LE PLAN FREYCINET

censeurs les plus déterminés, admettait parfaitement et même approuvait un vaste programme de travaux publics pouvant porter jusqu'à 40.000 kilomètres l'étendue du réseau ferré français : mais il l'entendait avec une conversion de la rente à la base, avec des finances sagement ménagées, sans l'onéreux rachat de lignes en déconfiture, en en espaçant l'exécution sur de longues années, et surtout en opposant une ferme résistance à toutes les tentatives qui pourraient être faites pour dépasser certaines limites. Tel qu'il sortit de la fameuse conversation de Freycinet etdeGambetta avec Léon Say, en janvier 1878, dans les bureaux de la République française, le plan Freycinet était donc admissible, encore que Léon Say se soit un peu laissé séduire et ait trop oublié ce qu'en circonstance à peu près semblable il avait dit lui-même à la Chambre en mars 1877, à savoir qu'il ne faut pas dépenser des milliards dans l'espérance de les retrouver par le développement de la richesse publique, et que l'utilité ne suffit pas pour justifier une dépense : il faut aussi sa nécessité. Il céda : et lorsque plus tard il eut à s'excuser d'avoir cédé il le faisait en insistant sur ce point essentiel qu'il n'avait accepté que ce qu'on lui avait dit, et ce qu'on lui avait dit était en substance ceci : une dépense annuelle de 400 millions pendant 10 ans, 4 milliards en tout, dont 3 pour chemins de fer et 1 pour voies navigables (1). C'était encore ceci, qu'il y avait en France 37.000 kilomètres de routes nationales et 21.000 kilomètres exploités de chemins de fer d'intérêt général ; qu'il convenait que les grandes voies ferrées égalassent le réseau des grandes routes, et que par conséquent il était nécessaire d'ajouter au réseau existant 16.000 kilomètres, soit, à 200.000 francs par kilomètre. 3.200 millions : mais en réalite bien moins, car là-dessus 2.615 kilomètres étaient déjà construits ou en construction et on n'avait qu'à les racheter ; on irait par étapes, dans la mesure non de l'utilité des travaux projetés, mais des disponibilités existantes : 400 millions par an seraient bien faciles à trouver avec la prochaine libération de l'Etat envers la Banque de France : et quant au second compte de liquidation, dont les intérêts et le remboursement devaient coûter 170.500.000 fr. de 1880 à 1889, il serait aisé en en prolongeant l'existence de 2 ans de prélever 25 millions sur cette somme (2). Le point faible de cette augmentation était que les nouvelles lignes situées souvent en pays monta-

(1) Dans son discours du 20 décembre 1882, Say parlait de 4 milliards ou 4 milliards et demi, et déclarait avoir une note écrite de sa main le 10 janvier 1878 relatant ces chiffres que Freycinet venait de lui soumettre : à savoir, chemins de fer, 3 milliards , rachat, et achèvement de lignes concédées à des compagnies secondaires, 500 millions ; ports et voies navigables, 1 milliard.

(2) Discours de Léon Say à la Chambre, 7 février 1878.

gueux et exécutées par l'Etat (car on y tenait tout particulièrement) dans des conditions plus onéreuses que si on en avait chargé les compagnies existantes déjà préparées à la besogne, devaient coûter beaucoup plus cher. Puis, et surtout, le plan devait s'enfler progressivement sous la pression des intérêts particuliers, et les 4 milliards de janvier 1878 passèrent rapidement à 5, à 6, à 8 milliards (1), puis à 9 ou 9 1 /2, autant que l'on peut ajouter foi à des estimations nécessairement très incertaines et très approximatives, pas toujours très sincères. De plus, au lieu de la temporisation qui eut été nécessaire on allait de l'avant avec une sorte de fureur ; beaucoup dépenser était pour un agent une manière de se faire bien voir : un agent proposant pour une année moins qu'il n'avait demandé pour la précédente s'attirait des questions qui ressemblaient fort à des reproches.

Le 3 0/0 amortissable. — A Léon Say, ainsi à peu près converti, revint l'honneur et la charge de trouver l'instrument financier nécessaire pour réaliser ce plan, et son choix fut bientôt fait. Il fallait pour cette vaste entreprise de chemins de fer se modeler sur le système qui avait déjà fait ses preuves, auquel le public était habitué : il fallait attirer les capitaux par une prime importante au remboursement, émettre au fur et à mesure des besoins et des possibilités d'emploi, afin de ne pas grever le Trésor d'une lourde charge d'intérêts stériles : enfin, point important aussi, voiler quelque peu au public l'étendue de la dépense engagée : or toutes ces conditions se trouveraient réunies dans une émission d'obligations 3 0 /0 de 500 fr., semblables à celles des compagnies de chemins de fer, ayant sur celles-ci l'avantage considérable d'échapper à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières et à la taxe de transmission : obligations amortissables en 75 ans et devant donc finir en 1953, à peu près comme

(1) E\\ décembre 1879 Floquet résumait ainsi le coût du programme : 1 milliard et demi pour voies navigables et ports ; 3 milliards et demi pour chemins de fer ; 7 à 800 millions pour rachat et achèvement de lignes que leurs concessionnaires primitifs étaient hors d'état de construire ou d'exploiter : ce qui fait déjà 5.800 millions. Dans un rapport du 19 juillet 1881, Varroy, alors ministre des travaux publics, a avancé le chiffre de G. 860 millions ; Say, dans une note manuscrite, préparée pour son discours du 21 juillet 1882 a dit 8.200 millions : et Hérisson, ministre des travaux publics, a parlé en décembre 1882 de 9 milliards ou de 9 milliards et demi.

A ces affirmations ajoutons, mais simplement à titre de curiosité, celle de YVilson le 10 novembre 1884, lors de la discussion du budget de 1885 : 5 milliards, dont 3 1/2 pour les chemins de fer, 11/2 pour la navigation. Comment, disait-il, reculer devant une dépense si modique qui serait le point de départ de la grande prospérité du pays ?

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les obligations de chemins de fer qui devaient expirer toutes aux environs de cette date, la concession du Nord se terminant en 1950, celle de l'Est en 1954, celle de l'Orléans et de l'Ouest en 1956, du P.-L.-M. en 1958, et du Midi en 1960. Tout était ainsi réuni pour assurer au 3 0/0 amortissable les faveurs du public ; et dès le 7 février le projet en était présenté à la Chambre qui lui fit l'accueil à attendre de députés d'arrondissement ravis de pouvoir apporter à leurs circonscriptions une aussi bonne aubaine.

Avant d'aller plus loin il restait aussi à résoudre la question, laissée en suspens en 1877, des petites compagnies en souffrance de la région Ouest et Sud-Ouest : à la suite du vote du 21 mars 1877 l'Etat avait conclu avec 10 d'entre elles des conventions provisoires pour rachat de leurs lignes par l'Etat au prix réel de 1er établissement, conventions devant, sous peine de nullité, être approuvées par une loi dans le délai d'un an après leurs dates respectives. Il s'agissait de la Compagnie des Charentes (501 kilomètres), de la Vendée (360), de l'Orléans à Rouen, Orléans à Chalons, Poitiers à Saumur, chemins de Maine-et-Loire, chemins nantais, Saint-Nazaire-Croisic, Clermont- Tulle, en tout 2.615 kilomètres, dont 1.584 construits et 1031 restant à construire. Freycinet en désirait vivement le rachat afin d'avoir un réseau d'Etat et de pouvoir par lui peser sur la Compagnie d'Orléans. Dès le 12 janvier il en avait présenté le projet à la Chambre, où bien des députés s'étonnèrent et s'indignèrent des conditions trop belles faites à des actionnaires et des obligataires envers lesquels l'Etat n'avait aucune obligation ; René Brice, Keller, parlèrent en ce sens à la Chambre, Buffet et Caillaux au Sénat : Freycinet le défendit en soutenant que le prix du rachat n'avait rien d'excessif et que le pire de tous les partis serait de ne rien faire. Le 18 mai fut votée la loi qui incorporait au réseau d'intérêt général les lignes en question, approuvait les conventions provisoires passées avec elles, et chargeait le ministre des travaux publics d'en assurer l'exploitation jusqu'à leur reprise par l'Etat : une loi de finance désignerait les ressources au moyen desquelles il serait pourvu au paiement du prix fixé par les sentences arbitrales et des travaux dont l'achèvement avait été réservé aux compagnies rachetées. Obtenir ces ressources fut l'objet de la loi du 11 juin 1878, qui décida l'émission d'obligations 3 0/0, amortissables en 75 ans, et ouvrit au ministre des travaux publics un crédit de 331 millions pour rachat desdits chemins de fer, dont 270 pour le rachat en capital, 42 pour liquidation du compte spécial du séquestre administratif, 18 pour travaux d'achèvement des lignes rachetées et 1 pour insuffisance éventuelle des produits de l'exploitation. On pouvait en effet en prévoir une, même bien plus considérable : les 1.584 kilomètres de ee qu'on peut appeler dès maintenant le ré- Marion. — liist. fin. Tome VI. g

seau de l'Etat ont donné en 1878 une recette brute moyenne de 8.620 par kilomètre, alors que sur l'ancien réseau des grandes Compagnies cette recette s'élevait à 70.293 et sur le nouveau à 20.583. . Une conséquence nécessaire de la création du 3 0 /0 amortissable était la renonciation aux obligations trentenaires pour travaux publics décidées par la loi du 29 décembre 1876 et dont le produit pour 1878 avait été fixé par la loi de finances du 26 mars à 69.523.182, l'Etat ne pouvant évidemment offrir en même temps deux types de valeurs pour un même objet : 157.227 de ces obligations avaient déjà été émises et étaient en circulation ; 50.975 restèrent dans le portefeuille du Trésor. Ce fut du 3 0 /0 amortissable qui dut à l'avenir remplacer les obligations restant à émettre.

Un décret du 16 juillet régla les détails de l'émission de l'amortissable : titres de 15 fr. de rente ou de multiples de 15, divisés en 175 séries, remboursables en 75 ans par tirages au sort à raison de 1 série par an de 1879 à 1907, 2 de 1908 à 1925, 3 de 1926 à 1938, 4 de 1939 à 1945, 5 de 1944-1950, 6 de 1951 à 1953. Le taux et la date d'émission étaient à fixer par le ministre des finances. Ainsi la grosse charge de l'amortissement était reculée à un avenir éloigné, et devait se faire sentir surtout à des moments où la situation financière pouvait être mauvaise : une politique prévoyante eût plutôt réclamé le contraire. Le capital à réaliser était par la loi du 11 juin 331 millions (portés à 439.878.547 pour tenir la place des 50.975 obligations non émises). Le cours moyen d'émission fut de 80 pour 3 francs de rente, soit 400 francs par obligation. Léon Say avait prévu et considérait comme normal un écart de 5 ou même de 6 points entre le cours du 3 0/0 perpétuel et celui de l'amortissable : comme le 3 0 /0 perpétuel cotait alors de 75 à 75.50 sa prévision ne fut pas réalisée (1), et si ensuite elle le fut, l'amortissable étant monté à 86 et 87, ce ne fut que pour un instant. Le taux ordinaire jusque .vers les premiers jours de septembre fut de 80, et pour écouler les titres qui restaient le ministre fut obligé de les offrir à la Bourse au taux de 79,75 et de recourir aux grandes banques et aux établissements de crédit. Au 16 octobre 16.495.500 fr. de 3 0/0 amortissable avaient été souscrits, au taux moyen de 80, pour un capital réel de 439.878.547, et un capital nominal de 549.850.000. C'est dire que le nouveau fonds ne réalisa point complètement les grandes espérances qu'il avait suscitées et qu'en dépit des grands avantages qu'il présentait sur les obligations de chemins de fer les capitalistes ne lui firent pas un accueil très enthousiaste. L'écart de 5 points entre les deux 3 0/0 espéré par Léon Say ne fut en somme pas obtenu : en juin 1879, par exemple, le

(1) D'abord de 84,8710, puis de 80,23, puis de 79,35 (Say, 20 dée. 1882).

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perpétuel étant à 83,60 l'amortissable n'était cependant qu'à 85.90 : en 1882 l'écart descendit parfois à 0,35. Il semble que la grande élasticité de cet emprunt à jet continu, par quantités inconnues du public, émis aux guichets mêmes du Trésor, sans publicité, sans le concours (du moins on s'en était flatté) des grandes sociétés de crédit, lui avaient fait du tort devant l'opinion. Certes un emprunt de chiffre non déterminé s'adaptait bien à une entreprise elle-même fort élastique et dont les limites étaient assez difficiles à préciser : mais là précisément était le danger : les capitalistes se disaient tout bas ce que Buffet disait inutilement au Sénat, à savoir que le projet actuel n'était qu'une préface : supprimant le frein salutaire de l'intérêt des Compagnies et de leur résistance pour modérer un essor trop rapide dans la construction des chemins de fer, il supprimait aussi l'obstacle tiré de l'insuffisance des ressources du budget : en créant un 3 0/0 amortissable au lieu d'un de ces emprunts qu 'on ne peut renouveler tous les jours sans ébranler le crédit public, il créait une véritable planche aux obligations, remise au gouvernement qui avait ainsi une facilité redoutable pour entreprendre imprudemment des travaux publics.

Exécution du plan Freycinet. — On ne pouvait mieux dire et c'est bien là qu'était le danger. La faute était moins d'avoir conçu un plan originairement excessif que d'avoir trop peu prévu la poussée formidable que les intérêts particuliers et locaux feraient subir à ce plan pour trouver à s'y satisfaire, poussée à laquelle un gouvernement placé dans une dépendance étroite d'un Parlement élu est moins propre qu'aucun autre à résister. Le plan Freycinet a déchaîné dans toute la France des appétits d'une insatiable voracité. De bonne heure il fut visible que le gouvernement aurait la main forcée ou plutôt se laisserait forcer la main. Déjà le projet de la loi du 11 juin déposé le 7 février s'excusait de n'avoir pu réaliser toutes les espérances ni satisfaire toutes les prétentions, et parlait de 8.700 ou 8.800 kilomètres à faire dont G. 200 de lignes nouvelles et 2.500 d'intérêt local : déjà s'affirmait la thèse dangereuse que les régions jusque-là déshéritées avaient droit à des dédommagements et avaient une créance à faire valoir sur le Trésor public. L'opinion s'en alarmait assez pour que Freycinet jugeât nécessaire de la rassurer, et il tâchait de le faire dans son fameux voyage à Boulogne pour la pose de la première pierre du port de cette ville, en s'abritant derrière l'autorité « de celui de tous les ministres qui avait le plus d'intérêt à ce que les finances fussent en bon ordre, de ce ministre connu par sa prudence, sa modération, par son esprit rebelle aux chimères et sa science économique parfaite... Si la conception était hardie, l'exécu-

tion était prudente : nous commençons par tracer un programme, l'inventaire de ce qui nous semble être des améliorations à réaliser : nous croyons qu'il faut dépenser 4 à 5 milliards en 10 ans, 4 à 500 millions par an, mais nous ne nous engageons pas dès maintenant pour une si longue période : nous ne savons pas ce qui peut arriver, nous procédons graduellement ». Léon Say de son côté, un peu moins rassuré peut-être qu'il ne voulait en avoir l'air, déclarait nécessaire de subordonner l'exécution du plan aux possibilités économiques : « Le premier besoin du ministre des finances est que la richesse se développe : la France est appelée à faire des progrès considérables, et elle n'a pas sous la main l'outillage qui lui est nécessaire pour ses progrès : il est donc indispensable pour le bien même du Trésor que ces progrès s'accomplissent, que ces travaux se fassent... Mais, « comme il y aurait des travaux utiles à faire indéfiniment il faut se limiter à ce qui dans l'utile est possible au point de vue économique et au point de vue des ressources du Trésor. L'épargne ne se ralentit point. Les dépôts des caisses d'épargne qui ont augmenté par an de 100 millions environ depuis quelques années nous ont déjà donné pour les 7 premiers mois de l'année dont j'ai le compte, 96 millions. Il n'y a donc aucun ralentissement, il y a au contraire progression dans l'épargne nationale. Nous avons pu négocier sans effort 16 millions et demi de 3 0 /0 amortissable à un taux sans exemple depuis les emprunts de Humann en 1841 et de Lacave Lapagne en 1844... nous ne demandons donc pas plus à l'épargne que ce qu'elle peut nous donner, et les impôts sont plus facilement acquittés et les excédents sont d'autant plus forts que ces travaux publics se poursuivent et s'achèvent. Nous n'avons donc rien fait de téméraire... ». A cet optimisme, un peu obligé, il n'est pas inutile d'opposer le langage, sans doute plus clairvoyant, de Christophle, ministre des travaux publics dans le second ministère Dufaure et dans le ministère Jules Simon : la voracité des appétits déchaînés par le plan cîe Freycinet lui inspirait, disait-il, une sorte de terreur et le débordement de projets dont les députés prenaient l'initiative ajoutait par leur incohérence aux difficultés d'une situation déjà fort incertaine.

Ce n'était pas seulement l'énormité de ces projets, c'était aussi leur dissémination qui pouvait provoquer de légitimes inquiétudes ; ouvrir partout des chantiers et engager des travaux qui n'aboutissent point est un moyen de dépenser beaucoup mais de dépenser sans utilité, et c'est à quoi on était fort exposé avec les servitudes électorales astreignant à la nécessité de faire ou de paraître faire quelque chose pour tous les arrondissements de France. Georges Michel dans son excellent livre sur Léon Say a rapproché plaisamment cette disper^ sion systématique du donneur d'avis des Fâcheux de Molière :