PROJETS DE RÉFORME FISCALE

droits de succession : en réalité il existait en France pour 513 millions d'impôts sur le capital, pour 796 d'impôts sur le revenu, en tout 1.310, et pour 1.200 millions seulement d'impôts qui sont vraiment des impôts de consommation ; cette part est trop grande sans doute, mais l'inégalité n'est pas telle qu'on se plait souvent à le prétendre. Il demanda à la Chambre de voter les contributions directes comme à l'ordinaire, et annonça d'ailleurs l'intention de déposer prochainement un projet de loi modifiant les droits sur les successions et comportant une graduation des droits non pas seulement d'après le degré de parenté mais aussi d'après l'importance des parts héréditaires ; il railla la robuste confiance qu'on affectait d'avoir dans le système de la déclaration alors que les auteurs mêmes de ces projets étaient amenés à reconnaître aux contribuables la faculté de remettre à la commission de contrôle au lieu de la déclaration de leur revenu net la déclaration des éléments, en recette et en dépense, pouvant servir au calcul de ces revenus. Il railla surtout le silence des réformateurs sur les moyens de contrôle donnés par eux aux commissions locales, comme s'ils voulaient substituer l'arbitraire des répartiteurs à la volonté souveraine du législateur. Et le projet Cavaignac Doumer fut rejeté par 267 voix contre 236, le projet Jaurès par 364 contre 142, et les contributions furent votées selon la forme accoutumée. Aussitôt après fut votée la proposition Codet invitant le gouvernement à déposer dans le plus bref délai possible le projet de réforme dont il avait entrepris l'étude, ainsi qu'une autre de Henry Maret et Lockroy de nommer une commission de 33 membres pour étudier la réforme de l'impôt.

Ces incidents annonçaient de la part de l' extrême-gauche, exaspérée d'ailleurs par l'élection de Casimir Périer à la présidence le 27 juin et par le vote, après une résistance acharnée, les 26-27 juillet, de la loi tendant à réprimer les menées anarchistes, s'ajoutant à celles de décembre 1893 contre les provocations à attenter, le dessein très arrêté de mener rude guerre contre le ministère et contre le président. Elle n'en laissa échapper en effet aucune occasion, cherchant à compromettre les opportunistes en ressuscitant le Panama, proposant (amendement Jaurès qui ne fut rejeté qu'à 6 voix) de considérer comme anarchistes les hommes politiques trafiquant de leur mandat.

La bataille fut surtout vive à propos de l'expédition de Madagascar, où il était devenu nécessaire de transformer en domination effective le protectorat sans force et sans autorité que nous donnait le traité de 1885 ; il fallait pour cela 15.000 hommes et un crédit de 65 millions : gouvernement et commission étaient d'accord pour le prélever sur une somme de 429 millions dont la dette flottante était

créancière des départements et des communes du fait des avances consenties par elle pour constructions scolaires et pour chemins .vicinaux et dont elle devait être remboursée par des annuités s'échelonnant jusqu'en 1923, mais qu'il était facile de recevoir en peu d'années contre abandon de ces annuités par la caisse des dépôts et consignations toujours à court de placements ; l'opinion générale reconnaissait qu'une telle combinaison était plus avantageuse qu'un emprunt public. Mais Pelletan crut y voir un retour à ces emprunts déguisés, à ces comptes spéciaux, que Rouvier, que Poincaré lui-même, avaient tant critiqués, et il rappela à ce propos cette caisse des lycées, écoles et chemins vicinaux « au fonctionnement de laquelle personne n'avait jamais rien compris, ce magnifique cassetête chinois, Trésor, dette flottante, etc., interposé entre la réalité et le regard de ceux qui essaient de se rendre compte » : il s'indigna fort de voir employer à une expédition de conquête des fonds apportés par le grand peuple des humbles, des laborieux, pour féconder le travail des uns par l'épargne des autres. Poincaré nia toute dissimulation, montra qu'il était indiqué de fournir ainsi à la caisse des dépôts et consignations, à 100, un placement que le lendemain avec un emprunt elle n'aurait pu se procurer qu'à 102 ou 103, et accabla Pelletan en montrant que celui-ci s'était trouvé d'accord, sans le savoir, avec des capitalistes qu'il n'aimait guère. « On sent, disaient des journaux financiers, que le marché est indécis et préoccupé ; l'opération proposée par M. Poincaré est discutée et nos boursiers ne dissimulent pas qu'ils auraient préféré un autre système ».

Suite de la discussion du budget de 1895. — Lorsque le projet eut été voté (26 novembre) s'engagea la discussion du rapport général de Co chery sur le budget de 1895, déposé le 6 novembre : il portait les dépenses à 3.419.768.000, soit environ 9 millions de moins que dans le projet Poincaré, se félicitait que la législature précédente eût réincorporé au budget pour 253.847.246 francs de dépenses (notamment 143 millions de la guerre, 45 de la garantie d'intérêts), regretta la lourdeur des sacrifices imposés à l'Etat par la loi du 18 août 1881 sur les suppléments de pensions militaires, regretta aussi l'absence de tout crédit pour le remboursement de 216.310.905 d'obligations à court terme dont 99.496.000 à échoir en 1895, constata que chaque année on réclamait des économies et on augmentait les dépenses, que l'équilibre des budgets était profondément troublé, et proposa une réforme des droits de succession avec progressivité d'un rendement probable de 24 millions. Les modérés avec Boudenoot critiquèrent ce système : Cavaignac l'approuva tout en regrettant que la progression n'y fût pas plus accentuée : Jaurès la célébra comme un pas fait vers le

c ollectivisme. Dans un article célèbre de la Revue des Deux Mondes Léon Say réfuta la doctrine de l'impôt instrument de ce qu'il était de mode d'appeler justice sociale: justice toujours entendue, naturellement, dans le sens de ceux qui se sont emparés de l'instrument et qui en tiennent le manche : et comme ils font de l'impôt, à condition qu'il porte sur la richesse accumulée, la source du bien social il n'y a pas de limite à son extension. Il reprit à la tribune avec son ordinaire talent la défense de la même cause, adjurant la Chambre de ne pas vouloir, par l'impôt, niveler, égaliser les conditions, de ne pas créer des classes d° citoyens les uns dignes de la protection gouvernementale et les autres indignes par cette raison surtout qu'ils sont les moins nombreux et qu'on trouve très simple, quand on est le grand nombre, de considérer la minorité comme quantité négligeable : d'éviter l'esprit de fiscalité à outrance qui diminue les forces vitales de la nation et amène nécessairement diminution de la richesse publique et privée, qui permet aux maîtres du jour, sûrs ou se croyant sûrs de pouvoir boucher les trous avec l'argent des autres, de dire et de se dire: «Faisons des trous!»... «Une fois la porte ouverte à l'impôt progressif, vous ne la refermerez jamais... Mieux vaut un gouvernement qui succombe qu'un gouvernement qui pour prolonger son existence ouvre la porte ou se contente même de l'entr'ouvrir. Puisque vous êtes le gouvernement d'une majorité de républicains modérés ne vous faites pas le gouvernement d'autres républicains ». Poincaré affirma que le gouvernement ne voyait dans l'impôt que le moyen par lequel les citoyens contribuent aux charges publiques, pas du tout un moyen de supprimer les inégalités sociales, mais simplement un moyen de ne pas les aggraver inutilement. Pelletan s'éleva contre la progression rapide des dépenses par la faute d'organismes routiniers, comme le ministère de la marine, contre les conventions criminelles, contre les garanties d'intérêts accordées aux Compagnies pour leur conserver leurs dividendes usuraires. Goblet dit indispensable de chercher des ressources dans une réforme administrative et dans un impôt sur le revenu.

La discussion des budgets des différents ministères commençait à peine lorsque survint le 12 décembre la mort de Burdeau qui enleva aux modérés un puissant soutien, et leur coûta en outre la présidence de la Chambre où 249 voix contre 213 portèrent Henri Brisson; à la grande joie de l'extrême gauche qui voyait de plus en plus se disloquer la faible majorité gouvernementale et qui devenait de plus en plus agressive. Ce ne fut même pas sans quelque difficulté que le ministère obtint les 26 et 27 décembre 2 douzièmes provisoires. E1 Tannée 1894 se termina sans que la Chambre, élue 16 mois plus tôt, eût encore voté un seul budget.

Marion. — Hist. fin. Tome VI. 12

\li CHAPITRE IV

Encore les garanties d'intérêts. — Ce qui irritait le plus l'extrême gauche c'était, avec la non réalisation des réformes fiscales qu'elle réclamait avec obstination (bientôt même, la fatigue aidant, allait être votée la disjonction des nouveaux droits sur les successions), le fait d'avoir à payer aux Compagnies de chemins de fer de grosses sommes pour les garanties d'intérêts. Là était peut-être la plus grosse difficulté que rencontrât le budget de 1895. On avait cru dans cette atmosphère de confiance et de prospérité dans laquelle avaient été conclues les conventions que tous les embarras étaient terminés et qu'on pouvait sans crainte aucune pousser l'exécution des travaux avec une rapidité presque fébrile. Or on sait combien ces grandes espérances avaient été trompées et quelle charge énorme, et sans doute destinée à grossir, constituait la garantie d'intérêts. On en était là, lorsque survint un incident bien fait pour surexciter les passions hostiles aux grandes Compagnies, si ardentes dans certaines régions de la Chambre : lors d'une émission d'obligations de l'Orléans et du Midi, Barthou, ministre des travaux publics, enjoignit à ces deux Compagnies de mettre sur les titres à émettre que la garantie d'intérêts à elles accordée prendrait fin le 31 décembre 1914 : elles s'y refusèrent, soutenant que les dernières conventions étant muettes à cet égard le statu quo antérieur subsistait, c'est-à-dire que la garantie était acquise jusqu'à la fin de la concession, 1956 pour le P. 0., 1960 pour le Midi. La question fut portée devant le Conseil d'Etat qui le 12 décembre rendit le jugement qu'il ne pouvait pas ne pas rendre : les conventions avec le Midi et l'Orléans portaient : « Les dispositions antérieures concernant la garantie à la charge de l'Etat sont remplacées à compter du 1er janvier 1884 par les dispositions suivantes... » or rien n'était dit dans ces dispositions de la durée de la garantie. Il eût été correct de s'incliner devant cet arrêt inattaquable : néanmoins un violent soulèvement d'opinion se produisit. Barthou démissionna dès le 13 : le 14 fut demandée la mise en accusation de Raynal, ministre des travaux publics au moment des conventions, pour avoir gardé le silence sur ce point important, alors qu'il connaissait l'interprétation des deux Compagnies. Raynal dit qu'il n'avait pas eu à intervenir dans une conversation entre les Compagnies et leurs obligataires et pria ses amis de voter la commission d'enquête demandée, qui fut votée en effet par 236 voix contre 206 (1). Une grande confu-

(1) Notons que le rapport Darlan de cette commission fut la justification la plus complète et de Ra> nyl et des conventions en général. « Nous avons tout compulsé, les livres de la maison Raynal de 1880 à 1887... Il n'est pas possible de suspecter les intentions et l'honorabilité de M. Ra\nal, qui n'a tiré des conventions aucun profit personnel direct ou indirect ». Les ennemis de Raynal n'en continuèrent pas moins à s'acharner contre lui mais il se défendit éner-

sion s'en suivit : mis en minorité le ministère démissionna. Mais l'affaire allait prendre de bien autres proportions qu'une simple crise ministérielle : le 15 janvier Casimir Périer, accablé de dégoûts et ne se résignant pas « à comparer le poids des responsabilités morales pesant sur lui et l'impuissance à laquelle il était condamné », envoyait sa démission.

Vote du budget de 1895. — Contrairement à l'attente générale (1), ce fut encore un ministère modéré, avec Ribot comme président du Conseil et comme ministre des finances, qui sortit de cette confusion politique ; l'élection à la présidence de Félix Faure contre Brisson fut aussi une victoire pour les idées de modération. Cependant on peut considérer que l'extrême désir de tout le monde d'en finir avec le budget de 1895, en train depuis un an, sous 3 ministères successifs, fut la principale raison qui empêcha l'obstruction socialiste et radicale socialiste d'en retarder le vote plus longtemps. Ribot se trouvant en face de 3.388 millions de recettes (car les derniers mois de 1894 avaient donné des moins-values) et de 3.424 millions de dépenses, dressa un nouveau projet. (Poincaré venait d'en présenter le 10 janvier un 4e comportant 3.420 millions de recettes et 3.419 de dépenses, dont la partie essentielle était un nouveau tarif des droits de mutation par décès, tarif qui allait en ligne directe de 1 0 /0 (parts de 1 à 2.000 fr.) jusqu'à 3 0/0 au-dessus de 1 million, et entre étrangers de 15 à 18 50 0/0); il y abandonnait la réforme des droits de succession (qui ferait l'objet d'une loi spéciale) et demandait de quoi combler le déficit à l'extension de la prescription trentenaire aux dépôts faits à la Caisse des dépôts et consignations, ce qui rendait immédiatement disponibles 17.208.000 de capitaux ou intérêts non réclamés depuis 1864: avec deux autres expédients encore (un bénéfice de 3.750.000 attendu sur la fabrication de monnaies divisionnaires d'argent, et 6.757.000 de recouvrement d'arriérés sur le droit d'accroissement dû par les congrégations, il arrivait à 3.425 millions de recettes, de quoi faire face à 3.424 millions de dépenses : bien aise d'être ainsi tirée d'embarras la Chambre qui n'avait encore voté que

giquement contre les ■ aboyeurs de la démagogie » et 378 voix contre 73 déclareront n'y avoir pas lieu à la mise en accusation.

(1) On a vu, disait Challemel-Lacour lorsqu'il prit possession de la présidence du Sénat en janvier 1895, s'élever un vent d'utopies qui compliquait étrangement la tâche des gouvernements et qui a fait parfois entrevoir certains périls. Ces difficultés ont donné naissance à des projets qui n'ont pas été sans émouvoir les esprits, sans susciter chez les plus prévoyants certaines alarmes, et sans jeter les moins hostiles aux innovations dans des doutes sérieux. Les uns et les autres ont jeté les yeux sur le Sénat avec un redoublement de confiance ».

la justice, l'Imprimerie Nationale et la Légion d'honneur, aborda successivement (février et mars) toute la série des autres ministères sans beaucoup de débats : sinon tout au plus aux finances où Sembat proposa une idée chère de tout temps à tous les socialistes, l'impôt sur la rente, alléguant que l'équité fiscale obligeait à faire porter sur la rente les impôts frappant les autres valeurs mobilières et invoquant, à l'appui de cet argument contestable, cette raison, plus contestable encore, que le temps des conversions était passé et qu'il fallait donc procéder d'une autre façon pour parvenir à la réduction de nos charges : on se servirait de l'impôt sur la rente pour constituer une retraite aux travailleurs pour laquelle il fallait bien prendre l'argent où il est. A peine est-il besoin de mentionner que pris d'un beau zèle d'économie — petite économie pour amorcer une très grosse dépense — Coûtant demanda réduction des 600.000 fr. du président à 200.000, le budget ayant besoin d'économies et non de prodigalités, et Jaurès la suppression des dépenses administratives du Sénat et de l'indemnité des sénateurs pour forcer le Sénat à accepter la révision de la Constitution. La proposition, fort sérieuse au contraire et digne, a-t-on dit justement, de réunir les suffrages de tous les hommes impartiaux, de Clausel de Coussergues, de transformer le droit d'accroissement en un abonnement de 0,30 0/0 de la valeur vénale, et non de la valeur brute, des biens meubles et immeubles des communautés, congrégations et associations religieuses, avec abaissement à 0,20 0/0 pour les congrégations reconnues et exemption des biens affectés aux missions françaises à l'étranger, infirmes, malades, indigents, orphelins ou enfants abandonnés, fut longtemps discutée, et ne fut pas adoptée : la Chambre vota le texte de la commission du budget, (taxe annuelle et obligatoire de la valeur brute) avec élévation du taux à 0,50 0/0 pour les congrégations non autorisées ; mais le Sénat fit prévaloir pour ces dernières le taux de 0,40 0 /0. — Un article important fut celui qui accorda un crédit de 2 millions pour majoration des retraites constituées par des livrets individuels de la Caisse des retraites pour la vieillesse, et qui porta qu'une loi spéciale déterminerait les conditions d'emploi de ce crédit. Ribot, et la commission d'assurance et de prévoyance, proposaient majoration de toute pension de 360 fr. ou au-dessous,- à condition que le titulaire eût au moins 65 ans d'âge, eût fait des versements pendant au moins 10 ans et n'eût pas de ressources particulières dépassant 2.500 en capital ou 200 fr. en revenus viagers : la majoration serait de 100 0/0 pour les rentes de 75 fr. ou au-dessous, de 75 0 /0 pour les rentes de 76 à 285, et pour les rentes de 285 à 359 de la somme nécessaire pour les porter à 360. Cette générosité inversement proportionnelle à l'effort fourni en vue d'une retraite offrait

des dangers évidents qui furent signalés avec force au Sénat : Loubet, président de la commission sénatoriale des finances, parla en termes excellents, le 3 avril, de la nécessité des économies et du danger que cette générosité ne fût que la préface d'autres bien plus considérables, car il y avait une tendance de plus en plus prononcée à la multiplication des œuvres d'assistance, à la multiplication des bénéficiaires, à l'abaissement de l'âge des retraites : il était à craindre que les prévisions ne fussent largement dépassées et qu'on entrât dans une voie bien funeste au Trésor public. Mais telle était, même au Sénat, la peur de ne point paraître assez « social » qu'après avoir ainsi montré tous les dangers de la voie dans laquelle on s'engageait Loubet terminait en conseillant d'y entrer. « Je ne suis pas, disait-il, l'ennemi de l'intervention de l'Etat sous forme de subvention. Je crois au contraire qu'il y a là un emploi très fécond d'une partie des ressources du Trésor. Il faut à mon avis apporter de l'aide à l'initiative privée ». — Il aurait fallu surtout ne pas jeter dans le budget des germes de dépenses nouvelles destinées à grandir.

La Chambre avait consacré, sur le crédit de 2 millions, 1.500.000 à la majoration des retraites de la Caisse nationale et 500.000 à des secours pour les vieillards âgés de plus de 70 ans pour lesquels communes et départements auraient accordé une allocation annuelle de 50 fr. au minimum. Le Sénat rejeta ces dispositions et fit des 2 millions non pas une annuité, qui aurait pu facilement s'accroître avec le nombre des ayants droit, mais un capital aliéné, versé à la Caisse des retraites pour constituer d'une manière définitive à chaque participant la majoration de la rente viagère à lui concédée : les conditions requises furent 70 ans d'âge, 25 ans de cotisation, et ne pas posséder de revenu personnel, viager ou non, supérieur à 360 fr. : des bonifications spéciales étaient prévues pour les parents ayant élevé plus de 3 enfants. Telles furent les dispositions essentielles de la loi du 31 décembre 1895. — Elle dura peu : les barrières qu'elle avait dressées ne tardèrent pas à être renversées : la loi de finances du 13 avril 1898 abaissa de 70 à 68 ans la limite d'âge, et 3 ans après celle du 25 février 1901 la fit descendre à 65.

Le budget fut voté à la Chambre, non sans un déficit de 5 millions et demi, le 20 mars, puis porté au Sénat qui essaya d'y apporter quelques améliorations, notamment de réduire de 85 à 80 millions le crédit destiné aux travaux à effectuer en vertu des conventions de 1883, et de rayer un crédit de 250.000 pour augmentation des retraites des cantonniers. Après quelques tentatives de résistance le Sénat dut céder sur la question des cantonniers, mais l'article de la loi de finances restreignit à 80 millions le maximum de la somme à constituer sous forme d'avances remboursables en annuités : et il ajouta

l'utile précaution qu'aucune acquisition de terrain, aucune mise en adjudication, ne pût être faite sur une ligne non inscrite dans les états annexés à la loi de finances. Le 16 avril le budget fut définitivement voté : 3.424.174.256 en recettes, 3.424.004.436 en dépenses. La loi de règlement (23 novembre 1902) fixa les recettes à 3 milliards 416.117.477 et les dépenses à 3.434.020.477. La Dette présentait une diminution sensible par rapport à 1893, grâce à la conversion, 693.768.000 au lieu de 761 1 /2 ; plusieurs ministères offraient des augmentations plus ou moins grandes : les garanties d'intérêts aux chemins de fer français passaient de 56 millions à 96.800.000 et aux chemins de fer algériens de 17.200.000 à 23.

Commission extra-parlementaire de l'impôt sur les revenus. — C'est pendant cette longue discussion du budget de 1895 que siégea la commission extra-parlementaire de l'impôt sur les revenus, créée par décret du 16 juin 1894 (1) et composée de 35 membres pris parmi les sommités de l'économie politique et de la finance, MM. Boulanger Cochery, Boutin, Liotard-Vogt, Delatour, de Foville, Yves Guyot, Fernand Faure, Neymarck, Zolla, etc. (2). Ses délibérations furent remarquables par la haute compétence de ses membres, l'esprit sagement réformateur dont ils furent animés, le sens de la mesure et de la prudence qui les inspira : s'il est difficile de souscrire à toutes leurs décisions (3) du moins doit-on reconnaître que les deux gros volumes contenant les procès-verbaux des séances, où fut examinée sous toutes ses faces la question de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les revenus, présentent un grand intérêt. De l'impôt sur le revenu on ne parla guère que pour l'exclure : un seul membre s'en déclara partisan, M. Deguay, et encore eut-il soin de préciser qu'il ne l'était pas du tout de l'exemption à la base. C'est donc d'impôts cédulaires qu'il fut question. M. Coste a résumé ainsi les conclusions auxquelles s'arrêta la commission : 5 cédules, propriété bâtie (A), propriété non bâtie (B), autres capitaux (C) à savoir valeurs mobilières rente, (que la commission fut d'avis d'astreindre à l'impôt, seulement avec un taux de faveur de 2 0 /0 pendant 5 ans), créances : cédule D, bénéfices industriels et commerciaux (à propos desquels il est dit : Les 106 chambres de commerce et les 61 chambres consultatives ont été consultées sur la déclaration des revenus professionnels, sur le chiffre d'affaires, sur la taxation d'après les signes extérieurs ; la réponse a été unanime :

(1) Elle commença ses réunions le 22 juin 1894 et les termina le 2 juillet 1895.

(2) M. Paul Leroy-Baulieu, nommé membre de la Commission, n'a en réalité pris presque aucune part à ses travaux.

(3) Notamment l'assujettissement de la rente française à l'impôt sur le revenu.