et rejetée par le Sénat, mais où Jules Roche réussit à faire triompher une réduction de 200.000 sur les bourses des séminaires, et où fut votée aussi une subvention de 4 millions pour alléger les charges des communes résultant de la gratuité de l'enseignement primaire. Le 30 décembre vit enfin le vote de ce pénible budget : 3.026.524.000 de recettes, 3.025.373.000 de dépenses. Environ 100 millions ajoutés aux dépenses (3.121.932.939, d'après la loi de règlement du 23 mars 1895) prouvèrent que les prévisions furent, comme il est ordinaire, inférieures aux réalités, que la plaie des crédits supplémentaires n'était pas fermée, et comme

ÊUDGET DE 1884 6l

les recettes (3.032.061.867) furent loin de suivre une progression analogue, l'année 1884 fut encore, incontestablement, une année déficitaire : doublement déficitaire, car l'étant sur le budget ordinaire elle le fut bien plus encore sur le budget extraordinaire.

Celui-ci se trouvait diminué, mais non pas, et il s'en fallait de beaucoup, supprimé, par les conventions qui pouvaient diminuer le mal, mais non le faire disparaître ; il restait les ports, les canaux, les rivières, les travaux dits extraordinaires de la guerre, de la marine, des postes et télégraphes, sans compter cette Caisse des écoles « caisse sans fond, et aurait-on pu dire, sans fonds » alimentée, disaient les Débats (26 janvier 1884) par des ressources diverses, incertaines, et dont le double rôle consiste à promettre des sommes qu'elle n'a pas encore et à demander ensuite aux Chambres le moyen de couvrir des dépenses déjà engagées. Cette Caisse et celle des chemins vicinaux allaient avoir en dehors des ressources du budget extraordinaires, précisait Tirard, au moins 106 millions à dépenser. L'exposé de motifs de Tirard pour le budget extraordinaire (31 juillet 1883) insistait sur la nécessité de beaucoup de prudence, car pour ce budget, il allait être indispensable de recourir à l'emprunt, pour une somme qu'il importait de ne pas porter au-dessus de 400 millions, car « il serait impossible de continuer avec le même entrain le système des dépenses extraordinaires sans s'exposer à de graves mécomptes ». Ce chiffre allait être cependant dépassé et de beaucoup, non pas, il est vrai dans la loi budgétaire, qui ne fit apparaître que 257.067.608 fr. de crédits, mais dans la réalité, car ils montèrent à 416.781.258. L'année 1883 étant expirée avant que cette loi fût votée, un 12e provisoire fut voté, et ce n'est que le 30 janvier 1884 que fut rendue la loi qui en fixait le montant. Quelques points en furent vivement discutés, notamment un crédit de 3.300.000 pour le chemin de fer et pour les forts du Haut-Sénégal, que la Chambre rejeta, que le Sén8t rétablit, et que la Chambre rejeta de nouveau. D'autre part le Sénat ajourna à 1885 l'ouverture d'un crédit de 30 millions pour subvention à la Caisse des écoles, après que Fresneau eut lancé quelques traits au milliard de la laïcité. Les gros morceaux de ce budget de 257.067.608 étaient l'artillerie (50 millions), le génie (45), les avances à la Compagnie Dakar-Saint-Louis (7.317.009), l'amélioration des rivières (17 millions), des canaux (22), des ports maritimes (32.500.000), les chemins de fer exécutés par l'Etat (37.500.000), l'exploitation par l'Etat des lignes rachetées par lui en vertu de la loi du 18 mai 1878 (17.475.000). Pour y faire face fut décidée l'émission <W 13.706.745 francs de rente 3 0/0 amortissable, au capital nominal «Je \:>i millions, réel de 349.978.889. L'émission eut lieu, sans retard,

le 12 février 1884, au cours de 76 fr. 60 ; la différence entre ce cours et celui de 83,25 auquel s'était fait l'emprunt de 1 milliard, 3 ans plus tôt, en mars 1881, permet de mesurer l'étendue de la perte subie depuis ce temps par le crédit de l'Etat. Il y eut 115.741 souscripteurs et les sommes demandées dépassèrent 44 millions de rentes, environ trois fois 1 /4 la somme mise en souscription. C'était donc encore un succès : toutefois à regarder les choses de près on était frappé du petit nombre des souscripteurs d'unités (seulement 61.845), et c'est en effet au concours des gros capitalistes et des banques qu'on dut d'avoir évité un échec. Peu après l'émission l'amortissable tomba à 76. La leçon ne fut pas perdue et désormais l'Etat n'eut plus recours à des émissions d'amortissable ; c'est aux obligations à court terme qu'il s'adressa quand il fut réduit à la nécessité d'emprunter (1). La baisse était d'ailleurs générale et non limitée aux seules valeurs d'Etat. Si l'on compare l'état du crédit à la fin de 1881, où il était d'ailleurs particulièrement brillant, à la veille de la catastrophe de l'Union Générale, et à la fin de 1883, on voit que dans l'intervalle la Banque de France était tombée de 5.830 à 5.175, le Crédit Foncier de 1770 à 1217,50, le Crédit Lyonnais de 900 à 235, le Nord de 2.290 à 1.740,etc, etc.

Budget de 1885, — Plus difficile encore devait être la préparation du budget de 1885 au milieu des difficultés de toute sorte qui remplirent l'année 1884 ; crise économique qui réduisit nombre d'ouvirers au chômage et contre laquelle ne put rien la commission d'enquête nommée à grand fracas par la Chambre, en dépit des sages observations de Jules Ferry qui eut le courage de laisser entendre

(1) Voici d'après un rapport de Boudenoot du 10 juillet 1900 sur le budget de 901 ce que coûtaient en intérêts et en amortissement les émissions de 3 0/0 amortissable :

Intérêts Amortissement Total

Emission de 1878 . . .

C'est donc à environ 135 à 140 millions que se montait alors le crédit annuel destiné au service du 3 0/0 amortissable (135.161.165 au budget de 1906), jusqu'à ce que, en 1908, devinssent remboursables deux séries et non plus une seule. Il avait été émis 16.495.000 francs de 3 0 /0 amortissable en 1878, 36.034.860 en 1881, 13.706.744 en 1884, plus les 44.851.470 consacrés en 1882 à consolider la dette flottante. Avec une autre émission de 11.036.425 pour liquider la Caisse des retraites pour la vieillesse c'était un total de 122.120.700 francs de rentes et un capital réel de 2.275 millions environ.

que l'Etat ne pouvait pas tout et qu'en matière économique, notamment, son action était assez limitée ; crise agricole qui ajouta aux misères de récoltes mauvaises cet autre mal, épargne d'ordinaire aux mauvaises années, d'une désastreuse mévente ; crise politique liée à cette révision de la Constitution qui fut faite pour changer le mode des élections sénatoriales et pour enlever aux conservateurs, pour les élections de janvier 1885, des chances de succès très grandes sans ce changement in extremis ; complications croissantes au Tonkin qui commençait à absorber une quantité de crédits supplémentaires ci extraordinaires bien inquiétante pour un budget déjà si mal en point, 5.300.000 le 28 mai 1883, 38.363.874 le 18 août 188 1, 43.422.000 à la marine (1), et 16.147.368 encore à la marine et à la guerre le 12 décembre 1884.

Un autre danger était le peu d'aptitude du monde politique à se rendre compte de la gravité de la situation financière et son penchant irrésistible à vouloir gagner les faveurs de l'opinion par des allégements, des améliorations de taxes. On y érigeait volontiers en axiome que le Trésor « devait être autre chose qu'un collecteur de taxes » à savoir un agent de progrès. On eut la malencontreuse idée en 1884 d'appliquer ces doctrines séduisantes, mais périlleuses, à l'une des grandes ressources du budget, les sucres, en desserrant la main du fisc pour inciter l'industriel à augmenter sa production ; à savoir en laissant à tout fabricant de sucre indigène la faculté de contracter avec l'administration des contributions indirectes un abonnement en vertu duquel les quantités de sucre imposable seraient déterminées d'après le poids des betteraves mises en œuvre et sans tenir aucun compte soit des manquants soit des excédents qui pourraient se produire. «De la sorte, disait le ministre de l'agriculture le 9 juillet 1884, l'industriel ne tirera parti de notre nouvelle législation qu'à la condition de se rendre habile, de travailler des matières premières de la meilleure qualité, de perfectionner son outillage, de déployer tout son génie industriel ». Ce programme séduisit et la loi du 19 juillet 1884 fixa au chiffre beaucoup trop bas de 6 kilos de sucre raffiné par 100 kilos de betteraves mises en œuvre le rendement légal des fabriques, tout le sucre obtenu en excédent devant être assimilé au sucre libéré d'impôt. A ce régime, en effet, le matériel s'améliora,

(1) Ce crédit extraordinaire fut ouvert sur le budget ordinaire de 1885 : ainsi on vit, et c'était la première lois, un crédit extraordinaire voté avant le budget dont il devait être le complément. Dauphin, peu après, a avoué au Sénat l'illégalité de ce procédé. — Curieuse histoire, disaient justement les Débats (25 décembre 1884) que celle du budget de 1885 : il aura eu des enfants avant de venir au monde et on a volé sur lui des crédits supplémentaires alors qu'il n'existait, pas ».

la richesse saccharine des betteraves s'accrut, la production fit d'énormes progrès et tout le monde en profita, sauf le fisc, toujours réduit à la portion congrue que lui avait imprudemment fixée le législateur de 1884, et qui voyait lui échapper la plus grande partie d.e la production française (1). « Jamais, pourra dire le rapporteur du budget de 1891, le législateur de 1884 n'a eu ni la pensée ni la volonté d'accorder à l'industrie sucrière des avantages aussi considérables, ni d'infliger au Trésor des pertes aussi sensibles ». Et ces regrets pouvaient être d'autant plus vifs que le régime abandonné en 1884 était au point de vue de la rentrée de l'impôt aussi bien conçu que possible. « Il était admirable de fiscalité, disait le rapporteur de la loi de 1884, ne laissait rien passer ; pas une fissure par laquelle pût s'échapper un atome de sucre ». Et le mal une fois fait il a fallu attendre jusqu'en 1903 qu'il y fût apporté quelque remède.

En déposant le 28 février 1884 le projet de budget 1885, Tirard déclarait que par suite d'augmentations de dépenses et de diminutions de recettes (il comptait depuis 1877 454.867.493 d'augmentations de dépenses et 251 .720.200 de dégrèvements) et par suite aussi du ralentissement général des affaires les revenus publics avaient baissé, que le système des majorations avait donné des mécomptes, ayant été adopté juste au moment où les plus-values avaient fait place à des moins-values : que force était d'ailleurs de ne point revenir à l'ancien système puisque les recettes de 1883, inférieures aux dépenses de 1884, le seraient à bien plus forte raison à celles de 1885 : qu'il fallait bien cependant diminuer les évaluations sur les sucres, les douanes et l'enregistrement : que la diminution du trafic des chemins de fer, de l'importation des matières premières nécessaires à l'industrie qui a atteint 55 millions le mois précédent étaient des signes trop caractéristiques de ralentissement pour qu'on n'en tînt pas compte, et que dans l'impossibilité d'escompter des majorations pour 1885 (sauf toutefois sur les postes et les tabacs où il les croyait probables) il fallait demander des ressources à la suppression des fraudes ; de légères modifications aux lois existantes y pourraient suffire, ainsi astreindre les bouilleurs de cru à une déclaration qui permettrait à l'administration non de pratiquer l'exercice proprement dit, mais de déjouer des combinaisons de fraude qui font perdre au Trésor des sommes importantes, revenir à l'ancienne taxation des liqueurs, fruits à l'eau-de-vie, eaux-de-vie en bouteille et absinthes malen-

(1) Produit des sucres eu 188"), 171.G25.193 ; en 1880,134.559.883; en 1887, 120.146.903 ; en 1888 (relèvenu ut dû aux lois des 17 mai 1887 et 24 juillet 1888), 155.976.535 ; en 1889, 140.797.006 ; en 1890, 164.128.540.

DfSCUSSlOIS DU BUDGET DE 1885 65

contreusement abolie en 1880, et enfin demander à l'Algérie dont le budget présente un excédent de plus de 42 millions sur les recettes de payer les droits de succession et de supporter sur les alcools et liqueurs un droit de 100 francs, bien inférieur d'ailleurs au droit perçu en France. Sur ces bases il proposait un budget de 3.048.721.927 en recettes et de 3.048.544.744 en dépenses, soit par comparaison avec 1884 22 millions de plus aux recettes et 23 de plus aux dépenses ; espérances bien fragiles lorsque les quatre premiers mois 1884 donnaient près de 30 millions de moins-value sur les prévisions, de 10 sur les recouvrements de 1883. Quant au budget extraordinaire on était dans l'impossibilité de le faire brusquement disparaître puisque les travaux de chemins de fer non compris dans les conventions et non concédés à des Compagnies ne pouvaient être interrompus, non plus que certains travaux de canaux, rivières et de ports, et que les crédits destinés à la guerre et à la marine pouvaient être diminués, mais non supprimés ; en faisant subir à ces dépenses toutes les compressions possibles on n'était pas moins obligé de demander pour 1885 208.121.818, soit près de 49 millions de moins que pour 1884, dont 105.250.000 pour travaux publics, 85 pour la guerre, 17.871.000 pour la marine, et de demander cette somme non à des émissions d'amortissable qui laissent le marché sous l'impression d'une perspective d'emprunts successifs, mais à des obligations à court terme dont l'échéance ne pût dépasser 1890. Bien plus alarmant encore était un rapport de Tirard au président de la République du 20 octobre 1884 : « Les engagements du Trésor pour le remboursement d'avances faites à l'Etat pour exécution de divers travaux publics prennent des proportions de plus en plus considérables et dont on ne se rend pas toujours suffisamment compte. Bien que dans le présent conseil je me sois proposé uniquement pour but de faire une constatation exacte et complète des engagements pris à ce jour, je ne puis me dispenser de répéter... qu'on ne saurait apporter trop de prudence et de circonspection dans l'étude des propositions qui auraient pour effet d'accroître encore les charges du Trésor ».

Discussion du budget de 1885. — La commission du budget diminua les prévisions de recettes de 5.500.000 et raya pour 6 millions de dépenses sur les ministères, mais fut obligée d'autre part de transporter à l'ordinaire certaines dépenses indûment mises à l'extraordinaire, d'augmenter certains crédits, notamment 23.250.000 pour la garantie d'intérêts, en tout 31.567.535 de dépenses nouvelles. Avec quelques autres modifications elle arriva à 3.019.039.193 de recettes et 3.018.360.784 de dépenses pour l'ordinaire, et pour l'ex-

Marion. — Hist. fin. Tome VI. o

traordinaire à 194.718.218 de dépenses. Jules Roche, rapporteur général, déposa son rapport le 4 novembre.

- La discussion qui suivit, du 15 au 25 novembre, a été certainement une des plus ardentes de ce temps. L'opposition conservatrice, qui sentait l'opinion lui revenir, fit un effort particulièrement énergique et la médiocre situation des finances fut, avec les expéditions coloniales, le principal thème des attaques qu'elle dirigea contre la majorité. Amagat contesta certains chiffres des évaluations de recettes, affirma qu'elles ne dépassaient point 2.945 ou 2.950 au lieu de 3019 millions, blâma le budget extraordinaire disant que depuis qu'il existait « la politique financière avait pris le galop », qu'on était entré dans le déficit en tâchant de le masquer par de la prestidigitation financière, et, selon le mot de Raoul Duval, par de la comptabilité en partie trouble ; il affirma que la dissipation opportuniste depuis 1879 avait plus coûté au pays que la guerre de 1870. La réponse du parti républicain modéré à ces allégations fut faite par Loubet qui imputa la responsabilité des difficultés que l'on éprouvait non à des dépenses exagérées, mais à la crise agricole, industrielle, commerciale, générale dans toute l'Europe ; Wilson, organe des républicains plus avancés, reprocha à la République de n'avoir pas fait un budget vraiment républicain, réclama à la fois des augmentations de fonctions et de traitements et des économies de centaines de millions, faciles, à son gré, en renonçant aux expéditions lointaines. Daynaud, député bonapartiste du Gers, prononça contre la gestion républicaine un violent réquisitoire où il est facile de relever des exagérations d'expression, mais il était dans le vrai quand il reprochait à la République d'avoir fait en 1883 de 800 à 850 millions de dépenses extra budgétaires ; quelques années après Godefroy Cavaignac, dans son rapport de 1891 sur le budget de 1892, affirma avec preuves que ces dépenses hors budget s'étaient élevées en 1883 à 834 millions et apporta ainsi aux allégations de Daynaud la moins suspecte des confirmations. Pour 1884 il opposait aux 3.290 millions de dépenses de l'ordinaire et de l'extraordinaire des recettes qui ne pourraient en réalité dépasser 2.944 et affirmait donc l'existence d'un déficit qui serait encore plus grave en 1885 et s'élèverait à 354, autant que l'on pouvait discerner quelque chose de précis à travers les ténèbres d'une comptabilité embrouillée comme à plaisir. « Les comptes fantastiques de Jules Ferry, s'écria le comte de Lanjuinais ! — Non, dit, une autre voix à droite, dites plutôt les comptes ferriques ! » Jules Roche fit entre la République et les gouvernements précédents un parallèle fort dur pour ceux-ci, contesta qu'il y eût eu des dépenses exagérées et injustifiées, et s'efforça d'établir par une accumulation de chiffres optimistes (son discours

ressemble d'une façon curieuse à celui qu'avait fait Vitu en 1868 pour défendre les finances de l'Empire) que la France était en pleine prospérité. La Chambre entendit encore une apologie de la gestion républicaine par Tirard, une vigoureuse attaque de Raoul Duval, et enfin Ribot qui ne craignit pas de faire entendre à son parti quelques vérités désagréables et railla, comme Say l'avait fait en 1882, le mot de budget de la démocratie : « Mot équivoque et dangereux, disait-il, où j'aperçois tout autre chose que le développement de l'individu, que l'encouragement à l'épargne et à la prévoyance. J'y aperçois des concessions aux faiblesses, aux vices mêmes de la démocratie ; il faut pour avoir de bonnes finances un esprit d'ordre, de prévoyance, un amour de l'économie que nous n'avons pas rencontré dans les pratiques gouvernementales des dernières années. Il y a eu une sorte d'entraînement, de vertige... Nous nous sommes engagés dans diverses dépenses sans en avoir calculé toute l'importance ». Et la République française reprocha à Ribot d'avoir dans ce discours revêtu de la plus belle draperie les plus vieux poncifs.

Vote du budget de 1885. — La discussion générale se termina le 28 novembre. Il était impossible dans ces conditions d'espérer le vote du budget pour le 31 décembre. On prit le parti de séparer les dépenses et les recettes, sur lesquelles peu de débats étaient à prévoir, et la Chambre vota le 20 décembre, le Sénat les 26 et 27, le budget des recettes ordinaires (3.004.761.593) après qu'eurent été rejetés un amendement Rovier Lapierre et Laroche Joubert pour la suppression de l'impôt sur le papier et un autre de Lenient pour une retenue du vingtième sur le traitement de tous les fonctionnaires touchant plus de 6.000 (1). La loi fut promulguée les 29 et 30 décembre. Il était temps : le bruit avait couru de l'établissement de nouveaux impôts auxquels l'opinion était extrêmement hostile ; les moindres propos à cet égard étaient épiés, commentés, exagérés, et Ferry fut l'objet de vives attaques pour avoir dit — le bruit en courut du moins — que l'année suivante on n'échapperait point à cette

(1) Il a été fait une statistique fort curieuse de ce qu'aurait rapporté cet amendement, s'il avait été voté ; elle donne une idée de l'importance respective des traitements un peu élevés dans les divers ministères à cette époque :

Guerre 752.983

Finances 267.765

Affaires étrangères 248.800

Marine . 242.245

Intérieur 205.640

Instruction publique 131.870

nécessité ; il a d'ailleurs toujours nié énergiquement avoir tenu ce propos et protesté n'avoir parlé que de relèvements et de rectifications de taxes. La loi des recettes arrivait juste à temps, quelques jours avant les élections sénatoriales, pour rassurer l'opinion méfiante.

Restaient les dépenses, pour lesquelles les propositions gouvernementales avaient été portées en dernier lieu à 3.080.112.279, et ramenées par 61.751.495 de réductions pratiquées par la commission du budget sur divers ministères à 3.018.360.784. De mauvaise humeur contre le ministère la Chambre vota diverses diminutions sur les cours et tribunaux, sur l'agriculture, sur les cultes surtout (65.000 sur le traitement des archevêques et évêques, 72.000 sur les curés, 224.000 sur les vicaires généraux, chanoines, desservants et vicaires, puis sur les bourses des séminaires, sur le chapitre de Saint-Denis dont gouvernement et commission réclamaient seulement suppression par extinction). La majorité, disait Freppel, a voté le budget des cultes en bloc, mais on lui demande de le démolir en détail. A propos de la marine Beauquier fit une intéressante mais très vaine tentative ; après avoir critiqué en termes sévères la multitude toujours croissante des fonctionnaires et notamment la foule de ceux qui sont logés aux frais de l'Etat, de ces fonctionnaires concluant toujours à des augmentations de dépenses et trouvant toujours des raisons pour les déclarer indispensables, il proposa de les intéresser eux-mêmes à signaler les économies possibles, sans quoi ministres, députés, n'arriveraient jamais à en trouver ; d'imiter donc les Compagnies de chemins de fer qui accordent de larges gratifications sur le charbon épargné, aux ingénieurs sur les économies qu'ils trouvent à faire dans les travaux : de récompenser les employés qui auraient le rare courage d'en signaler : l'expérience prouvait que les lettres qui en signalaient étaient toujours anonymes, la preuve étant faite qu'un employé qui oserait en proposer risquait de briser sa carrière (1). Une règle rigoureuse avait été proposée et acceptée en raison de l'extrême difficulté de boucler le budget, n'accorder aucune augmentation de traitement jusqu'à meilleur assainissement des finances. Cette règle fléchit cependant en faveur de ces fonctionnaires particulièrement favorisés, et peut-être, dès lors, quelque peu redoutés, qu'étaient les instituteurs ; Paul Bert demanda pour eux une augmentation de 5 millions que le ministre et la commission déclarèrent à leur grand regret devoir repousser ; on proposa alors

(1) 11 faut citer l'exemple plaisant d'un inspecteur des forêts qui étant en fonctions avait combattu avec acharnement un certain système d'exploitation plus économique, et qui, parvenu à la retraite, recommandait chaleureusement cette réforme que la veille il condamnait.

2 millions, qui furent également repoussés ; mais tenant quand même à faire quelque chose on augmenta de 1.115.000 le chapitre de l'enseignement primaire, spécialement pour porter de 900 à 1.000 francs le traitement des instituteurs et institutrices de la dernière classe : Fallières, ministre, Jules Roche, rapporteur général, s'étaient en vain opposés à cette violation d'une règle salutaire (1). A l'intérieur Raoul Duval demanda en vain la suppression des sous-préfets, réforme qui aurait son heure, mais seulement après les élections, et qui d'ailleurs ne serait votée que parce qu'elle ne serait jamais exécutée. La discussion du ministère des finances fit rouvrir la question générale des mérites ou des démérites de la gestion républicaine ; aux critiques de d'Aillières Tirard répondit qu'il s'était lui-même élevé en 1883 contre les dépenses exagérées des travaux publics, qu'il avait recommandé le recours à l'industrie privée ; il fit valoir que le budget extraordinaire après avoir dépassé 600 millions n'était plus que de 192 et qu'à condition d'être prudent et de savoir résister aux entraînements on pouvait envisager l'avenir avec sérénité. Andrieux signala justement mais vainement la montée croissante des pensions civiles, qui allaient atteindre en 1885 56.623.000. Les dépenses votées par la Chambre atteignirent le total de 3.020.976.367.

Le rapport Dauphin au Sénat, le 29 décembre, proposa le rétablissement de 3.138.892 de crédits supprimés par la Chambre et notamment de 71.000 sur le ministère de la justice, de 1.762.000 sur les cultes, de 162.700 à l'instruction publique pour les facultés de théologie, etc. : comme la Chambre votant 3.020.976.377 de dépenses en regard de 3.004 millions de recettes seulement avait inscrit en recette 16.500.000 provenant de la liquidation de la caisse de dotation de l'armée, la commission du Sénat fut d'avis d'élever cette prévision à 21.151.400 : elle termina son rapport par des indications dont la netteté, qualité inappréciable dans un sujet où l'on s'était plu à accumuler tant de ténèbres, est trop grande pour qu'il n'y ait pas intérêt à les résumer rapidement. L'état financier du pays, dû non au gouvernement et aux chambres, mais à des faits généraux qui se constatent dans les pays voisins comme dans le nôtre, n'avait pas permis de porter au budget ordinaire toutes les dépenses qui seraient nécessaires dans le cours de l'exercice : il faudrait recourir à l'emprunt pour les subventions à la caisse des chemins vicinaux <t à celle des lycées, collèges et écoles primaires, ainsi que pour le remboursement d'une partie des obligations à court terme échéant

(1) Des calculs que Jules Roche opposa aux instances de Paul Bert il résultait que par les lois de 1875 et 1881 54 0/0 des instituteurs avaient 1.200 francs et plus, 12 0 /0 de 1.100 à 1.199, 14 0 /0 de 1.000 à 1.099, 19 0 /0 de 900 à 999.

en 1885 : cet emprunt, également fait au moyen d'obligations à court terme, augmenterait pendant quelques années la dette publique de 100 millions... Les dépenses considérables de l'expédition du Tonkin i\ lient été votées sans que des ressources correspondantes aient été assurées... Il faudrait lorsqu'elle serait terminée pourvoir au règlement d'une dépense qu'un budget ordinaire ne peut supporter

A la discussion, commencée le 20 février, Chesnelong fit de nouveau un tableau très alarmant de l'état des finances : on était submergé par le déficit, les réductions votées n'étaient pas sérieuses, il en fallait de réelles, de ces réductions qui suppriment vraiment des dépenses et ne se bornent pas à les reporter à des exercices suivants, et qui ne soient pas non plus uniquement inspirées par des passions de secte comme l'étaient celles qu'on avait pratiquées sur le budget des cultes. Tirard était obligé par situation de réfuter les critiques : on remarqua davantage les aveux de ce républicain incontestable qu'était Clamageran ; il convint des fautes commises : l'origine de nos embarras était d'après lui le compte de liquidation, nécessaire sans doute, mais qui avait été créé sous une forme défectueuse : mieux eût valu un budget extraordinaire, sur lequel le contrôle eut pu être plus sévère : on avait dépensé sans avoir présente à l'esprit cette salutaire terreur du contrôleur que les ordonnateurs des dépenses doivent toujours ressentir : la création de la caisse des écoles avait été une opération déplorable, ainsi d'ailleurs que le rachat des Charentes et de la Vendée, que la multiplication des fonctions, des traitements, des retraites. — Le Sénat, à l'unanimité de 222 voix, accepta toutes les conclusions de sa commission et rétablit donc les crédits que la Chambre avait supprimés, notamment sur les cultes. On se retrouva ainsi dans une situation analogue à celle de décembre 1876.

Dans un rapport du 7 mars à la Chambre Jules Roche revendiqua pour elle le fameux droit du dernier mot : le droit du Sénat était épuisé quand il avait provoqué une nouvelle délibération de la Chambre : s'il avait le droit d'augmenter des crédits dont la Chambre ne voulait pas, il aurait donc le droit de créer l'impôt à lui seul. Et il demanda à la Chambre de persister dans sa résolution, du moins pour 3.860.472 sur 3.926.493 : elle serait coupable si elle ne défendait point dans leur intégrité essentielle les droits qui étaient sa raison d'être et le patrimoine de la nation. Ribot représenta en vain la nécessité de chercher un accord, accord qui était la base même du régime parlementaire : le dernier mot n'était ni à la Chambre ni au Sénat, il était à tous deux : il fallait que tous deux eussent une somme de sagesse suffisante pour résoudre ces conflits par une transaction. Jules Ferry parla dans le même sens : il ne se reconnaissait pas le droit de promulguer le budget s'il n'était pas voté par les deux Cham-

VOTE DU BUDGET DE 1885 7l

bres : si par malheur l'accord entre elles ne s'établissait point, force serait de recourir à des douzièmes provisoires, quelque graves qu'en fussent d'ailleurs les inconvénients. — La discussion fut reprise et si la Chambre accorda cette fois, comme sa commission l'y engageait, les 71.000 des cours et tribunaux, elle refusa de nouveau les crédits pour les archevêques et évêques, les curés, le chapitre de Saint-Denis, les bourses des séminaires, même les séminaires protestants et israélites : elle ne céda, et encore à la majorité de 4 voix, 225 contre 221, que pour 1.100.000 sur 1.157.000 qui étaient demandés pour les chanoines. De retour au Sénat qu'allait-il se passer ? Dauphin, rapporteur, dit désirable et de bonne politique que chaque Chambre s'inclinât après une seconde délibération devant les volontés de l'autre quand il s'agissait de crédits appartenant uniquement au domaine financier et non essentiels à l'exécution d'une loi spéciale : en conséquence il conseilla au Sénat d'abandonner les crédits dont ne dépendait point l'exécution d'une loi en vigueur ; d'en abandonner d'autres aussi sur le caractère desquels il pouvait y avoir doute : de maintenir au contraire ceux du chapitre Saint-Denis, des bourses des séminaires et des facultés de théologie catholique, nécessaires pour l'exécution de décrets-lois de 1806, 1807 et 1808, et auxquels la commission avait été unanime à reconnaître ce caractère. Mais cette règle, il la posait plutôt comme un moyen de rendre plus rares dans l'avenir les chances de conflit que comme un principe devant lequel il fallût dès maintenant s'incliner : et dans l'intérêt de la bonne entente il conseillait au Sénat de sacrifier le chapitre de Saint-Denis et les bourses des séminaires, sauf toutefois un crédit de 156.500 pour permettre aux jeunes gens en cours d'études de les achever, disposition transitoire ordinaire en pareil cas : quant aux facultés de théologie, pour ne pas trop porter atteinte au décret organique de l'instruction publique de 1808 qui avait constitué dans l'enseignement supérieur 5 facultés dont 1 de théologie, il conseillait de supprimer celles de province et de maintenir celle de Paris. C'était en somme demander au Sénat de céder à peu près sur toute la ligne : comme le dit très justement le marquis de Langle Beaumanoir « ce qu'on paraît aujourd'hui demander à votre générosité demain si nous cédons on l'attribuera à votre faiblesse, et une nouvelle étape sera franchie sur le chemin de notre progressive abdication ». Et il raillait, si vraiment la Chambre était plus puissante que le Sénat, le grand nombre de députés qui avaient fait acte d'humilité parlementaire en changeant leur siège contre un fauteuil. — Le concours des deux Chambres est écrit dans la Constitution, disait] Jules Simon fidèle à sa doctrine de 1876, et il est nécessaire pour faire une loi, parce qu'il arrive qu'en votant sur les détails d'un budget « au lieu d'avoir de-

vant soi l'aspect de la fortune publique et des intérêts du pays, on ne regarde que les bancs des ministres sur lesquels on veut faire le vide afin de pouvoir s'y asseoir» et il déclarait mieux aimer un Sénat supprimé qu'un Sénat diminué. Mais on redoutait un conflit, grave peutêtre de conséquences si près d'élections générales qui s'annonçaient difficiles, et la majorité du Sénat fut docile aux conseils de Dauphin et de Jules Ferry, qui faisaient appel à son patriotisme et à son esprit de conciliation : elle rejeta même les rétablissements de crédits demandés par sa commission et se contenta de faire lire par Carnot, président de la commission des finances, une déclaration réservant tous ses droits. Le budget fut enfin voté le 21 mars, 3.022.385.166 en recettes, 3.022.385.377 en dépenses : les recettes réalisées, 3.056.635.830, devaient être inférieures aux dépenses, 3.203.296.726, et l'année 1885 grossit ainsi de 146 millions les découverts du Trésor.

Le budget extraordinaire de 1885. — Le budget extraordinaire, pour lequel Tirard avait demandé d'abord 208 millions puis 211.621.828, et que la commission avait réduit à 194.718.218, était d'autre part en discussion et, lui aussi, fortement attaqué : Henri Germain, qui venait dans une lettre à ses électeurs où il déclinait toute candidature sénatoriale, de condamner sévèrement toute la gestion financière, blâma vivement l'œuvre entreprise en fait de chemins de fer où l'on avait agi, selon lui, comme une commune qui transformerait tous ses chemins vicinaux en routes nationales : le budget extraordinaire qu'on disait réduit à 200 millions était encore, quoiqu'on dît, de 600 à 700 puisque les Compagnies dépensaient de 150 à 300 millions au moins, que 150 étaient absorbés par les expéditions militaires, 40 à 50 par les caisses des lycées, collèges et écoles, et des chemins vicinaux tant de caisses que l'on s'y perd : mais ce qu'on sait bien c'est qu'elles n'ont rien et qu'il faut verser dans toutes. — Raynal, Tirard, répondirent que le budget extraordinaire avait été fortement réduit, qu'il devait être conservé : Wilson, qu'il était nécessaire que le gouvernement restât armé contre le monopole des grandes Compagnies et que la fortune publique était aisément capable de supporter l'effort qui lui était demandé. Rousseau, rapporteur pour les travaux publics, apporta sur la question quelques précisions intéressantes : sur 6.620 millions à quoi il estimait le coût total du plan Freycinet, dont 4.491 pour les chemins de fer, 2.025 pour les travaux de navigation, il avait été dépensé par l'Etat environ 2.120 millions au 31 décembre 1884 : les conventions en faisaient passer 2.200 (1) au compte des Compagnies: sur les 2.300 restant à la charge de l'Etat il avait été pro-

(1) Plus exactement, comme on verra ci-après, 2.600,